摘要：打造整潔美麗、和諧宜居的農(nóng)村環(huán)境是“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。本文基于歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的改革演變, 從引導(dǎo)、實(shí)施、激勵(lì)、制約及保障機(jī)制等方面探討歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的政策與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn), 并針對(duì)我國(guó)目前農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀提出對(duì)策建議:堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃, 強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào), 實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制, 加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管, 完善投資方式, 以期為貫徹落實(shí)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略, 全力打贏農(nóng)村環(huán)境綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)提供路徑選擇。
引言
近年來(lái), 我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛, 鄉(xiāng)村面貌煥然一新, 農(nóng)民生活水平日益提升。但隨著農(nóng)村人口的集中, 農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)資金流、能流、物流的平衡協(xié)調(diào)狀態(tài)開(kāi)始遭到破壞。農(nóng)村居住條件、環(huán)境衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不均衡、不充分, 人居環(huán)境建設(shè)總體水平仍然較低, 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后, 環(huán)境臟亂差等現(xiàn)象普遍存在。為改善這一現(xiàn)狀, 中共十九大報(bào)告明確提出開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng), 建設(shè)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村, 滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。2018年中央“一號(hào)文件”提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總體要求, 以農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)為核心的“生態(tài)宜居”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2018年2月, 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》, 提出到2020年實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善, 村莊環(huán)境基本干凈整潔有序, 村民環(huán)境與健康意識(shí)普遍增強(qiáng)”的行動(dòng)目標(biāo)[1]。農(nóng)村人居環(huán)境具有公共物品屬性, 存在生產(chǎn)活動(dòng)成本外攤與收益外泄, 極易產(chǎn)生“公地悲劇”, 成為全面建成小康社會(huì)的突出短板。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看, 歐盟地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)起步早, 多次通過(guò)調(diào)整歐盟共同農(nóng)業(yè)政策 (Common Agriculture Policy, CAP) 改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境, 成效顯著, 對(duì)我國(guó)進(jìn)一步完善農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)機(jī)制具有借鑒意義。
歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革
歐盟農(nóng)業(yè)就業(yè)人口僅占總?cè)丝诘?%以下, 但農(nóng)村地區(qū)占國(guó)土面積的91%左右, 約56%的人口居住于農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)產(chǎn)品食品支出占?xì)W盟居民日常生活消費(fèi)的15%以上, 農(nóng)業(yè)在歐盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要性不言而喻。歐盟一直將農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村建設(shè)置于突出位置, 農(nóng)村發(fā)展政策與農(nóng)業(yè)市場(chǎng)支持政策是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的基石。1960年, 歐共體制定以“對(duì)內(nèi)實(shí)行價(jià)格支持, 對(duì)外實(shí)行貿(mào)易保護(hù)”為主要特征的共同農(nóng)業(yè)政策, 自1962年起逐步實(shí)施。其基本目標(biāo)是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力, 增加農(nóng)民收入, 保障農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售價(jià)格合理及農(nóng)產(chǎn)品供給充足。在初期共同農(nóng)業(yè)政策的引導(dǎo)下, 歐盟農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛, 基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)穩(wěn)定。到1990年, 歐盟務(wù)農(nóng)人數(shù)縮減近一半, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)量提高3倍, 農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中有相當(dāng)一部分來(lái)自共同農(nóng)業(yè)政策提供的直接補(bǔ)貼。但這種以?xún)r(jià)格支持為基礎(chǔ)的機(jī)制引發(fā)了歐盟農(nóng)業(yè)開(kāi)支負(fù)擔(dān)沉重、農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性過(guò)剩、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞等問(wèn)題[2]。
受農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的預(yù)算壓力、歐盟東擴(kuò) (中東歐1 2個(gè)新成員國(guó)加入) 、農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)效應(yīng)弱化等諸多因素的影響, 歐盟多次調(diào)整共同農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展目標(biāo), 以農(nóng)村建設(shè)為核心深化改革, 逐步建立價(jià)格和直接補(bǔ)貼機(jī)制 (見(jiàn)圖1) 。經(jīng)多次重大改革和調(diào)整, 歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策更加注重保護(hù)農(nóng)村環(huán)境、提升農(nóng)村社區(qū)的活力, 推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)全面平衡可持續(xù)發(fā)展[3]。農(nóng)村發(fā)展政策被稱(chēng)為歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的“第二支柱”, 是農(nóng)民直接支付制度和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)管理措施 (“第一支柱”) 的補(bǔ)充。歐盟農(nóng)村發(fā)展政策實(shí)現(xiàn)了由只強(qiáng)調(diào)收入分配到強(qiáng)調(diào)“收入、環(huán)境和農(nóng)村服務(wù)體系”并重的轉(zhuǎn)變。
歐盟農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)機(jī)制
歐盟大多數(shù)成員國(guó)都較早開(kāi)始工業(yè)化, 國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力流動(dòng)頻繁, 城市中心地區(qū)交通擁堵、公共資源緊缺現(xiàn)象日益突出。而農(nóng)村地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 運(yùn)輸和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施完善, 各成員國(guó)較早就出現(xiàn)了“逆城市化”現(xiàn)象, 大量城市人口涌入農(nóng)村地區(qū), 遠(yuǎn)超農(nóng)村人居環(huán)境承載力, 對(duì)傳統(tǒng)村落造成極大破壞。歐盟基于“自下而上”的原則, 循序漸進(jìn)地推動(dòng)以人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展為核心的農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè), 其農(nóng)村環(huán)境建設(shè)機(jī)制能夠協(xié)調(diào)各成員國(guó)之間關(guān)系, 以更好地發(fā)揮歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的作用, 是一種具體的農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)方式。具體來(lái)講, 又可分為引導(dǎo)、實(shí)施、激勵(lì)、制約及保障機(jī)制。
引導(dǎo)機(jī)制:制定農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展規(guī)劃
共同農(nóng)業(yè)政策中, 自然和諧的環(huán)境規(guī)劃是歐盟農(nóng)村發(fā)展措施的重要組成部分。歐盟要求各成員國(guó)在堅(jiān)持歐盟原則的前提下, 基于國(guó)情將政策原則轉(zhuǎn)化為本國(guó)戰(zhàn)略, 為不同國(guó)家和區(qū)域提供選擇的彈性。歐盟各成員國(guó)制定本國(guó)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃, 并提交歐盟農(nóng)業(yè)委員會(huì)批準(zhǔn)。歐盟農(nóng)業(yè)委員會(huì)堅(jiān)持“規(guī)劃先行”原則, 自下而上由地方社區(qū)主導(dǎo), 綜合考慮各成員國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況, 制訂整體農(nóng)村環(huán)境發(fā)展規(guī)劃, 再交由各成員國(guó)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)理事會(huì)批準(zhǔn)。歐盟僅擬定一個(gè)法律意義上的政策框架并為成員國(guó)制訂的農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)規(guī)劃提供部分資金, 各成員國(guó)可自主靈活地選擇政策措施。2007年, 歐盟頒布《2007—2013年農(nóng)村發(fā)展條例》, 并在25個(gè)成員國(guó)中開(kāi)始實(shí)施。該政策側(cè)重于3個(gè)主要目標(biāo):提高農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力;加強(qiáng)土地管理, 改善農(nóng)村環(huán)境;提高農(nóng)村生活質(zhì)量, 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多樣化。各成員國(guó)農(nóng)業(yè)委員會(huì)基于本國(guó)政策目標(biāo)進(jìn)行政策實(shí)施、管理與評(píng)估, 并針對(duì)評(píng)估結(jié)果對(duì)下一輪政策目標(biāo)和措施進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整[4]。在制定農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)政策框架前, 歐盟廣泛聽(tīng)取各地農(nóng)民協(xié)會(huì)等社團(tuán)利益相關(guān)者的意見(jiàn), 鼓勵(lì)政府和項(xiàng)目實(shí)施者進(jìn)行合作。
農(nóng)村地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目都必須以“LEADER+”的方式開(kāi)展, LEADER即“農(nóng)村地區(qū)發(fā)展行動(dòng)聯(lián)合”的縮寫(xiě), 是一種動(dòng)員和聯(lián)合農(nóng)村地區(qū)社會(huì)發(fā)展各個(gè)要素的措施和方法。自2007年起, LEADER已從簡(jiǎn)單的鄉(xiāng)村發(fā)展項(xiàng)目升級(jí)為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃, 開(kāi)始成為共同農(nóng)業(yè)政策的一部分。歐盟農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)規(guī)劃由地方社會(huì)團(tuán)體聯(lián)合機(jī)構(gòu)主持制定, 根據(jù)規(guī)劃創(chuàng)建農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目, 經(jīng)批準(zhǔn)后方能獲得并使用歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金 (European Agricultural Fund for Rural Development, EAFRD) 。歐盟還制定了農(nóng)村發(fā)展公共資金分配規(guī)劃, 統(tǒng)籌各成員國(guó)、地方和私人在農(nóng)村地區(qū)的投資。歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金 (EAFRD) 是歐盟的主要政策投資工具, 2014—2020年計(jì)劃期間的總體預(yù)算為4540億歐元, 為歐盟各成員國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)提供了持續(xù)一貫的政策支持與資金支持[5]。
實(shí)施機(jī)制:持續(xù)推進(jìn)宜居建設(shè)行動(dòng)
歐盟農(nóng)村發(fā)展政策的核心是讓農(nóng)村地區(qū)在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用, 改善農(nóng)村地區(qū)的生活條件。歐盟農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)堅(jiān)持“尊重自然、順其自然”的原則, 保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的完整性和持續(xù)性, 實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境要素的有機(jī)統(tǒng)一。鄉(xiāng)村建設(shè)極少采取開(kāi)山鑿石、毀田造地等破壞自然生態(tài)的方式。歐盟通過(guò)自下而上的民主參與方式, 兼顧農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)效益, 營(yíng)造農(nóng)村地區(qū)綠色開(kāi)放空間, 打造歐盟鄉(xiāng)村社區(qū)綠色網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)村住宅多以木結(jié)構(gòu)為主, 周?chē)簧种参锇鼑闇p少雨水流失, 部分鄉(xiāng)村“依山就勢(shì)”, 用沙石材料鋪設(shè)彎彎曲曲的小道, 保護(hù)植物生長(zhǎng)環(huán)境。為保護(hù)農(nóng)村環(huán)境和鄉(xiāng)村遺產(chǎn), 農(nóng)村路面不作統(tǒng)一規(guī)劃, 用雜木和草做河道、小溪的護(hù)坡, 營(yíng)造一個(gè)宜居、協(xié)調(diào)的農(nóng)村人居環(huán)境。
歐盟在保護(hù)農(nóng)村社區(qū)自然環(huán)境的同時(shí), 還積極推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化建設(shè), 持續(xù)推動(dòng)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。各成員國(guó)依據(jù)歐盟管理規(guī)劃, 制定地方土地使用規(guī)劃, 使住宅建設(shè)受分區(qū)規(guī)劃的制約。徹底清理水源地沿岸、泄洪道及村莊居民點(diǎn)垃圾堆放的同時(shí), 普及集中化雨水排放系統(tǒng)、家庭化糞池和污水處理系統(tǒng), 由市政當(dāng)局集中處理鄉(xiāng)村社區(qū)生活垃圾及各戶衛(wèi)生廁所糞便。農(nóng)村地區(qū)還大力推進(jìn)鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)部道路沙石化建設(shè), 配置標(biāo)準(zhǔn)消防栓, 完善路燈照明系統(tǒng)與道路交通安全標(biāo)志設(shè)置, 為社區(qū)提供安全保障。主要交通道路盡量繞開(kāi)社區(qū)居住核心區(qū), 鄉(xiāng)村外圍行車(chē)道路以沙混、瀝青或水泥沿道路鋪裝[6], 用沙混材料鋪裝交通安全設(shè)施, 實(shí)現(xiàn)自然與人文的統(tǒng)一與融合。
激勵(lì)機(jī)制:注重環(huán)保的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策
隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的集約化, 過(guò)度使用化肥、農(nóng)藥引發(fā)的農(nóng)村地區(qū)土壤污染、水污染等一系列衍生型的環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始凸顯, 嚴(yán)重影響了農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。傳統(tǒng)的補(bǔ)貼政策下, 部分農(nóng)民不積極預(yù)防各類(lèi)動(dòng)物疾病, 也不主動(dòng)采取應(yīng)對(duì)措施, 而是坐等國(guó)家補(bǔ)貼, 助長(zhǎng)病害蔓延。歐盟積極完善多主體參與機(jī)制, 引導(dǎo)、支持農(nóng)戶參與農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè), 有效調(diào)動(dòng)起農(nóng)民、官員、社會(huì)的行動(dòng)力。自2013年起, 歐盟將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境指標(biāo)納入具體獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制, 對(duì)沒(méi)有滿足共同農(nóng)業(yè)政策基本環(huán)保要求的農(nóng)民停止支付補(bǔ)貼, 對(duì)發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)村景觀的農(nóng)民加大資金補(bǔ)貼力度, 實(shí)現(xiàn)從價(jià)格補(bǔ)貼到環(huán)保補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)變。
歐盟重視農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染治理與資源保護(hù), 設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)投入補(bǔ)貼, 并支持各成員國(guó)政府將農(nóng)業(yè)面源污染治理列入專(zhuān)項(xiàng)開(kāi)支。新農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境指標(biāo)為依據(jù)制定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn), 補(bǔ)貼自愿簽訂5年以上農(nóng)業(yè)環(huán)境協(xié)議的農(nóng)村居民。支持農(nóng)戶退耕還林還草, 采用綠色、生態(tài)的環(huán)境友好型生產(chǎn)方式。在《2007—2013年農(nóng)村發(fā)展條例》具體實(shí)施中, 由歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金 (EAFRD) 集中管理全部農(nóng)村發(fā)展資金。歐盟投入資金970億歐元, 其中約30%為“LEADER+”規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)基金, 各成員國(guó)需提供等額的配套資金。1999年起, 法國(guó)實(shí)施“農(nóng)場(chǎng)土地合同”計(jì)劃, 政府為達(dá)到環(huán)保要求的農(nóng)場(chǎng)主提供補(bǔ)貼。部分成員國(guó)加大農(nóng)村環(huán)保技術(shù)研發(fā)與推廣的補(bǔ)貼力度, 組建農(nóng)村環(huán)保技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍, 搭建基層農(nóng)業(yè)技術(shù)單位與農(nóng)場(chǎng)的直接溝通平臺(tái), 及時(shí)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
制約機(jī)制:嚴(yán)格的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管與農(nóng)村環(huán)保法規(guī)
在引入農(nóng)村開(kāi)發(fā)項(xiàng)目前, 歐盟要求開(kāi)發(fā)商須向有關(guān)成員國(guó)提交該項(xiàng)目可能對(duì)環(huán)境造成影響的信息, 成員國(guó)必須就該項(xiàng)目發(fā)展事宜廣泛征求公眾及其他交叉利益主體意見(jiàn), 這個(gè)過(guò)程通常稱(chēng)為環(huán)境影響評(píng)估 (Environmental Impact Assessment, EIA) 。EIA是一種程序性、非實(shí)質(zhì)性的義務(wù), 其出發(fā)點(diǎn)是保證決策過(guò)程的透明度, 各成員國(guó)在項(xiàng)目的選擇上保留最終的決定權(quán)。同時(shí), 自2014年起, 歐盟要求成員國(guó)必須建立一個(gè)合作協(xié)議, 協(xié)調(diào)每個(gè)國(guó)家內(nèi)的所有歐盟結(jié)構(gòu)和投資基金 (ESIF) 。歐盟委員會(huì)及其成員國(guó)也正在與歐洲投資銀行 (EIB) 合作設(shè)立EAFRD下的金融工具, 對(duì)農(nóng)村發(fā)展政策的實(shí)施和影響進(jìn)行詳細(xì)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估。各地方政府負(fù)責(zé)制訂當(dāng)?shù)剞r(nóng)村環(huán)境標(biāo)準(zhǔn), 并執(zhí)行鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃管制制度, 對(duì)集中供水設(shè)施、排水和污水處理設(shè)施、垃圾收集和處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管, 并開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè), 及時(shí)公開(kāi)發(fā)布環(huán)境信息。并在此基礎(chǔ)上, 建立覆蓋全國(guó)的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)體系。《2007—2013年農(nóng)村發(fā)展條例》中明確了保護(hù)農(nóng)村環(huán)境、提高農(nóng)村地區(qū)生活質(zhì)量的目標(biāo)。歐盟要求各成員國(guó)在制定規(guī)劃和申請(qǐng)項(xiàng)目資金階段, 需說(shuō)明此項(xiàng)目對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境目標(biāo)的貢獻(xiàn), 不能偏頗。
歐盟初期環(huán)境立法為“被動(dòng)反應(yīng)式”, 由政府發(fā)現(xiàn)問(wèn)題, 為解決特定問(wèn)題而制定法規(guī)。為治理農(nóng)村人居環(huán)境, 歐盟積極推動(dòng)以大氣、土壤和水排放控制為重點(diǎn)的環(huán)境立法, 曾頒布水框架指令、硝酸鹽指令、污染預(yù)防和控制綜合指令。如今, 歐盟積極改變傳統(tǒng)的被動(dòng)、專(zhuān)注于末端的治理導(dǎo)向, 深入推進(jìn)根源性立法行動(dòng), 并在此基礎(chǔ)上頒布一系列操作性強(qiáng)、覆蓋范圍廣的農(nóng)村環(huán)保法規(guī) (見(jiàn)表1) 。
保障機(jī)制:統(tǒng)一管理農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)資金
歐盟采取積極的農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)投入政策, 統(tǒng)一管理農(nóng)村建設(shè)的公共資金。作為歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的兩大金融工具, 農(nóng)業(yè)擔(dān)保基金與歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金為歐盟人居環(huán)境建設(shè)提供了重要保障。2007—2013年期間, 歐盟及其成員國(guó)共同投入農(nóng)村建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金2000億歐元左右, 通過(guò)直接投入、補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款、稅收減免等方式, 加大沼氣、水源保護(hù)、污水和垃圾處理、養(yǎng)殖業(yè)污染防治等農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各主體申請(qǐng)“LEADER+”項(xiàng)目前, 必須保證資金比例兼顧農(nóng)村建設(shè)基本目標(biāo)。歐盟現(xiàn)行的農(nóng)村發(fā)展政策由2014—2020年歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金 (EAFRD) 資助1000億歐元, 每個(gè)歐盟成員國(guó)在7年期間分批獲得財(cái)政撥款。與此同時(shí), EAFRD將為成員國(guó)進(jìn)一步籌集610億歐元的公共資金。在此期間, 歐盟28個(gè)成員國(guó)共有118個(gè)不同的農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃 (RDP) , 并規(guī)定每個(gè)RDP至少30%資金必須用于與環(huán)境和氣候變化相關(guān)的措施。
歐盟積極推進(jìn)財(cái)政體制改革, 將資助農(nóng)村地區(qū)投資項(xiàng)目的三個(gè)基金 (歐洲地區(qū)發(fā)展基金、歐洲社會(huì)基金、農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保障基金) 合并, 由EAFRD統(tǒng)一負(fù)責(zé)資金的投入、管理與審計(jì)。農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)基金不再以行業(yè)管理方式分發(fā), 而是將各行業(yè)資金集中為一個(gè)基金, 基于共同農(nóng)業(yè)政策的兩大支柱合理分配項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)資金 (見(jiàn)表2) , 以規(guī)劃區(qū)為單位按具體項(xiàng)目撥發(fā)。歐盟負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)ESIF基金, 各地成立“當(dāng)?shù)匦袆?dòng)小組”, 利用歐盟“聯(lián)系軸心措施”的資金支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目。各成員國(guó)根據(jù)與歐盟委員會(huì)談判簽署的合作協(xié)議進(jìn)行全國(guó)性管理, 戰(zhàn)略計(jì)劃概述每個(gè)國(guó)家的目標(biāo)與投資重點(diǎn), 并闡述ESIF資金使用情況。
為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與人居環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào), 克服“短板效應(yīng)”, 《2007—2013年農(nóng)村發(fā)展條例》實(shí)施基金統(tǒng)一管理下有比例的按需投資 (見(jiàn)表3) 。農(nóng)村發(fā)展資金在使用時(shí)必須兼顧四個(gè)原則, 有效避免了盲目進(jìn)行人居環(huán)境建設(shè)造成農(nóng)村整體發(fā)展中新的不協(xié)調(diào)。
歐盟經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理的啟示
打造生態(tài)宜居的農(nóng)村人居環(huán)境是實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的重要任務(wù)。中國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的首要目標(biāo)是污染治理與資源保護(hù), 并在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等方面取得顯著成效。但農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)起步較晚, 整體水平不高, 區(qū)域發(fā)展不均衡問(wèn)題突出, 與全面建成小康社會(huì)的要求仍有較大差距。歐盟農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)機(jī)制為我國(guó)深入實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)提供了參考。
堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃
受自給自足自然經(jīng)濟(jì)的影響, 我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)通常以村莊聚落形式存在。各地應(yīng)基于鄉(xiāng)村的差異性和多元化, 因地制宜做好農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)規(guī)劃和示范村專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃, 做到“無(wú)規(guī)劃不建設(shè)”。規(guī)劃應(yīng)結(jié)合不同村莊人居環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)條件及所處的發(fā)展階段, 分類(lèi)指導(dǎo), 突出重點(diǎn), 進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理機(jī)制。做好整體謀劃的同時(shí)要堅(jiān)持“系統(tǒng)整治、逐步推進(jìn)”的原則, 針對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的村莊, 規(guī)劃時(shí)應(yīng)以完善村民住房、道路等基礎(chǔ)設(shè)施, 建設(shè)配套的公共服務(wù)體系為首要任務(wù), 推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的提檔升級(jí);對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善的村莊, 規(guī)劃應(yīng)突出環(huán)境整治目標(biāo), 加大村莊綠化建設(shè)與農(nóng)村污水治理的力度;對(duì)人居環(huán)境發(fā)展相對(duì)充分的村莊, 規(guī)劃應(yīng)以村莊環(huán)境美化為重點(diǎn), 全面提升人居環(huán)境質(zhì)量。
強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程, 包括用地規(guī)劃、住宅建設(shè)、環(huán)境管理等多方面任務(wù)。相關(guān)政府部門(mén)作為農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的投入主體和責(zé)任主體, 應(yīng)按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃部署, 加大美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的資源整合力度, 成立人居環(huán)境建設(shè)工作協(xié)調(diào)小組, 負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各類(lèi)進(jìn)村建設(shè)性項(xiàng)目。實(shí)施鄉(xiāng)村記憶工程, 加大對(duì)歷史文化名村、傳統(tǒng)古村落的保護(hù)力度, 健全傳統(tǒng)村落掛牌保護(hù)制度, 保留傳統(tǒng)特色鄉(xiāng)村。支持民間團(tuán)體組織舉辦農(nóng)村文明建設(shè)活動(dòng), 逐步引導(dǎo)農(nóng)民基于“共同建設(shè)、共同受益”的原則參與農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)。推進(jìn)集聚類(lèi)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè), 打造一批具有典型示范作用的美麗鄉(xiāng)村示范村。
實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制
要充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的引導(dǎo)作用, 基于農(nóng)村地區(qū)別具特色的自然風(fēng)光、山水資源和鄉(xiāng)村文化, 在保護(hù)傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制, 通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“以獎(jiǎng)促治”等方式, 對(duì)農(nóng)村宜居示范社區(qū)和符合“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼。同時(shí), 增設(shè)環(huán)境補(bǔ)貼政策, 通過(guò)直接補(bǔ)貼等方式對(duì)采用農(nóng)村衛(wèi)生廁所、生活垃圾無(wú)害化處理和生活污水集中處置等親環(huán)境生活方式的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼, 逐步完善以農(nóng)民籌資投勞為主, 政府獎(jiǎng)補(bǔ)為輔的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)機(jī)制, 強(qiáng)化農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí), 提升農(nóng)民參與人居環(huán)境建設(shè)的積極性。完善農(nóng)民培訓(xùn)補(bǔ)貼政策, 支持、鼓勵(lì)村民參與農(nóng)業(yè)法律法規(guī)、生活污染治理等培訓(xùn)活動(dòng), 發(fā)揮教育的滲透性作用, 塑造村民環(huán)保型生產(chǎn)、生活方式。
加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管
現(xiàn)階段, 我國(guó)農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境的管理基礎(chǔ)較為薄弱, 農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系不完善, 環(huán)境監(jiān)管體系不健全, 進(jìn)一步加大了農(nóng)村環(huán)境污染控制的難度, 環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理仍是突出短板。為解決環(huán)境監(jiān)管職能部門(mén)分割、職能交叉等問(wèn)題, 我國(guó)積極推動(dòng)行政管理體制改革。2018年4月, 生態(tài)環(huán)境部正式掛牌, 強(qiáng)化了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能, 對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)具有重要意義。應(yīng)進(jìn)一步探索“政府支持、村民自治、市場(chǎng)化運(yùn)作”相統(tǒng)一的農(nóng)村環(huán)保設(shè)施管理模式。堅(jiān)持“建管并重”, 建立道路、排水等公共設(shè)施長(zhǎng)期監(jiān)管養(yǎng)護(hù)機(jī)制, 培育一批專(zhuān)業(yè)管護(hù)人員。
完善投資方式
目前我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)缺乏資金支持, 市場(chǎng)化機(jī)制難以建立。應(yīng)進(jìn)一步完善“政府主導(dǎo)、村民參與、社會(huì)支持”的多主體投入機(jī)制。政府應(yīng)設(shè)置農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金, 建立差異化公共財(cái)政投入機(jī)制, 依據(jù)各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度與基礎(chǔ)設(shè)置現(xiàn)狀, 因地制宜配置財(cái)政資源, 進(jìn)一步改善各農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀。同時(shí), 探索政府和社會(huì)資本合作 (PPP) 模式, 通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、承包、采購(gòu)等方式引導(dǎo)社會(huì)資本投入農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)。建立財(cái)政補(bǔ)貼和農(nóng)戶付費(fèi)合理分擔(dān)機(jī)制, 實(shí)施生活垃圾污水處理農(nóng)戶付費(fèi)制度。
（圖表略）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：環(huán)境保護(hù) 2018年10期
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