3月22日至26日，筆者隨考察組赴浙江省義烏市調(diào)研交流統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地改革
試點(diǎn)工作。考察組先后參觀了江東街道青巖劉村（新農(nóng)村建設(shè)1.0模式，“中國(guó)網(wǎng)店第一村”）、佛堂盤龍花園（新社區(qū)聚集建設(shè)）、佛堂鎮(zhèn)坑口村（宅基地三權(quán)分置和農(nóng)村更新改造）、義亭鎮(zhèn)前塘村（宅基地退出）、義亭鎮(zhèn)缸窯村（美麗鄉(xiāng)村建設(shè)）、稠江街道松門山入市地塊（集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市）、北苑街道新后傅村（歷史遺留問(wèn)題處理）和福田街道樓西塘村（新農(nóng)村建設(shè)2.0模式），并與當(dāng)?shù)馗刹咳罕娊涣髯劇＝?jīng)過(guò)調(diào)研，筆者認(rèn)為，義烏市通過(guò)多舉措改革、多措施推進(jìn)和政府宏觀指導(dǎo)、村民自愿接受、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，解決了“人往哪里去、錢從哪里來(lái)、空間哪里找”的難題，保障了農(nóng)民基本權(quán)利，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益，化解了農(nóng)民和基層組織間的矛盾，增強(qiáng)了干群之間的關(guān)系，廣大農(nóng)民的獲得感得到了明顯增強(qiáng)。義烏經(jīng)驗(yàn)對(duì)于北京市深化農(nóng)村改革和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村具有一定的借鑒意義。
一、分類施策
宅基地是農(nóng)民最基本的財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)民生活居住所必須的。受歷史發(fā)展影響，各地管理方式不統(tǒng)一，人均占用面積不統(tǒng)一，建筑模式不統(tǒng)一，市場(chǎng)價(jià)值不統(tǒng)一（農(nóng)村單價(jià)低，城鎮(zhèn)郊區(qū)單價(jià)高），與新農(nóng)村建設(shè)總體要求不相適應(yīng)。這就要求各地要結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜，區(qū)別對(duì)待，分類實(shí)施，決不能搞一刀切。義烏市堅(jiān)持把農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新和頂層設(shè)計(jì)作為改革的重要突破口和主引擎來(lái)抓，建立完善農(nóng)村宅基地“取得固定化、價(jià)值市場(chǎng)化、權(quán)益多樣化、配置有償化、管理科學(xué)化”新機(jī)制，努力維護(hù)好宅基地的基本保障功能，實(shí)現(xiàn)好宅基地的完整物權(quán)功能，發(fā)展好宅基地的價(jià)值增值功能。
一是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍以內(nèi)的，實(shí)施城鄉(xiāng)新社區(qū)聚集建設(shè)，實(shí)行“戶有所居”。就是在保證村民居住的前提下，允許置換高層公寓、工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)用房或選擇貨幣補(bǔ)償。置換權(quán)益可以交易，政府確定最低保護(hù)回購(gòu)價(jià)。目前，置換權(quán)益已成交5078宗，成交面積280669平方米，成交金額約20億元。新社區(qū)聚集建設(shè)模式比傳統(tǒng)四層半改造模式節(jié)約土地51%，比村莊現(xiàn)狀節(jié)約用地約36%，佛堂盤龍花園、福田街道樓西塘村就屬于此類情況。
二是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍以外的，推行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，落實(shí)“住有所居”。就是村莊用地規(guī)模人均不超過(guò)100平方米（現(xiàn)為119.6平方米），宅基地人均不超過(guò)30平方米（現(xiàn)為35平方米），鼓勵(lì)少占或不占耕地，節(jié)約的村莊建設(shè)用地可直接入市。江東街道青巖劉村、義亭鎮(zhèn)前塘村、稠江街道松門山入市地塊屬于此類情況。
三是遠(yuǎn)郊村實(shí)施“異地奔小康”工程，積極引導(dǎo)農(nóng)民下鄉(xiāng)脫貧。既保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利，又最大限度地促進(jìn)了宅基地價(jià)值的增值，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)民精準(zhǔn)脫貧奠定了基礎(chǔ)。
二、統(tǒng)籌規(guī)劃
義烏市的新農(nóng)村規(guī)劃并不完全一樣。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)模式由市國(guó)土資源局統(tǒng)一編制和設(shè)計(jì)，多規(guī)合一，一村一規(guī)，一村一冊(cè)，做到整齊劃一，風(fēng)格一致。
一是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線以內(nèi)的281個(gè)村，由政府主導(dǎo)，集中安置到55個(gè)社區(qū)，允許農(nóng)民以合法宅基地占地面積1∶5置換權(quán)益面積，農(nóng)民通過(guò)房屋出租和在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)增加收入。
二是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線以外的農(nóng)村，編制了“1（鎮(zhèn)區(qū)、城市分區(qū)）＋X（中心村）＋Y（保留村）”的鎮(zhèn)村規(guī)劃體系，農(nóng)民通過(guò)開發(fā)休閑觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村民俗來(lái)增加收入。
三是偏僻山村通過(guò)異地搬遷、他鄉(xiāng)安置幫助村民實(shí)現(xiàn)脫貧致富。
四是規(guī)劃建設(shè)“中國(guó)網(wǎng)店第一村”，大力開展“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”，盤活了農(nóng)民用房，開拓了巨大的市場(chǎng)空間，打造出具有現(xiàn)代化城市格局的電商新城鎮(zhèn)。
三、村民自愿
宅基地制度改革，涉及全體村民利益，處理不好，極易誘發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛，影響干群關(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定。
一是在維護(hù)宅基地所有權(quán)方面，義烏市突出農(nóng)村農(nóng)民主體地位，通過(guò)村級(jí)組織民主管理，實(shí)現(xiàn)村集體自主實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和宅基地的自主分配。
二是在改革前，逐村逐戶逐人調(diào)查，廣泛征求村民對(duì)改革的意見和自己的想法，把村民工作做實(shí)做細(xì)做到位，村民不同意，決不勉強(qiáng)或強(qiáng)制執(zhí)行，把村民提出的問(wèn)題分解到村，落實(shí)到戶，包干到人，確保事事有人管，件件有人抓。
三是針對(duì)村民關(guān)心的問(wèn)題，研究制定解決對(duì)策，印制宣傳手冊(cè)，做好解釋宣傳工作，做到家喻戶曉，人人皆知，提升村民滿意度、放心度。
四是處理歷史遺留問(wèn)題多方面考慮，人性化處理，最大限度讓村民滿意，不簡(jiǎn)單粗暴，不采取強(qiáng)制措施，不采取過(guò)激手段。對(duì)北苑街道新后傅村超人均面積建房問(wèn)題，對(duì)于超面積小于一間（36平方米）、超建不超過(guò)一層的，列為輕微違法，經(jīng)村集體按20年一次性收取有償使用費(fèi)后，允許村民辦證。其他情形屬于嚴(yán)重違法，必須拆除。
五是在政策上給予支持。與銀行協(xié)商，對(duì)積極支持配合改革并已取得不動(dòng)產(chǎn)證的村民，在辦理銀行貸款額度和貸款利率上給予優(yōu)惠。不僅解決了問(wèn)題，也推進(jìn)了工作的落實(shí)。
四、政府扶持
農(nóng)村土地制度改革離不開政府的支持，尤其是資金上的保障。
一是義烏市鎮(zhèn)村規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)用（每個(gè)村30萬(wàn)元左右）和村民房屋圖紙?jiān)O(shè)計(jì)費(fèi)用均由政府全部負(fù)擔(dān)，村民僅負(fù)擔(dān)所屬房屋的建設(shè)費(fèi)用。
二是由政府出面為城鎮(zhèn)新社區(qū)聚集地居民減少開支。佛堂盤龍花園小區(qū)由鎮(zhèn)政府出面協(xié)調(diào)，交由杭州綠城集團(tuán)負(fù)責(zé)建設(shè)和管理，前3年免收村民物業(yè)管理費(fèi)，第4年至第6年收取60％，第6年至第9年收取90％，第10年后開始全額收取。同時(shí)，還為小區(qū)居民提供就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)了不出小區(qū)就能就業(yè)，增加了村民收入。
三是積極完善小區(qū)公益設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目，解決村民后顧之憂。福田街道樓西塘村利用小區(qū)公共房屋建設(shè)幼兒園，本村居民幼兒可優(yōu)先入托和降低收費(fèi)。
五、市場(chǎng)運(yùn)作
農(nóng)村土地制度改革政府只能定政策、出標(biāo)準(zhǔn)，不能用行政手段進(jìn)行過(guò)多干預(yù)，否則，將達(dá)不到應(yīng)有的效果。義烏市充分利用市場(chǎng)手段，采取“雙有償”原則規(guī)范宅基地使用。
一是允許宅基地有償調(diào)劑。農(nóng)民無(wú)償分配取得的宅基地資格權(quán)在落地前，如自愿退出，可由村集體統(tǒng)一回購(gòu)，再通過(guò)市場(chǎng)公開配置的方式有償調(diào)劑給本村需要的集體組織成員，調(diào)劑所得歸原轉(zhuǎn)讓人，達(dá)到了互惠互利的目的。如，佛堂鎮(zhèn)坑口村委2017年11月委托產(chǎn)權(quán)交易所，以公開拍賣的方式對(duì)村宅基地進(jìn)行有償調(diào)劑，成交面積573.56平方米，成交金額787萬(wàn)元。
二是鼓勵(lì)宅基地有償選位。宅基地公開競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)化有償選位是義烏基層的探索創(chuàng)新。按照誰(shuí)出錢多、誰(shuí)優(yōu)先選取地理位置好、環(huán)境條件優(yōu)的宅基地。如，佛堂鎮(zhèn)坑口村委2017年11月采取公開競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行宅基地使用權(quán)有償選位，共收取選位費(fèi)412萬(wàn)元，大部分用于村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)困難戶建房補(bǔ)助。既解決了困難戶建房資金不足的問(wèn)題，也為村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金保障。
六、經(jīng)濟(jì)發(fā)展
土地制度的改革，目的在于明晰“三權(quán)”，盤活存量土地資源，增加集體經(jīng)濟(jì)積累，改善農(nóng)村生活條件和居住環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民增收致富，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，落實(shí)十九大報(bào)告提出的鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略。
一是集體經(jīng)濟(jì)得到了壯大，村民收入得到了提高。通過(guò)試點(diǎn)實(shí)施，2017年，義烏市732個(gè)村的集體經(jīng)濟(jì)年收入全部在10萬(wàn)元以上，農(nóng)民人均收入從改革前的2.6萬(wàn)元增加到3.32萬(wàn)元。累計(jì)收取宅基地有償選位費(fèi)約112億元。收取農(nóng)房歷史遺留問(wèn)題農(nóng)戶交納的有償使用費(fèi)9.5億元，占全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)總量的2/3，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展壯大。
二是宅基地資源得到了盤活。全市24家金融機(jī)構(gòu)累計(jì)向農(nóng)民發(fā)放住房抵押貸款7029筆，貸款金額34.09億元，占全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)總量的1/3，解決了農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需資金不足的問(wèn)題。按目前的情況計(jì)算，義烏市共有宅基地20余萬(wàn)宗，按平均每宗貸款50萬(wàn)元推算，改革后理論上可盤活資產(chǎn)1000億元，撬動(dòng)了農(nóng)民沉睡的巨額資產(chǎn)，為農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、農(nóng)民增收提供了新動(dòng)能，開辟了新財(cái)源。
三是村民參與村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性得到了提高。佛堂鎮(zhèn)坑口村每位村民自愿拿出3平方米宅基地入股村集體經(jīng)濟(jì)組織，支援村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并從中實(shí)現(xiàn)分紅，達(dá)到了雙贏的目的。
七、治理有效
國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明曾指出，中國(guó)將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。試點(diǎn)以來(lái)，義烏市已建集聚建設(shè)高層公寓項(xiàng)目7個(gè)，總建筑面積227萬(wàn)平方米，總套數(shù)11885套。配套產(chǎn)業(yè)用房項(xiàng)目7個(gè)，總建筑面積81.2萬(wàn)平方米，解決1.5萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城生活。建成異地搬遷安置項(xiàng)目5個(gè)，總建筑面積80萬(wàn)平方米，安置農(nóng)民7700多人。解決住房困難戶3010戶，治理改造危房21153戶。拆除違章建筑面積超過(guò)350萬(wàn)平方米，665個(gè)村通過(guò)“基本無(wú)違建村”驗(yàn)收。完成農(nóng)房歷史遺留問(wèn)題處理128個(gè)，涉及34592戶。完成產(chǎn)權(quán)調(diào)入庫(kù)35484戶，登記受理32988戶，累計(jì)發(fā)放農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證32300宗。通過(guò)一系列改革，鄉(xiāng)村美麗了，資產(chǎn)盤活了，發(fā)展上去了，實(shí)力增強(qiáng)了，問(wèn)題解決了，矛盾化解了。
作者單位：北京市農(nóng)研中心計(jì)財(cái)處
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北京農(nóng)村經(jīng)濟(jì)2018第五期
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