摘要:國家整合鄉(xiāng)村表現(xiàn)為通過政策、程序和技術來改造、建設和塑造鄉(xiāng)村的過程，可以從城鄉(xiāng)整合、資源整合、主體整合等三個維度進行分析。反觀當下實踐可以發(fā)現(xiàn)，盡管國家整合的成效斐然，但在城鄉(xiāng)整合的過程中形成了基層發(fā)展主義，在資源整合的過程中造就了基層新型利益共同體，在主體整合的過程中遭遇了技術性治理的異化。這些問題根源于“行政本位”式的整合路徑，而要破解這一路徑帶來的弊端，就必須尋求國家與鄉(xiāng)村社會“雙向互嵌”式的整合路徑。
關鍵詞:國家整合；發(fā)展主義；資源下鄉(xiāng)；技術治理；利益共同體；行政本位
一、導言
20世紀80年代以來，隨著農村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展和國家對“三農”問題的重視，鄉(xiāng)村治理逐步進入學術研究視野。鄉(xiāng)村治理研究初期主要聚焦于村民自治的基層政治實踐，諸多研究者將村民自治視為“自下而上”政治改革的試驗場和始發(fā)點。但經(jīng)過深入的實踐觀察和學術分析，發(fā)現(xiàn)村莊選舉和村莊治理并未帶來“預期”的政治發(fā)展，但鄉(xiāng)村治理作為國家與社會的“接點”卻具有多方面的學術開掘意義。由此，鄉(xiāng)村治理開始了研究思潮的分野，其中一個重要的轉向是“回歸國家”，意圖通過研究威權主義背景下的“國家能力”和“國家自主性”等政治命題來推動基層民主和基層治理。基于此，研究者拓展了“國家政權建設”“國家建構”“國家與社會關系”等重要理論話題，并將其運用到鄉(xiāng)村治理的研究之中。
經(jīng)過20世紀末期的相對沉寂，在21世紀之后的第一個十年國家開始全方位“回歸”鄉(xiāng)村，農業(yè)稅費取消和社會主義新農村建設等戰(zhàn)略舉措的實施實現(xiàn)了國家的持續(xù)“入場”，開始重新激活了國家治理的相關理論話題，其中國家整合的理論具有代表性。國家整合是指“通過國家的經(jīng)濟、政治、文化等力量將國家內部的各個部分和要素結合為一個有機的整體。國家整合作為一個過程，它是在社會分化的過程中對業(yè)已分化的部分加以調整、統(tǒng)籌并形成整體的產物”。當下國家“入場”的目的正是通過一體化的政策、程序和技術手段實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的調整、滲透甚至改造，從宏觀上看主要表現(xiàn)在三個維度：其一是在工業(yè)化的推進過程中，改造鄉(xiāng)村社會的外部形態(tài)，在規(guī)劃和動員的基礎上實現(xiàn)城鎮(zhèn)社區(qū)化發(fā)展，這是當前鄉(xiāng)村發(fā)展的主基調，也是國家整合鄉(xiāng)村的主基調；其二是在國家財政能力提升的基礎上，由“自上而下”的資源汲取轉變?yōu)榇笠?guī)模的“資源下鄉(xiāng)”，在這一過程中國家實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會的建設，其效應也開始全面滲透鄉(xiāng)村治理；其三是隨著治理技術和治理水平的增強，國家力圖通過專業(yè)化、規(guī)范化的技術取向對鄉(xiāng)村治理主體進行約束，并實現(xiàn)與農民的直接對接，也對鄉(xiāng)村治理產生了深刻的影響。
本文力圖從城鄉(xiāng)整合、資源整合、主體整合等三個關鍵性維度，闡釋國家整合鄉(xiāng)村的總體過程、運行邏輯及行為后果。筆者重點闡釋當前國家整合鄉(xiāng)村的路徑是什么，其特征、影響又是怎樣的，這一整合路徑面臨著怎樣的問題，可能的重塑路徑又是什么？只有通過對這些問題的綜合把握，才能充分探究這一實踐過程的復雜性，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理更高層面的理論關照。
二、城鄉(xiāng)整合與基層發(fā)展主義
城鄉(xiāng)整合是后發(fā)現(xiàn)代化國家所共同面臨的世紀主題。在我國建國之后的一個較長歷史時期內，計劃經(jīng)濟所建立的城鄉(xiāng)二元政策使城市與農村呈現(xiàn)為割裂的狀態(tài)，“剪刀差”將農村資源輸送到城市用以支持工業(yè)尤其是重工業(yè)的發(fā)展，國家工業(yè)化基礎薄弱，無法支撐起鄉(xiāng)村城市化的大規(guī)模發(fā)展，鄉(xiāng)村的建設和發(fā)展往往依靠人民公社高度統(tǒng)合下農民的籌工、籌勞。改革開放之后，市場經(jīng)濟的發(fā)展帶動了資源的重新配置，但依然沒有改變農村支援城市、農業(yè)支援工業(yè)的總體趨勢，城鄉(xiāng)差距在逐步拉大。在20世紀90年代，稅費負擔過重之下的農民開始大規(guī)模進入城市務工，鄉(xiāng)村日益空心化。進入21世紀之后，國家為了更好地穩(wěn)固和發(fā)展鄉(xiāng)村，開始大力推動鄉(xiāng)村的規(guī)劃和改造，其中最突出的表現(xiàn)是農村社區(qū)化和縣鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)化。這也是國家整合鄉(xiāng)村的主體內容，可以將其統(tǒng)稱為城鄉(xiāng)整合的過程。
當前農村社區(qū)化正在鄉(xiāng)村社會場域如火如荼地推進。農業(yè)稅費取消之后，汲取資源的“硬”任務開始退出歷史舞臺，導致村莊干部的報酬沒有了集體資源的支撐，只能由國家財政轉移支付來代替。為了進一步減少國家財政支出的成本，稅費取消之后的鄉(xiāng)村開始了較大規(guī)模的“合村并組”，即將原來小規(guī)模的村莊合并成為一個規(guī)模較大的行政村，村莊內部的小組也進行了歸并。筆者在多地調研中發(fā)現(xiàn)，“合村并組”之后的村莊規(guī)模往往是之前的兩到三倍，小組的覆蓋范圍往往跨度更大。“合村并組”只是農村社區(qū)化的一個初步階段，在21世紀的第二個十年中，“撤村并居”開始在全國各地鄉(xiāng)村展開，將傳統(tǒng)的村落拆除而代之以集中居住的新型農村社區(qū)。“撤村并居”不僅改變了幾千年來傳統(tǒng)村落前院后房的居住格局，更對村民的生產生活產生較大的影響，一方面通過項目資源集中投入改善了村莊的基礎設施建設，帶給村民便捷、高效且現(xiàn)代的生活享受；另一方面也帶來了農民生產、生活成本的急劇攀升，生產不便利加之生活成本增高一直成為農民不愿意住“小區(qū)”的動因。同時新的農村集中居住區(qū)形成之后難以像城市社區(qū)一樣實現(xiàn)市場化的物業(yè)管理，在村集體資源缺乏而市場化的服務契約觀念難以塑造的情況下，整體的運行往往面臨諸多治理的挑戰(zhàn)。從總體來看，在農村社區(qū)化的過程中，最大的受益者是基層政府，不僅可以通過“合村并組”減少行政管理成本，更重要的是在農民集中居住的運動中可以通過土地置換的方式獲得更多的建設用地“指標”，“土地指標”獲得目的在于推動當?shù)氐某擎?zhèn)化發(fā)展，從而直接或間接地增強自身的“土地財政”能力。
縣鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化與農村社區(qū)化緊密相關又有所區(qū)別，也同樣是當前鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的主基調之一。城鎮(zhèn)化一直是城市化發(fā)展中受到高度關注的話題，但限于工業(yè)化程度的制約，縣鄉(xiāng)區(qū)域內的城鎮(zhèn)化發(fā)展一直較為遲緩。但20世紀以來隨著國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的推進，城鎮(zhèn)建設開始成為國家整合鄉(xiāng)村的直接舉措。在這一過程中，基層政府具有極強的原動力，一方面城鎮(zhèn)化發(fā)展能提高城市化率，這是地方政府的核心考核指標；另一方面是城鎮(zhèn)化帶來資源的聚集并產生對其他產業(yè)的拉動作用，能為地方政府帶來直接或間接的稅收資源，甚至在城鎮(zhèn)化之后進行的大規(guī)模土地流轉還為本地農業(yè)產業(yè)發(fā)展奠定基礎條件。由此，開發(fā)城鎮(zhèn)，讓農民“離土”成為基層治理的重要工作。當然城鎮(zhèn)化發(fā)展也具有一定的鄉(xiāng)村社會基礎，隨著打工經(jīng)濟的迅猛推進，新生代農民工群體開始大量涌現(xiàn)，由于一方面難以承受大城市日益高漲的房價壓力，另一方面婚嫁市場的標準日益攀升，加之鄉(xiāng)村教育撤點并校，“在城里買房”成為當前部分鄉(xiāng)村家庭基于婚姻和子女教育的需求。在這一過程中與家鄉(xiāng)距離適度、不完全脫離地緣和血緣關系的縣鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)成為其主要的選擇。當然除了工業(yè)化發(fā)展迅猛的東部地區(qū)縣鄉(xiāng)能“在地”解決就業(yè)外，中西部農業(yè)型地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設往往成為純消費的“空心”城鎮(zhèn)。
農村社區(qū)化和縣鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化可以統(tǒng)稱為城鎮(zhèn)社區(qū)化，城鎮(zhèn)社區(qū)化的歷程不可避免，鄉(xiāng)村社會的發(fā)展已經(jīng)不再是一個量的積累，而形成了一個質的蛻變。在這一蛻變過程中，基層政府發(fā)揮了第一推動者的作用，在“經(jīng)營土地”基礎上“經(jīng)營城鎮(zhèn)”已經(jīng)演變成為一種“發(fā)展主義”，“發(fā)展機器一般采取將社會現(xiàn)實問題化的手段”，即以土地為切入口，借用“發(fā)展”的意識形態(tài)將農村、農業(yè)和農民“問題化”，納入快速、激烈的全方位改造升級之中。在這一“發(fā)展”過程，運用行政的力量，獲得直接的利益，也對鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村社會帶來了重要影響。
“發(fā)展主義”增加了治理的難度和風險。土地征用、房屋拆遷、搬遷、土地規(guī)模流轉等新的治理內容不斷涌現(xiàn)，各種因為土地利益而產生的矛盾尤其是群體性事件不斷增多，農民利益受損與“釘子戶”謀利問題錯綜交織；新型居住小區(qū)或農民“上樓”后面臨的治理問題、社會保障、就業(yè)等問題也成為基層政府憂心的內容；城鎮(zhèn)社區(qū)化將農民與土地之間的關系進一步割裂，土地作為農民保障的意義開始消退，在城鎮(zhèn)社區(qū)化的過程中，基層政府往往扮演“兜底者”的角色，比如在土地規(guī)模流轉中扮演推動者，在農民拆遷、搬遷之后扮演福利保障者，這些角色將進一步加大基層政府的治理難度和治理隱患，只能以“捂蓋子”的方式延遲問題暴露，進一步用“策略主義”的方式“擺平”，當農民利益受損進而“倒逼”政府或社會問題引發(fā)群體性事件時，基層政府將陷入治理的巨大風險，甚至會造成政權合法性危機。
“發(fā)展主義”重塑了鄉(xiāng)村關系。由于“發(fā)展”所帶來的超負荷的治理任務和治理壓力，基層政府唯一的選擇是將任務和壓力向下進行分解，即進一步加強對村社兩委的干預，促使他們成為準行政化的力量來協(xié)助治理并分擔風險。在諸多棘手問題上，村級組織往往沖在第一線，傳統(tǒng)村落共同體向城鎮(zhèn)社區(qū)轉變過程中的問題和陣痛皆由其首先承受。而且隨著城鎮(zhèn)社區(qū)化的推進，村社的居住格局和形態(tài)發(fā)生了改變，逐步進入“半熟人社會”，村級組織與村民的離心傾向進一步加強轉而更加地“官僚化”和“職業(yè)化”，村干部開始“坐班”并接受基層政府“考核”，轉而成為基層政府的“代理人”。在這種背景下，村兩委的權力合法性和自身公信力會受到消極影響，在政治信任受到質疑的情況下，村級治理的工作難度進一步加大，形成治理的惡性循環(huán)。
“發(fā)展主義”對鄉(xiāng)村社會的影響更為深刻。發(fā)展主義推動下的城鎮(zhèn)社區(qū)化往往具有快速、激進的特點，甚至在一些地區(qū)會出現(xiàn)強制性，這就從一定程度上違背了農民的意愿，農民上樓或城鎮(zhèn)買房之后不再方便耕種農田，無法實現(xiàn)城市就業(yè)的老年人失去了保障，而且生活成本急劇攀升，沒有實現(xiàn)生活品質的提升。最重要的是城鎮(zhèn)社區(qū)化由于空間形態(tài)的變化使傳統(tǒng)村落中的熟人社會治理機制日漸消退，而新的治理機制還沒有形成。在城鎮(zhèn)社區(qū)化日漸繁榮和發(fā)展的背景下，村民全面參與治理的共治格局沒有形成，反而進一步懸浮和疏離，這使城鎮(zhèn)社區(qū)化只完成了“物化”的過程，“人”的城鎮(zhèn)社區(qū)化和“治理機制”的城鎮(zhèn)社區(qū)化過程遠沒有完成。
不可否認城鎮(zhèn)社區(qū)化是現(xiàn)代化和工業(yè)化發(fā)展的必然，傳統(tǒng)的農耕社會必然被工商社會所取代，傳統(tǒng)的村落也必然被城鎮(zhèn)社區(qū)所代替。在當前國家整合城鄉(xiāng)過程中，基層政府基于自身多方利益的考量發(fā)揮了重要的推動作用，甚至將其演變成為發(fā)展主義，在極端情況下可能使國家“整合”鄉(xiāng)村演變成為國家“終結”鄉(xiāng)村，這一問題需要引起高度的重視和充分的警惕。
三、資源整合與新利益共同體
國家對鄉(xiāng)村整合的一個重要維度是資源的整合。在傳統(tǒng)社會時期，國家對鄉(xiāng)村社會的整合停留在縣級以上，縣級以下依靠鄉(xiāng)村社會的士紳和宗族進行自治。這種低成本的“簡約治理”主要緣起于國家財政資源能力的限制。為了增強國家的資源配置能力，20世紀初國家試圖通過在鄉(xiāng)村社會建立正式的組織機構來建立財政資源的汲取通道，最終因為“贏利型經(jīng)紀人”的大量涌現(xiàn)而難以成功。中華人民共和國成立之后，為了更好地完成工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展基礎，人民公社體制通過“剪刀差”的方式將農業(yè)資源轉移到城市和工業(yè)，鄉(xiāng)村充當了資源供給者的角色。在人民公社體制解體之后則是通過農業(yè)稅費的形式實現(xiàn)資源“汲取”，農民過重的負擔對國家政權在基層的合法性地位構成挑戰(zhàn)。在進入21世紀之后，中央政府取消了農業(yè)稅費，不再向鄉(xiāng)村社會汲取資源。反之，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，國家的財政資源能力大為增強，如何穩(wěn)定農村、發(fā)展農業(yè)并促進農民增收成為新時代的治理主題，大規(guī)模的“資源下鄉(xiāng)”自此開始，國家對鄉(xiāng)村社會的整合開始由“自下而上”的汲取轉為“自上而下”的投入，這一轉變成為國家整合鄉(xiāng)村社會的關鍵性舉措，“資源下鄉(xiāng)”也重新塑造了鄉(xiāng)村治理的形態(tài)和邏輯。
“資源下鄉(xiāng)”是一個統(tǒng)稱，指的是國家投放財政資源來反哺鄉(xiāng)村的過程，其目的在于保障農業(yè)生產的基礎性地位，確保農民收入增收、農民福利增加并把農村建設成為文明、宜居的美麗鄉(xiāng)村。這一資源反哺包括的內容比較龐雜，總體上可以分兩類：一類是治理性資源下鄉(xiāng)，即具有政策依據(jù)、具有專項治理事務依托的“資源下鄉(xiāng)”，這類資源往往針對特定的治理事項或特定的人群，具有較強的針對性，目的是推動鄉(xiāng)村社會多個領域的治理。這類資源來源于各級政府或相關職能部門的財政配套資金，例如各地的政策性農業(yè)保險、農村低保、五保及各類福利；又如各類秸稈禁燒、農村環(huán)境整治、各類升級達標任務的專項資金等。二類是物質性資源下鄉(xiāng)，內容涉及農業(yè)生產、農民生活、農村建設等多個方面，包括農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)產業(yè)化、農村生活類基礎設施、農民教育培訓等領域，這些領域的“資源下鄉(xiāng)”大都以“項目制”的形式由“條條”部門自上而下輸入。這類物質性資源編制而成的項目往往經(jīng)過標準化的規(guī)劃、申報、立項、審批、驗收等程序，體現(xiàn)的是國家與“項目”市場的關系。在這一過程中根據(jù)資源的層次或性質由各級、各類政府部門或“條條”部門充當“管理者”或“業(yè)主”的角色，他們對資源或項目有決策權和管理權。鄉(xiāng)村兩級作為基層組織則在其中起到了承上啟下的“中介”作用：一方面作為空間距離最貼近鄉(xiāng)村的行政末梢，能匯集鄉(xiāng)村社會的地域特點和具體需求，通過參與規(guī)劃或問題反饋的形式通過“自下而上”的方式傳達給各級政府或“條條”部門；另一方面將國家政策或資源具體執(zhí)行、落實到鄉(xiāng)村社會和農民之中，打通“最后一公里”。
“資源下鄉(xiāng)”是國家財政資源全方位輸入鄉(xiāng)村的過程，目的在于建設、發(fā)展鄉(xiāng)村，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興，“三農”（農村、農民及農業(yè)）是最終的受益者。借助于“資源下鄉(xiāng)”，農村經(jīng)濟社會取得長足發(fā)展，農民福利得到大幅提高，農業(yè)經(jīng)營逐步現(xiàn)代化。“資源下鄉(xiāng)”對鄉(xiāng)村治理的塑造是全方位的，在“下鄉(xiāng)”中也形塑了“新型利益共同體”。在稅費取消之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了推動村級組織協(xié)助收取稅費，往往會按照稅費收取的比例用于激勵村級組織，使鄉(xiāng)村兩級圍繞農業(yè)稅費形成利益共同體。稅費取消之后，利益共同體失去了運行基礎而逐步解體。在這一背景下，很多研究者認為基層治理和村民自治之間的博弈狀況應該回歸，村莊的自治性和獨立性能進一步彰顯。但這一愿景卻沒有如預期實現(xiàn)，“資源下鄉(xiāng)”改變了鄉(xiāng)村兩級組織的行為邏輯，形成了新型利益共同體，主要體現(xiàn)在兩個方面：
其一是治理型的利益共同體。在后稅費時代，農村日益呈現(xiàn)出“空心化”趨勢。但當下的治理任務卻沒有減少且有增加的趨勢，例如農村環(huán)境整治、秸稈禁燒、精準扶貧、升級達標、維穩(wěn)等，這些治理任務無法完全通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量進行分解落實。為了調動村級組織的力量參與其中，一個關鍵的途徑是利益的捆綁，即每項專項任務的分解和落實都會給予村級組織相應的利益激勵，這構成了村干部群體的直接利益。沒有專項利益的支持，已難以調動鄉(xiāng)村干部治理的積極性。這部分專項利益的目的在于治理，其資源規(guī)模往往較小且較為分散，但對普通村干部尤為重要，在很多地區(qū)專項資源激勵占村干部近一半的收入。也正是這種治理型的利益共同體的驅動，村級組織中的村干部才有更強的動力來落實各類“政務”，也進一步凸顯了基層政府“代理人”的角色。
其二是直接謀利型的利益共同體。隨著“自上而下”資源的大規(guī)模輸入，項目種類、層次和規(guī)模不一。一部分體量和范圍較小、資金規(guī)模較少的項目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及職能部門、村級組織共同實施，在這一過程中鄉(xiāng)村干部尤其是主職干部會優(yōu)先成為承攬者和利益受益者；而其他體量較大、資金規(guī)模大的市場化運作項目的“落地”，也需要鄉(xiāng)村兩級的協(xié)調，項目承包方為了得到積極配合及協(xié)助，往往會讓渡部分小規(guī)模附屬項目資源給鄉(xiāng)村兩級干部。在項目實施或協(xié)調的過程中，物質性的項目利益會進行再次配置或調整，但鄉(xiāng)村干部作為能動的治理主體往往會占得先機，這種“近水樓臺”效應是鄉(xiāng)村干部參與治理的重要動力來源。這種鄉(xiāng)村兩級共同謀取利益的結構一經(jīng)形成便會固化成為“食利者”階層，成為影響鄉(xiāng)村治理的重要變量。
稅費取消之前的利益共同體與新型利益共同體具有不同的特點：前者主要來自于向農民索取利益，后者主要依賴于國家資源下鄉(xiāng)作為利益來源；前者具有較為強烈的利益沖突，且易演化為鄉(xiāng)村社會的群體性事件，后者是既得利益者對國家資源的侵蝕，但并未與農民有直接的利益沖突；前者直接表現(xiàn)為物質性的謀利，后者則不僅包括物質性資源的直接謀利，還包括在治理過程中的利益行為。新型利益共同體是“資源下鄉(xiāng)”背景下產生的新型樣態(tài)，對當下鄉(xiāng)村治理的影響也是多方面的。
其一是形塑鄉(xiāng)村干部治理的利益動機。新型利益共同體的存在使部分鄉(xiāng)村干部看重的并非崗位的酬勞，反而是體制身份所帶來的資源和利益，這就使鄉(xiāng)村治理的主體參與對資源的爭奪，甚至成為新的“贏利型經(jīng)紀人”，尤其是在村級組織層面，村干部或者依賴于利益共同體而成為“富人”，或者“富人”利用自身的經(jīng)濟精英身份參與村莊政治成為村干部,從而獲取更多的資源。很多地方“富人治村”現(xiàn)象的涌現(xiàn)即源于此。
其二是產生鄉(xiāng)村黑灰勢力，惡化鄉(xiāng)村政治生態(tài)。在“資源下鄉(xiāng)”過程中往往夾雜著各類利益的博弈，一些附著在利益共同體上的灰黑勢力往往作為可以利用的工具參與其中，甚至個別村干部本身就是灰黑勢力的組織者，這就形成了灰黑勢力治村或村霸現(xiàn)象，這不僅嚴重惡化了鄉(xiāng)村政治生態(tài)，而且會影響鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和農民的基本利益，這是對鄉(xiāng)村治理底線的挑戰(zhàn)。
其三是造成農民分裂的政治感知。由于農民身處鄉(xiāng)村社會之中，無法對利益分配形成強有力的監(jiān)督或制約，同時對于利益不均衡現(xiàn)象又有直接感知，最終可能造成用這一不平衡的感知抹殺鄉(xiāng)村干部所有的工作成效，鄉(xiāng)村組織和農民之間的政治信任陷入較為嚴重的狀態(tài)，由此引發(fā)的矛盾和糾紛也日漸增多，且不易化解。在此基礎上，農民對國家“資源下鄉(xiāng)”也產生了隔閡感，在涉及農民具體利益尤其是有利益沖突的時候，往往成為“釘子戶”。例如在項目“落地”過程中征地、拆遷、補償?shù)拳h(huán)節(jié)會產生諸多的抗爭行為，這從一定意義上是對利益共同體的“泄憤式”的反抗。
可以總結認為，國家對鄉(xiāng)村進行資源整合的過程中新型鄉(xiāng)村利益共同體的存在使鄉(xiāng)村兩級組織“脫嵌”于鄉(xiāng)村社會進而成為自利體，進而“形成固化的村莊權力結構、利益分配結構及合法性排斥結構”。國家對鄉(xiāng)村社會的資源整合在帶來繁榮和發(fā)展的同時也帶來了“精英俘獲”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象進一步加劇了各方矛盾和治理難度，反向使鄉(xiāng)村治理陷入利益的糾葛之中。
四、主體整合與技術性治理異化
國家對鄉(xiāng)村社會的整合不僅體現(xiàn)在發(fā)展規(guī)劃和資源輸入上，更內在地表現(xiàn)為對鄉(xiāng)村治理主體的形塑。在人民公社時期，國家對鄉(xiāng)村社會是高度“統(tǒng)合”的，運用政治權力來“管控”基層政府和廣大農民，整個基層社會的治理渲染了濃重的政治色彩：首先是運用國家意志來整合基層政府。通過頻繁的“運動式治理”來破除官僚行政體制“政令不暢”的問題，以嚴密的監(jiān)控手段防止基層政府的“謀利”行為，基層政府成為國家在鄉(xiāng)村的忠誠“代理人”，國家的意志可以通過基層政府“在場”，國家政權建設實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村的全面覆蓋。其次是運用國家意志改造農民。國家通過嚴密的村組政治和經(jīng)濟集權將農民集中在人民公社體制之中，運用意識形態(tài)的塑造作用設置社會主義“新人”的政治倫理標準，將農民編入基層政治組織之中，充分運用組織的凝聚力來調動農民參與鄉(xiāng)村建設。在人民公社體制時期，國家對鄉(xiāng)村主體的整合具有革命的改造性質，顛覆了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村時期的社會結構及主體性質。
隨著國家政治方向的調整，鄉(xiāng)村進入稅費改革時期，“鄉(xiāng)政村治”時代的來臨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的治理不可控性開始凸顯，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權成為具有獨立利益的集團，為了獲取自身利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權開始偏離其管理社區(qū)、組織社區(qū)生活的公共職責”。基層政府不僅是國家的“代理人”，還成為“謀利型政權經(jīng)營者”。而隨著國家政權力量從村莊內部撤離，村民自治組織和村莊集體經(jīng)濟組織的作用進一步弱化，“統(tǒng)分結合”的雙層農業(yè)經(jīng)營體制在實踐中往往注重“分”卻忽視了“統(tǒng)”，盡管農民逐步分散，但村民自治的施行基本上能使農民進行自我管理和自我服務；另一方面隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，農民開始走向市場外出務工，“經(jīng)濟人”的特性逐步顯現(xiàn)，能帶動群眾致富的能人和富人成為國家倡導的模范典型。
可以看出，在“鄉(xiāng)政村治”之前，國家主要通過政治性組織來實現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理主體的整合，通過政治壓力和運動式治理實現(xiàn)對基層政府的監(jiān)督，通過政經(jīng)合一的人民公社體制將農民編入其中，在此基礎上實現(xiàn)整合的目的。但隨著人民公社體制的解體，強制性的政治力量開始隱退，國家對鄉(xiāng)村社會的技術性治理逐步彰顯。所謂技術性治理指國家力圖借助技術性和規(guī)范性的力量，而非政治強制性的力量來形塑鄉(xiāng)村治理主體，表現(xiàn)在兩個方面：
一是基層政府層面。基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會呈現(xiàn)出“謀利”特征，并有可能“選擇性”執(zhí)行國家的相關要求，從而成為國家整合鄉(xiāng)村的體制阻力。針對此現(xiàn)象，國家的技術性治理表現(xiàn)為對基層政府規(guī)范化和法治化的強調，要求提高行政效率，規(guī)范行政行為，為了實現(xiàn)這一目標就必須通過專業(yè)化、規(guī)范化的外在指標體系作為基礎來建設考核獎懲體制。隨著經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，這一專業(yè)化、規(guī)范化及指標化的趨勢越來越彰顯，甚至成為治理過程合法化的依據(jù)。
二是鄉(xiāng)村社會層面。鄉(xiāng)村社會往往基于村落傳統(tǒng)的地緣和血緣關系而成為共同體，國家的技術性治理體現(xiàn)為通過“法律下鄉(xiāng)”并實施村民自治來培育農民的權利意識，通過“服務型政府”的打造實現(xiàn)國家與農民的直接對接，目的在于實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的“無障礙治理”。隨著國家整合力度的加大，鄉(xiāng)村基層政府的治理行為進一步規(guī)范化和程序化，涉及農民具體利益的行為也必須保持程序完整、合法合規(guī)，這就使基層政府與民爭利、侵害農民權利的事件大為減少，同時鄉(xiāng)村社會農民的法治意識和權利意識進一步增強，如何提供高效、透明、公開的服務來對接鄉(xiāng)村社會中的個體，藉此來提高政權的合法性基礎已經(jīng)成為重要話題。
技術性治理是國家整合的主要指向之一，目的是建立現(xiàn)代化的治理體系和治理能力，但不可否認的是，在當技術性治理“落地”時也出現(xiàn)了技術性治理的異化。
從基層政府層面來看，盡管技術性治理使治理行為過程更加規(guī)范，但在一定程度上也會陷入“事本主義”。有兩方面原因：
一是技術性治理難以與鄉(xiāng)村治理的綜合性特征完全契合。國家技術性治理強調程序化、規(guī)范化和指標化，當這些治理技術落實到鄉(xiāng)村社會時就會遭遇尷尬，因為鄉(xiāng)村社會事務具有變通性、鄉(xiāng)土性和非量化的特征。變通性指的是鄉(xiāng)村社會事務難以嚴格按照程序來辦理，過于程序化反而造成了“目標替代”，必須在實施過程中懂得“變通”才能實現(xiàn)順暢的治理；鄉(xiāng)土性指的是鄉(xiāng)村社會作為共同體具有不規(guī)范性，事務的解決必須放置在大的共同體內部來理解，各項事務錯綜復雜地交織在一起，難以分解衡量；非量化指的是鄉(xiāng)村社會事務具體情況千差萬別，難以用唯一的標準進行衡量，很多事務不能用下任務指標的方式操作。也就是說鄉(xiāng)村社會具有綜合性，通過技術性治理往往難以契合，從而帶來技術性治理無法真正“落地”。二是基層政府的現(xiàn)實處境難以承受技術性治理的成本。由于基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著“上面千條線、下面一根針”的現(xiàn)狀，各類的規(guī)范化、任務化的考核指標體系內容多、要求高，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著巨大的執(zhí)行壓力。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身支配資源的能力有限，而且權威逐步弱化，貫徹落實這些升級達標更加困難，只能在實踐中進行“變通”和“選擇性執(zhí)行”。一方面忙于“填表格”“做臺賬”“做材料”，無暇真正關注治理事務本身，主要的治理資源投入在各類文牘主義式的達標任務之中，失去了行政體制的治理彈性而逐步陷入僵化；另一方面基層政府反過來利用“文牘化”“事本化”為自身的利益邏輯服務，通過各類規(guī)范、程序將自身的行為合法化，這就使國家技術性治理的目的失去了本來的意義，反而出現(xiàn)相反的效果。技術性治理的異化從一定程度上降低了治理的精準度，又弱化了基層治理主體的自主性。
從鄉(xiāng)村社會層面來看，技術性治理使農民的切身利益受到保護，但在一定程度上也造就了“無公德個人”現(xiàn)象。盡管鄉(xiāng)村社會正在發(fā)生空心化且日益走向衰敗，但當前大部分村莊依然維持了“底線式的共同體”，這一共同體依然保持了內生的治理機制和地方性知識。國家技術性治理手段進入鄉(xiāng)村社會具有正當性，但從一定程度上會造成“復合治理”，即現(xiàn)代化、法律化、程序化的國家治理技術與鄉(xiāng)村共同體的原有內生機制相矛盾，甚至可能形成對原有內生機制的排斥，最終可能造成整體性治理機制的紊亂，一個突出的表征就是農民會過度強調技術性治理所倡導的權利意識，卻忽視在鄉(xiāng)村共同體熟人社會或半熟人社會中應遵循的責任意識，最終造成了鄉(xiāng)村場域內廣泛存在的“搭便車”效應，消解村社共同體的利己主義之風盛行，“個人只強調自己的權利，無視對公眾或他人的義務和責任，從而變成了無公德的個人”。村莊集體利益和公眾福利受損，鄉(xiāng)村成為一個話語喧囂的利益紛爭之地。可以認為，鄉(xiāng)村社會共同體自身內在的治理機制原是一種基于地域“歷史感”和“當?shù)馗小倍纬傻牡统杀局卫矸绞剑瑖壹夹g性治理進入并完全取代并不一定能帶來治理的“平滑過渡”，反而造成治理規(guī)則的紛爭。從一定意義上來看，國家技術性治理并非萬能的，過度張揚只能造成異化。
在鄉(xiāng)村治理轉型的時期，國家對鄉(xiāng)村社會治理主體的整合采取了技術性治理的方式，力圖按照國家的意志將其形塑成為現(xiàn)代化、規(guī)范化、權利化的現(xiàn)代治理主體，但在實踐運行中遭遇了羸弱的基層政府和轉型中的鄉(xiāng)村社會，最終使治理的效果大打折扣，甚至演變成基層治理的“事本主義”，激發(fā)了鄉(xiāng)村場域內的話語喧囂。從這一意義上看，治理主體的形塑是一個長期的過程，通過行政載體及行政行為的力量在短時期推動，從一定程度上會阻礙國家整合鄉(xiāng)村的效度和進程。
五、國家整合鄉(xiāng)村的路徑之困及形塑方向
國家整合的目的一方面在于達成國家治理與鄉(xiāng)村治理的統(tǒng)一，使鄉(xiāng)村治理融入國家治理的整體之中；另一方面在于提高治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。通過整合城鄉(xiāng)、整合資源、整合主體三個方面可以看出，國家整合視角下的鄉(xiāng)村治理正在融入國家治理的洪流之中，但也使城鎮(zhèn)社區(qū)化演變成為“發(fā)展主義”，最終使鄉(xiāng)村治理成為利益的博弈場；“資源下鄉(xiāng)”背景下新的鄉(xiāng)村利益共同體日趨形成，農民對鄉(xiāng)村兩級組織的政治信任弱化；在國家規(guī)范治理主體的背景下，鄉(xiāng)村兩級的“事本主義”開始大行其道，鄉(xiāng)村社會在與國家的直接對接中出現(xiàn)了話語的失序。
綜觀以上分析，可以總結認為當前國家對鄉(xiāng)村的整合表現(xiàn)為一種單向度的“行政本位式”整合，即依賴于“壓力型”體制，通過擴張行政權力、提高行政能力進行整合。在這種行政體制下，各級政府組織不得不進行任務和壓力的層層傳遞，在這一過程中對于重點或中心工作進行強制性的干預和推動，就使城鄉(xiāng)整合的速度、資源下鄉(xiāng)的力度、技術性治理的程度上出現(xiàn)“加速度”式的快速推進；另一方面，在這一整合的過程中，行政權力得以強化、行政能力迅速膨脹，行政行為的力量通過多種載體進行延伸，難以受到實質約束，不僅會產生激進的發(fā)展主義，還會形成新的利益共同體，對治理主體的技術性治理也會帶來“意外的后果”。
“行政本位式”的國家整合路徑能實現(xiàn)城鄉(xiāng)外部形態(tài)的整合，卻不一定能實現(xiàn)“人”和“治理機制”的城鎮(zhèn)化；能實現(xiàn)資源下鄉(xiāng)的程序化，卻可能忽視資源分配的公平性和參與性；能實現(xiàn)治理主體的技術約束，卻可能弱化最終的實踐效果。從本質上看，“行政本位式”整合有三方面的不足：
其一是政治整合的缺位。國家整合是一個政權建設再塑的過程，也是一個國家基礎性權力延伸的過程，這一過程從本質上看是一個政治整合的過程。“行政本位式”的整合過于重視行政整合而忽視政治整合，無論是在城鄉(xiāng)整合、資源整合，或是主體整合的過程中，政治整合的缺位就會使政府組織結構和制度環(huán)境陷入僵化，政策執(zhí)行與政策反饋就無法結合，政策效果就會失去靈活性；政治整合的缺位，農民就會缺乏有效的政治參與、政治表達和政治監(jiān)督，只能充當冷漠、被動的旁觀者，逐步失去政治信任和“合作治理”的動力，甚至在鄉(xiāng)村社會中彌散相當程度的“怨氣”，基層治理的成本和治理的風險逐步攀升；也正是因為政治整合的缺位，在鄉(xiāng)村場域內就無法凝聚公共的意志和力量，就會出現(xiàn)“搭便車”的“無公德個人”大行其道，最終“少數(shù)決定多數(shù)”，以個人利益損害公共利益。
其二是公共規(guī)則不易建立。國家對鄉(xiāng)村的整合并不僅僅包括外部形態(tài)、物質資源和技術規(guī)范，更重要的是公共性治理規(guī)則的建立。這種治理規(guī)則應具有公開、公平、公正、法治的特征，是國家與鄉(xiāng)村社會互動的制度基礎。行政本位式的整合會導致行政內容的膨脹，行政權力的強化，卻并不必然帶來公共規(guī)則的生長。在整合城鄉(xiāng)的過程中之所以導致發(fā)展主義的濫觴，根源于行政本位式的整合難以自行建立行政力量與村民自治的有效權力邊界；在整合資源的過程中之所以會形成新的利益共同體，根源于行政本位式的整合難以形成完全有效的利益監(jiān)督機制；在國家整合主體的過程中之所以會形成技術治理的異化，也源于行政本位式的整合本身沒有形成責權利的統(tǒng)一規(guī)則。不論在城鎮(zhèn)社區(qū)化過程，還是在國家資源下鄉(xiāng)的進程中，或是國家技術治理的推動中，公共規(guī)則的缺失使政治博弈難以發(fā)生，國家整合體系和整合能力難以發(fā)生質的突破。
其三是對鄉(xiāng)村內生力量忽視。當下鄉(xiāng)村正處于轉型發(fā)展的過程之中，村莊的數(shù)量在縮減，空心化程度在提高，鄉(xiāng)村衰敗論已經(jīng)成為主導性的論調。但當前隨著“美麗鄉(xiāng)村”建設的推動，一些村莊依然從一定程度上保持了“底線式共同體”的基本特征，即依然具有共通的地域性文化和相互關聯(lián)的生產、生活利益訴求，這就使鄉(xiāng)村依然具有一定的凝聚力和組織性，會產生地方性的團體治理機制，這些鄉(xiāng)村內生的治理機制具有成本簡約、收效良好的特性，從一定程度上具有不可替代性。在國家整合鄉(xiāng)村的過程中，行政本位式的整合往往會忽視鄉(xiāng)村自身的力量，“碾壓”地方性的村莊治理機制，消除內生型的組織力量，在城鎮(zhèn)社區(qū)化過程中表現(xiàn)為忽視“人”的城鎮(zhèn)化發(fā)展，在資源下鄉(xiāng)的過程中表現(xiàn)為忽視農民參與鄉(xiāng)村建設的主人翁精神，在技術化治理過程中表現(xiàn)為忽視村莊集體力量的作用和集體對農民的正向形塑作用。國家對鄉(xiāng)村的整合并不必然表現(xiàn)為對鄉(xiāng)村的“消滅”，只有以鄉(xiāng)村本身作為目的的整合才能實現(xiàn)國家與鄉(xiāng)村社會的相互塑造。
客觀地說，“行政本位式”的國家整合鄉(xiāng)村路徑與我國后發(fā)現(xiàn)代化國家治理的語境直接關聯(lián)，國家利用行政力量可以快速實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的外部“改造”，鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展所取得的巨大成就皆與此相關。但國家整合不僅在于治理力量的大小，更在于治理體系及治理能力的現(xiàn)代化，也即“國家整合的進路不是線性的外溢過程，也不是某一要素作用的單項回應過程，而是國家整合行為的輸入和社會反饋的回應之間互嵌的雙旋耦合結構”。實現(xiàn)國家整合行為的輸入與社會反饋的輸出就必須超越“行政”單向度的作用過程，尋求國家與社會的“雙向互嵌式”整合路徑，其目的在于對“行政本位”式的整合路徑進行糾偏，或對“行政本位”的權力邊界進行設定，在城鄉(xiāng)整合的過程中注重遏制基層政府的發(fā)展主義沖動，實現(xiàn)穩(wěn)健型的整合；在資源下鄉(xiāng)的過程中，強調加強內外監(jiān)督機制，發(fā)揮農民的主體作用，破除利益共同體的頑疾；在技術性治理過程中，倡導逐步革除壓力型體制并尊重鄉(xiāng)村的內生治理特點。這一路徑的建構是一個系統(tǒng)工程，具體舉措是多方面、多維度、多領域的，但關鍵點集中于政治整合的啟動、規(guī)則法治的建立、鄉(xiāng)村內生力量的培育等方面。
首要在于啟動政治整合，重點是行政體制外力量的政治參與。隨著鄉(xiāng)村社會的轉型發(fā)展，農村尤其是中西部地區(qū)農村的青壯年農民大都外出到城市或發(fā)達地區(qū)務工，留守群體參與鄉(xiāng)村治理的動力不足且能力有限；加之在村莊治理過程中的村民大會及村民代表大會等限于制度成本難以靈活地行使權力，當下村干部群體日益職業(yè)化，主要在于落實上級下達的“政務”，鄉(xiāng)村政治與農民的距離漸行漸遠，政治效能感日漸消退，在這種背景之下開展政治整合具有相當?shù)碾y度。當前各地基層社會正在大力鼓勵社會管理機制創(chuàng)新，其中農村社會管理機制創(chuàng)新的新經(jīng)驗、新做法、新機制開始涌現(xiàn)，例如浙江省力推的“村級權力36條”、四川成都的村級議事會、江蘇省的太倉經(jīng)驗等，這些機制創(chuàng)新的目的在于建立農民日常化的政治參與渠道，并力圖將其制度化。這些經(jīng)驗或通過確立村民代表的議事權力清單來約束村級組織的權力，或建立日常化的村民代表會議常設議事機構，又或者界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的權力邊界，目的皆是建立農民（或代表）參與治理的制度規(guī)則。這些社會管理機制的創(chuàng)新產生了積極影響且值得借鑒和推廣，同時這些創(chuàng)新也具有一定的局限性，需要不斷地進行拓展和完善。
關鍵在于確立鄉(xiāng)村基層治理的公共規(guī)則。國家整合的成功與否在于是否建立起具有主導性、公共性的治理規(guī)則，其中包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公開、透明、公正的管理規(guī)則，有效的行政體制內外監(jiān)督規(guī)則等。名實相符的公共規(guī)則建立是治理現(xiàn)代化的直接表征，但其建立過程卻并非一蹴而就，而是一個系統(tǒng)性、整體性的改革過程。在這一過程中，基層行政體制的改革是基礎。盡管簡政放權是行政體制改革的主線，但內容并不局限于此，只有逐步改變壓力型體制并調整唯GDP的考核機制，才能改變基層政府責權利不對等基礎上的“發(fā)展主義”沖動；只有增強行政體制內部“自下而上”的反饋機制并將其作為行政決策的重要參考，才能增強行政體制內部的信任機制并提高行政效能；只有真正將行政體制內的監(jiān)督機制激活，才能切實約束基層政府的利益沖動等。此外，基層治理公共規(guī)則的建立關鍵在于法治建設的全方位保障。當前國家整合過程中的諸多“意外后果”，皆與法治建設的不健全或落實過程中的不到位現(xiàn)象有關。在當前國家推動“四個全面”的過程中，對各級政府尤其是基層政府和鄉(xiāng)村社會的全面法治將是助推基層治理制度化和現(xiàn)代公共規(guī)則建設的關鍵力量。
基礎在于將鄉(xiāng)村社會的內生力量動員起來。我國是后發(fā)現(xiàn)代化國家，激進的發(fā)展極易落入“現(xiàn)代化的陷阱”，國家整合鄉(xiāng)村并非消滅鄉(xiāng)村，反而應該穩(wěn)固鄉(xiāng)村，只有將鄉(xiāng)村建設成為我國城市化和工業(yè)化進程中的“蓄水池”和“穩(wěn)定器”，走穩(wěn)健型的現(xiàn)代化發(fā)展之路才能達到整合的目的。在這一過程中，充分重視鄉(xiāng)村社會的內生力量和內生機制，并激活集體的框架，這本身就屬于國家整合鄉(xiāng)村的題中之義。隨著鄉(xiāng)村社會的轉型發(fā)展，全國各地的村莊皆出現(xiàn)了不少農民自發(fā)形成的組織形式，例如養(yǎng)老互助會、老年人協(xié)會、村莊理事會等，這些形式適應了鄉(xiāng)村社會的時代發(fā)展要求，不應被視為治理的“障礙”，而應該大力倡導并進行總結推廣，同時應積極重視內生的共同體合作機制，支持其在鄉(xiāng)村建設中發(fā)揮作用，只有這樣才能將國家與鄉(xiāng)村的力量結合在一起，建設起“外在美”和“內在美”和諧共進的“美麗鄉(xiāng)村”。當然在現(xiàn)實的路徑中，應努力尋找國家對鄉(xiāng)村整合的利益聯(lián)結點，這一利益聯(lián)結點應該是村莊集體。當前在村莊日益空心化、村民政治效能感淡漠的背景下，應積極將國家資源與村莊集體的治理框架對接起來，在村民自治的框架中充分激活村民大會或村民代表大會的積極性，讓農民在國家資源的分配中發(fā)揮“主人翁”的作用，這樣既可以達到資源分配的公平功效，也可以提升集體的權威和凝聚力，充實村民自治的民主內容，不斷形塑農民建設家園的公民意識和權利觀念，從而在國家與鄉(xiāng)村社會的民主協(xié)商中實現(xiàn)國家與鄉(xiāng)村的有機整合。
六、結語
國家整合鄉(xiāng)村的目的在于實現(xiàn)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化發(fā)展。在后發(fā)現(xiàn)代化國家，鄉(xiāng)村社會從來不是一塊“飛地”，離開國家的整合與推動，鄉(xiāng)村自身無法實現(xiàn)現(xiàn)代化。但鄉(xiāng)村現(xiàn)代化并不等同于用城鎮(zhèn)化激進地終結鄉(xiāng)村，也不等同于簡單地投入資源，更不等同于用單一的技術性手段來形塑鄉(xiāng)村治理主體。國家整合鄉(xiāng)村必須是一個政治整合和改革的過程，拋棄了政治整合，國家整合終究會落入“內卷化”的窠臼；國家整合鄉(xiāng)村又是一個公共治理規(guī)則建立的過程，沒有制度化的公共規(guī)則，國家整合無法穩(wěn)健，也無法可持續(xù)；國家整合還是一個重新發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村的過程，不尊重鄉(xiāng)村自身的機制和力量，國家整合將是高成本而低績效的。由此認為，國家整合鄉(xiāng)村不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題，作為一個長期性、復雜性的過程，它與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的發(fā)展進程同步；作為一個系統(tǒng)性、整體性的過程，它又與基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化同步。
作者簡介：韓鵬云，男，南京林業(yè)大學人文社會科學學院副教授，博士。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：南京農業(yè)大學學報（社會科學版）2018年第4期
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