——土地政策創新視角下
近年來，我國加大農業結構調整的轉型升級力度，休閑農業、農村旅游、農村電商、特色小鎮等一批新產業新業態不斷涌現，并快速發展，逐漸成為農村農業發展的新動能。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，促進農村一、二、三產業融合發展，更加激起了社會資本投資農村的熱情。為此，國家對社會資本投資農業出臺了一系列指導性意見，尤其支持農村基礎設施建設、觀光和休閑度假旅游、加工流通等行業，保障其用地需求。當前，社會資本投資鄉村新產業新業態發展，助力推動鄉村振興方面發揮了重要作用。
社會資本投資鄉村的主要形式
過去幾年，中央陸續出臺了支持利用農村建設用地發展鄉村旅游、促進農村產業融合發展等政策，如：利用閑置宅基地和農房、宅基地制度改革試點、城鄉建設用地增減掛鉤試點節余指標擴大適用范圍等。社會資本以敏銳的嗅覺，察覺到投資農村大有可為。其主要形式包括：
利用農村集體建設用地建廠房、物流企業、餐館酒店、民宿等。2015年起，原國土資源部在全國33個縣進行農村土地制度三項改革試點，允許集體經營性建設用地出讓、出租、轉讓、抵押。目前，使用集體經營性建設用地的入市主體基本都是社會資本。
投資增減掛鉤項目，獲得建設用地指標或分享指標收益。城鄉建設用地增減掛鉤通過搬遷騰退農村閑置房屋，在建新區安置農民，拆舊和建新成本都很高，僅靠政府投入難以滿足，國家支持鼓勵社會資本投資增減掛鉤項目。企業以此獲得投資回報，分享一部分新增建設用地指標。城鄉建設用地增減掛鉤項目逐漸由單一政府主導向政府與社會資本多主體參與方式轉變。
社會資本投資建設“田園綜合體”。“田園綜合體”作為鄉村新型產業發展的亮點被寫進2017年中央一號文件，是集循環農業、創意農業、農事體驗于一體，以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益的一種方式。“田園綜合體”建設是吸引社會資本投資鄉村的有效形式。
以筆者調研的廣東省珠海市斗門嶺南大地“田園綜合體”為例，綜合體以斗門鎮石龍村為核心區，覆蓋東灣和下欄兩個行政村片區，總面積1.7萬畝。項目建設總投資約27億元，通過承包權流轉，獲得成片土地，開展以觀光旅游、生態養生為主的種植業，利用集體建設用地建設旅游設施，利用閑置農房開展民俗經營等，形成一、二、三產業循環發展的現代農業大產業。
通過“田園綜合體”建設，將休閑農業產業培育成為新興支柱產業，將當地傳統農民轉變成休閑農業產業工人、旅游服務業從業者以及產業經營者，還將通過新的經濟產業鏈給農村經濟發展注入全新活力。預計項目建成后，將直接和間接帶動就業1萬人，戶均年收入達到了10萬元以上（土地租金+保底金收入+就業收入）。“田園綜合體”建設，通過構建企業、合作社和農民利益聯結機制，帶動農民持續穩定增收，讓農民充分分享發展成果，實現農村興旺，從而促進鄉村振興。
社會資本租地建設生態觀光園。江西省余江縣靈溪小鎮生態樂園，由鷹潭東瑞實業有限公司投資建設，是集花木培育、果樹栽培、生態休閑觀光、森林旅游度假為一體的綜合性生態農業觀光園。該園采用租地方式，包括林地和農田，平均租賃價是林地每畝80元/年、農田每畝670元/年。企業計劃總投資2億元，全園預計建設總占地面積8800畝，包含3000畝花木觀光園，1000畝水果種植基地，1500畝生態水產、垂釣中心以及水上樂園，3000畝原始森林休閑區，300畝果蔬采摘基地、特色養殖、兒童樂園、戶外活動等設施。游客服務中心、手工作坊、酒店餐飲、山頂會議中心、獨棟住宿區等配套設施，需要整合農用地和建設用地綜合開發，以及占用部分新增建設用地。
社會資本與村委會合作成立合作社，改造閑置農房作民宿。以廣東省珠海市蓮洲鎮石龍村為例，該村有農戶331戶，約2/3的人口在城里買了房，農民住房空置率為60%左右。由于南大地“田園綜合體”試點項目正在該村建設，出于對未來旅游市場良好的預期，土巴巴設計公司與村委會里成立了民宿合作社。第一期從農民手中收租了68套閑置農房，租金為5元/月/平方米，由合作社支付農戶，租期15年，以房屋入社的村民平均每戶年均收入1.2萬元。民宿合作社利潤的30%歸村集體，用于本村困難老人的補助及其他公益事業。
社會資本與政府合作，改造閑置老宅作高端民宿。為改變鄉村空心化狀態，探索振興鄉村的新路徑，江蘇省南京市溧水區政府探索性地提出“空屋計劃”，即收購村民原有住宅尤其是空置住宅，與社會資本合作開發建設民宿。“石山下·未見山”鄉居酒店就是實施“空屋計劃”后的第一個項目。溧水文旅集團與南京青果文化發展有限公司合作，以村里的西塘為中心，收購了周邊28戶民居，打造了該鄉居酒店，目前已完成一期改造，在保留鄉村元素的同時，還注入了現代設計理念。“空屋計劃”之后，外形仍是普通村落，內里卻是時尚現代鄉居。盡管每間客房價格高達每晚888元~1588元，但每逢節假日，酒店基本爆滿。目前該村村民自己開店經營的民宿約16家左右，可解決50人~60人本地村民的就業，工資收入每月2000元~3000元，加上農產品銷售收入，全村一年可增收400萬元~500萬元。
支持鄉村振興的土地政策
針對農村新產業新業態發展、農村三產融合發展、城鄉融合發展等活動中存在的土地約束問題，鼓勵社會資本積極投資農村，國家出臺了一系列土地政策，滿足發展需要。
保障用地需求。鄉（鎮）土地利用總體規劃可以預留少量（不超過5%）規劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農業設施、鄉村旅游設施等建設；安排一定比例年度土地利用計劃，專項支持農村新產業新業態和產業融合發展。對利用存量建設用地進行農產品加工、農產品冷鏈、物流倉儲、產地批發市場等項目建設或用于小微創業園、休閑農業、鄉村旅游、農村電商等農村二、三產業的市、縣，可給予新增建設用地計劃指標獎勵；支持農村集體經濟組織以集體建設用地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同興辦農產品加工企業。城鄉建設用地增減掛鉤節余的用地指標要重點支持農產品產地初加工發展；完善休閑農業和鄉村旅游道路、供電、供水、停車場、觀景臺、游客接待中心等配套設施。
鼓勵宅基地盤活。農村集體組織可以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。允許通過村莊整治、宅基地整理等節約出的建設用地采取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合發展。支持返鄉下鄉人員依托自有和閑置農房院落發展農家樂；允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房；允許縣級政府通過村土地利用規劃，調整優化村莊用地布局，有效利用農村零星分散的存量建設用地；允許利用宅基地建設生產用房創辦小型加工項目。
保障農民收益。針對農民在土地流轉等活動中只享有土地租金收入的局限，國家鼓勵發展股份合作制。明確以土地、林地為基礎的各種形式合作，采取“保底收益+按股分紅”等形式，讓農戶分享加工、銷售環節收益。探索形成以農戶承包土地經營權入股的股份合作社、股份合作制企業利潤分配機制，切實保障土地經營權入股部分的收益。
保障社會資本利益。鼓勵有條件的地區將農村基礎設施與產業、園區、鄉村旅游等進行捆綁，實行一體化開發和建設，實現相互促進、互利共贏。鼓勵社會資本投入，對社會資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態公益林等，允許利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動。
促進土地集約利用。一是鼓勵土地復合利用。允許在不破壞耕作層的前提下，對農業生產結構進行優化調整，仍按耕地管理。鼓勵農業生產和村莊建設等用地復合利用，發展休閑農業、鄉村旅游、農業教育、農業科普、農事體驗等產業，拓展土地使用功能，提高土地節約集約利用水平。二是規范設施農用地類型。對于農業生產過程中所需各類生產設施和附屬設施用地，以及由于農業規模經營必須興建的配套設施，包括蔬菜種植、煙草種植和茶園、橡膠園等農作物種植園的看護類管理房用地（單層或占地小于15平方米），臨時性農產品晾曬、存儲、分揀包裝等初加工設施用地（原則上占地不得超過400平方米），在不占用永久基本農田的前提下，納入設施農用地管理，實行縣級備案。
對地方探索的評價和用地建議
社會資本下鄉，實現了農地流轉集中耕作、經營，促進了農民集聚。對宅基地的態度，地方政府從一味推行宅基地退出、將指標騰挪給城鎮使用，到鼓勵農民利用宅基地開展民俗、農家樂等旅游經營活動，支持返鄉下鄉人員創業，實現了土地所有權人和使用權人的收益權和轉讓權；從只能本地人自用變為可以出租轉讓、聯營等方式獲利，一直以來封閉的宅基地制度在新時代背景下發生了改變，依據成員權無償取得、嚴禁外來資本和人員進入的農村宅基地制度面臨著重大變革。宅基地的功能從原有的生產資料轉變為生產要素，從保障屬性轉化為財產屬性。成員身份、無償取得、社區封閉的宅基地制度導致村內成員不愿放棄宅基地，村外人無法進入，加劇了村莊的衰敗。目前，無論是東部還是西部地區，對宅基地制度變革都有現實需求，而且地方實踐也已證明可行。宅基地制度創新，既不是純粹的私人行為，也不是中央政府強制性制度創新所能實現的，而是在農民和政府，首先是地方政府之間的互動中達成的。土地、資本、勞動力，在鄉村振興、城鄉融合發展背景下，實現了由城市到鄉村的單向流動到城鄉雙向流動，農村宅基地制度創新在鄉村振興中發揮著重要作用。
在分析各地的實踐探索的基礎上，筆者建議：
滿足鄉村振興中零星分散的建設用地需求。鄉村振興中的鄉村旅游、“田園綜合體”建設以及設施農業等現代農業活動，集農業與觀光休閑于一體，往往需要在大片農田上，建設停車廠、廁所、餐飲、觀景亭臺等游樂設施，對建設用地有一定比例的需求。對于這類用地需求，《國務院辦公廳關于推進農村一、二、三產業融合發展的指導意見》明確，對社會資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態公益林等，允許利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動。可以依據《國土資源部國家發展改革委關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》精神，在鄉（鎮）土地利用總體規劃中預留5%規劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農業設施、鄉村旅游設施等建設。也可以通過土地復合利用的方式，允許在不破壞耕作層的前提下，實行按照原用途管理的辦法解決其需求。探索農業生產和村莊建設等用地復合利用，發展休閑農業、鄉村旅游、農業教育、農業科普、農事體驗等產業，拓展土地使用功能，提高土地節約集約利用水平。
支持對農村基礎設施與產業、園區、鄉村旅游實行一體化開發和建設。社會資本投資鄉村振興活動過程中，往往采取對土地成片開發的方式進行，因為農村基礎設施通常較為薄弱，為確保項目獲利，良好的道路等基礎設施是必要條件，但地方政府財力不足，形成農村基礎設施建設的短板。為鼓勵社會資本投入，保障其能夠通過項目運營后收益彌補前期資金投入缺口，可以進一步細化《國務院辦公廳關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》的要求，鼓勵有條件的地區將農村基礎設施與產業、園區、鄉村旅游等進行捆綁，實行一體化開發和建設，實現相互促進、互利共贏。項目前期對周邊基礎設施投入建設改造的，可以協議方式獲得建設用地使用權，而不用通過招拍掛方式。
探索農村建設用地之間的互相轉換的路徑。在城鄉建設用地增減掛鉤政策實施之初，地方政府熱衷于推動整村重建，換取城市建設用地指標。鄉村振興戰略背景下，農村有了自我發展的機會，地方政府正逐步改變過去大搞開發區的方式，在新增用地安排上向農村傾斜，支持農村發展。同時也在探索實現集體存量建設用地之間靈活的用途轉換，如滿足居住需求后的宅基地，可以通過合法方式轉化為一般建設用地進入市場，以多種方式加以利用，滿足新產業新業態及其他鄉村振興活動的需要。
作者：唐健，時為中國土地勘測規劃院地政研究中心主任
中國鄉村發現網轉自：《中國土地》2018年第6期
(掃一掃，更多精彩內容！)
