摘要：自全球工業化革命以來, 當代發達國家的鄉村發展經歷了二百多年演化歷程, 呈現了一定的規律性和共性特征。英美兩國基于國情制定增強計劃來構建鄉村可持續發展體系, 注重完善鄉村基礎設施和提升現代鄉村公共服務保障水平, 鼓勵農業規模化經營, 深度挖掘鄉村產業發展鏈條, 并針對重點貧困與偏遠鄉村區域制定特殊發展計劃。鄉村振興作為新時代我國鄉村新發展理念, 強調把鄉村作為一個綜合性的發展系統來對待。英美鄉村發展經驗為當前我國鄉村振興戰略的突破路徑與政策選擇提供了有益的啟示, 尤其在鄉村振興規劃的系統性管理、鄉村發展要素稟賦的可持續性、鼓勵發展現代鄉村產業新型業態、激活鄉村企業多樣化經營、鄉村基礎性公共服務均等化、深度貧困和偏遠鄉村的振興途徑等方面更具借鑒價值。
鄉村亦作鄉邨、村莊之意, 相對城市而言, 是指以從事農業為主要生活來源且人口散落分布的地方。[1][2]鄉村振興作為新時代我國鄉村發展新理念, 把鄉村作為一個系統而又綜合性的有機范疇來審視, 既涵蓋鄉村歷史、空間地域的動態性演化層面, 也包括鄉村經濟、社會、生態等諸多子運行系統。自全球工業化革命以來, 當代發達國家的鄉村發展經歷了二百多年演化歷程, 呈現了一定的規律性和共性特征, 尤其是英美鄉村發展的新動向及政策經驗對新時代中國鄉村振興的戰略選擇和政策設計提供了有益的啟發。
一、英國鄉村演變的新特征
(一) 英國鄉村的演變及現狀
自18世紀中葉以來, 英國鄉村人口與生產稟賦要素長期處于向城市輸出狀態[3], 尤其第二次世界大戰后英國鄉村一度陷入嚴重衰退的狀況。但隨著戰后實施“耕地保護運動”及系列扶持鄉村經濟發展的政策, 20世紀60年代英國開始出現“逆城市化”現象。進入21世紀后英國鄉村呈現了更大的可持續增長潛力與發展機遇。
1. 鄉村在英國城鄉人口與經濟發展格局中相對穩定。
當前英國鄉村人口與經濟在全英城鄉占比處于較穩定的狀態。但總體而言, 鄉村人口與經濟占比相對弱, 2011—2016年英國鄉村經濟 (按國民生產增加值算) 約占全英國的16%, 人口比重占17%左右。 (見表1)
值得注意的是, 英國政府近年來實施了鄉村宜居措施, 城市居民傾向于遷往鄉村居住, 鄉村區域呈現了人口持續凈流入情況。英國鄉村人口遷徙凈流入由2014—2015年的6.49萬人增長到2015—2016年的7.05萬人, 而城市區域人口凈流出則由2014—2015年的9.43萬人擴大到2015—2016年的10.51萬人。
2. 鄉村制造業和商貿活動在英國鄉村經濟結構中占據重要位置。
英國作為全球最早實施工業化革命的國家, 其鄉村與城市的經濟結構呈現一定的趨同性, 其中鄉村制造業及關聯產業對英國鄉村經濟結構的演化發揮了重要的作用。2016年, 農業、林業和漁業國民生產增加值在經濟結構中占比僅有2%, 而鄉村制造業 (13%) 、專業性及事務性服務 (10%) 、房地產業 (15%) 及物流、交通運輸、食品服務活動 (20%) 等二、三產業占比高。 (見表2)
3. 英國鄉村居民收入增長穩定。
在與城市的互動中, 英國鄉村地區抓住自身的稟賦潛力, 積極參與城鄉產業價值鏈分工并擴增鄉村居民的收入渠道。英國鄉村居民年總毛收入近年來增長穩定, 如2016—2017年鄉村居民年總毛收入的中位數超過了英國城市地區 (倫敦除外) (見表3) 。
4.鄉村就業比率高于全英平均水平。
由于英國政府長期實施支持鄉村發展的優惠政策, 吸引了各類投資主體投向鄉村實業, 帶動了鄉村龐大的勞動力市場, 使城鄉就業二元性差距得以縮小。20世紀80年代后, 在英國“逆城市化”影響下, 城市的很多發展功能逐步向鄉村轉移, 英國鄉村的就業行業分布逐漸與城市接近, 呈現了更多的多樣性。進入21世紀, 雖然受全球金融危機影響鄉村適齡工作人口的就業比率由2008年的76.3%持續下滑到2011年的74.5%, 但2006—2016年英國鄉村適齡工作人口的就業比率一直高于同期城市和全英格蘭的平均水平 (見表4) 。
(二) 英國鄉村發展的政策特征
1.強化鄉村管理模式的靈活性, 注重保護鄉村傳統特色。目前, 英國的環境、糧食和農村事務部 (DEFRA) 作為內閣核心部門, 領導承擔保護鄉村自然環境, 支持英國糧食和農業產業處于世界領先地位, 并保持鄉村經濟繁榮的管理職能。同時, 其下轄的鄉村支付署 (RPA) 是面向鄉村經濟和社會發展的主要事務機構, 負責執行英國政府的主要鄉村發展計劃及歐盟共同農業政策 (CAP) 在英國的計劃實施, 以確保英國有一個健康的鄉村經濟和強大的鄉村社區。此外, 英國充分發揮政府顧問機構參與鄉村發展的作用, 如英國自然委員會對幫助保護英國鄉村自然和特色景觀具有重要作用。
英國歷來重視法律性規制在鄉村規劃和建設[4]中的作用, 鄉村規劃納入“中央-郡級 (次區域) -村鎮 (教區) ”三級綜合規劃框架。第二次世界大戰后英國頒布了第一個農業法, 注重強化對農業耕地的保護。20世紀六七十年代, 英國大城市居民開始熱衷回歸鄉村, 為此英國加大了對鄉村田園景觀的保護力度, 頒布實施《英格蘭和威爾士鄉村保護法》, 支持建設鄉村公園。2000年, 英國出臺“英格蘭鄉村發展計劃”, 以創建有活力和特色的鄉村社區, 鼓勵鄉村采取多樣化的特色發展模式。2011年農村政策辦公室等機構的設立, 提高了地方政府在規劃中的地位, 也增強了英國鄉村發展的自我能動性。
2.大力推行鄉村產業多樣化經營, 鼓勵興辦鄉村企業。2007年, 英國執行歐盟《2007—2013鄉村發展7年規劃》, 大力扶持鄉村企業發展。根據相關統計, 鄉村中小企業對英國鄉村經濟具有積極的促進作用, 2015年每萬人擁有的企業數達430家, 高于同期的城市數 (倫敦除外) 360家, 同時鄉村小微型企業 (Business) 數占比大, 雇員數0人的鄉村企業數占18.4%, 雇員數1~9人的鄉村企業數占70%, 而雇員數10~49人的鄉村企業數占9.9%。
英國政府特別支持鄉村企業面向多樣化產業領域開展經營, 2015—2016年農林漁企業占英國鄉村區域內注冊企業數的15.30%, 同樣地, 專業化科技服務業企業占14.87%, 批發、零售及機動車修理類占13.20%, 建筑業類占11.33% (見表5) 。
3.政府面向鄉村發展的財政投入具有系統性。英國一直重視鄉村經濟發展、公共社會事業和生態環境保護的投入, 并有系統性的支持計劃。目前, 英國政府通過財政支持鄉村發展的方式有: (1) BPS計劃 (鄉村基本支付支持計劃) 。2017年約有7.1萬農戶接受該項目計劃支持, 資助金額達13億英鎊。 (2) 鄉村經濟發展主體 (LEADER) (1) 資助計劃。該計劃是歐盟共同農業政策在英國的執行方案, 也是英國鄉村發展計劃的一部分, 按照歐盟共同農業政策的方案, 2015—2020年英國安排1.38億英鎊用于六個方面:支持鄉村小微經營和農業多樣化經營、振興鄉村旅游業、提高農業生產率、提高林業生產率、提升鄉村公共服務水平、支持鄉村文化和傳統文物的保護開發活動。此外, 從1978年開始, 英國政府建立了農村生態服務系統 (Ecosystem Services) , 在英國國家生態系統評估基礎上, 深度挖掘鄉村生態環境的經濟價值, 并強化為鄉村生態系統保護提供保障。
4.加強對鄉村經濟發展的公共性支持服務。針對英國鄉村企業規模小, 鄉村中小企業服務推廣薄弱, 且分布不集中、與中心城市距離較遠等問題, 近年來英國政府強化為鄉村企業提供各類公共性支持服務, 包括增建就業服務設施、鄉村就業信息網站以及鄉村超高速寬帶業務等。
從2010年開始, 英國政府著手建立了5個農村經濟增長試點網絡 (the Rural Growth Network, RGNS) , 旨在減少對鄉村經濟增長的障礙如鄉村企業經營場所短缺、互聯網技術落后、鄉村商業團體分散等問題。5個試點地區是:坎布里亞郡、西南部的中心區域 (包括德文郡和薩默塞特郡) 、東北區域 (覆蓋達勒姆郡、蓋茨黑德和諾森伯蘭郡) 、斯溫頓和威爾特郡、沃里克。2012年10月至2014年12月期間, RGNS支持了超過2600家企業, 創造大約428個新的鄉村企業, 增加 (或保護) 就業崗位780多個。
二、美國鄉村演變的新特征
美國是當今世界的農業發達大國, 這既得益于其鄉村廣袤的自然空間, 也與其不斷完善的鄉村全面支持政策緊密關聯[5]。特別是20世紀30年代初, 面對大量農場主瀕臨破產的困境, 羅斯福新政對經濟大蕭條下美國鄉村振興產生了重要影響。此后經過多年的強化和發展, 美國形成了完善的鄉村發展支持政策體系。
(一) 美國鄉村的演變及現狀
1. 鄉村農業經濟增長穩定, 農產品出口在全球占據主導力量。
近年來, 美國農業總產值雖然呈現了減少的趨勢, 但總體保持了較穩定的發展態勢, 美國農林牧漁業GDP由2000年的2435億美元增長到2016年的4281億美元 (見圖1) 。美國鄉村經濟開放度高, 是全球農產品出口的主導力量, 美國農產品出口占全球比重長期維持在9%~11%, 2016年農產品出口占全球比重的9.82%。農產品出口額 (按SITC0+1+22+4 (2) 算) , 從2000年的543.41億美元增長到2016年的1355.79億美元。
圖1 2000—2016年美國農業GDP
數據來源:美國經濟研究局 (BEA)
2. 鄉村人口占比有下降趨勢, 農業經濟對美國GDP貢獻占比不高。
美國鄉村涵蓋了72%的美國國土面積, 擁有4600萬鄉村居民, 但鄉村人口在城鄉占比中有持續下降趨勢, 即由1980年的18.08%下降到2016年的14.27%。鄉村經濟約占美國GDP的5%, 其中農業雖然只占全美GDP的1.3%左右 (見表6) 。
3. 鄉村就業及居民收入較為穩定, 就業增長結構具有多樣性。
第一, 美國鄉村就業呈現復蘇的增長局面, 尤其金融危機以后鄉村就業有了一定的改觀, 鄉村就業變化率由2007—2010年的-2.0%扭轉為2010—2015年的0.8%。第二, 美國鄉村就業不僅局限在農業、采掘業等傳統鄉村產業部門, 而且鄉村制造業、服務業、貿易也占據相當比重[6]。2015年農業、采掘業等傳統產業部門提供約5%的鄉村薪資性崗位, 鄉村制造業提供的薪資性崗位數為15%, 而服務部門領域的薪資性崗位數增長較快, 尤其是教育與醫療業 (占25%) , 貿易、交通運輸及公共服務業 (占20%) 及鄉村休閑業 (占11%) 等領域。第三, 美國鄉村居民近年來收入保持了溫和的增長, 2015年人均收入和工作崗位均收入比2014年分別增長了2.5%和0.3%。
4. 農場是美國鄉村經濟發展的重要基礎。
家庭農場是美國鄉村經濟發展的重要基礎, 其占美國土面積40%以上, 農場主要由谷物種植地和牧場地構成, 二者面積占農場面積達近90%。在美國農場經濟中, 大型家庭農場對美國鄉村經濟具有明顯的帶動作用, 2016年美國大型規模家庭農場 (生產經營額:1, 000, 000美元~4, 999, 999美元) 農場個數占比雖僅為2.9%, 但農場產值占比達45.2%。
(二) 美國鄉村發展的政策特征
1. 重視鄉村規制機構的管理職能, 注重完善鄉村規劃法規體系。
美國鄉村管理機構起源于19世紀20年代。1862年林肯總統批準組建美國農業部 (USDA) 。此后, 根據實際需要逐漸增設或重組相關職能部門, 1996年才形成現有美國農業部的組織機構。隨著機構設置的演變, 美國農業部職能也發生了重大變化。目前, 按照美國鄉村發展的管理框架, 美國農業部下轄的鄉村發展署通過三個事務性機構予以執行, 即鄉村住宅服務局、鄉村商業合作服務局、鄉村公用事業局, 對這三個部門賦予不同的管理職能目標。
美國鄉村規劃法規體系完善, 可分為聯邦、州、地方政府3個層級, 涉及鄉村規劃的聯邦層級法規包括《農業法案》《土地法》《國家環境政策法》 (NEPA) 及《住房法》等。但由于鄉村地區差異性大, 聯邦法規一般具有較大的彈性。美國對鄉村規劃實行嚴格的功能分區制度, 明確劃分土地使用類別, 通常用道路、景觀區和綠化帶分隔農業產生區、鄉村居住區、商業功能區等不同功能區。
2. 大力采取激勵性措施激活鄉村經濟。
美國政府采取多種措施刺激鄉村經濟復興, 包括四大類計劃措施:商業與產業類發展計劃 (商業與產業信貸擔保計劃等) 、專門性計劃 (循環貸款計劃、鄉村小型企業支持計劃、鄉村商業公司授信計劃、鄉村經濟發展貸款計劃等) 、合作性計劃 (增加值生產授信計劃、鄉村合作發展授信計劃、弱勢群體生產授信計劃、1890土地授信制度創新發起、鄉村經濟影響合作研究計劃等) 、鄉村能源計劃 (生物質提取信貸支持計劃、高級生物燃料計劃、再生動力支持計劃、鄉村可再生能源計劃等) 。這些刺激性舉措以確保美國鄉村高質量的就業機會、鄉村商業繁榮及可持續能源供給等, 受益群體包括鄉村居民個體、鄉村公司、合伙人、公共個體、非營利公司、印第安土著、私人企業等等。
3. 政府注重鄉村公共性服務的供給水平和質量效果。
政府在鄉村公共基礎設施服務方面, 建立了三大領域支持投資計劃, 即面向鄉村電力計劃、鄉村通信和寬帶計劃、水資源和環境支持計劃。這些計劃以促進鄉村公共基礎設施的多元化投資、鄉村居民生活質量的提升, 以及鄉村生態環境的保障等。2009—2016財政年度美國財政資助鄉村發展的各類項目達138.94萬個, 資助金額為2534.34億美元。在具體的行業領域方面, 如2016財政年度美國在鄉村可再生能源領域資助了1900個項目, 資助額達3.09億美元;在鄉村電力系統升級改造領域資助額達39億美元, 受益547萬家農戶。農業生產方面的公益服務包括農業科研、農業推廣咨詢服務、動植物疫病防治、農產品檢驗與質量控制等。
4. 財政支農政策納入立法, 創新稅收措施激勵鄉村發展。
美國把財政支農政策納入立法, 各任期政府的財政支農政策調整都是通過農業基本法的不斷修正來實現的。從1933年《農業調整法》到2014年農業法案, 美國先后出臺20余部農業基本法和100多部專項法, 已形成完整的農業法律支持體系。在美國財政支農200多年的發展歷程中, 財政支農的規模、力度和范圍不斷強化。
美國一直重視創新稅收制度激勵鄉村發展措施, 如針對小于5個雇員的鄉村小型企業初創或擴大經營活動的投資需求, 美國各州可制訂相應的投資稅收信貸細則, 稅收信貸額度可達小型企業投資額度的30%。蒙大拿州制訂了針對鄉村退休人員的收入稅收激勵措施, 鼓勵向鄉村社區捐贈個人資產用于鄉村社區的公共性事業發展, 過去5年已向鄉村社區捐贈7400萬美元。
三、英美鄉村振興發展的共性特征
(一) 基于國情制定增強計劃, 構建鄉村可持續發展體系
從英美兩國發展經驗看, 在進行鄉村規劃和建設時兩國普遍從自然環境、資源稟賦、鄉村經濟水平和人口分布等方面加以考慮[7]。兩國作為全球老牌發達工業國, 鄉村相對于城市處于發展滯后情形, 周期性爆發的經濟危機使得鄉村發展面臨巨大的壓力。為此, 兩國針對鄉村發展的外部環境以及鄉村經濟占比不高的現實狀況加大了進行統籌協調力度, 制定了系列鄉村發展增強計劃, 以確保鄉村人口穩定、經濟可持續和構建具有競爭力的鄉村生產體系。
(二) 注重完善鄉村基礎設施, 提升現代鄉村公共服務保障水平
英美鄉村規劃和建設普遍基于多元目標綜合推進, 其中改善鄉村基礎設施條件是普遍的首選。如自2009以來美國農業部轄下的農村公用事業服務局面向近700萬名鄉村居民、36.4萬個農村企業和3.2萬個社區投資建設新的和改進寬帶服務設施, 同時通過超6700個水資源和廢水環境處理的鄉村基礎設施項目, 幫助保護了2000多萬鄉村居民的健康。此外, 支持了5500多個遠程鄉村學習和遠程醫療項目, 提高了美國鄉村醫療保健和教育的可獲得性和質量水平。同樣地, 英國自2010年實施建立一個寬帶和移動網絡工程計劃來幫助農村經濟, 即通過7.8億英鎊投資超高速寬帶計劃推動英國鄉村電信業轉型。
(三) 鼓勵農業規模化經營, 深度挖掘鄉村產業發展鏈條
農業規模化經營是英美鄉村產業發展政策的重要內容, 目的在于整合鄉村資源, 提高鄉村經濟發展的規模化水平。如1935年英國有680萬個家庭農場, 到20世紀80年代末減至200萬個左右, 單個農場面積在不斷擴大。美國單個農場面積大于100公頃的占近50%。
英美政府大力支持發展現代鄉村高附加值產業, 普遍重視發展鄉村旅游業, 在鄉村規劃與建設中, 注重培育生態型鄉村發展理念[8]。如英國政府2010年開始推出了鄉村旅游發展基金, 目的是吸引更多的人到鄉村地區, 其已經投資了1200萬英鎊支持鼓勵英國鄉村旅游的營銷推廣運動, 還通過英國鄉村發展資助工程投資了600萬英鎊用于鄉村旅游目的地建設, 這包括支持鄉村社區改善當地的道路網絡和塑造標志性景觀。
(四) 針對重點貧困與偏遠鄉村區域制定特殊發展計劃
英美兩國重視貧困與偏遠鄉村區域的可持續發展問題, 積極倡導發揮政府扶持功能, 在政策、資金、制度等各方面提供大力支持。如美國針對最貧困和偏遠的鄉村區域, 在2010年發起了鄉村“鋒線力量” (Strike Force) 額外援助倡議計劃。通過該倡議, 2016年美國農業部向高貧困鄉村區域投資超過8.2億美元。美國農業部還通過鄉村社區經濟發展 (CED) 計劃, 為貧困鄉村提供鄉村經濟維持發展資助, 2016年美國農業部鄉村發展中心確定了261個CED目標鄉村, 向這些地區投資了21億美元。在2016財政年度, 美國還面向印地安鄉村和阿拉斯加土著區域投資超過3.65億美元, 用于支持美洲印第安人和阿拉斯加土著區域的住房、鄉村社區設施、公用事業和鄉村商業等[9]。
四、對中國鄉村振興戰略實施的啟示
(一) 堅持法制性規制的支撐作用, 注重再塑鄉村可持續發展功能
要按照“統籌合理、科學規制”的指導思想, 借鑒英美鄉村立法規劃的經驗, 堅持鄉村振興制度框架體系中法制性規制機制的作用[10], 促進鄉村振興規劃與建設的機制化和法定化。各地可根據實際情況制定促進鄉村振興的地方性法規及規章, 全面夯實鄉村振興的法治性基礎。
要發揮政府的引領作用[11], 針對我國鄉村呈現收縮和空心化的現實特征, 因地制宜加緊全面完成鄉村振興建設的全域規劃編制工作。規劃理念應從增量型規劃逐漸向綠色型規劃轉型, 強化歷史文化名村和傳統村落的保護與管理。要充分依托鄉村自然、傳統農耕文化、生態的可持續稟賦優勢, 大力改善內陸省份鄉村勞動力長期空心化的困境, 構建現代鄉村發展要素稟賦的堅實支撐體系, 使鄉村的可持續發展功能得到再塑。
(二) 提高鄉村產業的規模化與增值化效應, 激活鄉村各類企業發展活力
要著力提高鄉村農業生產與經營的規模化水平, 以綠色型鄉村園區經濟為核心載體, 優化現代鄉村的生產力空間布局結構。要大幅提高我國農作物生產的資本有機構成水平, 增強農作物投入產出的規模化效應。可參照英美鄉村企業的發展經驗, 圍繞鄉村特色產業, 按稟賦優勢原則強化專業化分工, 鼓勵發展各種類型的鄉村企業, 發揮中小微型鄉村企業振興鄉村經濟的能動效應和集群效應。
孤立的農耕生產活動不會提升土地的附加值, 要充分挖掘和拓展農業的多維功能, 發展創意農業, 擴大農業加工增值環節, 促進農業產業鏈條延伸。強化振興鄉村第二、三產業[12], 促進鄉村一產與二、三產業尤其是現代服務業的深度融合。積極開發農業多種功能, 大力發展休閑農業、定制農業、會展農業、觀光體驗農業等新型業態, 使鄉村產業更具多樣性和創新性。
(三) 注重財政性政策的激勵效率, 創新深度貧困和偏遠鄉村的扶持模式
應優化面向鄉村振興發展的財政保障機制, 全面助推鄉村綜合性領域改革。要充分發揮財政資金的激勵性引導作用, 確保財政投入結構與鄉村振興重點領域相適應。我國財政要將涉及村級公益事業的財政獎補資金, 與美麗鄉村建設、農耕文化保護傳承、村級組織運轉的資金保障、農業生產專項資金補助等工作相結合。
實施鄉村振興戰略需與打贏脫貧攻堅戰相輔相成[13], 我國貧困鄉村的振興發展應大膽創新, 要鼓勵面向貧困鄉村擴大財政供給, 引導城市及海外工商資本等各類社會資本共同參與貧困鄉村振興。可嘗試針對深度貧困和偏遠鄉村制定定向脫貧戰略計劃, 并試點發行面向深度貧困和偏遠鄉村項目融資的專項債券, 支持深度貧困與偏遠鄉村區域公益性項目優先建設。
(四) 統籌鄉村公共性基礎設施的布局與建設, 提高鄉村公共服務的供給質量
鄉村振興要始終把公共服務基礎設施建設作為重中之重, 應優先將學校、醫院、圖書館、廣場等公共基礎服務設施納入鄉村規劃建設, 不斷改善鄉村交通、通信設施及能源供給設施;加大公共財政面向鄉村基礎設施建設的覆蓋力度, 推進城市公共服務建設和社區建設向鄉村延伸, 在鄉村振興戰略框架下創新構建“城市與農村命運共同體”[14]。在具體的鄉村公共供給服務模式方面, 建議推廣以政府和社會資本合作的運作模式 (PPP模式) 促進鄉村公共基礎設施的供給效率。
實施鄉村振興規劃和建設必須要有長效管理, 應通過完善鄉村社會保障體系舉措, 解決鄉村農民發展遇到的問題, 為鄉村可持續發展提供保障。要適應信息化和智能化發展形勢, 不斷完善鄉村互聯網, 全面普及鄉村數字化建設, 在有條件的地區構建一批智慧型鄉村示范典型。
中國鄉村發現網轉自：江西社會科學2018年04期
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