摘要：自全球工業(yè)化革命以來(lái), 當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家的鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)歷了二百多年演化歷程, 呈現(xiàn)了一定的規(guī)律性和共性特征。英美兩國(guó)基于國(guó)情制定增強(qiáng)計(jì)劃來(lái)構(gòu)建鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展體系, 注重完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提升現(xiàn)代鄉(xiāng)村公共服務(wù)保障水平, 鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng), 深度挖掘鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條, 并針對(duì)重點(diǎn)貧困與偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村區(qū)域制定特殊發(fā)展計(jì)劃。鄉(xiāng)村振興作為新時(shí)代我國(guó)鄉(xiāng)村新發(fā)展理念, 強(qiáng)調(diào)把鄉(xiāng)村作為一個(gè)綜合性的發(fā)展系統(tǒng)來(lái)對(duì)待。英美鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的突破路徑與政策選擇提供了有益的啟示, 尤其在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的系統(tǒng)性管理、鄉(xiāng)村發(fā)展要素稟賦的可持續(xù)性、鼓勵(lì)發(fā)展現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)新型業(yè)態(tài)、激活鄉(xiāng)村企業(yè)多樣化經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)均等化、深度貧困和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的振興途徑等方面更具借鑒價(jià)值。
鄉(xiāng)村亦作鄉(xiāng)邨、村莊之意, 相對(duì)城市而言, 是指以從事農(nóng)業(yè)為主要生活來(lái)源且人口散落分布的地方。[1][2]鄉(xiāng)村振興作為新時(shí)代我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展新理念, 把鄉(xiāng)村作為一個(gè)系統(tǒng)而又綜合性的有機(jī)范疇來(lái)審視, 既涵蓋鄉(xiāng)村歷史、空間地域的動(dòng)態(tài)性演化層面, 也包括鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等諸多子運(yùn)行系統(tǒng)。自全球工業(yè)化革命以來(lái), 當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家的鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)歷了二百多年演化歷程, 呈現(xiàn)了一定的規(guī)律性和共性特征, 尤其是英美鄉(xiāng)村發(fā)展的新動(dòng)向及政策經(jīng)驗(yàn)對(duì)新時(shí)代中國(guó)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略選擇和政策設(shè)計(jì)提供了有益的啟發(fā)。
一、英國(guó)鄉(xiāng)村演變的新特征
(一) 英國(guó)鄉(xiāng)村的演變及現(xiàn)狀
自18世紀(jì)中葉以來(lái), 英國(guó)鄉(xiāng)村人口與生產(chǎn)稟賦要素長(zhǎng)期處于向城市輸出狀態(tài)[3], 尤其第二次世界大戰(zhàn)后英國(guó)鄉(xiāng)村一度陷入嚴(yán)重衰退的狀況。但隨著戰(zhàn)后實(shí)施“耕地保護(hù)運(yùn)動(dòng)”及系列扶持鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策, 20世紀(jì)60年代英國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象。進(jìn)入21世紀(jì)后英國(guó)鄉(xiāng)村呈現(xiàn)了更大的可持續(xù)增長(zhǎng)潛力與發(fā)展機(jī)遇。
1. 鄉(xiāng)村在英國(guó)城鄉(xiāng)人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中相對(duì)穩(wěn)定。
當(dāng)前英國(guó)鄉(xiāng)村人口與經(jīng)濟(jì)在全英城鄉(xiāng)占比處于較穩(wěn)定的狀態(tài)。但總體而言, 鄉(xiāng)村人口與經(jīng)濟(jì)占比相對(duì)弱, 2011—2016年英國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì) (按國(guó)民生產(chǎn)增加值算) 約占全英國(guó)的16%, 人口比重占17%左右。 (見(jiàn)表1)
值得注意的是, 英國(guó)政府近年來(lái)實(shí)施了鄉(xiāng)村宜居措施, 城市居民傾向于遷往鄉(xiāng)村居住, 鄉(xiāng)村區(qū)域呈現(xiàn)了人口持續(xù)凈流入情況。英國(guó)鄉(xiāng)村人口遷徙凈流入由2014—2015年的6.49萬(wàn)人增長(zhǎng)到2015—2016年的7.05萬(wàn)人, 而城市區(qū)域人口凈流出則由2014—2015年的9.43萬(wàn)人擴(kuò)大到2015—2016年的10.51萬(wàn)人。
2. 鄉(xiāng)村制造業(yè)和商貿(mào)活動(dòng)在英國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要位置。
英國(guó)作為全球最早實(shí)施工業(yè)化革命的國(guó)家, 其鄉(xiāng)村與城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一定的趨同性, 其中鄉(xiāng)村制造業(yè)及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)對(duì)英國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的演化發(fā)揮了重要的作用。2016年, 農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)國(guó)民生產(chǎn)增加值在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占比僅有2%, 而鄉(xiāng)村制造業(yè) (13%) 、專(zhuān)業(yè)性及事務(wù)性服務(wù) (10%) 、房地產(chǎn)業(yè) (15%) 及物流、交通運(yùn)輸、食品服務(wù)活動(dòng) (20%) 等二、三產(chǎn)業(yè)占比高。 (見(jiàn)表2)
3. 英國(guó)鄉(xiāng)村居民收入增長(zhǎng)穩(wěn)定。
在與城市的互動(dòng)中, 英國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)抓住自身的稟賦潛力, 積極參與城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈分工并擴(kuò)增鄉(xiāng)村居民的收入渠道。英國(guó)鄉(xiāng)村居民年總毛收入近年來(lái)增長(zhǎng)穩(wěn)定, 如2016—2017年鄉(xiāng)村居民年總毛收入的中位數(shù)超過(guò)了英國(guó)城市地區(qū) (倫敦除外) (見(jiàn)表3) 。
4.鄉(xiāng)村就業(yè)比率高于全英平均水平。
由于英國(guó)政府長(zhǎng)期實(shí)施支持鄉(xiāng)村發(fā)展的優(yōu)惠政策, 吸引了各類(lèi)投資主體投向鄉(xiāng)村實(shí)業(yè), 帶動(dòng)了鄉(xiāng)村龐大的勞動(dòng)力市場(chǎng), 使城鄉(xiāng)就業(yè)二元性差距得以縮小。20世紀(jì)80年代后, 在英國(guó)“逆城市化”影響下, 城市的很多發(fā)展功能逐步向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移, 英國(guó)鄉(xiāng)村的就業(yè)行業(yè)分布逐漸與城市接近, 呈現(xiàn)了更多的多樣性。進(jìn)入21世紀(jì), 雖然受全球金融危機(jī)影響鄉(xiāng)村適齡工作人口的就業(yè)比率由2008年的76.3%持續(xù)下滑到2011年的74.5%, 但2006—2016年英國(guó)鄉(xiāng)村適齡工作人口的就業(yè)比率一直高于同期城市和全英格蘭的平均水平 (見(jiàn)表4) 。
(二) 英國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的政策特征
1.強(qiáng)化鄉(xiāng)村管理模式的靈活性, 注重保護(hù)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)特色。目前, 英國(guó)的環(huán)境、糧食和農(nóng)村事務(wù)部 (DEFRA) 作為內(nèi)閣核心部門(mén), 領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)保護(hù)鄉(xiāng)村自然環(huán)境, 支持英國(guó)糧食和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)處于世界領(lǐng)先地位, 并保持鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)繁榮的管理職能。同時(shí), 其下轄的鄉(xiāng)村支付署 (RPA) 是面向鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要事務(wù)機(jī)構(gòu), 負(fù)責(zé)執(zhí)行英國(guó)政府的主要鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃及歐盟共同農(nóng)業(yè)政策 (CAP) 在英國(guó)的計(jì)劃實(shí)施, 以確保英國(guó)有一個(gè)健康的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)大的鄉(xiāng)村社區(qū)。此外, 英國(guó)充分發(fā)揮政府顧問(wèn)機(jī)構(gòu)參與鄉(xiāng)村發(fā)展的作用, 如英國(guó)自然委員會(huì)對(duì)幫助保護(hù)英國(guó)鄉(xiāng)村自然和特色景觀具有重要作用。
英國(guó)歷來(lái)重視法律性規(guī)制在鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)[4]中的作用, 鄉(xiāng)村規(guī)劃納入“中央-郡級(jí) (次區(qū)域) -村鎮(zhèn) (教區(qū)) ”三級(jí)綜合規(guī)劃框架。第二次世界大戰(zhàn)后英國(guó)頒布了第一個(gè)農(nóng)業(yè)法, 注重強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)耕地的保護(hù)。20世紀(jì)六七十年代, 英國(guó)大城市居民開(kāi)始熱衷回歸鄉(xiāng)村, 為此英國(guó)加大了對(duì)鄉(xiāng)村田園景觀的保護(hù)力度, 頒布實(shí)施《英格蘭和威爾士鄉(xiāng)村保護(hù)法》, 支持建設(shè)鄉(xiāng)村公園。2000年, 英國(guó)出臺(tái)“英格蘭鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃”, 以創(chuàng)建有活力和特色的鄉(xiāng)村社區(qū), 鼓勵(lì)鄉(xiāng)村采取多樣化的特色發(fā)展模式。2011年農(nóng)村政策辦公室等機(jī)構(gòu)的設(shè)立, 提高了地方政府在規(guī)劃中的地位, 也增強(qiáng)了英國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的自我能動(dòng)性。
2.大力推行鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多樣化經(jīng)營(yíng), 鼓勵(lì)興辦鄉(xiāng)村企業(yè)。2007年, 英國(guó)執(zhí)行歐盟《2007—2013鄉(xiāng)村發(fā)展7年規(guī)劃》, 大力扶持鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì), 鄉(xiāng)村中小企業(yè)對(duì)英國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)具有積極的促進(jìn)作用, 2015年每萬(wàn)人擁有的企業(yè)數(shù)達(dá)430家, 高于同期的城市數(shù) (倫敦除外) 360家, 同時(shí)鄉(xiāng)村小微型企業(yè) (Business) 數(shù)占比大, 雇員數(shù)0人的鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)占18.4%, 雇員數(shù)1~9人的鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)占70%, 而雇員數(shù)10~49人的鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)占9.9%。
英國(guó)政府特別支持鄉(xiāng)村企業(yè)面向多樣化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展經(jīng)營(yíng), 2015—2016年農(nóng)林漁企業(yè)占英國(guó)鄉(xiāng)村區(qū)域內(nèi)注冊(cè)企業(yè)數(shù)的15.30%, 同樣地, 專(zhuān)業(yè)化科技服務(wù)業(yè)企業(yè)占14.87%, 批發(fā)、零售及機(jī)動(dòng)車(chē)修理類(lèi)占13.20%, 建筑業(yè)類(lèi)占11.33% (見(jiàn)表5) 。
3.政府面向鄉(xiāng)村發(fā)展的財(cái)政投入具有系統(tǒng)性。英國(guó)一直重視鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共社會(huì)事業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入, 并有系統(tǒng)性的支持計(jì)劃。目前, 英國(guó)政府通過(guò)財(cái)政支持鄉(xiāng)村發(fā)展的方式有: (1) BPS計(jì)劃 (鄉(xiāng)村基本支付支持計(jì)劃) 。2017年約有7.1萬(wàn)農(nóng)戶接受該項(xiàng)目計(jì)劃支持, 資助金額達(dá)13億英鎊。 (2) 鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體 (LEADER) (1) 資助計(jì)劃。該計(jì)劃是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策在英國(guó)的執(zhí)行方案, 也是英國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃的一部分, 按照歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的方案, 2015—2020年英國(guó)安排1.38億英鎊用于六個(gè)方面:支持鄉(xiāng)村小微經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)多樣化經(jīng)營(yíng)、振興鄉(xiāng)村旅游業(yè)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、提高林業(yè)生產(chǎn)率、提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平、支持鄉(xiāng)村文化和傳統(tǒng)文物的保護(hù)開(kāi)發(fā)活動(dòng)。此外, 從1978年開(kāi)始, 英國(guó)政府建立了農(nóng)村生態(tài)服務(wù)系統(tǒng) (Ecosystem Services) , 在英國(guó)國(guó)家生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估基礎(chǔ)上, 深度挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值, 并強(qiáng)化為鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)提供保障。
4.加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共性支持服務(wù)。針對(duì)英國(guó)鄉(xiāng)村企業(yè)規(guī)模小, 鄉(xiāng)村中小企業(yè)服務(wù)推廣薄弱, 且分布不集中、與中心城市距離較遠(yuǎn)等問(wèn)題, 近年來(lái)英國(guó)政府強(qiáng)化為鄉(xiāng)村企業(yè)提供各類(lèi)公共性支持服務(wù), 包括增建就業(yè)服務(wù)設(shè)施、鄉(xiāng)村就業(yè)信息網(wǎng)站以及鄉(xiāng)村超高速寬帶業(yè)務(wù)等。
從2010年開(kāi)始, 英國(guó)政府著手建立了5個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)試點(diǎn)網(wǎng)絡(luò) (the Rural Growth Network, RGNS) , 旨在減少對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的障礙如鄉(xiāng)村企業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所短缺、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)落后、鄉(xiāng)村商業(yè)團(tuán)體分散等問(wèn)題。5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)是:坎布里亞郡、西南部的中心區(qū)域 (包括德文郡和薩默塞特郡) 、東北區(qū)域 (覆蓋達(dá)勒姆郡、蓋茨黑德和諾森伯蘭郡) 、斯溫頓和威爾特郡、沃里克。2012年10月至2014年12月期間, RGNS支持了超過(guò)2600家企業(yè), 創(chuàng)造大約428個(gè)新的鄉(xiāng)村企業(yè), 增加 (或保護(hù)) 就業(yè)崗位780多個(gè)。
二、美國(guó)鄉(xiāng)村演變的新特征
美國(guó)是當(dāng)今世界的農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)大國(guó), 這既得益于其鄉(xiāng)村廣袤的自然空間, 也與其不斷完善的鄉(xiāng)村全面支持政策緊密關(guān)聯(lián)[5]。特別是20世紀(jì)30年代初, 面對(duì)大量農(nóng)場(chǎng)主瀕臨破產(chǎn)的困境, 羅斯福新政對(duì)經(jīng)濟(jì)大蕭條下美國(guó)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生了重要影響。此后經(jīng)過(guò)多年的強(qiáng)化和發(fā)展, 美國(guó)形成了完善的鄉(xiāng)村發(fā)展支持政策體系。
(一) 美國(guó)鄉(xiāng)村的演變及現(xiàn)狀
1. 鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)定, 農(nóng)產(chǎn)品出口在全球占據(jù)主導(dǎo)力量。
近年來(lái), 美國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值雖然呈現(xiàn)了減少的趨勢(shì), 但總體保持了較穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢(shì), 美國(guó)農(nóng)林牧漁業(yè)GDP由2000年的2435億美元增長(zhǎng)到2016年的4281億美元 (見(jiàn)圖1) 。美國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度高, 是全球農(nóng)產(chǎn)品出口的主導(dǎo)力量, 美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口占全球比重長(zhǎng)期維持在9%~11%, 2016年農(nóng)產(chǎn)品出口占全球比重的9.82%。農(nóng)產(chǎn)品出口額 (按SITC0+1+22+4 (2) 算) , 從2000年的543.41億美元增長(zhǎng)到2016年的1355.79億美元。
圖1 2000—2016年美國(guó)農(nóng)業(yè)GDP
數(shù)據(jù)來(lái)源:美國(guó)經(jīng)濟(jì)研究局 (BEA)
2. 鄉(xiāng)村人口占比有下降趨勢(shì), 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)美國(guó)GDP貢獻(xiàn)占比不高。
美國(guó)鄉(xiāng)村涵蓋了72%的美國(guó)國(guó)土面積, 擁有4600萬(wàn)鄉(xiāng)村居民, 但鄉(xiāng)村人口在城鄉(xiāng)占比中有持續(xù)下降趨勢(shì), 即由1980年的18.08%下降到2016年的14.27%。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)約占美國(guó)GDP的5%, 其中農(nóng)業(yè)雖然只占全美GDP的1.3%左右 (見(jiàn)表6) 。
3. 鄉(xiāng)村就業(yè)及居民收入較為穩(wěn)定, 就業(yè)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)具有多樣性。
第一, 美國(guó)鄉(xiāng)村就業(yè)呈現(xiàn)復(fù)蘇的增長(zhǎng)局面, 尤其金融危機(jī)以后鄉(xiāng)村就業(yè)有了一定的改觀, 鄉(xiāng)村就業(yè)變化率由2007—2010年的-2.0%扭轉(zhuǎn)為2010—2015年的0.8%。第二, 美國(guó)鄉(xiāng)村就業(yè)不僅局限在農(nóng)業(yè)、采掘業(yè)等傳統(tǒng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)部門(mén), 而且鄉(xiāng)村制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、貿(mào)易也占據(jù)相當(dāng)比重[6]。2015年農(nóng)業(yè)、采掘業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門(mén)提供約5%的鄉(xiāng)村薪資性崗位, 鄉(xiāng)村制造業(yè)提供的薪資性崗位數(shù)為15%, 而服務(wù)部門(mén)領(lǐng)域的薪資性崗位數(shù)增長(zhǎng)較快, 尤其是教育與醫(yī)療業(yè) (占25%) , 貿(mào)易、交通運(yùn)輸及公共服務(wù)業(yè) (占20%) 及鄉(xiāng)村休閑業(yè) (占11%) 等領(lǐng)域。第三, 美國(guó)鄉(xiāng)村居民近年來(lái)收入保持了溫和的增長(zhǎng), 2015年人均收入和工作崗位均收入比2014年分別增長(zhǎng)了2.5%和0.3%。
4. 農(nóng)場(chǎng)是美國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。
家庭農(nóng)場(chǎng)是美國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ), 其占美國(guó)土面積40%以上, 農(nóng)場(chǎng)主要由谷物種植地和牧場(chǎng)地構(gòu)成, 二者面積占農(nóng)場(chǎng)面積達(dá)近90%。在美國(guó)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中, 大型家庭農(nóng)場(chǎng)對(duì)美國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)具有明顯的帶動(dòng)作用, 2016年美國(guó)大型規(guī)模家庭農(nóng)場(chǎng) (生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)額:1, 000, 000美元~4, 999, 999美元) 農(nóng)場(chǎng)個(gè)數(shù)占比雖僅為2.9%, 但農(nóng)場(chǎng)產(chǎn)值占比達(dá)45.2%。
(二) 美國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的政策特征
1. 重視鄉(xiāng)村規(guī)制機(jī)構(gòu)的管理職能, 注重完善鄉(xiāng)村規(guī)劃法規(guī)體系。
美國(guó)鄉(xiāng)村管理機(jī)構(gòu)起源于19世紀(jì)20年代。1862年林肯總統(tǒng)批準(zhǔn)組建美國(guó)農(nóng)業(yè)部 (USDA) 。此后, 根據(jù)實(shí)際需要逐漸增設(shè)或重組相關(guān)職能部門(mén), 1996年才形成現(xiàn)有美國(guó)農(nóng)業(yè)部的組織機(jī)構(gòu)。隨著機(jī)構(gòu)設(shè)置的演變, 美國(guó)農(nóng)業(yè)部職能也發(fā)生了重大變化。目前, 按照美國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的管理框架, 美國(guó)農(nóng)業(yè)部下轄的鄉(xiāng)村發(fā)展署通過(guò)三個(gè)事務(wù)性機(jī)構(gòu)予以執(zhí)行, 即鄉(xiāng)村住宅服務(wù)局、鄉(xiāng)村商業(yè)合作服務(wù)局、鄉(xiāng)村公用事業(yè)局, 對(duì)這三個(gè)部門(mén)賦予不同的管理職能目標(biāo)。
美國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃法規(guī)體系完善, 可分為聯(lián)邦、州、地方政府3個(gè)層級(jí), 涉及鄉(xiāng)村規(guī)劃的聯(lián)邦層級(jí)法規(guī)包括《農(nóng)業(yè)法案》《土地法》《國(guó)家環(huán)境政策法》 (NEPA) 及《住房法》等。但由于鄉(xiāng)村地區(qū)差異性大, 聯(lián)邦法規(guī)一般具有較大的彈性。美國(guó)對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)行嚴(yán)格的功能分區(qū)制度, 明確劃分土地使用類(lèi)別, 通常用道路、景觀區(qū)和綠化帶分隔農(nóng)業(yè)產(chǎn)生區(qū)、鄉(xiāng)村居住區(qū)、商業(yè)功能區(qū)等不同功能區(qū)。
2. 大力采取激勵(lì)性措施激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。
美國(guó)政府采取多種措施刺激鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)復(fù)興, 包括四大類(lèi)計(jì)劃措施:商業(yè)與產(chǎn)業(yè)類(lèi)發(fā)展計(jì)劃 (商業(yè)與產(chǎn)業(yè)信貸擔(dān)保計(jì)劃等) 、專(zhuān)門(mén)性計(jì)劃 (循環(huán)貸款計(jì)劃、鄉(xiāng)村小型企業(yè)支持計(jì)劃、鄉(xiāng)村商業(yè)公司授信計(jì)劃、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展貸款計(jì)劃等) 、合作性計(jì)劃 (增加值生產(chǎn)授信計(jì)劃、鄉(xiāng)村合作發(fā)展授信計(jì)劃、弱勢(shì)群體生產(chǎn)授信計(jì)劃、1890土地授信制度創(chuàng)新發(fā)起、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)影響合作研究計(jì)劃等) 、鄉(xiāng)村能源計(jì)劃 (生物質(zhì)提取信貸支持計(jì)劃、高級(jí)生物燃料計(jì)劃、再生動(dòng)力支持計(jì)劃、鄉(xiāng)村可再生能源計(jì)劃等) 。這些刺激性舉措以確保美國(guó)鄉(xiāng)村高質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會(huì)、鄉(xiāng)村商業(yè)繁榮及可持續(xù)能源供給等, 受益群體包括鄉(xiāng)村居民個(gè)體、鄉(xiāng)村公司、合伙人、公共個(gè)體、非營(yíng)利公司、印第安土著、私人企業(yè)等等。
3. 政府注重鄉(xiāng)村公共性服務(wù)的供給水平和質(zhì)量效果。
政府在鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面, 建立了三大領(lǐng)域支持投資計(jì)劃, 即面向鄉(xiāng)村電力計(jì)劃、鄉(xiāng)村通信和寬帶計(jì)劃、水資源和環(huán)境支持計(jì)劃。這些計(jì)劃以促進(jìn)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的多元化投資、鄉(xiāng)村居民生活質(zhì)量的提升, 以及鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保障等。2009—2016財(cái)政年度美國(guó)財(cái)政資助鄉(xiāng)村發(fā)展的各類(lèi)項(xiàng)目達(dá)138.94萬(wàn)個(gè), 資助金額為2534.34億美元。在具體的行業(yè)領(lǐng)域方面, 如2016財(cái)政年度美國(guó)在鄉(xiāng)村可再生能源領(lǐng)域資助了1900個(gè)項(xiàng)目, 資助額達(dá)3.09億美元;在鄉(xiāng)村電力系統(tǒng)升級(jí)改造領(lǐng)域資助額達(dá)39億美元, 受益547萬(wàn)家農(nóng)戶。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的公益服務(wù)包括農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)推廣咨詢服務(wù)、動(dòng)植物疫病防治、農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)與質(zhì)量控制等。
4. 財(cái)政支農(nóng)政策納入立法, 創(chuàng)新稅收措施激勵(lì)鄉(xiāng)村發(fā)展。
美國(guó)把財(cái)政支農(nóng)政策納入立法, 各任期政府的財(cái)政支農(nóng)政策調(diào)整都是通過(guò)農(nóng)業(yè)基本法的不斷修正來(lái)實(shí)現(xiàn)的。從1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》到2014年農(nóng)業(yè)法案, 美國(guó)先后出臺(tái)20余部農(nóng)業(yè)基本法和100多部專(zhuān)項(xiàng)法, 已形成完整的農(nóng)業(yè)法律支持體系。在美國(guó)財(cái)政支農(nóng)200多年的發(fā)展歷程中, 財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模、力度和范圍不斷強(qiáng)化。
美國(guó)一直重視創(chuàng)新稅收制度激勵(lì)鄉(xiāng)村發(fā)展措施, 如針對(duì)小于5個(gè)雇員的鄉(xiāng)村小型企業(yè)初創(chuàng)或擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的投資需求, 美國(guó)各州可制訂相應(yīng)的投資稅收信貸細(xì)則, 稅收信貸額度可達(dá)小型企業(yè)投資額度的30%。蒙大拿州制訂了針對(duì)鄉(xiāng)村退休人員的收入稅收激勵(lì)措施, 鼓勵(lì)向鄉(xiāng)村社區(qū)捐贈(zèng)個(gè)人資產(chǎn)用于鄉(xiāng)村社區(qū)的公共性事業(yè)發(fā)展, 過(guò)去5年已向鄉(xiāng)村社區(qū)捐贈(zèng)7400萬(wàn)美元。
三、英美鄉(xiāng)村振興發(fā)展的共性特征
(一) 基于國(guó)情制定增強(qiáng)計(jì)劃, 構(gòu)建鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展體系
從英美兩國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看, 在進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)時(shí)兩國(guó)普遍從自然環(huán)境、資源稟賦、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)水平和人口分布等方面加以考慮[7]。兩國(guó)作為全球老牌發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó), 鄉(xiāng)村相對(duì)于城市處于發(fā)展滯后情形, 周期性爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得鄉(xiāng)村發(fā)展面臨巨大的壓力。為此, 兩國(guó)針對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的外部環(huán)境以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)占比不高的現(xiàn)實(shí)狀況加大了進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度, 制定了系列鄉(xiāng)村發(fā)展增強(qiáng)計(jì)劃, 以確保鄉(xiāng)村人口穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)和構(gòu)建具有競(jìng)爭(zhēng)力的鄉(xiāng)村生產(chǎn)體系。
(二) 注重完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施, 提升現(xiàn)代鄉(xiāng)村公共服務(wù)保障水平
英美鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)普遍基于多元目標(biāo)綜合推進(jìn), 其中改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件是普遍的首選。如自2009以來(lái)美國(guó)農(nóng)業(yè)部轄下的農(nóng)村公用事業(yè)服務(wù)局面向近700萬(wàn)名鄉(xiāng)村居民、36.4萬(wàn)個(gè)農(nóng)村企業(yè)和3.2萬(wàn)個(gè)社區(qū)投資建設(shè)新的和改進(jìn)寬帶服務(wù)設(shè)施, 同時(shí)通過(guò)超6700個(gè)水資源和廢水環(huán)境處理的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目, 幫助保護(hù)了2000多萬(wàn)鄉(xiāng)村居民的健康。此外, 支持了5500多個(gè)遠(yuǎn)程鄉(xiāng)村學(xué)習(xí)和遠(yuǎn)程醫(yī)療項(xiàng)目, 提高了美國(guó)鄉(xiāng)村醫(yī)療保健和教育的可獲得性和質(zhì)量水平。同樣地, 英國(guó)自2010年實(shí)施建立一個(gè)寬帶和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)工程計(jì)劃來(lái)幫助農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 即通過(guò)7.8億英鎊投資超高速寬帶計(jì)劃推動(dòng)英國(guó)鄉(xiāng)村電信業(yè)轉(zhuǎn)型。
(三) 鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng), 深度挖掘鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條
農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是英美鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的重要內(nèi)容, 目的在于整合鄉(xiāng)村資源, 提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模化水平。如1935年英國(guó)有680萬(wàn)個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng), 到20世紀(jì)80年代末減至200萬(wàn)個(gè)左右, 單個(gè)農(nóng)場(chǎng)面積在不斷擴(kuò)大。美國(guó)單個(gè)農(nóng)場(chǎng)面積大于100公頃的占近50%。
英美政府大力支持發(fā)展現(xiàn)代鄉(xiāng)村高附加值產(chǎn)業(yè), 普遍重視發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè), 在鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)中, 注重培育生態(tài)型鄉(xiāng)村發(fā)展理念[8]。如英國(guó)政府2010年開(kāi)始推出了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展基金, 目的是吸引更多的人到鄉(xiāng)村地區(qū), 其已經(jīng)投資了1200萬(wàn)英鎊支持鼓勵(lì)英國(guó)鄉(xiāng)村旅游的營(yíng)銷(xiāo)推廣運(yùn)動(dòng), 還通過(guò)英國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展資助工程投資了600萬(wàn)英鎊用于鄉(xiāng)村旅游目的地建設(shè), 這包括支持鄉(xiāng)村社區(qū)改善當(dāng)?shù)氐牡缆肪W(wǎng)絡(luò)和塑造標(biāo)志性景觀。
(四) 針對(duì)重點(diǎn)貧困與偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村區(qū)域制定特殊發(fā)展計(jì)劃
英美兩國(guó)重視貧困與偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題, 積極倡導(dǎo)發(fā)揮政府扶持功能, 在政策、資金、制度等各方面提供大力支持。如美國(guó)針對(duì)最貧困和偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村區(qū)域, 在2010年發(fā)起了鄉(xiāng)村“鋒線力量” (Strike Force) 額外援助倡議計(jì)劃。通過(guò)該倡議, 2016年美國(guó)農(nóng)業(yè)部向高貧困鄉(xiāng)村區(qū)域投資超過(guò)8.2億美元。美國(guó)農(nóng)業(yè)部還通過(guò)鄉(xiāng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 (CED) 計(jì)劃, 為貧困鄉(xiāng)村提供鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)維持發(fā)展資助, 2016年美國(guó)農(nóng)業(yè)部鄉(xiāng)村發(fā)展中心確定了261個(gè)CED目標(biāo)鄉(xiāng)村, 向這些地區(qū)投資了21億美元。在2016財(cái)政年度, 美國(guó)還面向印地安鄉(xiāng)村和阿拉斯加土著區(qū)域投資超過(guò)3.65億美元, 用于支持美洲印第安人和阿拉斯加土著區(qū)域的住房、鄉(xiāng)村社區(qū)設(shè)施、公用事業(yè)和鄉(xiāng)村商業(yè)等[9]。
四、對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的啟示
(一) 堅(jiān)持法制性規(guī)制的支撐作用, 注重再塑鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展功能
要按照“統(tǒng)籌合理、科學(xué)規(guī)制”的指導(dǎo)思想, 借鑒英美鄉(xiāng)村立法規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn), 堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興制度框架體系中法制性規(guī)制機(jī)制的作用[10], 促進(jìn)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃與建設(shè)的機(jī)制化和法定化。各地可根據(jù)實(shí)際情況制定促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的地方性法規(guī)及規(guī)章, 全面夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的法治性基礎(chǔ)。
要發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用[11], 針對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村呈現(xiàn)收縮和空心化的現(xiàn)實(shí)特征, 因地制宜加緊全面完成鄉(xiāng)村振興建設(shè)的全域規(guī)劃編制工作。規(guī)劃理念應(yīng)從增量型規(guī)劃逐漸向綠色型規(guī)劃轉(zhuǎn)型, 強(qiáng)化歷史文化名村和傳統(tǒng)村落的保護(hù)與管理。要充分依托鄉(xiāng)村自然、傳統(tǒng)農(nóng)耕文化、生態(tài)的可持續(xù)稟賦優(yōu)勢(shì), 大力改善內(nèi)陸省份鄉(xiāng)村勞動(dòng)力長(zhǎng)期空心化的困境, 構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村發(fā)展要素稟賦的堅(jiān)實(shí)支撐體系, 使鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展功能得到再塑。
(二) 提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化與增值化效應(yīng), 激活鄉(xiāng)村各類(lèi)企業(yè)發(fā)展活力
要著力提高鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化水平, 以綠色型鄉(xiāng)村園區(qū)經(jīng)濟(jì)為核心載體, 優(yōu)化現(xiàn)代鄉(xiāng)村的生產(chǎn)力空間布局結(jié)構(gòu)。要大幅提高我國(guó)農(nóng)作物生產(chǎn)的資本有機(jī)構(gòu)成水平, 增強(qiáng)農(nóng)作物投入產(chǎn)出的規(guī)模化效應(yīng)。可參照英美鄉(xiāng)村企業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn), 圍繞鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè), 按稟賦優(yōu)勢(shì)原則強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)化分工, 鼓勵(lì)發(fā)展各種類(lèi)型的鄉(xiāng)村企業(yè), 發(fā)揮中小微型鄉(xiāng)村企業(yè)振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的能動(dòng)效應(yīng)和集群效應(yīng)。
孤立的農(nóng)耕生產(chǎn)活動(dòng)不會(huì)提升土地的附加值, 要充分挖掘和拓展農(nóng)業(yè)的多維功能, 發(fā)展創(chuàng)意農(nóng)業(yè), 擴(kuò)大農(nóng)業(yè)加工增值環(huán)節(jié), 促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條延伸。強(qiáng)化振興鄉(xiāng)村第二、三產(chǎn)業(yè)[12], 促進(jìn)鄉(xiāng)村一產(chǎn)與二、三產(chǎn)業(yè)尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的深度融合。積極開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能, 大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、定制農(nóng)業(yè)、會(huì)展農(nóng)業(yè)、觀光體驗(yàn)農(nóng)業(yè)等新型業(yè)態(tài), 使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)更具多樣性和創(chuàng)新性。
(三) 注重財(cái)政性政策的激勵(lì)效率, 創(chuàng)新深度貧困和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的扶持模式
應(yīng)優(yōu)化面向鄉(xiāng)村振興發(fā)展的財(cái)政保障機(jī)制, 全面助推鄉(xiāng)村綜合性領(lǐng)域改革。要充分發(fā)揮財(cái)政資金的激勵(lì)性引導(dǎo)作用, 確保財(cái)政投入結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)領(lǐng)域相適應(yīng)。我國(guó)財(cái)政要將涉及村級(jí)公益事業(yè)的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金, 與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)耕文化保護(hù)傳承、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的資金保障、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助等工作相結(jié)合。
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需與打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)相輔相成[13], 我國(guó)貧困鄉(xiāng)村的振興發(fā)展應(yīng)大膽創(chuàng)新, 要鼓勵(lì)面向貧困鄉(xiāng)村擴(kuò)大財(cái)政供給, 引導(dǎo)城市及海外工商資本等各類(lèi)社會(huì)資本共同參與貧困鄉(xiāng)村振興。可嘗試針對(duì)深度貧困和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村制定定向脫貧戰(zhàn)略計(jì)劃, 并試點(diǎn)發(fā)行面向深度貧困和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村項(xiàng)目融資的專(zhuān)項(xiàng)債券, 支持深度貧困與偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村區(qū)域公益性項(xiàng)目?jī)?yōu)先建設(shè)。
(四) 統(tǒng)籌鄉(xiāng)村公共性基礎(chǔ)設(shè)施的布局與建設(shè), 提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供給質(zhì)量
鄉(xiāng)村振興要始終把公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重中之重, 應(yīng)優(yōu)先將學(xué)校、醫(yī)院、圖書(shū)館、廣場(chǎng)等公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施納入鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè), 不斷改善鄉(xiāng)村交通、通信設(shè)施及能源供給設(shè)施;加大公共財(cái)政面向鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的覆蓋力度, 推進(jìn)城市公共服務(wù)建設(shè)和社區(qū)建設(shè)向鄉(xiāng)村延伸, 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下創(chuàng)新構(gòu)建“城市與農(nóng)村命運(yùn)共同體”[14]。在具體的鄉(xiāng)村公共供給服務(wù)模式方面, 建議推廣以政府和社會(huì)資本合作的運(yùn)作模式 (PPP模式) 促進(jìn)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率。
實(shí)施鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和建設(shè)必須要有長(zhǎng)效管理, 應(yīng)通過(guò)完善鄉(xiāng)村社會(huì)保障體系舉措, 解決鄉(xiāng)村農(nóng)民發(fā)展遇到的問(wèn)題, 為鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展提供保障。要適應(yīng)信息化和智能化發(fā)展形勢(shì), 不斷完善鄉(xiāng)村互聯(lián)網(wǎng), 全面普及鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè), 在有條件的地區(qū)構(gòu)建一批智慧型鄉(xiāng)村示范典型。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：江西社會(huì)科學(xué)2018年04期
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