摘要：宅基地制度是鄉(xiāng)村振興的重要支撐性制度, 宅基地制度改革對于鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)落地、資金支持以及治理水平提高等意義重大。近年來的宅基地制度改革試點(diǎn)在宅基地取得、有償使用、無償有償退出、交易流轉(zhuǎn)及解決違法違規(guī)等問題方面成效顯著, 但存在過于追求節(jié)約集約、過于強(qiáng)調(diào)當(dāng)下利益及城鎮(zhèn)化導(dǎo)向明顯等問題。未來的宅基地制度改革應(yīng)當(dāng)以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對宅基地制度的改革構(gòu)想為基本遵循, 服務(wù)、服從于鄉(xiāng)村振興的大局, 尊重中國鄉(xiāng)村的實際和發(fā)展規(guī)律, 進(jìn)而探討宅基地“三權(quán)分置”的有效形式。
黨的十九大首次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》 (以下簡稱《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》) 將宅基地“三權(quán)分置”改革構(gòu)想在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架中進(jìn)行原則部署, 足以表明宅基地制度改革對于鄉(xiāng)村振興的重要意義。早在十八大之前, 四川成都、浙江嘉興、天津等地對宅基地制度進(jìn)行過多種形式的改革探索。2015年以來, 包括宅基地制度改革在內(nèi)的土地“三項改革”在全國33個試點(diǎn)市縣全面啟動, 現(xiàn)已取得了實質(zhì)性進(jìn)展。但值得注意的是, 過去的宅基地制度改革是在新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化的背景下開展的, 與如今的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并不一定完全合拍。按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》的部署, 今后兩年將是宅基地“三權(quán)分置”等基本法律制度落地的關(guān)鍵時期, 未來的宅基地制度改革, 應(yīng)當(dāng)以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求為基準(zhǔn), 對試點(diǎn)地區(qū)的宅基地改革進(jìn)行把脈、研判, 對其方向予以校準(zhǔn)、糾偏, 并進(jìn)一步在試點(diǎn)地區(qū)試錯、檢驗, 這對于提高宅基地“三權(quán)分置”改革等制度供給質(zhì)量意義重大。
一、宅基地制度改革對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要意義
2016年, 習(xí)近平總書記在小崗村主持召開的農(nóng)村改革座談會上指出:“新形勢下深化農(nóng)村改革, 主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。”“鄉(xiāng)村振興是以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ), 包括農(nóng)村文化、治理、民生、生態(tài)等在內(nèi)的鄉(xiāng)村發(fā)展水平的整體性提升”。[1]《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興總要求。而要實現(xiàn)這一目標(biāo), 宅基地制度改革是有效抓手和突破口, 無論是產(chǎn)業(yè)興旺還是生態(tài)宜居、生活富裕、治理有效, 都似乎很難離開宅基地制度改革?？梢哉f, 實施鄉(xiāng)村振興, 盤活土地資源是關(guān)鍵, 而宅基地制度改革又是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。
(一) 產(chǎn)業(yè)落地需要宅基地制度改革
產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)需要落地, 在耕地紅線不可碰、建設(shè)用地總量嚴(yán)格控制的背景下, 可行的辦法就是盤活農(nóng)村大量低效利用、甚至閑置浪費(fèi)的建設(shè)用地, 尤其是其中的宅基地。這是因為, 與集體經(jīng)營性建設(shè)用地相比, 宅基地不僅規(guī)模巨大, 而且閑置、浪費(fèi)嚴(yán)重, 有足夠的整治利用空間。有學(xué)者指出, “我國農(nóng)民的宅基地有3億畝, 近三分之一在閑置?！盵2]湖北武漢農(nóng)房閑置率達(dá)15%, 四川瀘縣有3.2萬畝的宅基地閑置。從浙江德清、江西余江等地的農(nóng)村改革實踐來看, 宅基地騰退、整治、流轉(zhuǎn)等是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)落地的有效途徑。如余江通過宅基地制度改革, 退出宅基地3萬多宗, 面積4000多畝, 既保障了農(nóng)村的公共設(shè)施用地, 也為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)落地留足了空間?！啊摹? 余江每年農(nóng)民建房違法占地二三百畝 (其中耕地100多畝) 。啟動‘宅改’后, 違法用地歸零, 還儲備了10到15年的農(nóng)房建設(shè)用地?！盵3]
(二) 改善居住環(huán)境需要宅基地制度改革
鄉(xiāng)村振興, 離不開居住環(huán)境的改善。從江西余江等地的宅基地制度改革實踐來看, 影響當(dāng)前農(nóng)村居住環(huán)境的主要因素就是農(nóng)房建設(shè)缺乏規(guī)劃, 布局混亂無序、朝向雜亂無章、私搭亂建嚴(yán)重, 道路不暢、污水橫流、“有新房無新村”、“有新村無新貌”, 既不美觀又影響正常生活、通行。
改變農(nóng)村居住環(huán)境, 實現(xiàn)“生態(tài)宜居”目標(biāo), 既需要對村莊科學(xué)規(guī)劃, 更需要宅基地取得、退出、流轉(zhuǎn)及違法建設(shè)違規(guī)流轉(zhuǎn)處理等系列宅基地制度改革跟進(jìn), 通過拆違、退出、整治、重建以及道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 從根本上改善農(nóng)村的居住環(huán)境。
此外, 改善農(nóng)村居住環(huán)境, 尚需滿足農(nóng)戶的正常居住用地需求, 否則, 違法建設(shè)、私搭亂建不可避免。從宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)的實踐來看, 通過拆除違章建設(shè), 退出多宅、超占及閑置的宅基地等途徑, 可以節(jié)約大量建設(shè)用地, 有效釋放建設(shè)空間, 從而保障農(nóng)民的新增建房用地需求, 規(guī)范農(nóng)村宅基地管理秩序。
(三) 增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入需要宅基地制度改革
土地是財富之母, 作為建設(shè)用地的宅基地尤其如此。建立在土地征收基礎(chǔ)上的“土地財政”鑄就了城市的快速發(fā)展, 未來農(nóng)村的快速發(fā)展、農(nóng)民財產(chǎn)性收入的大幅提升, 需要盡快利用農(nóng)民手中最為寶貴的宅基地資源。浙江義烏通過宅基地制度改革, 農(nóng)民人均收入提高了20%以上, 廣東佛山南海出租房屋11萬棟, 租住了100多萬人, 給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來了可觀收益。另外, 浙江德清、湖北武漢的宅基地制度改革實踐表明, 改革宅基地流轉(zhuǎn)制度, 是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的有效途徑。
(四) 提升鄉(xiāng)村治理能力需要宅基地制度改革
治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。過去的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革、農(nóng)業(yè)稅及相關(guān)收費(fèi)的免除等改革, 基本的取向是強(qiáng)化農(nóng)戶及農(nóng)民個人的地位、能力和意識, 弱化村集體的地位和能力。當(dāng)今的農(nóng)村, 尤其是西部落后地區(qū)的農(nóng)村, 集體土地所有權(quán)基本被虛置, 村集體的經(jīng)濟(jì)實力很弱, 有些甚至為零。據(jù)粗略統(tǒng)計, 全國有一半左右的行政村無經(jīng)營性收入, 中西部地區(qū)一些省份空殼村比例高達(dá)80-90%。沒有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 就失去了聯(lián)系、凝聚村民的手段, 相當(dāng)部分的集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)不健全, 何談有效治理?組織渙散了, 人心也散了, 鄉(xiāng)村如何振興?從試點(diǎn)市縣的做法來看, 宅基地制度改革可以在盤活宅基地資源的同時, 壯大集體經(jīng)濟(jì)組織的實力, 為提升鄉(xiāng)村治理水平奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。浙江義烏規(guī)定, 跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓的, 受讓人需向宅基地所在村集體按照宅基地基準(zhǔn)地價的20%一次性交納土地所有權(quán)收益。義烏游覽亭村“共有15宗跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓的宅基地, 預(yù)計可收取330萬的所有權(quán)收益;全市4491宗跨集體轉(zhuǎn)讓的宅基地, 可以讓村集體獲得10多億元所有權(quán)收益。”[4]
同時, 敏感復(fù)雜、累積了不少問題的宅基地, 既關(guān)系到每個農(nóng)民的當(dāng)下利益和村集體的發(fā)展利益, 也關(guān)系到子女后代的發(fā)展空間, 確權(quán)、確定宅基地取得資格、確定宅基地流轉(zhuǎn)收益的分配等一系列重大問題都需要村民自治組織切實發(fā)揮作用。從宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)的實踐看, 宅基地改革是鍛煉、提升鄉(xiāng)村治理能力的重要機(jī)遇。
二、近年來宅基地制度改革的基本特點(diǎn)與主要問題
(一) 宅基地制度改革的基本特點(diǎn)
近年來的宅基地制度改革, 基本呈現(xiàn)如下特點(diǎn):
第一, 保障“戶有所居”。從“一戶一宅”到“戶有所居”, 這是近年來宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)在保障農(nóng)民居住權(quán)方面的主要變化。如某試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定, 城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍內(nèi), 實施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè), 城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍外, 以落實“一戶一宅”為重點(diǎn), 推行農(nóng)村更新改造, 鼓勵通過有序參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)以及集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建、統(tǒng)規(guī)分建等多種方式騰退農(nóng)村宅基地。還有試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定, 縣城核心區(qū)農(nóng)村村民住房 (包括拆遷安置) , 采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的方式, 按照城鎮(zhèn)居民公寓的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)公寓樓居住小區(qū), 保障戶有所居, 不再批準(zhǔn)個人在集體土地上單獨(dú)選址新建、改建、擴(kuò)建住宅, 其他鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 核心區(qū)采取統(tǒng)規(guī)自建的方式落實“一戶一宅”, 申請建房的農(nóng)村村民按照經(jīng)批準(zhǔn)的用地面積和戶型在指定的建房點(diǎn)自行組織施工建設(shè), 而對傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)繼續(xù)實行“一戶一宅”、面積法定的宅基地分配制度。
第二, 探索宅基地有償使用。浙江義烏探索村集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)本村宅基地民主管理機(jī)制對分配取得的宅基地實行有償調(diào)劑、有償選位;對本村集體經(jīng)濟(jì)成員超標(biāo)準(zhǔn)占用以及非村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地的分區(qū)域分類分檔累進(jìn)計收有償使用費(fèi)。江西余江也實行新建農(nóng)房有償擇位競價制度和特定宅基地使用對象的有償收費(fèi)制度, 有償收費(fèi)的對象主要包括因歷史原因形成的“一戶一宅”超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、“一戶多宅”以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用宅基地的。在四川瀘縣, 宅基地初次分配無償使用, 對超出規(guī)定面積的部分有償使用。
第三, 探索市場化使用多樣化流轉(zhuǎn)。浙江義烏在不同區(qū)域探索不同形式的宅基地入市交易方式:城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi), 堅持國有化方向, 允許宅基地置換權(quán)益上市交易;城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外, 已完成農(nóng)村更新改造的宅基地允許在本市范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓 (在同一村級集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)只能流轉(zhuǎn)取得一宗宅基地使用權(quán), 年限最高為70年, 使用期滿后可優(yōu)先續(xù)期) , 未完成農(nóng)村更新改造的宅基地允許在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。[5]同時, 義烏對農(nóng)村更新改造節(jié)余的宅基地, 經(jīng)審批同意后, 允許村級集體經(jīng)濟(jì)組織通過自主開發(fā)、合資合作、使用權(quán)入股等方式增加農(nóng)民收益, 實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。
第四, 宅基地?zé)o償或有償退出。江西余江的宅基地改革, “以宅基地有償使用、有序退出為突破口”, 退出又采取無償、有償和享受政府相關(guān)優(yōu)惠政策三種方式。戶外的廁所、閑置廢棄的畜禽舍、倒塌的住房、影響村內(nèi)道路及公共設(shè)施建設(shè)的院套等建筑物或構(gòu)筑物, 實行無償退出;而對符合規(guī)劃的“一戶多宅”、“一戶一宅”以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有的宅基地, 實行有償退出。從余江的實踐來看, 無償退出占多數(shù)。四川瀘縣在確保戶有所居的前提下, 鼓勵村民自愿有償退出宅基地。
第五, 政府或村集體主導(dǎo)。無論是宅基地試點(diǎn)地區(qū), 還是非試點(diǎn)地區(qū), 村莊規(guī)劃以及宅基地取得、使用、流轉(zhuǎn)、退出等政策都是由地方政府制定或者在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織制定。村集體在宅基地的退出補(bǔ)償、收儲、集中使用等方面發(fā)揮了重要作用。在浙江義烏, 自愿退出的農(nóng)村建設(shè)用地, 規(guī)劃為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的, 由政府統(tǒng)一依法征收后按規(guī)劃使用;規(guī)劃為農(nóng)村宅基地的, 由村集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購。在四川瀘縣, 鼓勵在村民委員會的主持下, 節(jié)約宅基地, 將宅基地退出結(jié)余指標(biāo)集中使用, 優(yōu)先用于新村建設(shè)、村級企業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等, 但不得用于房地產(chǎn)開發(fā)。某試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定, 對閑置、廢棄的宅基地, 按照村集體主導(dǎo), 群眾自愿, 退出補(bǔ)償?shù)脑瓌t, 建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制, 對暫不能利用的宅基地, 由本集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行收儲。
第六, 城鎮(zhèn)化導(dǎo)向。如某試點(diǎn)地區(qū)明確提出了“促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚、要素資源向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)向城鎮(zhèn)集合, 統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與農(nóng)村現(xiàn)代化同步融合發(fā)展”的農(nóng)村改革指導(dǎo)思想。在四川瀘縣, 鼓勵、引導(dǎo)散居戶新建住宅向中心村 (聚居點(diǎn)) 或小城鎮(zhèn)集聚。某試點(diǎn)地區(qū)對邊遠(yuǎn)山區(qū)符合建房條件且自愿放棄在原村建房的農(nóng)民, 可在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑并實行有償使用, 引導(dǎo)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民向集鎮(zhèn)集中, 壯大集鎮(zhèn)人口規(guī)模。
第七, 兼顧各方利益。在江西余江, 流轉(zhuǎn)收益分為房屋收益和宅基地收益, 房屋收益歸產(chǎn)權(quán)人所有, 宅基地收益須在集體經(jīng)濟(jì)組織和原宅基地使用者之間進(jìn)行合理分配, 各地可根據(jù)實際情況自行確定。集體收益原則上不得低于同期分配宅基地交納的最低價款的50%, 宅基地出租收益按租金的20%上交本集體經(jīng)濟(jì)組織。
(二) 宅基地制度改革存在的主要問題
回顧近年來的宅基地改革, 總的來說通過一些試點(diǎn)市縣的強(qiáng)力推動, 比較好地解決了大量的歷史遺留問題, 農(nóng)村人居環(huán)境改善了, 集體土地節(jié)約集約了, 農(nóng)民收入增加了, 集體經(jīng)濟(jì)組織壯大了, 鄉(xiāng)村治理水平提高了, 同時也積累了可復(fù)制、利修法的經(jīng)驗。但從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的視角衡量, 當(dāng)前的宅基地改革還存在以下幾個方面的問題:
第一, 過于強(qiáng)調(diào)節(jié)約集約使用宅基地, 忽視了宅基地服務(wù)生產(chǎn)生活的功能。一些試點(diǎn)地方和非試點(diǎn)地方的宅基地改革, 出于節(jié)約集約使用宅基地, 置換建設(shè)用地指標(biāo)的考慮, 大力推動農(nóng)民退出原宅基地, 進(jìn)行城市、集鎮(zhèn)或中心村安置, 對農(nóng)民的宅基地服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的功能考慮不夠。
第二, 過于強(qiáng)調(diào)宅基地權(quán)利人當(dāng)下經(jīng)濟(jì)利益的實現(xiàn), 忽視了其長遠(yuǎn)服務(wù)地方全面發(fā)展的功能。在宅基地改革過程中, 有些地方采取了固化集體經(jīng)濟(jì)組織成員“資格權(quán)”和宅基地總規(guī)模的做法, 這種改革雖然實現(xiàn)了既得利益者利益的最大化, 也有利于改革的推行, 但的確和宅基地持續(xù)保障“戶有所居”的使命不相符, 也不符合代際公平原則。有些地方將宅基地退出、整理后節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)交易了出去, 統(tǒng)籌考慮未來該地鄉(xiāng)村振興的用地需要不夠。
第三, 城鎮(zhèn)化導(dǎo)向明顯, 與城鄉(xiāng)融合的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)不完全吻合。各地的宅基地改革試點(diǎn)是在2015年推出的, 鄉(xiāng)村振興是在2018年提出的, 當(dāng)時的宅基地改革更多體現(xiàn)的是城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。一些地方明確提出:推動人口向縣城集中, 向集鎮(zhèn)集中, 向中心村集中。其實, 鄉(xiāng)村振興雖然與城鎮(zhèn)化不是非此即彼的關(guān)系, 但畢竟二者旨趣不同。城鎮(zhèn)化主要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村資源向城鎮(zhèn)的單向流動, 而鄉(xiāng)村振興強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。振興鄉(xiāng)村最大的困難在于如何推動資源要素真正地向農(nóng)村流動。[6]實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 一要解決長期以來各種要素單向由農(nóng)村流入城市, 造成農(nóng)村嚴(yán)重失血的問題, 二要強(qiáng)化制度性供給, 通過改革創(chuàng)新徹底打破城鄉(xiāng)人才資源雙向流動的制度障礙, 解除要素下鄉(xiāng)的制度限制, 最大限度地激發(fā)鄉(xiāng)村的各種資源要素活力。[7]
三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下宅基地制度改革的基本思路與實現(xiàn)形式
(一) 宅基地制度改革的基本思路
鄉(xiāng)村振興是一個關(guān)系中國全面發(fā)展, 關(guān)系最終建成現(xiàn)代化強(qiáng)國的大事。[8]《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》不同于僅管某一時某一領(lǐng)域的中央文件, 而是管長遠(yuǎn)和管全面的重要戰(zhàn)略安排。一方面, 鄉(xiāng)村振興是黨和國家的大戰(zhàn)略, 是一項長期的歷史性任務(wù), 是服務(wù)于實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略安排;另一方面, 鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村全面的振興。[9]未來的宅基地制度改革, 應(yīng)當(dāng)服從、服務(wù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》的總要求和對宅基地制度改革的原則要求, 尊重中國鄉(xiāng)村的實際和發(fā)展規(guī)律?；诖? 未來的宅基地制度改革, 應(yīng)當(dāng)堅守以下幾點(diǎn):
第一, 以《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》對宅基地改革的基本要求為根本遵循?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》對宅基地制度改革的核心要求是“落實宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！薄奥鋵嵳丶w所有權(quán)”要求: (1) 宅基地的集體所有權(quán)確權(quán)到位, 除非符合征收條件, 不能輕易國有化; (2) 不僅要顯化集體所有權(quán)的利益屬性, 還要強(qiáng)化集體所有權(quán)人對宅基地使用權(quán)的監(jiān)督、服務(wù)、收回等作用; (3) 要有效發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織這一所有權(quán)的享有者在集體成員資格認(rèn)定、宅基地規(guī)劃、宅基地分配、宅基地退出以及農(nóng)村房屋建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)民建房申請審議決定等方面的作用?！氨Ｕ险剞r(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)”要求:除特殊情況外, 在宅基地及其房屋流轉(zhuǎn)的情形下, 確保原宅基地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人不永久喪失對宅基地和房屋的權(quán)利。至于保障具有宅基地分配資格的村民依法依規(guī)申請取得宅基地并建設(shè)房屋, 或者至少保障其“戶有所居”的權(quán)利, 應(yīng)該屬于執(zhí)行層面的問題, 而不是制度改革的問題?！斑m度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”要求: (1) 適度突破宅基地及其房屋僅限于在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)的規(guī)定; (2) 適度突破宅基地使用權(quán)僅限于保障村民居住需要的規(guī)定。當(dāng)然, 《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》對宅基地制度改革也提出了“硬約束”, 即不得違規(guī)違法買賣宅基地, 嚴(yán)格實行土地用途管制, 嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。
第二, 有效貫徹“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興總要求。鄉(xiāng)村振興需要持續(xù)的產(chǎn)業(yè)用地和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員用地保障, 需要為未來有資格獲得宅基地的人員預(yù)留必要的宅基地, 需要為鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)預(yù)留必要的建設(shè)用地。宅基地改革不應(yīng)簡單地將農(nóng)村的宅基地退出、整治之后, 將建設(shè)用地指標(biāo)交易給城市或發(fā)達(dá)地區(qū), 而是應(yīng)當(dāng)建立鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)最低限額留存制度。
第三, 尊重中國鄉(xiāng)村實際和發(fā)展規(guī)律。首先, “大國小農(nóng)”是我們的基本國情農(nóng)情。習(xí) 近 平 總 書 記曾指出, 小規(guī)模家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)的本源性制度。據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查, 截止2016年底, 全國小農(nóng)戶數(shù)量占農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的98%, 小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占農(nóng)業(yè)從業(yè)人員總數(shù)的90%, 戶均經(jīng)營耕地面積不到10畝。[10]在相當(dāng)長的時間內(nèi), 小農(nóng)還會一直是我國農(nóng)民發(fā)展的基礎(chǔ)。[11]而這不僅與歐美、澳洲顯著不同, 與日韓戶均約30畝的典型東亞小農(nóng)國家相比, 也有一定差距。小規(guī)模家庭經(jīng)營的長期存在, 決定了我國的宅基地分布不應(yīng)過于集中, 宅基地改革要充分尊重小規(guī)模分散經(jīng)營戶的意愿。其次, 從第三次全國農(nóng)業(yè)普查結(jié)果來看, “一戶多宅”和擁有商品房的農(nóng)戶比例都不低, (1) 宅基地適度流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是存在的。第三, 承包地和宅基地的保障功能隨著社會的發(fā)展在弱化, 但不應(yīng)忽視。目前城鄉(xiāng)人均收入差別絕對值還在拉大, 還有1億多農(nóng)村人口沒有納入基本養(yǎng)老保險, 農(nóng)村居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險保障水平與城市居民相去甚遠(yuǎn)。
(二) 宅基地“三權(quán)分置”的基本實現(xiàn)形式
宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn), 既要遵循上述宅基地改革的基本思路, 也要堅守權(quán)利的基本邏輯, 盡可能減輕對現(xiàn)有土地權(quán)利體系的傷害。
1.“所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)”“三權(quán)分置”的提法不準(zhǔn)確
“所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)”“三權(quán)分置”的提法借鑒了承包地“所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”, 其中的“資格權(quán)”類似于“承包權(quán)”, “使用權(quán)”類似于“經(jīng)營權(quán)”。其實, 承包地“三權(quán)分置”中“三權(quán)”的提法本身不科學(xué), [12]宅基地“所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)”“三權(quán)分置”的表述更欠妥當(dāng)。
第一, 承包地“三權(quán)分置”中的“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”是從原“承包經(jīng)營權(quán)”一分為二而來, 表面看的確經(jīng)歷了權(quán)利“分置”的過程。但宅基地使用權(quán)中的“資格權(quán)”和“使用權(quán)”并沒有經(jīng)歷上述“分置”過程。而且從主張最早提出并實踐宅基地“三權(quán)分置”的浙江義烏的做法來看, 其所主張的“資格權(quán)”是集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配宅基地的“分配資格權(quán)”, 而非將“宅基地使用權(quán)”區(qū)分為“資格權(quán)”和“使用權(quán)”。 (1) 所謂的“三權(quán)分置”又是如何“分置”的呢?
第二, 就權(quán)利內(nèi)容而言, 宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)雖然同屬集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使成員權(quán)而取得, 但二者有明顯差別。宅基地使用權(quán)沒有期限限制, 而土地承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期限為30年。對宅基地使用權(quán)而言, 除非發(fā)生賣斷式交易, 否則原宅基地使用權(quán)人怎么會只剩下“資格權(quán)”呢?所謂“資格”, 指從事某種活動所應(yīng)具備的條件、身份等, [13]且不論“資格權(quán)”這一概念本身能否成立 (2) , 即使成立, “資格權(quán)”無論如何是不能承載實體利益的。 (3) 如果真的允許宅基地權(quán)利人一次性賣斷其宅基地使用權(quán), 按照現(xiàn)行法律法規(guī)和宅基地改革政策主張, 其是不可能再申請取得宅基地使用權(quán)的, 那么在這種情況下, “資格權(quán)”還能存在嗎?如果能存在, 還有什么意義呢?
第三, 從《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》關(guān)于宅基地改革的基本精神來看, 其所謂的“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)”更大程度上是指宅基地及其上房屋流轉(zhuǎn)情形要保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán), 以免宅基地流轉(zhuǎn)后原宅基地權(quán)利人流離失所, 而且, 承包地“三權(quán)分置”意義上的“承包權(quán)”也是在這個意義上存在的。當(dāng)然, 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是否有阻斷受讓人取得農(nóng)戶資格權(quán)的目的, 尚需要進(jìn)一步研究。至于集體經(jīng)濟(jì)組織成員原初意義上的宅基地分配取得權(quán), 在現(xiàn)行法上并無障礙, 沒有必要通過“三權(quán)分置”改革解決。
2. 用“所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)”表達(dá)宅基地“三權(quán)分置”改革意圖
宅基地“三權(quán)分置”框架下的第二項權(quán)利, 建議沿用宅基地使用權(quán)概念。如前所述, “資格權(quán)”本身難以成立, 相關(guān)權(quán)利的內(nèi)容已被集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)所涵蓋, 且“資格權(quán)”無法負(fù)載《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》賦予的宅基地改革使命。況且, 按照目前的改革構(gòu)想, “宅基地使用權(quán)”在“三權(quán)分置”的情形并不完全消滅, 只是在其上設(shè)立的有期限限制的新的“建設(shè)用地使用權(quán)”在存續(xù)期間對宅基地使用權(quán)構(gòu)成限制而已 (1), 這如同宅基地使用權(quán)的存在并沒有消滅宅基地所有權(quán)一樣。此外, 目前的宅基地改革實踐及未來宅基地改革的方向表明, 未來一定期限流轉(zhuǎn)的宅基地并不限于居住用途, 轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的可能性很大, 因此, 流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的“第三權(quán)”可以稱之為“建設(shè)用地使用權(quán)”?？傊? 考慮到宅基地使用權(quán)這一概念與農(nóng)民有天然的歷史的聯(lián)系, 且已被慣用, 沒有改變的必要。用“所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)”表達(dá)宅基地“三權(quán)分置”改革意圖既不失準(zhǔn)確, 又對現(xiàn)有土地權(quán)利體系沖擊最小, 當(dāng)無改變的必要。
3. 具體制度設(shè)計
一是宅基地流轉(zhuǎn)的形式。農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)可以通過房屋租賃的形式流轉(zhuǎn), 產(chǎn)生債權(quán)意義上的房屋及宅基地使用權(quán), 不可擔(dān)保融資;也可以在宅基地使用權(quán)之上設(shè)定集體土地使用權(quán)。這里的集體土地使用權(quán)類似于國有土地使用權(quán), 為用益物權(quán), 不登記不生效, 可進(jìn)一步流轉(zhuǎn), 也可擔(dān)保融資。宅基地“三權(quán)分置”即指第二種意義上的流轉(zhuǎn)。
二是宅基地“三權(quán)分置”中, 第三項權(quán)利集體土地使用權(quán)的期限應(yīng)當(dāng)限定在5年以上40年以下 (5年以上是出于物權(quán)穩(wěn)定及擔(dān)保融資的需要, 40年以下是與國有旅游等用地最高出讓年限相銜接) , 至于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、使用用途等應(yīng)當(dāng)通過鄉(xiāng)村規(guī)劃予以限定。
三是宅基地使用權(quán)人設(shè)定集體土地使用權(quán)的前提條件是:宅基地使用權(quán)人居住有保障。這里的居住保障不僅指有國有土地上的商品房, 也包括自己宅基地上的房屋面積超過其正常使用需求, 且其自己使用的房屋與設(shè)定集體土地使用權(quán)之上的房屋能夠分別登記, 滿足進(jìn)一步流轉(zhuǎn)和擔(dān)保融資的需要。
四是在期限限定和規(guī)劃控制的情形下, 不應(yīng)對第三項權(quán)利人的身份進(jìn)行限制, 也不應(yīng)對宅基地上房屋的類型和用途進(jìn)行身份限制。鄉(xiāng)村振興, 需要城市資本, 需要城鄉(xiāng)融合。湖北武漢推行的“三鄉(xiāng)工程”的第一項就是“市民下鄉(xiāng)”, 浙江等地鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)面臨的一個主要困境就是鄉(xiāng)賢的“鄉(xiāng)宅”需求無法滿足。在從身份走向契約的今天, 在逐步淡化城鄉(xiāng)二元管理的當(dāng)下, 實無必要進(jìn)行類似身份限制的立法。
五是建立宅基地流轉(zhuǎn)情形流轉(zhuǎn)獲益的合理分享機(jī)制。流轉(zhuǎn)收益的分配既要考慮政府的稅收收益, 落實宅基地所有權(quán)人的利益 (不應(yīng)是象征性的) , 保障宅基地使用權(quán)人的利益, 也要在市縣層面適當(dāng)提取收益調(diào)節(jié)金, 為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)積累可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：理論與改革 2018年03期
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