長期以來，“一戶一宅、面積法定、無償分配及使用”作為中國農(nóng)村宅基地制度的核心機制，在保障廣大農(nóng)民居者有其屋，維持農(nóng)民基本生存權(quán)和農(nóng)村社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，這種在宅基地權(quán)利體系、配置方式、收益機制、管制模式等方面的制度安排，逐漸暴露出諸多問題。一方面，產(chǎn)權(quán)的制約使宅基地的市場化配置受到限制，進而導(dǎo)致農(nóng)民土地資產(chǎn)價值難以顯現(xiàn)、城鄉(xiāng)差距拉大、農(nóng)民利益受損的問題；另一方面，受經(jīng)濟利益驅(qū)使，缺乏相應(yīng)法律法規(guī)約束的宅基地隱形市場大量存在，擾亂了土地管理秩序，損害了集體利益，妨礙了土地收益在國家、集體和個人之間的合理共享。
鑒于此，中央提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。宅基地制度的改革思路有助于打破城鄉(xiāng)二元土地制度的格局，在一定程度上有利于彌補政府壟斷土地資源配置的缺陷，優(yōu)化資源配置；也有利于實現(xiàn)“城市反哺農(nóng)村”，促進農(nóng)村發(fā)展，推動新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興。實質(zhì)上，建立新型宅基地制度是一場促進集體建設(shè)用地市場化的深刻變革，是對原有城鄉(xiāng)之間利益關(guān)系的重大調(diào)整，涉及到多重的利益均衡，必須要回答好、處理好一系列理論上與現(xiàn)實中的基礎(chǔ)性問題。
一、宅基地制度改革的地方探索
以三權(quán)分置為導(dǎo)向的宅基地制度改革，是一個漸進式的過程。十幾年來，全國各地實踐中出現(xiàn)了很多模式，這些都是地方在各種因素制約下走出的可行道路。
1.模式一：城中村的更新
城中村更新模式是指面向城中村采取舊城更新改造的方式進行土地優(yōu)化配置，將宅基地全部退出轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地進行重新開發(fā)，進行統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，對農(nóng)民進行統(tǒng)一補償和安置，就地市民化。
城中村更新模式主要面向城中村這一類具有高更新價值、良好區(qū)位條件、規(guī)模較大且集中連片的宅基地。在這一過程中，宅基地權(quán)利的流轉(zhuǎn)交易主要通過置換住房、物業(yè)和貨幣等體現(xiàn)，并伴隨著農(nóng)民就地市民化的過程，其中流轉(zhuǎn)置換的住房既可以就地安置，也可以采取異地安置進行，兩者都是通過提高土地利用效率以達到安置農(nóng)民群體并節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的目的。由于這類宅基地潛在升值空間較大，因此讓渡宅基地權(quán)利所置換或補償?shù)睦嬉蚕鄬^高。
對城中村實施更新改造，本質(zhì)上是對較大體量的宅基地進行的統(tǒng)一流轉(zhuǎn)交易，而且往往由于其區(qū)位優(yōu)勢與潛在升值空間大，并牽涉到城市整體發(fā)展形象以及局部區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施改善等，地方政府與市場主體參與的積極性較高，農(nóng)民流轉(zhuǎn)的意愿也比較強烈，這就促成了該模式具有較好的經(jīng)濟實施基礎(chǔ)。
2．模式二：近郊村的集聚
近郊村的社區(qū)集聚模式是指面向近郊區(qū)的村集體組織或農(nóng)民，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)通過建設(shè)新社區(qū)以集聚不同村莊的農(nóng)民，逐步引導(dǎo)其向城市市民轉(zhuǎn)變，并將農(nóng)民原宅基地復(fù)墾為耕地或用于其他農(nóng)村的生產(chǎn)生活，復(fù)墾的指標(biāo)可用于全域建設(shè)用地統(tǒng)籌開發(fā)。由于牽涉到集體組織的整村搬遷與重新安置，且涉及局部規(guī)劃調(diào)整優(yōu)化，目前該實施模式下通常以政府參與為主，但也不排除后續(xù)市場力量的介入。
考慮到城市長遠(yuǎn)發(fā)展，近郊區(qū)的村集體組織通常位于城市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)，因此近郊村的宅基地同樣具有較高的潛在開發(fā)價值。近郊村農(nóng)民在就地市民化、資本積累以及就業(yè)安置上具有一定優(yōu)勢，適合通過城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚完成宅基地權(quán)利的流轉(zhuǎn)交易以及土地資源的優(yōu)化配置過程。宅基地流轉(zhuǎn)交易同樣以宅基地退出置換住房、物業(yè)和貨幣等形式來體現(xiàn)，但與面向城中村的舊城更新模式不同，尤其是在越發(fā)強調(diào)緊湊型城市發(fā)展的背景下，其安置多以異地安置為主，也就是復(fù)墾原宅基地，并將農(nóng)民安置于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)新社區(qū)中。
近郊村實施的社區(qū)集聚模式，本質(zhì)上也是在實施整村（或絕大部分）宅基地退出后，通過復(fù)墾整治、空間置換以及提高土地利用效率等一系列操作，來完成農(nóng)民安置、權(quán)益保障、改善居住生活環(huán)境、節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)以統(tǒng)籌全域建設(shè)發(fā)展等多樣性目標(biāo)。其背后也涉及到一定規(guī)模、且集中連片的宅基地權(quán)利流轉(zhuǎn)。
3．模式三：中郊村的就地更新
中郊村是介于近郊區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)之間的村集體經(jīng)濟組織。面向中郊村的就地更新模式是指村集體組織在村莊原址通過實施拆舊建新完成舊村改造提升土地利用效率，同時實現(xiàn)宅基地的優(yōu)化配置，滿足全村農(nóng)民的居住需求和部分財產(chǎn)性訴求。在這一過程中，集體建設(shè)用地（含宅基地）總量不新增，農(nóng)民性質(zhì)不發(fā)生根本性改變，而農(nóng)民生活生產(chǎn)環(huán)境則得到顯著改善。
由于就地更新模式所涉及的宅基地以及利益分配均發(fā)生在原集體內(nèi)部，較少涉及外部利益的介入，因此其實施主要借助集體自行組織的形式進行。集體經(jīng)濟組織在協(xié)調(diào)所有村民利益的基礎(chǔ)上，對村莊進行更新改造。包括實施前的統(tǒng)一方案、改造中的成本分?jǐn)傄约案潞蟮恼鼗蜃》吭倥渲玫取Ｔ谶@一過程中，宅基地流轉(zhuǎn)主要以權(quán)利的重新配置來體現(xiàn)，譬如通過退出原宅基地以換取新規(guī)劃后的宅基地，或置換村集體統(tǒng)一新建的住房等。
針對中郊村的就地更新模式適合我國廣大農(nóng)村地區(qū)所普遍面臨的宅基地資源低效配置的問題，具有更為實際且廣泛的操作性。而依托集體自組織實施的就地更新，能夠以村集體為紐帶來統(tǒng)一集體行動并協(xié)調(diào)利益分配，較好的兼顧了農(nóng)民群體內(nèi)部利益主體訴求的異質(zhì)性，充分發(fā)揮了村集體的基層自治作用。在保留村集體原始風(fēng)貌等非物質(zhì)價值方面，也具有重要的社會意義。
4．模式四：遠(yuǎn)郊村的異地調(diào)整
遠(yuǎn)郊村的異地調(diào)整模式是指通過異地搬遷的方式，將偏遠(yuǎn)地區(qū)的村集體組織或農(nóng)民安置在區(qū)位相對較好，且可集中居住的中心村或中心鎮(zhèn)，并將騰退的原宅基地復(fù)墾為建設(shè)用地指標(biāo)，借助指標(biāo)空間置換，既滿足異地搬遷安置的建設(shè)用地需要，又可節(jié)余部分指標(biāo)用于全域統(tǒng)籌利用。
異地調(diào)整模式實施的背后，同樣有發(fā)生宅基地權(quán)利的轉(zhuǎn)移與交換，即將偏遠(yuǎn)地區(qū)的宅基地權(quán)利置換到中郊村或近郊村，并獲得新的宅基地權(quán)利或住房補償?shù)取５珔^(qū)別于前面三種實施模式，異地調(diào)整具有明顯的政策傾向，也就是對貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的特殊照顧，因此，此種實施模式往往需要政府力量的介入，既包括通過扶貧項目給予建設(shè)資金上的支持，還包括對異地調(diào)整前后的組織與管理，例如涉及到規(guī)劃變動、行政調(diào)整以及復(fù)墾搬遷等方面。借力政府和扶貧項目的支持實施面向遠(yuǎn)郊村的異地調(diào)整，通過退出宅基地以換取建設(shè)用地指標(biāo)，并進行空間置換或指標(biāo)交易，能夠有效挖掘偏遠(yuǎn)地區(qū)宅基地的經(jīng)濟價值。
二、宅基地制度改革的核心：政府和市場的關(guān)系
1.理解宅改語境下的“政府行為”與“市場權(quán)利”
“政府行為”是指國家為維護公共利益需要，實現(xiàn)宅基地制度改革有序運轉(zhuǎn)，通過行政權(quán)力（包括土地規(guī)劃、用途管制、土地收益調(diào)節(jié)等）來引導(dǎo)宅基地交易行為和規(guī)范使用行為。國家安全、社會公正、資源效率、生態(tài)保護等國家在土地制度改革上的價值要求正是以政府的公權(quán)力的行使為保障的。政府行為的必要性，根源在于管控宅基地制度改革可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。
與政府行為相對應(yīng)的“市場權(quán)利”，是指法律規(guī)定的公民、集體、企業(yè)或組織所享有的可以自由行使的在市場上競爭的權(quán)利。在宅基地制度改革的實踐中，市場中的私權(quán)利不僅包括對宅基地?fù)碛姓加小⑹褂谩⑹找婧吞幏炙捻椈緳?quán)能，也包括在國家征收過程中以留用地形式獲得的土地開發(fā)權(quán)，還包括在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤平臺獲得的可轉(zhuǎn)讓的土地發(fā)展權(quán)等形式。權(quán)利保障、發(fā)展效率等價值目標(biāo)的實現(xiàn)，離不開土地私權(quán)利的自由充分行使。市場之所以必要，根源在于市場的獨有優(yōu)勢。
2.政府公權(quán)力與市場私權(quán)利的沖突
首先，公權(quán)力和私權(quán)利之間本身就是一種對立關(guān)系，兩者沖突不可調(diào)和。為了土地公權(quán)力的正常行使，勢必要限制或剝奪一部分的土地私權(quán)利，意味著私權(quán)利背后的個人利益喪失。而為了私權(quán)利得到有效保障，又勢必希望土地公權(quán)力的范圍盡可能降到最低，反過來損害到全體人民的公共利益。這種利益之間的沖突，是公權(quán)力和私權(quán)利之間發(fā)生沖突的根源。
第二，對私權(quán)利的差別化對待是造成公私?jīng)_突的第二個原因。與國有建設(shè)用地被賦予完整的土地財產(chǎn)權(quán)能不同的是，宅基地的收益權(quán)能受到極大的限制。由于沒有得到法律的認(rèn)可，宅基地相關(guān)權(quán)能受限，流轉(zhuǎn)價格往往被壓低，難以享受與國有土地、甚至是集體經(jīng)營性建設(shè)用地相仿的用益物權(quán)待遇。
第三，規(guī)劃與用途管控的強制性引致的私權(quán)利之間的不平等是造成公權(quán)力和私權(quán)利沖突的第三個原因。為了公共利益需要，政府編制和實施規(guī)劃，引起了不同主體宅基地私權(quán)利在實踐中不平等的趨勢。比如，規(guī)劃用途、使用條件限制等方面的差異、不同區(qū)域指標(biāo)分配上的差異等，實際上影響了土地市場和土地私權(quán)利的平等性。
3．讓公權(quán)力和私權(quán)利都在“法律的籠子”里
政府公權(quán)力不能無限擴張。在宅基地制度改革過程中，過度的公權(quán)力容易導(dǎo)致地方政府與民爭利，帶來政府公信力下降，甚至產(chǎn)生國家安全的風(fēng)險。比如政府征地過程中強拆未達成補償協(xié)議的農(nóng)民的宅基地等。而個人的私權(quán)利也不能沒有限制。個體在行使土地私權(quán)利過程中，過于放任自由而不考慮對他人的影響和社會利益，會造成土地利用混亂低效。比如，在宅基地上建小產(chǎn)權(quán)房，會擾亂城市房地產(chǎn)市場秩序。
為此，需要將公權(quán)力和私權(quán)利都在“法律的籠子”里。一要加強對土地的立法修法，不斷完善相關(guān)法律對土地公權(quán)力的授權(quán)情況。二要建立司法監(jiān)督體系，約束公權(quán)力的行使，制衡權(quán)力濫用。三是運用公眾參與機制，對公權(quán)力和私權(quán)利的行使進行監(jiān)督。
三、宅基地制度改革的建議
1.發(fā)揮公權(quán)力的引領(lǐng)作用
宅基地制度改革，土地利用規(guī)劃和供地計劃約束依然必要。政府必須進一步強化土地用途管制，這涉及土地利用的非市場價值和非經(jīng)濟利益，是土地資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場、釋放土地經(jīng)濟價值的前提。
土地利用規(guī)劃的理念應(yīng)當(dāng)從行政權(quán)力主導(dǎo)向多元利益均衡的轉(zhuǎn)變。保障哪些利益，制約哪些利益，以及如何協(xié)調(diào)它們之間的關(guān)系，這是土地利用規(guī)劃價值取向的核心問題。因此，需要樹立土地利用規(guī)劃代表多元利益的理念。政府對土地利用規(guī)劃手段從原來的單一行政手段，變?yōu)橐苑墒侄螢橹鳎⑤o之以相應(yīng)的行政以及經(jīng)濟干預(yù)等各種手段，將立法重心轉(zhuǎn)移到著重調(diào)整土地規(guī)劃中利益分配上來，以促進多元利益走向新的平衡。
2.完善以私權(quán)利為核心的基礎(chǔ)性制度
實現(xiàn)宅基地制度改革關(guān)鍵在于從產(chǎn)權(quán)制度入手。在正式制度層面上明確宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)等各項權(quán)能已經(jīng)勢在必行。通過產(chǎn)權(quán)制度的完善，一方面激勵和約束農(nóng)民、政府等行為主體，另一方面，通過建立新型的土地產(chǎn)權(quán)和治權(quán)體系，實現(xiàn)宅基地乃至其他土地要素在城鄉(xiāng)、部門之間自由配置。
主要包括：一是加快宅基地確權(quán)登記和頒證工作，為其市場化流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。二是可以有步驟地放開宅基地抵押權(quán)的限制，讓抵押融資成為宅基地價值“釋放”以及促進農(nóng)村后發(fā)發(fā)展的有力“杠桿”。三是可以由政府建立宅基地發(fā)展權(quán)交易市場。
3.“分蛋糕”是宅基地制度改革成敗的關(guān)鍵
第一，通過事前或事后的政府干預(yù)，調(diào)節(jié)區(qū)域間宅基地制度改革的收益分配。政府發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)功能，對形成于初次分配領(lǐng)域的收入差距進行有效調(diào)節(jié)。可以探索建立土地指標(biāo)交易制度，虛化土地區(qū)位影響，一定程度上破解中西部地區(qū)宅基地資源浪費、“有地?zé)o市”的困局。對于農(nóng)村宅基地資源的改革利用，既要積極探索有償使用、自愿有償退出、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等途徑，平衡城鄉(xiāng)在住房上的財產(chǎn)收益，也要注意因地制宜，在一些發(fā)達地區(qū)、城郊地區(qū)，著重于激活宅基地的財產(chǎn)功能，在傳統(tǒng)的農(nóng)區(qū)，更加重視宅基地的保障功能，必須在保障居者有其屋的前提下，探索構(gòu)建起財產(chǎn)功能的實現(xiàn)載體。
第二，對于城鄉(xiāng)之間的利益分配，政府應(yīng)當(dāng)考慮放棄獨占大部分的土地增值收益。讓農(nóng)民參與并分享更多的土地收益，是現(xiàn)階段宅基地制度改革的首要目標(biāo)。比如，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點從國有土地出讓收入等方面籌資金、對承擔(dān)耕地保護任務(wù)的農(nóng)民給予補償，這些做法實際上政府允許市場機制參與定價，讓城鎮(zhèn)化地區(qū)之外的農(nóng)民也能在土地增值收益中“分一杯羹”。
第三，探索去“區(qū)位化”政策工具，解決村莊集體之間的利益分配問題。不同的農(nóng)村，不同的集體，因為區(qū)位、土地資源等自然社會經(jīng)濟的稟賦存在差異，這就要求政府關(guān)注宅基地價值顯現(xiàn)后在農(nóng)村內(nèi)部的二次分配問題，避免因為初始條件不同而造成的價值分配不公。
第四，通過發(fā)揮自組織治理優(yōu)勢，解決村莊集體內(nèi)部的利益分配難題。村集體和村民之間的利益如何共享，村民之間的利益怎么分配，關(guān)系到農(nóng)民的改革獲得感。村集體內(nèi)部的收益分配要充分發(fā)揮基層組織的自治優(yōu)勢，以尊重農(nóng)民意愿和實現(xiàn)農(nóng)民利益為出發(fā)點和落腳點，通過民主協(xié)商程序，確定收益在集體內(nèi)部不同主體之間的分配。
4.正視宅基地制度改革的額外成本
宅改的目的之一是顯化宅基地的資產(chǎn)屬性。但在如何讓資產(chǎn)屬性變現(xiàn)，如何最大化實現(xiàn)其資產(chǎn)價值，以及如何合理分配土地收益上，還需要考慮如何在“做蛋糕”、“分蛋糕”的同時，盡可能降低過程中無謂的損耗。
無論是政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)，還是集體自組織，都是實現(xiàn)改革效果的可行路徑，而差異就在于制度成本的高低。宅基地規(guī)模越大、權(quán)屬復(fù)雜程度越高、市場信息對稱性越差，則更應(yīng)該采用政府主導(dǎo)的形式進行管理。管理實施主體利益和目標(biāo)越一致，實施主體間的合作程度也就越高，越應(yīng)該實施自主管理。宅基地制度改革沒有“萬全之策”，應(yīng)根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境來確定合宜的治理結(jié)構(gòu)，并通過協(xié)同降低整體成本。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地科學(xué) 微信公眾號（原創(chuàng)）
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