鄉村振興的本質在于保持鄉村活力，針對不同人群需求優化鄉村空間布局，是提升鄉村吸引力與活力的前提與基礎，而以人為本的村規劃是統籌鄉村空間資源配置的重要政策工具。因此，本文基于鄉村振興戰略下的人地關系特征，從農村經營主體、村民、城市人三類人群對村莊空間的新需求出發分析新時代以人為本的村規劃要求，剖析當前村規劃的現實困境，提出以人為本的村規劃應對策略，以期為新時代的村規劃編制工作提供參考。
一、鄉村振興戰略下的村規劃需求
1.鄉村振興戰略下的人地關系
農村經營主體與對象日趨多元，以農民專業合作社、家庭農場和農業企業為代表的新型農業經營主體數量快速增長，農業農村新主體不斷增多，農村產業加速向三產融合發展，田園綜合體、家庭農場、主題民宿等新業態逐步涌現。新產業新業態發展，用地需求有所增加，推動土地利用由單一功能向復合功能轉變。
農民的生活方式發生轉變，對公共服務類型的需求更加豐富，對集中供水、污水處理、鄉村道路、停車場地等基礎設施和人居環境的改善提出了更高要求；對于文化認同感的需求日益增長，參與村莊建設、共謀村莊發展的意愿強烈。
生態休閑、文化體驗、鄉村旅游成為城市人回歸鄉村的主要目的，以自駕游、家庭游為主的城市人更注重旅游中的過程體驗與旅游的舒適度。便利的旅游服務設施和高品質的生態人文景觀成為吸引城市人回歸鄉村的重要條件。
基于村民、經營者、城市人三類人群的需求特征，新時代村莊空間發展的需求變化體現在三方面：一是產業發展和設施建設需要建設用地供給，空間利用方式由功能單一轉向功能復合；二是產業、建設、生態三大空間發生顯著變化，用地布局也將隨之發生改變；三是對生態、文化等特色空間的保護與利用更為關注。
2.新時代以人為本的村規劃要求
鄉村振興戰略下的村規劃，應基于現階段鄉村人地關系，實現以人為本的村域空間規劃重構。結合村莊實際制定產業發展策略，形成三產融合、適應產業新業態發展要求的產業空間和用地布局；全域謀劃村莊發展，在明確建設、農業、生態用地安排和空間管制要求的基礎上，挖掘生態與文化特色，促進農村特色資源與自然資產的快速增值；完善公共服務與基礎設施建設，對人居環境整治、農房建設及風貌管控作出具體安排；建立有效的公眾參與機制，充分發揮村民主體作用，為村民共謀、共建村莊提供便利條件。
二、當前村規劃的現實困境
1.“無規可依”與“多規并存”，規劃的指導與管控不足
受發展條件和傳統意識的制約，大部分農村地區處于規劃缺位的狀態。以村莊規劃為例，2016年粵東西北14市村莊規劃覆蓋率僅為54.1%，直到2017年全國層面才開始鼓勵有條件的地區編制村土地利用規劃；另一方面，部分村莊存在多規并存現象，如住建部門的村莊規劃，農業部門的新農村建設規劃，國土資源部的村土地利用規劃等。由于不同部門開展的規劃都是從各自管理角度出發，規劃基礎、規劃目標、空間布局和管控規則等差異大，導致規劃難以落地的現象較為普遍。
“無規”可依與“多規”并存，使村莊的發展與建設缺乏引導和管控，其根源在于村規劃的法定地位不明確。現行的《土地利用總體規劃管理辦法》僅明確村土地利用規劃是鄉（鎮）土地利用總體規劃的重要組成部分，對村土地利用規劃的審批權限和流程沒有明確規定；《城鄉規劃法》確定了村莊規劃作為村莊建設許可依據的法定地位，但并未要求村莊規劃編制的全覆蓋，雖然其提出村莊規劃應與土地利用總體規劃相銜接，但對兩者之間相互的法定地位和銜接缺乏具體規定。
2.用地保障不足對村莊產業發展和設施完善形成制約
重城輕鄉的慣性發展思維以及土地財政機制的影響導致大部分地區在土地利用總體規劃編制中人為減少農村建設用地而保障城市發展空間，村莊建設和產業發展空間受到擠壓，造成農村經常陷入有項目建設意向與資金卻無用地供給的困境。在農村新業態發展的推動下，村莊建設、農業、生態等不同分區內的建設需求和項目類型正日趨多元化，目前土地利用分區的空間管制要求對建設、農業、生態三類空間的建設行為和項目準入條件都進行了嚴格的限定而彈性不足，這導致管理部門、建設與經營主體對于一些項目建設的合法性有不同的理解，對其有序發展和合理管控形成了制約。
3.現行的管控模式不適應土地利用的新要求
現行的《城市用地分類與規劃建設用地標準(GB 50137—2011)》未針對村域內建設用地、區域性建設用地和非建設用地進行進一步細分，《土地利用現狀分類(GB/T21010—2007)》將城鄉用地在一個體系中細分，城鄉用地界定不清，鄉村用地類別缺失，兩者對農村新業態的單一用地分類和三產融合態勢下出現的土地混合利用模式均缺乏明確的界定；三產融合發展形成的一定體量的農業設施融合了非農用途或直接用于非農業由此帶來土地功能復合和農用地、建設用地、未利用地的混合利用，兼備加工業和消費型現代服務業的泛農業產業帶來的耕地不同形態的利用等，使得單一性的用途管制制度面臨較大沖擊；對于滿足村民生活需求的小游園、生態污水處理設施等是否能納入一般農用地范疇，結合鄉村旅游發展需要建設的觀景平臺、綠道驛站、小型停車設施、旅游廁所等是否能納入設施農用地，現行的政策均未予以明確，一定程度上制約了設施的選址與建設。
4.對村域空間缺乏全局謀劃，生態、文化特色空間關注不足
村規劃大都是上級政府基于特定政策要求自上而下編制，體現出單一導向的特點，無論是村莊規劃還是村土地利用規劃都偏重于對村莊建設項目的落實和建設用地的安排，對統籌全村生產、生活和生態用地缺乏全局謀劃。規劃內容僅能滿足特定時間內村莊建設的需求，對于村莊的長遠可持續發展考慮不足。在規劃方法上，大多套用城市建設標準，使得村莊內大量的生態景觀、文化遺存等特色資源被忽視，對于新時代的資源活化需求缺乏指導，也難以留住美麗鄉愁。
三、鄉村振興戰略下以人為本的村規劃應對
1.改革規劃體制，實現村級層面有且只有“一本規劃”
在國家空間規劃體制改革以及鄉村振興戰略實施的大背景下，村規劃必須納入國家空間規劃體系統一設計，整合村土地利用規劃、村莊規劃、產業規劃等核心內容，統籌村域空間資源的配置，形成村級層面“一本規劃”。
通過立法明確村規劃的法律地位。村規劃作為空間規劃體系中的詳細規劃，是城鎮開發邊界外鄉村建設項目選址立項和建設的依據，是村域用地審批和土地用途管制的依據，是村域土地整治及建設項目資金安排的依據。通過確定村規劃的法定地位和作用，保障村莊建設和發展“有規可依、有規必依”。
2.完善村規劃審批與監督機制
建立“剛柔相宜、事權明晰、動態反饋”的規劃審批與監督機制。作為村規劃的審批主體，縣級政府應將保護耕地和建設用地總量、生態保護紅線、特色文化空間、永久基本農田等強制性內容納入管控事權；作為組織主體，鄉（鎮）級政府可在強制性內容和管控指標不突破上級規劃管控要求的情況下對村規劃進行調整，因村規劃調整對上級規劃進行調整的，無需辦理上級規劃修改；通過備案制進行省級層面的村規劃成果數據庫的匯交，實現全省空間規劃“一張藍圖”，滿足上級主管部門對自然資源和國土空間開發利用情況的統一監管。
3.優化基于新時代人地關系的編制方法
堅持生態本底下產、村、人、文的一體化規劃。在充分保護與適度利用村莊自然生態資源的基礎上，將產業發展、村莊建設、設施完善、文化彰顯相結合，實現人、地、產的和諧發展。
采取“上下結合”的規劃編制方式。通過“自下而上”的方式，結合村莊發展實際編制規劃方案，滿足村民、經營者、游客等村莊空間主要使用者的需求；通過“自上而下”的方式落實國家戰略和上級規劃剛性管控要求。建立村民主導型規劃機制，形成村委會和村民的全流程參與機制，確保村民、村委會的知情權、參與權。
4.建立彈性土地用途管制機制
適應農村新產業新業態發展需要，以保護耕地生產能力和生態環境為前提，建立以保留土地功能用途為底線的彈性土地用途管控機制，鼓勵土地功能復合與混合利用。允許在不破壞耕作層的前提下，優化調整農業生產結構，并按耕地管理。鼓勵農業生產和村莊建設等用地復合利用，發展休閑農業、農業教育、農業科普、農事體驗等產業，拓展土地使用功能，拓展設施農用地的適用范圍，提高土地利用效益。
探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，按照規劃要求和用地標準，改造建設民宿民俗、創意辦公、休閑農業、鄉村旅游等活動場所。探索對于非建設用地內允許少量比例的建設用地的管控制度，用以完善小規模且位置不確定的基礎設施與旅游服務設施建設。
5.重塑新時代村規劃的內容體系
圍繞構建和諧可持續的人地關系這一核心目標，形成涵蓋村域管控和建設布局的村規劃內容體系。村域管控應統籌空間格局與三區三線、各類建設用地規模、布局和時序的管控；科學指導農村土地整治和高標準農田建設；強化對自然保護區、人文歷史景觀、地質遺跡、水源涵養地等的保護，加強生態環境的修復和治理。建設布局主要對農村居民點、村公共服務設施、基礎設施、產業發展等具體建設項目進行規劃布局，推薦建筑選型，并對鄉村風貌和歷史文化保護等提出管控要求。
6.建立差別化的用地保障機制
結合村域發展特征、人口趨勢及存量資源現狀等建立差別化的用地保障機制。探索跨村、跨鎮等跨區域空間資源配置的機制，形成多村聯動規劃編制模式，提升村規劃在區域國土資源的統籌引導作用和對農村新產業新業態發展的用地保障能力。探索村規劃指標預留和空間留白的雙預留機制，通過劃定村鎮建設邊界和一定的指標預留落實村莊建設與產業發展的彈性調整區域。以節約集約為原則完善差別化的用地配置標準，加強對村莊規劃的分類指導，形成中心村、基層村、生態村、旅游村等不同類型的用地與設施配置標準，以人為本統籌基本公共服務設施配置。
7.堅持村規劃精細化設計
一是延續村莊風貌，深入理解地方特色和地域特征，體現鄉村獨特的建筑風格、民俗風情、歷史特色，留住“鄉愁”；二是尊重農民意愿，把握農民需求，既保護傳統村落的原真性，又滿足新時代農村多樣化的生活生產需求，讓村民過上有品質的生活；三是促進鄉村產業發展，力求通過設計將鄉村與農業、旅游、文化、創意產業有機結合，為鄉村產業轉型發展留出空間；四是借力鄉村土地整治設計優化鄉村用地結構，推動農村土地數量、質量、生態、文化、景觀“五位一體”建設。
作者單位：廣東國地規劃科技股份有限公司
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學 微信公眾號（原創）
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