長期以來，“一戶一宅、面積法定、無償分配及使用”作為中國農村宅基地制度的核心機制，在保障廣大農民居者有其屋，維持農民基本生存權和農村社會穩定方面發揮了積極作用。然而，隨著市場經濟的發展，這種在宅基地權利體系、配置方式、收益機制、管制模式等方面的制度安排，逐漸暴露出諸多問題。一方面，產權的制約使宅基地的市場化配置受到限制，進而導致農民土地資產價值難以顯現、城鄉差距拉大、農民利益受損的問題；另一方面，受經濟利益驅使，缺乏相應法律法規約束的宅基地隱形市場大量存在，擾亂了土地管理秩序，損害了集體利益，妨礙了土地收益在國家、集體和個人之間的合理共享。
鑒于此，中央提出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。宅基地制度的改革思路有助于打破城鄉二元土地制度的格局，在一定程度上有利于彌補政府壟斷土地資源配置的缺陷，優化資源配置；也有利于實現“城市反哺農村”，促進農村發展，推動新型城鎮化和鄉村振興。實質上，建立新型宅基地制度是一場促進集體建設用地市場化的深刻變革，是對原有城鄉之間利益關系的重大調整，涉及到多重的利益均衡，必須要回答好、處理好一系列理論上與現實中的基礎性問題。
一、宅基地制度改革的地方探索
以三權分置為導向的宅基地制度改革，是一個漸進式的過程。十幾年來，全國各地實踐中出現了很多模式，這些都是地方在各種因素制約下走出的可行道路。
1.模式一：城中村的更新
城中村更新模式是指面向城中村采取舊城更新改造的方式進行土地優化配置，將宅基地全部退出轉為國有建設用地進行重新開發，進行統一規劃和建設，對農民進行統一補償和安置，就地市民化。
城中村更新模式主要面向城中村這一類具有高更新價值、良好區位條件、規模較大且集中連片的宅基地。在這一過程中，宅基地權利的流轉交易主要通過置換住房、物業和貨幣等體現，并伴隨著農民就地市民化的過程，其中流轉置換的住房既可以就地安置，也可以采取異地安置進行，兩者都是通過提高土地利用效率以達到安置農民群體并節余建設用地指標的目的。由于這類宅基地潛在升值空間較大，因此讓渡宅基地權利所置換或補償的利益也相對較高。
對城中村實施更新改造，本質上是對較大體量的宅基地進行的統一流轉交易，而且往往由于其區位優勢與潛在升值空間大，并牽涉到城市整體發展形象以及局部區域基礎設施改善等，地方政府與市場主體參與的積極性較高，農民流轉的意愿也比較強烈，這就促成了該模式具有較好的經濟實施基礎。
2．模式二：近郊村的集聚
近郊村的社區集聚模式是指面向近郊區的村集體組織或農民，在城市規劃區范圍內通過建設新社區以集聚不同村莊的農民，逐步引導其向城市市民轉變，并將農民原宅基地復墾為耕地或用于其他農村的生產生活，復墾的指標可用于全域建設用地統籌開發。由于牽涉到集體組織的整村搬遷與重新安置，且涉及局部規劃調整優化，目前該實施模式下通常以政府參與為主，但也不排除后續市場力量的介入。
考慮到城市長遠發展，近郊區的村集體組織通常位于城市規劃建設范圍內，因此近郊村的宅基地同樣具有較高的潛在開發價值。近郊村農民在就地市民化、資本積累以及就業安置上具有一定優勢，適合通過城鄉新社區集聚完成宅基地權利的流轉交易以及土地資源的優化配置過程。宅基地流轉交易同樣以宅基地退出置換住房、物業和貨幣等形式來體現，但與面向城中村的舊城更新模式不同，尤其是在越發強調緊湊型城市發展的背景下，其安置多以異地安置為主，也就是復墾原宅基地，并將農民安置于城市規劃區內的城鄉新社區中。
近郊村實施的社區集聚模式，本質上也是在實施整村（或絕大部分）宅基地退出后，通過復墾整治、空間置換以及提高土地利用效率等一系列操作，來完成農民安置、權益保障、改善居住生活環境、節余建設用地指標以統籌全域建設發展等多樣性目標。其背后也涉及到一定規模、且集中連片的宅基地權利流轉。
3．模式三：中郊村的就地更新
中郊村是介于近郊區與遠郊區之間的村集體經濟組織。面向中郊村的就地更新模式是指村集體組織在村莊原址通過實施拆舊建新完成舊村改造提升土地利用效率，同時實現宅基地的優化配置，滿足全村農民的居住需求和部分財產性訴求。在這一過程中，集體建設用地（含宅基地）總量不新增，農民性質不發生根本性改變，而農民生活生產環境則得到顯著改善。
由于就地更新模式所涉及的宅基地以及利益分配均發生在原集體內部，較少涉及外部利益的介入，因此其實施主要借助集體自行組織的形式進行。集體經濟組織在協調所有村民利益的基礎上，對村莊進行更新改造。包括實施前的統一方案、改造中的成本分攤以及更新后的宅基地或住房再配置等。在這一過程中，宅基地流轉主要以權利的重新配置來體現，譬如通過退出原宅基地以換取新規劃后的宅基地，或置換村集體統一新建的住房等。
針對中郊村的就地更新模式適合我國廣大農村地區所普遍面臨的宅基地資源低效配置的問題，具有更為實際且廣泛的操作性。而依托集體自組織實施的就地更新，能夠以村集體為紐帶來統一集體行動并協調利益分配，較好的兼顧了農民群體內部利益主體訴求的異質性，充分發揮了村集體的基層自治作用。在保留村集體原始風貌等非物質價值方面，也具有重要的社會意義。
4．模式四：遠郊村的異地調整
遠郊村的異地調整模式是指通過異地搬遷的方式，將偏遠地區的村集體組織或農民安置在區位相對較好，且可集中居住的中心村或中心鎮，并將騰退的原宅基地復墾為建設用地指標，借助指標空間置換，既滿足異地搬遷安置的建設用地需要，又可節余部分指標用于全域統籌利用。
異地調整模式實施的背后，同樣有發生宅基地權利的轉移與交換，即將偏遠地區的宅基地權利置換到中郊村或近郊村，并獲得新的宅基地權利或住房補償等。但區別于前面三種實施模式，異地調整具有明顯的政策傾向，也就是對貧困偏遠地區農村發展的特殊照顧，因此，此種實施模式往往需要政府力量的介入，既包括通過扶貧項目給予建設資金上的支持，還包括對異地調整前后的組織與管理，例如涉及到規劃變動、行政調整以及復墾搬遷等方面。借力政府和扶貧項目的支持實施面向遠郊村的異地調整，通過退出宅基地以換取建設用地指標，并進行空間置換或指標交易，能夠有效挖掘偏遠地區宅基地的經濟價值。
二、宅基地制度改革的核心：政府和市場的關系
1.理解宅改語境下的“政府行為”與“市場權利”
“政府行為”是指國家為維護公共利益需要，實現宅基地制度改革有序運轉，通過行政權力（包括土地規劃、用途管制、土地收益調節等）來引導宅基地交易行為和規范使用行為。國家安全、社會公正、資源效率、生態保護等國家在土地制度改革上的價值要求正是以政府的公權力的行使為保障的。政府行為的必要性，根源在于管控宅基地制度改革可能產生的負面影響。
與政府行為相對應的“市場權利”，是指法律規定的公民、集體、企業或組織所享有的可以自由行使的在市場上競爭的權利。在宅基地制度改革的實踐中，市場中的私權利不僅包括對宅基地擁有占有、使用、收益和處分四項基本權能，也包括在國家征收過程中以留用地形式獲得的土地開發權，還包括在城鄉建設用地增減掛鉤平臺獲得的可轉讓的土地發展權等形式。權利保障、發展效率等價值目標的實現，離不開土地私權利的自由充分行使。市場之所以必要，根源在于市場的獨有優勢。
2.政府公權力與市場私權利的沖突
首先，公權力和私權利之間本身就是一種對立關系，兩者沖突不可調和。為了土地公權力的正常行使，勢必要限制或剝奪一部分的土地私權利，意味著私權利背后的個人利益喪失。而為了私權利得到有效保障，又勢必希望土地公權力的范圍盡可能降到最低，反過來損害到全體人民的公共利益。這種利益之間的沖突，是公權力和私權利之間發生沖突的根源。
第二，對私權利的差別化對待是造成公私沖突的第二個原因。與國有建設用地被賦予完整的土地財產權能不同的是，宅基地的收益權能受到極大的限制。由于沒有得到法律的認可，宅基地相關權能受限，流轉價格往往被壓低，難以享受與國有土地、甚至是集體經營性建設用地相仿的用益物權待遇。
第三，規劃與用途管控的強制性引致的私權利之間的不平等是造成公權力和私權利沖突的第三個原因。為了公共利益需要，政府編制和實施規劃，引起了不同主體宅基地私權利在實踐中不平等的趨勢。比如，規劃用途、使用條件限制等方面的差異、不同區域指標分配上的差異等，實際上影響了土地市場和土地私權利的平等性。
3．讓公權力和私權利都在“法律的籠子”里
政府公權力不能無限擴張。在宅基地制度改革過程中，過度的公權力容易導致地方政府與民爭利，帶來政府公信力下降，甚至產生國家安全的風險。比如政府征地過程中強拆未達成補償協議的農民的宅基地等。而個人的私權利也不能沒有限制。個體在行使土地私權利過程中，過于放任自由而不考慮對他人的影響和社會利益，會造成土地利用混亂低效。比如，在宅基地上建小產權房，會擾亂城市房地產市場秩序。
為此，需要將公權力和私權利都在“法律的籠子”里。一要加強對土地的立法修法，不斷完善相關法律對土地公權力的授權情況。二要建立司法監督體系，約束公權力的行使，制衡權力濫用。三是運用公眾參與機制，對公權力和私權利的行使進行監督。
三、宅基地制度改革的建議
1.發揮公權力的引領作用
宅基地制度改革，土地利用規劃和供地計劃約束依然必要。政府必須進一步強化土地用途管制，這涉及土地利用的非市場價值和非經濟利益，是土地資源可持續利用的基礎，也是統籌城鄉土地市場、釋放土地經濟價值的前提。
土地利用規劃的理念應當從行政權力主導向多元利益均衡的轉變。保障哪些利益，制約哪些利益，以及如何協調它們之間的關系，這是土地利用規劃價值取向的核心問題。因此，需要樹立土地利用規劃代表多元利益的理念。政府對土地利用規劃手段從原來的單一行政手段，變為以法律手段為主，并輔之以相應的行政以及經濟干預等各種手段，將立法重心轉移到著重調整土地規劃中利益分配上來，以促進多元利益走向新的平衡。
2.完善以私權利為核心的基礎性制度
實現宅基地制度改革關鍵在于從產權制度入手。在正式制度層面上明確宅基地所有權、資格權和使用權等各項權能已經勢在必行。通過產權制度的完善，一方面激勵和約束農民、政府等行為主體，另一方面，通過建立新型的土地產權和治權體系，實現宅基地乃至其他土地要素在城鄉、部門之間自由配置。
主要包括：一是加快宅基地確權登記和頒證工作，為其市場化流轉奠定基礎。二是可以有步驟地放開宅基地抵押權的限制，讓抵押融資成為宅基地價值“釋放”以及促進農村后發發展的有力“杠桿”。三是可以由政府建立宅基地發展權交易市場。
3.“分蛋糕”是宅基地制度改革成敗的關鍵
第一，通過事前或事后的政府干預，調節區域間宅基地制度改革的收益分配。政府發揮稅收調節功能，對形成于初次分配領域的收入差距進行有效調節。可以探索建立土地指標交易制度，虛化土地區位影響，一定程度上破解中西部地區宅基地資源浪費、“有地無市”的困局。對于農村宅基地資源的改革利用，既要積極探索有償使用、自愿有償退出、農民住房財產權抵押、擔保、轉讓等途徑，平衡城鄉在住房上的財產收益，也要注意因地制宜，在一些發達地區、城郊地區，著重于激活宅基地的財產功能，在傳統的農區，更加重視宅基地的保障功能，必須在保障居者有其屋的前提下，探索構建起財產功能的實現載體。
第二，對于城鄉之間的利益分配，政府應當考慮放棄獨占大部分的土地增值收益。讓農民參與并分享更多的土地收益，是現階段宅基地制度改革的首要目標。比如，開展城鄉建設用地增減掛鉤試點從國有土地出讓收入等方面籌資金、對承擔耕地保護任務的農民給予補償，這些做法實際上政府允許市場機制參與定價，讓城鎮化地區之外的農民也能在土地增值收益中“分一杯羹”。
第三，探索去“區位化”政策工具，解決村莊集體之間的利益分配問題。不同的農村，不同的集體，因為區位、土地資源等自然社會經濟的稟賦存在差異，這就要求政府關注宅基地價值顯現后在農村內部的二次分配問題，避免因為初始條件不同而造成的價值分配不公。
第四，通過發揮自組織治理優勢，解決村莊集體內部的利益分配難題。村集體和村民之間的利益如何共享，村民之間的利益怎么分配，關系到農民的改革獲得感。村集體內部的收益分配要充分發揮基層組織的自治優勢，以尊重農民意愿和實現農民利益為出發點和落腳點，通過民主協商程序，確定收益在集體內部不同主體之間的分配。
4.正視宅基地制度改革的額外成本
宅改的目的之一是顯化宅基地的資產屬性。但在如何讓資產屬性變現，如何最大化實現其資產價值，以及如何合理分配土地收益上，還需要考慮如何在“做蛋糕”、“分蛋糕”的同時，盡可能降低過程中無謂的損耗。
無論是政府主導、市場主導，還是集體自組織，都是實現改革效果的可行路徑，而差異就在于制度成本的高低。宅基地規模越大、權屬復雜程度越高、市場信息對稱性越差，則更應該采用政府主導的形式進行管理。管理實施主體利益和目標越一致，實施主體間的合作程度也就越高，越應該實施自主管理。宅基地制度改革沒有“萬全之策”，應根據內外部環境來確定合宜的治理結構，并通過協同降低整體成本。
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學 微信公眾號（原創）
(掃一掃，更多精彩內容！)
