摘要：黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”。鄉村振興的目標是通過城鄉一體化發展, 縮小城鄉差距, 實現“城鄉等值化”。我國城市化進程遠慢于工業化進程, 典型地表現為農村人口所占比重遠遠高于農業產值所占比重。要縮小城鄉差距, 重要的是農村居民繼續向城市 (鎮) 轉移, 不僅僅是常住人口的城鎮化, 更重要的是戶籍人口的城鎮化, 同時, 引導并鼓勵市民帶著資本下鄉, 投資于現代農業, 投資于農村基礎設施。由于各種原因, 城鄉之間的要素自由流動受到制度性限制, 主要是土地制度和戶籍制度。為此, 一是逐漸消除戶籍制度對人口自由流動的限制, 恢復其登記功能;二是降低并逐漸消除農地經營權、宅基地使用權城鄉流動的限制, 建立農村集體經濟組織成員權退出機制;三是建立和完善農村產權交易市場或平臺, 促進城鄉之間的要素流動。
習近平在十九大報告中提出“實施鄉村振興戰略”, 指出“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題, 必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。2017年12月底召開的中央農村工作會議進一步明確要走中國特色社會主義鄉村振興道路, 明確實施鄉村振興戰略的時間表, 設計了中國特色社會主義鄉村振興的具體路徑, 這充分體現出中央對“三農”問題的重視, 將鄉村發展和振興提到了戰略高度。為什么要實施鄉村振興戰略?鄉村振興的關鍵著力點是什么?如何實現鄉村振興?本文從城鄉二元結構的形成及鄉村現狀出發, 利用三次產業結構的數據, 表明鄉村振興仍然需要推進城市化或城鎮化, 大量農村人口需要轉移到城市或城鎮, 與此同時, 要吸引城市資本、城市人口流向農村, 發展現代農業, 建設現代農村。為此, 需要消除農村土地 (包括耕地和建設用地) 在農村居民和城鎮居民之間流動的限制, 鼓勵農村居民的土地經營權、宅基地的使用權等向城鎮居民轉移, 使其成為農民財產性收入的重要來源。
一、城鄉差距、農民進城與農村空心化
農民涌向城市是一個歷史趨勢。在世界各國從農業社會向工業社會過渡的過程中, 大量農民離開農村, 涌向城市, 獲得在工業部門的就業機會從而賺取更高的收入。一方面, 工業化需要大量勞動力, 在工業部門為勞動力帶來的收入水平高于農業部門時, 只要勞動力是自由流動的, 勞動力必然會從農業部門轉移到工業部門;另一方面, 伴隨工業化而來的城市化能夠吸收大量的人口, 城市化不僅是工業化的結果, 城市化本身具有的聚集效應也可以創造更多的就業和更高的收入[1], 源源不斷地吸引勞動力轉移到城鎮, 從事制造業或服務業工作。
大量人口從農村流向城市在中華人民共和國成立之前就已經開始了, 比如老上海在1852年開埠之后到中華人民共和國成立之初, 人口從54萬增加到498萬, 其中大部分都是農村人口, 其中不乏江蘇、浙江、安徽、山東等地的農村人口。在中華人民共和國成立之后的50年代初期, 新中國在農村和城鎮之間的人口流動是自由的, 沒有制度限制[2]。但是, 隨著大量農村人口進城, 加劇了城鎮的就業壓力、糧食供應壓力, 政府開始限制農村人口自由流動到城市, 并且通過嚴格的戶籍制度進行管理, 嚴格限制農村人口隨意流動到城鎮。改革開放之后, 雖然仍通過戶籍制度對農村人口在城鎮的落戶進行嚴格限制, 但是對農村人口進城務工的限制逐漸放松, 大量農村人口進城務工。這有幾個方面的原因:一是城鄉差距的客觀存在;二是城鎮中各類企業, 特別是外資企業、私營企業迅速發展;三是城市基礎設施建設、房地產業的迅速發展;四是社會主義市場經濟的建立, 要素流動相對自由, 主要是招工就業政策的改革與放開、基本生活品計劃供應制度的廢除。城鄉收入差距、生活差距的客觀存在讓農民具有進城的夢想;外資企業、私營企業迅速發展, 城市基礎設施、房地產業的迅速發展對農民工產生了巨大的用工需求, 農民進城之后雖然成不了國有 (全民) 企業或集體企業的“正式工”, 但可以成為外資企業、私營企業的“臨時工”以及各種建設工地上的“農民工”;市場經濟體制的建立, 使得農民進城后可以生存下去, 不像之前進城需要證明、就業由政府計劃安排、吃飯需要糧票。在這種情況下, 農民帶著對美好生活的向往流向城市。
按照國家統計局的數據, 2015年城鎮居民人均可支配收入為農村居民的2.73倍, 城鎮居民人均消費支出為農村居民的2.32倍。城鄉差距的形成有多種原因, 最重要的是農業人口比重與農業產值占比之間的巨大差距。2015年, 農林牧漁業增加值占比為9.1%, 而鄉村人口占比為43.9%, 這一鄉村人口比重還僅僅是農村常住人口比重而不是農村戶籍人口比重, 沒有包括在城鎮居住超過6個月的農村戶籍人口。如果要素可以自由流動, 那么相同的生產要素應該具有趨同的邊際生產率并且獲得趨同的收入。這意味著, 中國如果要消除或縮小城鄉差距, 未來仍然是推動大量農村人口流向城市, 而不是限制農村人口向城鎮遷移, 更不是鼓勵已經遷移到城鎮的農村人口再回到農村。目前, 發達國家城鎮化率在80%左右, 與我國人均收入相近的發展中國家的城鎮化率大約為60%, 中國已經意識到城鎮化率與工業化速度、經濟發展水平不相適應, 因此出臺《國家新型城鎮化規劃 (2014—2020年) 》, 采取各種措施提高常住人口城鎮化率、提高戶籍人口城鎮化率。
無論是基于未來一段時間城鄉差距持續存在, 還是基于中國工業化和城鎮化繼續推進, 未來的趨勢仍然是農民進城, 并且將有大量農民進城。城鄉差距將繼續存在, 即使現有的城鄉差距不再繼續拉大, 要消除也不是短時間內能夠完成的, 如果農村人口不減少, 即使現有耕地數量保持不變, 人均耕地數量基本不變的話, 農民或絕大多數農民的收入水平難以有大幅度提高。一是土地用途的嚴格管制, 中國要確保“糧食安全”、確保糧食的基本自給, 基本農田的數量不會有太大變化, 這意味著農村的絕大多數耕地仍然以種植糧食作物為主。二是人均耕地面積有限。2015年底全國耕地面積為20.25億畝, 而2016年底農村戶籍人口8.1億, 農村常住人口5.9億。 (1) 按農村戶籍人口計算的農村人均耕地面積2.5畝 (0.17公頃) , 按常住人口計算為3.4畝 (0.23公頃) 。無論是按照美國等國家農場戶均多達上千畝還是東亞經濟體農戶戶均耕地15公頃 (文貫中, 2014) 的土地規模, 中國農戶的人均耕地面積顯然太小了。如果按照美國等國家戶均1000畝的土地規模, 中國只需要202萬農戶, 即使每戶有10人, 也不過2000多萬人;如果按照東亞經濟體的戶均耕地面積, 中國也只需要900萬農戶, 即使每戶有10人, 也不過9000萬人;如果按照中國農業經營的收益來看, 種植糧食作物, 即使每畝凈收益可以達到500元, 要達到全國人均可支配收入 (2016年為23821元) , 人均耕地面積也要達到48畝, 要達到城鎮居民人均可支配收入 (2016年為33616元) , 人均耕地面積要達到67畝, 這意味著全國最多只需要4200萬農民;如果按照第一產業增加值占比 (2016年為8.6%) , 那么第一產業的人口占全國的8.6%, 人口應為1.12億人。三是種植蔬菜、水果等經濟作物雖然能夠給農民帶來相對比較高的收入, 但是存在較大的經營風險, 特別是價格波動風險。經濟作物在種植數量較少時, 價格維持在較高的水平, 的確能夠帶來相對比較高的收入, 但是在種植數量快速增加后, 價格將大幅度下降, 出現“滯銷”“虧本”。所以, 在耕地數量總量剛性、糧食價格及經營成本沒有太大變化的情況下, 農村人口數量沒有大幅度下降, 農村人均收入不可能大幅度提高。這樣, 農村人口仍然會通過進城務工等方式源源不斷地向城鎮轉移。
隨著大量農民進城務工或遷移至城鎮, 中國農村出現了“空心化”、農業邊緣化或副業化等現象, 無論是城市近郊還是遠離城市的地區都如此。“空心化”一是表現為農村常住人口越來越少, 甚至有些農村已經基本沒有常住人口, 特別是許多偏遠山區;二是大量農村青壯年勞動力進城務工或者到相對發達的東部沿海城市就業后, 基本上只剩下“老弱病殘幼”等無法外出務工的人口, “留守老人”“老齡化”“留守兒童”等是許多農村的典型特征;三是農業經營的邊緣化、副業化。絕大多數農民或農戶的主要收入不依靠農業, 而是務工收入, 使得分散種植的農戶中, 真正從事農業生產的基本上都是無法外出務工的“老齡化”農民, 甚至主要是60歲以上甚至70多歲的農民。大多數的青壯年勞動力沒有動力耕作農業, 因為其外出務工幾天的收入就可以達到農業耕作一年的收入, 由于長期不從事農業生產, 基本上也就不擅農業種植。在一個國家工業化和城鎮化的過程中, 大量的青壯年勞動力轉移至城市和工業部門就業是正常現象, 是社會進步的表現, 未來我國仍然將有大量農村人口進城務工和轉移到第二產業、第三產業就業。
二、市民下鄉、資本下鄉與鄉村振興
“要堅持農業農村優先發展, 按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求, 建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系, 加快推進農業農村現代化”。十九大報告中的這句話指明了鄉村振興的總體目標, 明確了鄉村建設的方向。問題是, 現代農業體系的建立、農業農村的現代化, 是依靠留守農民還是依靠外出農民或者市民?在社會主義市場經濟條件下, 市場對資源配置起決定性作用。人口作為一種生產要素, 其流動也要遵循市場規律。面對農村人口大量流向城鎮, 依靠行政手段或強制手段留住農民或限制農民流向城鎮已經不可能, 鄉村振興也不可能依靠留守農民, 那么就需要鼓勵市民下鄉、資本下鄉, 以提高農業生產率、增加農民收入。
首先, 傳統農業模式要逐漸向現代農業模式轉變。在“人多地少”的情況下, 全部農村人口按照“成員權”獲得土地的承包權和經營權, 每家每戶承包經營的土地數量有限, 難以從根本上提高農民收入水平。這種傳統的一家一戶小規模分散經營的模式需要向大規模集中經營的模式轉變, 建立現代農場, 進行規模經營。人均耕地面積只有達到50畝左右, 戶均面積在150~200畝 (按照戶均人口3~4口) , 才有可能單純依靠農業種植達到城鄉人均可支配收入水平。其次, 現代農業經營需要大量資本, 而留守的農民并不具備資本積累的條件。已經發展現代農業并且比較富裕的農村不存在鄉村振興的問題, 需要振興的農村主要是相對落后的農村, 而這些地方常年留守的主要是老弱病殘幼等, 這部分農民即使不再貧困, 也難以擁有發展現代農業、進行規模經營的資本。再次, 絕大多數已經在城鎮常住或轉移到城鎮的農民也不具備鄉村振興的能力和意愿。雖然有許多農民在城鎮化和工業化進程中通過城鎮務工或者就業, 成為城鎮常住人口, (1) 然而其面臨的購房壓力、生活成本等使其并沒有多少資本積累, 他們即使有鄉村振興的意愿, 也難以有鄉村振興的能力和資本。最后, 市民帶著資本下鄉, 可以成為鄉村振興的重要力量:一是城市居民相對于農村居民具有較多的資本積累;二是在工業化進程中, 許多企業也形成了較多的資本積累。資本是追逐利潤的, 只要具備資本自由流動的條件, 資本總會流向利潤率較高的行業和部門。相對于工業部門和服務業, 農業部門的利潤率并不低, 農民之所以難以通過農業經營致富, 根本的原因在于農民能夠經營的土地數量太少。同時, 中國的城市化、工業化也到了反哺農村、反哺農業的時候。中國的城市化、工業化是以犧牲農村的發展、是以犧牲農民的利益為代價的, 農村或農民雖然也從城市化和工業化中受益, 但是其付出的土地代價、糧食價格剪刀差代價等卻遠遠大于其收益, 也正是由于這些原因造成了中國城鄉的差距越來越大。通過市民下鄉、資本下鄉, 讓大量資本投資于農村、農業, 建立起現代農業經濟體系, 從而使大量城市資本可以成為振興農村、建立現代農業體系的重要支撐和資本來源。
三、城鄉之間要素流動的制度障礙
中國城鄉之間的要素流動受到嚴格限制, 使得城鄉之間的差距越來越大, 其中最核心的是戶籍制度和土地制度[3], 無論是農民進城還是市民下鄉、資本下鄉都受戶籍制度和土地制度的限制。
(一) 城鄉差距的根源在于城鄉要素市場的分割
按照經濟學的假定, 各種要素的所有者都是理性的, 都會追求報酬最大化。資本所有者追求利潤最大化, 勞動所有者追求工資最大化, 土地所有者追求地租最大化。如果各種要素都可以自由流動, 各種要素追求報酬最大化的結果, 就是同一種要素的報酬趨同, 不同要素間報酬會達到一個合理的比率, 即報酬之比等于各種要素的邊際價值之比。這一結論不僅在同一個國家內部成立, 在要素能夠自由流動的國家之間也成立, 斯托爾珀—薩繆爾森定理就說明了這一點[4]。然而, 如果在一個國家內部, 人為地設置要素流動的障礙, 限制要素的自由流動, 那么要素之間的報酬就可能會人為地存在差別。下面將分析一種生產要素在一個國家內部自由流動和限制流動時的結果。
假定這種生產要素是勞動力, 存在于農村和城市, 勞動力在城鄉之間的轉換沒有成本。一種情況是勞動力在城鄉之間是分割的, 不能夠進行流動。此時, 勞動力在農村或城市分別追求報酬最大化, 按照城市和農村分別的供求狀況決定勞動力的價格, 農村為P1, 城市 (鎮) 為P2, P2>P1, 如下圖所示, 由于勞動分別被限制在農村或城市, 不能夠自由流動, 勞動力價格的差異將會一直存在下去。
另一種情況是城鄉之間存在要素的自由流動。此時, 城鄉之間的勞動力市場是一體化的, 農村勞動力和城市勞動力在相同的供求下決定勞動力的價格, 此時的價格為P3, P2>P3>P1, 一體化的勞動力市場使得勞動力的價格趨同。
所以, 如果城鄉之間勞動力市場一體化, 勞動力的價格或者勞動能夠得到的報酬將趨同。同樣, 如果其他生產要素都能夠在城鄉之間自由流動的話, 那么各種要素都可以在城鄉之間實現報酬均等。從而, 城鄉之間的差距消失。城鄉之間勞動力的報酬即使存在差異的話, 那也一定是勞動力的所有者是否從鄉村流動到城市的自由選擇, 即追求“城鄉等值化”的結果。所謂“城鄉等值化”, 是指城鄉之間的居民收入可能存在著差別, 但是能夠從城鄉生活中得到的效用是等值的, 比如鄉村的收入可能比城市低, 但是鄉村具有相對比較低的生活成本, 比較舒適的生活環境或者清新的空氣等[5]。
然而, 由于各種各樣的原因, 中國自從20世紀50年代開始就嚴格限制城鄉之間的要素流動, 特別是通過戶籍制度、土地制度等進行限制, 成為造成城鄉差距的重要根源。
(二) 農民進城的制度障礙:戶籍制度和土地制度
由于城鄉之間存在收入、生活水平、公共服務等方面的差距, 絕大多數農民都向往城市, 存在著到城市 (鎮) 就業、生活的意愿, 然而受各種限制, 這種意愿往往不能夠得到有效實現, 即使某個農村居民在城市 (鎮) 賺取的收入與城鎮居民相同, 但是由于戶籍制度、社保制度以及土地制度等也限制或阻礙了農村居民向城市 (鎮) 遷移, 甚至加大了農民遷移至城鎮的困難。具體包括幾個方面:
1. 戶籍制度。
20世紀90年代之前, 由于城鎮戶籍與“招工 (正式工) ”聯系在一起, 進而與各種福利待遇 (退休、醫療、住房等) 緊密相連, 農民遷移到城鎮的動力仍然非常大, 而“招工”的數量有限, 因此戶籍成為政府限制農村居民遷入城市 (鎮) 的重要手段。對于一般農民來講, 除了考學、參軍等方式之外, 能夠將戶口遷移至城鎮的機會非常少。
進入新世紀之后, 隨著各項改革的深入推進, 特別是城鎮 (市) 化戰略實施之后, 有一些中小城市特別是小城市和城鎮逐漸放松了戶籍限制, 比如在城鎮購買住房之后, 就可以憑借房屋所有權證將戶口遷移到房屋所在地。但是, 在人口相對比較多的大中城市, 戶籍限制仍然比較嚴格, 如有的城市在落戶條件的規定中, 有學歷、職稱、社保等方面的要求, 對于一般農民來講, 這是根本不可能具備的條件, 而且即便是能夠有能力購買住房也無法落戶。所以, 在中國存在著戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率的差別, 而且差別還很大。2016年底, 中國戶籍人口城鎮化率為41.2%, 常住人口城鎮化率為57.35%, 按照總人口13.8億計算, 這意味著2.2億常住城鎮的人口是沒有城鎮戶口的。當然, 這2.2億人沒有城鎮戶口的原因可能是多方面的, 除了戶籍的限制外, 還有許多是壓根就沒有在城鎮落戶的意愿。
2. 社會保障制度和基本公共服務。
城鄉社會保障制度不同, 涉及醫療、養老、低保、失業等各方面, 能夠享受到城市 (鎮) 社會保障, 是與戶籍制度密切聯系在一起的。只有具有城市 (鎮) 戶籍的人才能夠享受城市 (鎮) 的社會保障。比如, 城鎮醫保最初是企業或事業單位等代職工繳納, 這意味著只有在企業或事業單位正式就業者 (即正式工) 才能夠參加城鎮醫保, 后來城鎮居民個人也可以繳納參加醫保。社會養老保險制度也是如此, 城鎮居民才有參加資格。城鄉社會保障制度的差異, 使得農民在具有工作能力時賺取的收入能夠在城鎮生存下去, 但是在生病或到了退休年齡之后失去收入來源, 或者由于繳納醫保和養老保險的時間較短, 能夠使用的醫保金額、能夠拿到的養老金也非常有限, 從而難以在城鎮生存下去。
義務教育等基本公共服務也與戶籍相關, 城市 (鎮) 越來越嚴格地控制“擇校”, 沒有城市 (鎮) 戶口的農民適齡子女即使跟隨父母在城市 (鎮) 生活, 也難以在居住地附近的中小學入學接受教育, 即使能夠勉強入學, 也需要繳納非常高的擇校費。雖然在政府的支持下, 建成了一些進城務工子女學校, 但是難以從根本上滿足需求。所以, 許多農村青壯年勞動力進城務工之后, 將子女留在農村接受教育, 成為“留守兒童”。
3. 土地制度。
與土地相關的許多制度限制或降低了農民進城的意愿。首先, 耕地承包權不能夠退出或者沒有退出機制。“農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營” (《土地管理法》第十四條) 。農民憑借集體經濟組織成員的身份, 一是擁有集體所有權, 二是擁有土地的承包經營權。無論是哪種權利, 在農民從集體經濟組織退出之后, 就不再享有。但是, 農民退出集體經濟組織, 放棄土地的承包經營權是沒有任何補償的, 至少沒有相關的法律制度給予任何補償。20世紀90年代之前, 由于城鎮居民可以憑借戶籍身份獲得“招工 (正式工) ”的權利, 這種就業權可以視為農村居民在將戶口從農村遷移到城鎮之后, 放棄土地所有權、承包經營權的一種補償。然而, 隨著“招工 (正式工) ”制度的取消, 農民是否將戶口遷移到城鎮對就業沒有太大的影響。相反, 保留集體經濟組織成員身份、保留土地承包經營權還為自己留了一條后路, 在城鎮失業時還可以回到農村。
其次, 宅基地等建設用地無償使用, 也沒有退出機制。從法律關系上看, 宅基地等也是屬于農村集體所有, 農民憑借農村集體組織成員的身份獲得使用權。雖然法律上規定農民將戶口從農村遷移到城鎮之后, 要將宅基地交回集體經濟組織, 但是由于宅基地往往和房屋在一起, 房屋的所有權歸農民個人所有, 因而在實際操作中, 集體經濟組織通常不會收回宅基地, 無論房屋是否有人居住, 宅基地歸農民無償使用。從另一個角度來看, 戶籍遷出農村的農民即使將宅基地交回村集體, 也基本上得不到補償, 缺乏退出機制。同時, 宅基地從所有權來看, 屬于集體所有, 可以在集體經濟組織內部轉讓, 但是不能夠轉讓給集體經濟組織之外的成員, 即使轉讓給集體經濟組織之外的成員也不受法律的保護, 因為“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地” (《憲法》第十條第四款) 。
第三, 農業種糧補貼等與土地使用有關的國家政策, 阻礙了農民放棄土地承包經營權。為了鼓勵農民種植糧食作物、確保國家糧食安全、防止土地撂荒等, 國家對農民種糧進行補貼。按照政策設計的初衷, 由于土地的經營權可以流轉, 誰種糧, 誰拿種糧補貼, 但是在實際操作中, 往往是誰承包誰拿種糧補貼。這是因為有些土地流轉只是轉出方和轉入方口頭上達成的協議, 沒有經過農村集體經濟組織的認可或登記, 而種糧補貼往往就成為轉出方土地承包權的價值或收益, 轉入方也不再支付給轉出方任何的補償, 同時轉出方隨時都可能收回轉出的土地。因此, 對于農民來講, 所承包的土地不管種植不種植, 都可以拿到種糧補貼的收益, 這是一種無成本、無風險的收益, 雖然數量不多, 也阻礙了農民放棄土地承包經營權。
總之, 從要素流動的角度看, 中國現行的土地制度、戶籍制度以及與土地和戶籍制度相關的其他制度, 阻礙了農村的勞動力向城市轉移, 阻礙了農民放棄土地的承包經營權, 從而一定程度上成為農民進城的制度障礙。
(三) 市民下鄉和資本下鄉的制度障礙:土地制度
市民下鄉和資本下鄉是要將城市的資本流動到農村, 而市民是流動到農村的主體, 同時也可能是未來鄉村的成員, 問題是現行的土地制度阻礙了市民下鄉及由市民下鄉帶動的資本下鄉。
1. 戶籍制度。
農村居民的戶口一旦從農村遷移出去, 要想再遷移回農村基本上是不可能的, 即使是遷移回農村, 也不再享有土地的承包經營權。
2. 土地制度限制。
除非國家征收, 否則農村土地的所有權主體和所有權性質不可能發生變化。那么, 農村土地的流轉只能夠流轉土地的經營權、宅基地的使用權。然而, 無論是耕地還是宅基地的使用權在村民和村民之間的流轉都有較高的交易成本及不確定性。按照《土地管理法》, 農民擁有承包權的耕地, 在本集體經濟組織成員之間的流轉比較容易, 可以達成口頭協議, 可以向集體經濟組織備案登記, 也可以不進行備案登記, 由此產生的糾紛等也不會通過集體經濟組織解決, 因為這種流轉主要是發生在相互熟悉的村民之間, 甚至是親屬、親戚之間。土地使用權如果在某個集體經濟組織成員和該集體經濟組織以外的成員之間進行流轉, 則“必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意, 并報鄉 (鎮) 人民政府批準”, 這就提高了集體之外的市民獲得農地經營權的交易成本。如果不按程序導致糾紛發生可能不受法律保護。所以, 除非是農村集體經濟組織作為一個整體引進市民投資, 否則單個農民的土地經營權難以向市民流轉。
農村集體建設用地也難以轉化成城鎮的建設用地, 或者出讓給市民。一方面, 《土地管理法》限制農村集體建設用地轉化為城鎮建設用地。城市 (鎮) 化過程中的用地只能夠由政府進行征收, 然后再出讓使用, 政府是農村土地唯一的外部需求者, 是城鎮土地的唯一供給者。那么, 農村集體建設用地或農村村民的宅基地能否出讓給市民呢?法律上雖然不是嚴格禁止, 但具有非常高的交易成本, 使得市民難以獲得穩定的使用權。比如, 農民的住房可以出租給市民使用, 市民給農民租金, 但是市民由于是租住的農民住房, 很難對房屋進行重建或改造, 即使重建或改造了, 在出租方收回房屋或違反租賃合同 (通常只有口頭協議, 沒有正式協議) 時也難以獲得法律保護。
因此, 現行的土地制度限制了市民對土地要素進行投資, 阻礙了市民下鄉、資本下鄉, 而鄉村振興需要大量資本, 如果能夠消除相關的限制, 促進市民下鄉, 特別是資本下鄉, 則可以為鄉村注入大量資本, 成為鄉村振興的重要力量。
四、消除城鄉之間要素流動的制度障礙, 建立城鄉要素交易市場, 促進城鄉要素自由交易
推進城鄉之間要素自由流動是降低城鄉差距的重要條件。只有在要素自由流動的條件下才有可能實現“城鄉等值化”。
(一) 降低并逐漸消除戶籍制度限制人口流動的制度障礙, 回歸戶籍的登記功能
20世紀50年代初期, 戶籍制度主要是進行人口登記, 便于政府進行管理;但是, 到50年代后期, 戶籍制度逐漸變成了限制人口從農村流向城鎮的手段。改革開放40年, 戶籍制度仍然是限制農村居民流向城市 (鎮) 的障礙, 特別是在許多大中城市, 造成了戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率之間的巨大差距。為了避免戶籍制度的限制功能取消之后, 大量人口涌入城鎮, 可以逐漸改革降低農村居民在城市 (鎮) 落戶的條件和限制。實際上, 農民也是理性的經濟人, 也會尋求既定約束條件下的效用最大化, 即最有利的生存環境和生存條件, 從而城市 (鎮) 即使降低或取消落戶限制, 也未必會引起大量農村居民無序的流向城市 (鎮) , 而是會考慮自己的收入水平、潛在的生活成本等決定是否遷移至城鎮、遷移至什么層次的城鎮。有一種觀點認為, 戶籍限制取消之后, 大量農民涌入破壞城市的環境, 擠占城市的公共資源, 如教育、醫療等。不能夠說這種擔心沒有道理, 但這種擔心卻是城鄉差距長期存在下形成的城市居民“優人一等”觀念的結果, 位于城市 (鎮) 的政府也正是基于這些城市居民的擔心而維持限制農村居民自由遷移到城市 (鎮) 的戶籍制度。正是城鄉之間在醫療、教育等公共服務方面存在差距, 才必須要通過要素自由流動消除這種差距。
(二) 消除土地使用權或經營權城鄉之間流轉的制度障礙
中國已經基本消除了農村居民在城市 (鎮) 特別是中小城市 (鎮) 購房的限制, 這實際上意味著農村居民可以獲得城市土地的使用權, 然而在農村, 一個農村集體經濟組織之外的單位或個人要獲得該集體的土地使用權卻存在著障礙或者相對比較高的交易成本。
1. 建立農村集體經濟組織成員退出機制, 特別是退出補償機制。
許多農民之所以缺少市民化的意愿或意愿不高, 就是因為其農村集體經濟組織成員的身份存在著收益或潛在的收益, 但退出時基本得不到補償。農村集體經濟組織成員的身份意味著農地承包權、宅基地使用權、種糧補貼等, 雖然這些權利尚未完全市場化, 但是農民已認識到其價值。比如, 農地承包權雖然不能夠流轉, 但是承包權是30年不變、長久不變的, 對于農民來講這基本上就相當于獲得了土地的所有權 (可以稱為“準所有權”) , 而且就產權關系來看, 農民雖然不能以私人身份獲得農地的所有權, 但是其作為集體成員共同擁有集體經濟組織土地的所有權。退出機制的建立有兩個方面的作用:如果退出時能得到合理補償或者通過市場化方式退出, 使土地承包權能夠有合理的定價, 一是可以降低或補償農民市民化中放棄土地承包權的潛在損失, 提高農民退出的意愿, 加速農村人口向城鎮的遷移;二是可以為農民市民化提供資金來源。
那么, 在農民退出集體經濟組織時如果進行補償, 補償資金從哪里來?在一些不太發達或落后的農村地區, 這個問題就更加突出、更加嚴重。從理論上看, 補償資金應該由村集體經濟組織的其他成員承擔, 因為在有成員退出之后, 未退出的其他成員可獲得收益。然而, 在其他成員不富裕、不愿意承擔補償資金的情況下, 資金又從哪里來?如果沒有資金, 其退出就不可能得到補償。對此, 可以改進退出的機制, 即市場化退出。一是按照級差地租理論, 土地地理的差異是影響土地承包權價值的重要因素, 因此土地承包權價值或者退出補償的高低與土地所在的地理位置密切相關, 如果退出者所在地區相對落后或貧困的話, 土地承包權的價值應該不會太高。二是可以探索市場化退出, 即將農民的土地承包權進行市場化拍賣, 競拍者既包括該集體經濟組織的成員, 也包括該集體經濟組織之外的單位或個人。通過拍賣, 進行市場化定價, 從而避免退出者受損, 也能夠最大化地獲得退出補償, 為農民進入城市 (鎮) 提供資金來源。
2. 降低農村土地使用權在集體經濟組織成員和外部單位、個人之間流轉的交易成本。
既然村民獲得了土地的承包權、經營權, 并且這種承包經營權長久不變, 對擁有承包經營權或使用權的村民來講, 就是一種穩定的產權、是一種受法律保護的產權。即使村民對承包權沒有處置的權利, 至少應該對經營權有處置的權利, 否則這種產權的收益或價值就無法最大化。農村集體經濟組織和相關政府管理部門可以對土地經營權的流轉進行規范和登記管理, 鼓勵土地經營權通過市場化方式流轉給集體經濟組織之外的成員。
(三) 建立、完善城鄉要素交易市場或平臺, 促進要素之間的城鄉流動
黨的十八大報告、十八屆三中全會的決議和黨的十九大報告, 都提出了促進城鄉一體化發展的體制機制建設問題, 不僅要促進、鼓勵農村土地承包經營權的流轉、允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價, 而且還提出了要建立農村產權流轉交易市場, 促進包括土地經營權、宅基地使用權在內的農村產權交易。黨中央的文件為城鄉之間的要素自由流動提供了理論基礎和政策支撐。目前, 已經有許多地方建立了農村產權交易平臺, 如齊魯農村產權交易中心。接下來關鍵是要進一步發揮平臺的作用, 放寬對農村土地產權流轉的限制, 促進城鄉之間土地經營權、宅基地使用權等的流轉, 通過市場化機制提高農村產權流轉交易的價格, 提高農民的財產性收入, 既為農民遷移到城市 (鎮) 創造條件, 又成為市民下鄉、資本下鄉的重要平臺, 為鄉村振興提供資本、技術等創造條件。城鄉要素交易市場或平臺的建立和完善, 既可由政府主導, 也可以市場主導。一是鼓勵或支持已有的產權交易單位出資建立, 發揮其已有優勢;二是在不具備市場化方式建立的地區, 由政府主導出資建立;三是鼓勵包括國有資本、法人資本和個人資本等多方出資共同建立。
（圖表略）
中國鄉村發現網轉自：學習與探索 2018年05期
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