鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)在于保持鄉(xiāng)村活力，針對不同人群需求優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局，是提升鄉(xiāng)村吸引力與活力的前提與基礎(chǔ)，而以人為本的村規(guī)劃是統(tǒng)籌鄉(xiāng)村空間資源配置的重要政策工具。因此，本文基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的人地關(guān)系特征，從農(nóng)村經(jīng)營主體、村民、城市人三類人群對村莊空間的新需求出發(fā)分析新時代以人為本的村規(guī)劃要求，剖析當(dāng)前村規(guī)劃的現(xiàn)實困境，提出以人為本的村規(guī)劃應(yīng)對策略，以期為新時代的村規(guī)劃編制工作提供參考。
一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的村規(guī)劃需求
1.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的人地關(guān)系
農(nóng)村經(jīng)營主體與對象日趨多元，以農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量快速增長，農(nóng)業(yè)農(nóng)村新主體不斷增多，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)加速向三產(chǎn)融合發(fā)展，田園綜合體、家庭農(nóng)場、主題民宿等新業(yè)態(tài)逐步涌現(xiàn)。新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，用地需求有所增加，推動土地利用由單一功能向復(fù)合功能轉(zhuǎn)變。
農(nóng)民的生活方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，對公共服務(wù)類型的需求更加豐富，對集中供水、污水處理、鄉(xiāng)村道路、停車場地等基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境的改善提出了更高要求；對于文化認同感的需求日益增長，參與村莊建設(shè)、共謀村莊發(fā)展的意愿強烈。
生態(tài)休閑、文化體驗、鄉(xiāng)村旅游成為城市人回歸鄉(xiāng)村的主要目的，以自駕游、家庭游為主的城市人更注重旅游中的過程體驗與旅游的舒適度。便利的旅游服務(wù)設(shè)施和高品質(zhì)的生態(tài)人文景觀成為吸引城市人回歸鄉(xiāng)村的重要條件。
基于村民、經(jīng)營者、城市人三類人群的需求特征，新時代村莊空間發(fā)展的需求變化體現(xiàn)在三方面：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和設(shè)施建設(shè)需要建設(shè)用地供給，空間利用方式由功能單一轉(zhuǎn)向功能復(fù)合；二是產(chǎn)業(yè)、建設(shè)、生態(tài)三大空間發(fā)生顯著變化，用地布局也將隨之發(fā)生改變；三是對生態(tài)、文化等特色空間的保護與利用更為關(guān)注。
2.新時代以人為本的村規(guī)劃要求
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的村規(guī)劃，應(yīng)基于現(xiàn)階段鄉(xiāng)村人地關(guān)系，實現(xiàn)以人為本的村域空間規(guī)劃重構(gòu)。結(jié)合村莊實際制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，形成三產(chǎn)融合、適應(yīng)產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)空間和用地布局；全域謀劃村莊發(fā)展，在明確建設(shè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)用地安排和空間管制要求的基礎(chǔ)上，挖掘生態(tài)與文化特色，促進農(nóng)村特色資源與自然資產(chǎn)的快速增值；完善公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對人居環(huán)境整治、農(nóng)房建設(shè)及風(fēng)貌管控作出具體安排；建立有效的公眾參與機制，充分發(fā)揮村民主體作用，為村民共謀、共建村莊提供便利條件。
二、當(dāng)前村規(guī)劃的現(xiàn)實困境
1.“無規(guī)可依”與“多規(guī)并存”，規(guī)劃的指導(dǎo)與管控不足
受發(fā)展條件和傳統(tǒng)意識的制約，大部分農(nóng)村地區(qū)處于規(guī)劃缺位的狀態(tài)。以村莊規(guī)劃為例，2016年粵東西北14市村莊規(guī)劃覆蓋率僅為54.1%，直到2017年全國層面才開始鼓勵有條件的地區(qū)編制村土地利用規(guī)劃；另一方面，部分村莊存在多規(guī)并存現(xiàn)象，如住建部門的村莊規(guī)劃，農(nóng)業(yè)部門的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，國土資源部的村土地利用規(guī)劃等。由于不同部門開展的規(guī)劃都是從各自管理角度出發(fā)，規(guī)劃基礎(chǔ)、規(guī)劃目標、空間布局和管控規(guī)則等差異大，導(dǎo)致規(guī)劃難以落地的現(xiàn)象較為普遍。
“無規(guī)”可依與“多規(guī)”并存，使村莊的發(fā)展與建設(shè)缺乏引導(dǎo)和管控，其根源在于村規(guī)劃的法定地位不明確。現(xiàn)行的《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》僅明確村土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，對村土地利用規(guī)劃的審批權(quán)限和流程沒有明確規(guī)定；《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確定了村莊規(guī)劃作為村莊建設(shè)許可依據(jù)的法定地位，但并未要求村莊規(guī)劃編制的全覆蓋，雖然其提出村莊規(guī)劃應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，但對兩者之間相互的法定地位和銜接缺乏具體規(guī)定。
2.用地保障不足對村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展和設(shè)施完善形成制約
重城輕鄉(xiāng)的慣性發(fā)展思維以及土地財政機制的影響導(dǎo)致大部分地區(qū)在土地利用總體規(guī)劃編制中人為減少農(nóng)村建設(shè)用地而保障城市發(fā)展空間，村莊建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間受到擠壓，造成農(nóng)村經(jīng)常陷入有項目建設(shè)意向與資金卻無用地供給的困境。在農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展的推動下，村莊建設(shè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等不同分區(qū)內(nèi)的建設(shè)需求和項目類型正日趨多元化，目前土地利用分區(qū)的空間管制要求對建設(shè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間的建設(shè)行為和項目準入條件都進行了嚴格的限定而彈性不足，這導(dǎo)致管理部門、建設(shè)與經(jīng)營主體對于一些項目建設(shè)的合法性有不同的理解，對其有序發(fā)展和合理管控形成了制約。
3.現(xiàn)行的管控模式不適應(yīng)土地利用的新要求
現(xiàn)行的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準(GB 50137—2011)》未針對村域內(nèi)建設(shè)用地、區(qū)域性建設(shè)用地和非建設(shè)用地進行進一步細分，《土地利用現(xiàn)狀分類(GB/T21010—2007)》將城鄉(xiāng)用地在一個體系中細分，城鄉(xiāng)用地界定不清，鄉(xiāng)村用地類別缺失，兩者對農(nóng)村新業(yè)態(tài)的單一用地分類和三產(chǎn)融合態(tài)勢下出現(xiàn)的土地混合利用模式均缺乏明確的界定；三產(chǎn)融合發(fā)展形成的一定體量的農(nóng)業(yè)設(shè)施融合了非農(nóng)用途或直接用于非農(nóng)業(yè)由此帶來土地功能復(fù)合和農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的混合利用，兼?zhèn)浼庸I(yè)和消費型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的泛農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶來的耕地不同形態(tài)的利用等，使得單一性的用途管制制度面臨較大沖擊；對于滿足村民生活需求的小游園、生態(tài)污水處理設(shè)施等是否能納入一般農(nóng)用地范疇，結(jié)合鄉(xiāng)村旅游發(fā)展需要建設(shè)的觀景平臺、綠道驛站、小型停車設(shè)施、旅游廁所等是否能納入設(shè)施農(nóng)用地，現(xiàn)行的政策均未予以明確，一定程度上制約了設(shè)施的選址與建設(shè)。
4.對村域空間缺乏全局謀劃，生態(tài)、文化特色空間關(guān)注不足
村規(guī)劃大都是上級政府基于特定政策要求自上而下編制，體現(xiàn)出單一導(dǎo)向的特點，無論是村莊規(guī)劃還是村土地利用規(guī)劃都偏重于對村莊建設(shè)項目的落實和建設(shè)用地的安排，對統(tǒng)籌全村生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地缺乏全局謀劃。規(guī)劃內(nèi)容僅能滿足特定時間內(nèi)村莊建設(shè)的需求，對于村莊的長遠可持續(xù)發(fā)展考慮不足。在規(guī)劃方法上，大多套用城市建設(shè)標準，使得村莊內(nèi)大量的生態(tài)景觀、文化遺存等特色資源被忽視，對于新時代的資源活化需求缺乏指導(dǎo)，也難以留住美麗鄉(xiāng)愁。
三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下以人為本的村規(guī)劃應(yīng)對
1.改革規(guī)劃體制，實現(xiàn)村級層面有且只有“一本規(guī)劃”
在國家空間規(guī)劃體制改革以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的大背景下，村規(guī)劃必須納入國家空間規(guī)劃體系統(tǒng)一設(shè)計，整合村土地利用規(guī)劃、村莊規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等核心內(nèi)容，統(tǒng)籌村域空間資源的配置，形成村級層面“一本規(guī)劃”。
通過立法明確村規(guī)劃的法律地位。村規(guī)劃作為空間規(guī)劃體系中的詳細規(guī)劃，是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村建設(shè)項目選址立項和建設(shè)的依據(jù)，是村域用地審批和土地用途管制的依據(jù)，是村域土地整治及建設(shè)項目資金安排的依據(jù)。通過確定村規(guī)劃的法定地位和作用，保障村莊建設(shè)和發(fā)展“有規(guī)可依、有規(guī)必依”。
2.完善村規(guī)劃審批與監(jiān)督機制
建立“剛?cè)嵯嘁恕⑹聶?quán)明晰、動態(tài)反饋”的規(guī)劃審批與監(jiān)督機制。作為村規(guī)劃的審批主體，縣級政府應(yīng)將保護耕地和建設(shè)用地總量、生態(tài)保護紅線、特色文化空間、永久基本農(nóng)田等強制性內(nèi)容納入管控事權(quán)；作為組織主體，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府可在強制性內(nèi)容和管控指標不突破上級規(guī)劃管控要求的情況下對村規(guī)劃進行調(diào)整，因村規(guī)劃調(diào)整對上級規(guī)劃進行調(diào)整的，無需辦理上級規(guī)劃修改；通過備案制進行省級層面的村規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫的匯交，實現(xiàn)全省空間規(guī)劃“一張藍圖”，滿足上級主管部門對自然資源和國土空間開發(fā)利用情況的統(tǒng)一監(jiān)管。
3.優(yōu)化基于新時代人地關(guān)系的編制方法
堅持生態(tài)本底下產(chǎn)、村、人、文的一體化規(guī)劃。在充分保護與適度利用村莊自然生態(tài)資源的基礎(chǔ)上，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊建設(shè)、設(shè)施完善、文化彰顯相結(jié)合，實現(xiàn)人、地、產(chǎn)的和諧發(fā)展。
采取“上下結(jié)合”的規(guī)劃編制方式。通過“自下而上”的方式，結(jié)合村莊發(fā)展實際編制規(guī)劃方案，滿足村民、經(jīng)營者、游客等村莊空間主要使用者的需求；通過“自上而下”的方式落實國家戰(zhàn)略和上級規(guī)劃剛性管控要求。建立村民主導(dǎo)型規(guī)劃機制，形成村委會和村民的全流程參與機制，確保村民、村委會的知情權(quán)、參與權(quán)。
4.建立彈性土地用途管制機制
適應(yīng)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展需要，以保護耕地生產(chǎn)能力和生態(tài)環(huán)境為前提，建立以保留土地功能用途為底線的彈性土地用途管控機制，鼓勵土地功能復(fù)合與混合利用。允許在不破壞耕作層的前提下，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，并按耕地管理。鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)等用地復(fù)合利用，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗等產(chǎn)業(yè)，拓展土地使用功能，拓展設(shè)施農(nóng)用地的適用范圍，提高土地利用效益。
探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，按照規(guī)劃要求和用地標準，改造建設(shè)民宿民俗、創(chuàng)意辦公、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等活動場所。探索對于非建設(shè)用地內(nèi)允許少量比例的建設(shè)用地的管控制度，用以完善小規(guī)模且位置不確定的基礎(chǔ)設(shè)施與旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)。
5.重塑新時代村規(guī)劃的內(nèi)容體系
圍繞構(gòu)建和諧可持續(xù)的人地關(guān)系這一核心目標，形成涵蓋村域管控和建設(shè)布局的村規(guī)劃內(nèi)容體系。村域管控應(yīng)統(tǒng)籌空間格局與三區(qū)三線、各類建設(shè)用地規(guī)模、布局和時序的管控；科學(xué)指導(dǎo)農(nóng)村土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)；強化對自然保護區(qū)、人文歷史景觀、地質(zhì)遺跡、水源涵養(yǎng)地等的保護，加強生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和治理。建設(shè)布局主要對農(nóng)村居民點、村公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等具體建設(shè)項目進行規(guī)劃布局，推薦建筑選型，并對鄉(xiāng)村風(fēng)貌和歷史文化保護等提出管控要求。
6.建立差別化的用地保障機制
結(jié)合村域發(fā)展特征、人口趨勢及存量資源現(xiàn)狀等建立差別化的用地保障機制。探索跨村、跨鎮(zhèn)等跨區(qū)域空間資源配置的機制，形成多村聯(lián)動規(guī)劃編制模式，提升村規(guī)劃在區(qū)域國土資源的統(tǒng)籌引導(dǎo)作用和對農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地保障能力。探索村規(guī)劃指標預(yù)留和空間留白的雙預(yù)留機制，通過劃定村鎮(zhèn)建設(shè)邊界和一定的指標預(yù)留落實村莊建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的彈性調(diào)整區(qū)域。以節(jié)約集約為原則完善差別化的用地配置標準，加強對村莊規(guī)劃的分類指導(dǎo)，形成中心村、基層村、生態(tài)村、旅游村等不同類型的用地與設(shè)施配置標準，以人為本統(tǒng)籌基本公共服務(wù)設(shè)施配置。
7.堅持村規(guī)劃精細化設(shè)計
一是延續(xù)村莊風(fēng)貌，深入理解地方特色和地域特征，體現(xiàn)鄉(xiāng)村獨特的建筑風(fēng)格、民俗風(fēng)情、歷史特色，留住“鄉(xiāng)愁”；二是尊重農(nóng)民意愿，把握農(nóng)民需求，既保護傳統(tǒng)村落的原真性，又滿足新時代農(nóng)村多樣化的生活生產(chǎn)需求，讓村民過上有品質(zhì)的生活；三是促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，力求通過設(shè)計將鄉(xiāng)村與農(nóng)業(yè)、旅游、文化、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)有機結(jié)合，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展留出空間；四是借力鄉(xiāng)村土地整治設(shè)計優(yōu)化鄉(xiāng)村用地結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)村土地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、文化、景觀“五位一體”建設(shè)。
作者單位：廣東國地規(guī)劃科技股份有限公司
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地科學(xué) 微信公眾號（原創(chuàng)）
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