摘要:城鎮化同時也是中國當下社會發展的最大內需所在。伴隨工業化和城鎮化的快速推進和農村勞動力的大規模的產業轉移，傳統的農業生產方式和鄉村聚落形態將會日趨衰落，農戶承包地的流轉和適度規模經營，撤村并鄉、開展對農村居民點的整理，吸引青壯年勞動力返鄉創業、培養一大批適應農業現代化發展需要的新型農民，這樣的三個客觀需求和必然趨勢是當前和今后一段時期鄉村社會治理的主攻課題。
關鍵詞:城鎮化；“三農”問題；新農村建設；振興鄉村戰略；現代化
城鎮化是現代化發展的必然需求和必然過程，也是中國今后一個時期經濟和社會發展的最大內需所在。說它是經濟發展的最大內需講的人已經很多了，特別是李克強總理曾經多次闡述過其中的道理。他早在2010年還是國務院副總理的時候，就在《求是》雜志上撰文指出：中國城鎮化蘊含著巨大的內需空間。據有關部門預測，中國城鎮化快速發展還能持續相當長時間，到2030年，城鎮化率將達到65%左右，各類城鎮將新增3億多人口，這將為擴大消費和投資需求提供強大、持久的動力：可以有效擴大城市消費群體，增加居民消費；可以提高農村居民消費水平；可以有力拉動投資需求。這也是經濟學界有底氣說中國經濟進入新常態后仍能保持若干年的比較快的增長速度的重要原因。目前在學術界對此已形成共識。但是對城鎮化是社會發展的最大內需所在，目前討論得不是很夠、很充分，人們關注較多的主要是農村流動人口的市民化問題以及由此產生的農村留守婦女和留守兒童問題。這些當然是城鎮化過程中社會發展和社會治理面臨的重要問題，也是十分棘手的難題。但是，任務更重的恐怕是我們不得不面對伴隨城鎮化進程出現的鄉村衰敗問題，這將是今后一段時期鄉村社會發展和社會治理面臨的最大挑戰。
一、伴隨工業化、城鎮化出現的“三農”危機
筆者2014年曾經撰文指出，從發達經濟體的發展經歷可以看到，城鎮化并不像田園詩歌般的那樣美好，更像是現代化分娩前的一段陣痛。“城鎮化是一段曲折的過程，多數經濟體的城鎮化會以農村和農業一段時期的衰落為代價，與此相伴隨的甚至包括廣大農民的無產化和赤貧化。”當然這里的農村和農業是傳統意義上的農村和農業，換言之，正像法國社會學家孟德拉斯（Mendras，H.）所描述的那樣，城鎮化帶來的是“小農”（paysans——法語）及其生產方式和生活方式的“終結”（lafin——法語），連帶著他們固有的聚落形態也走向瓦解。筆者這些年去基層調研，看到很多農村的房屋、道路年久失修，已很少有人居住，幾乎只剩下了一些殘垣斷壁，與此形成鮮明對比的是或者在不遠處另建起了整齊的新村，或者是由農戶自發地在道路兩旁蓋起了一些新的院落和住宅，包括那些公路兩旁的飯館、商鋪、車店、汽車修理點等。村里沒有了人氣，記憶中的那種炊煙裊裊、雞犬之聲相聞的景象不多見了。這幾年精準扶貧的力度格外大，我們看到許多原本分散居住在貧瘠山區的居民異地搬遷住進了主要靠政府規劃和資助建造起來的“幸福新村”。但是，真正在那些嶄新的居民樓里居住的大都是些上了年紀的老人，不到過年的時候村里幾乎看不到青壯年勞動力的身影。有些地方的農村還有不少留守婦女和兒童，但我毋寧將其視為過渡形態，這些婦女和兒童遲早也會離開的。說得極端一點，這些“幸福新村”幾乎就是一座座養老院，而當地政府又大都沒有作相應的養老安排。設想一下，如果外出打工的青壯年勞動力（包括那些留守婦女和兒童也陸續隨著出去）不再回原戶籍所在地居住，那么等留守的老人相繼離開（或者離世，或者投靠兒女）后，那些建成不久的“幸福新村”會不會也成了“鬼村”？政府的投資就這樣白白浪費掉了。這些年各地的新農村建設取得了一些實質性進展，但是上述問題也都不同程度地存在著，一邊是破敗的舊村落，一邊是寂靜的新農村，只有那些交通便利、距離城市不算遠的村落靠著發展鄉村特色旅游還能看到一些熱鬧的場景。
說完農村再看農業。這些年中國的糧食生產比較穩定，據統計2004年以來全國糧食總產量連年增產，2016年糧食總產量略有下滑。取得這樣的成就靠的是什么？有人說靠的是科技投入（良種良法等），我看化肥和農藥在其中仍然起著重要的作用，據統計，我國的化肥施用量2005年為4766.2萬噸，2015年達到6022.6萬噸，10年增長了26%以上，這個增長幅度幾乎與同期糧食產量增長幅度（28.4%）持平。農業部的專家稱中國年化肥使用量占世界的35%，相當于美國、印度的總和；農藥利用率僅35%，比發達國家低10—20個百分點。雖然有政府的大力支持，但是由于生產資料價格居高不下、生產率低造成的比較效益低下，農戶種糧的積極性并不高，青壯年勞動力都外出打工去了，種糧的都是些出不去的人，這些人的耕作面積有限，不愿多種或者無力多種，過多地依賴化肥和農藥，同時也出現了大量的耕地拋荒現象，特別是那些耕地不連片的地方。近年來土地流轉現象增多（下文詳述），局面有所改觀。但是，土地流轉現象增多的原因之一，是那些在村里務農的勞動力實在是上了年紀了，而出去務工的子女又不愿意回來接著種地，這種現象多了，村里也就有條件將這些土地調整成片成規模地轉包給大戶或者公司或者合作社了。可是正像我們所看到的那樣，就連公司、大戶、合作社也多半不是種糧而是經營別的商品作物去了，對這種行為當地政府將其視同農業產業結構調整持支持態度。于是，在城鎮化的進程中，不但農村而且農村的支柱產業也呈衰落之勢，無人愿意種糧食了，誰也不愿意在農村居住了。當然我們這里講的農業，主要的還是傳統的小農生產。可見，放眼全國，“農業還是現代化建設的短腿，農村還是全面建成小康社會的短板”。
二、“三農”問題演進的必然趨勢
當下的中國，伴隨城鎮化的快速推進和農村勞動力的大規模的產業轉移，“三農”問題的演進有如下三個必然趨勢。
一是農村耕地的流轉和適度規模經營是必然趨勢。農村土地實行家庭承包經營以來，由于人多地少和分配到戶的承包地地塊分散、狹小，由于農業比較效益低下和城鎮工業化的快速推進，也是由于農村人口獲得了自由流動的權力，農村的青壯年勞動力大量地流向了城鎮和非農產業，家里的承包地靠留守的婦女和老人足以應付，要求不高，夠吃就行。2006年的第二次全國農業普查顯示，全國農業從業人員中50歲以上的占32.5%。而據媒體報道，中西部一些地區80%的農民都是50—70歲的老人。時至今日，村里留守的婦女也陸續出去了，而原本五六十歲的留守老人也逐漸失去勞動能力，于是就產生了將承包地流轉出去的愿望；而村里的干部也明白只有產業化才是帶領群眾從溫飽走向小康的必由之路，而產業化的前提就是要將分散的土地集中起來搞適度規模經營（安徽小崗村、小井莊等更多的例子就是如此），于是在廣大農村就出現了當年鄧小平所預想的“第二個飛躍”的趨勢，中國式的農業現代化的路徑也就逐漸清晰起來了。農業部統計數據顯示，截至2016年6月底，全國承包耕地流轉面積達到4.6億畝，超過承包耕地總面積的1/3，在一些東部沿海地區，流轉比例已經超過1/2。全國經營耕地面積在50畝以上的規模經營農戶超過350萬戶，經營耕地面積超過3.5億多畝。全國家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型主體數量已經超過270萬家。2016年下半年以來國家出臺的農村土地確權和所有權、承包權、經營權“三權分置”政策，很好地推動了上述進程。2017年黨的十九大宣示的第二輪土地承包到期后再延長三十年和即將迎來的《農村土地承包法》修改，也都是順勢而為的重要舉措。目前，我國農地戶均經營規模僅為同樣人多地少的日本的1/4，土地流轉集中的潛力還很大。需要指出的是，將村里的承包地以租賃或者股份合作的方式集中起來，也給村里創造了重建集體經濟的機會，調查中筆者發現很多原本非常困難的空殼村通過土地集中流轉和政府扶貧資金注入，重新獲得了組織合作社和服務村民的實力。
二是撤村并鄉、對農村居民點展開治理是必然趨勢。城鎮化的過程必然是農村人口減少、農村居民點消亡的過程。2011年的一則報道稱：2005年至2009年，中國農村人口大量減少，平均每天有20個行政村消失，每年減少7000個村委會。到2011年，中國的城鎮化率首次超過50%，第一產業從業人員占比也下降到34.8%（約2.66億人），過去我們常說的“十億人口八億農民”的基本國情早已成為歷史。2012年的一則報道稱：中國城鎮化導致農村人走房空，潛在面積達上億畝。社會學家李培林在《從“農民的終結”到“村落的終結”》一文里是這樣描述的：
“在1990年到2010年的20年時間里，我國的行政村數量，由于城鎮化和村莊兼并等原因，從100多萬個，銳減到64萬多個，每年減少1.8萬個村落，每天減少約50個。它們悄悄地逝去，沒有挽歌、沒有誄文、沒有祭禮，甚至沒有告別和送別，有的只是在它們的廢墟上新建的奠基、落成儀式和伴隨的歡呼。”
為了更加直觀地顯示這種村落的減少狀況，筆者將村民委員會的單位數及其基本走勢列表圖示如下。從中可以看出，從2000年到2014年，在城鎮化加速的大背景下，村民委員會單位數趨于減少的同時是城鎮社區居民委員會單位數的日益增長，前者從734715個減少到585451個，每年減少上萬個。2015年，村民委員會單位數為580856個，社區居民委員會單位數為99679個。
今后一段時期，伴隨留守老人的陸續退出，農村居民點的消亡還會加快。近年來，各地結合大力開展社會主義新農村建設，大力開展精準扶貧、精準脫貧攻堅戰，有意識地撤村并鄉，減少了一些比較分散、生產和生活條件比較差的農村居民點。農村居民點的減少是必然趨勢，農業人口的減少也是農業現代化的客觀需求。可是問題在于，我們花了很大的成本、付出很大的代價建起來的新居民點的可持續性許多是成問題的，因為它多半不是城鄉建設統一規劃的產物，因為它還不具備條件將外出打工的年輕人吸引回來，同時也沒有將農村養老問題很好地結合起來。對此我們后文進一步討論。
三是培養新型農民是必然趨勢。筆者曾經在2013年發表過一篇文章，分析了農戶兼業化發展的一般趨勢和原因所在，同時指出在城市化完成、農業勞動生產率達到或接近全社會平均勞動生產率以前，農村青壯年勞動力的大量轉移導致的農戶家庭的空巢化、農村的空心化、農業勞動力的低質化和土地撂荒等也是一個不容忽視的問題。盡管一代農民工的工人身份多半是階段性的，外出打工的年頭或長或短，最終相當數量還是要回到家鄉的，尤其是那些文化程度較低、年齡較大且熟悉農事耕作的農民工，已婚、年紀較大的農民工更傾向于就近就地轉移。但是對新生代農民工來說，他們在城市里成長和生活，已經不懂農業生產，即便城里就業形勢不好他們也不愿再回鄉下了。然而對于他們來說，飛漲的房價是其在城里安家立業的最大障礙（在那些特大城市面臨的困難會更多更大）。特別是近些年國外經濟持續不景氣，國內產能過剩問題突出，多數企業面臨去產能、降成本、設備升級換代的問題，低端勞動力的就業崗位大量流失，而村里的產業扶貧卻搞得有聲有色，“村村通”工程成效顯著，電商也進去了，村里的生產、生活條件大為改善，這也為吸引外出的青壯年勞動力回來并將其逐步改造成為新型農民提供了機遇。事實上，近年來農民工外出流動的拐點已經出現，國家統計局抽樣調查結果顯示，2012年、2013年、2014年和2015年農民工總量增速分別比上年回落0.5、1.5、0.5和0.6個百分點，并且出現了青壯年農民工比重下降、跨省流動農民工區域減少的現象。越來越多的農民工選擇了就近轉移和返鄉創業，他們的收入并不比在城里務工低多少，在村里也過上了比較舒適的生活，照顧老人和孩子當然也方便多了。
面對新形勢和新需要，政府因勢利導，自2005年起，逐步將培養農村農業實用人才、專業人才的提法變更為培養職業農民、新型農民的新要求，至2012年定型為“培養新型職業農民”的提法并沿用至今。近年來，這方面的工作力度逐漸加大，2013年試點，2014年全面起步，截至2015年底，全國新型職業農民達到1272萬人，比2010年增長55%，農民職業化進程不斷提速。2016年的中央一號文件著眼農業現代化的需要，要求“將職業農民培育納入國家教育培訓發展規劃，基本形成職業農民教育培訓體系，把職業農民培養成建設現代農業的主導力量”。2017年的中央一號文件基于深化農業供給側改革的新要求，提出“重點圍繞新型職業農民培育、農民工職業技能提升，整合各渠道培訓資金資源，建立政府主導、部門協作、統籌安排、產業帶動的培訓機制”。本著這一要求，2017年初，農業部作出了到2020年全國總量超過2000萬人的“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃發展目標，提出，以提高農民、扶持農民、富裕農民為方向，以吸引年輕人務農、培養職業農民為重點，通過培訓提高一批、吸引發展一批、培育儲備一批，加快構建一支有文化、懂技術、善經營、會管理的新型職業農民隊伍。
今后的農民不是一種身份而是一種職業，現代化的農業需要具備相應的知識和能力的勞動力，而培養新型農民的希望就寄托在農村一定數量的青壯年勞動力身上。習近平總書記曾指出：“農村經濟社會發展，說到底，關鍵在人。要通過富裕農民、提高農民、扶持農民，解決好‘誰來種地’的問題，讓農業經營有效益，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。”
三、鄉村建設重在推進城鄉統籌
對時下各地大力推進的新農村建設，這里要多說幾句。2005年10月，中共十六屆五中全會提出要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實穩步推進新農村建設，并將其視為中國現代化進程中的重大歷史任務。但是實際貫徹中，很多人忽視了這一任務是從統籌城鄉發展、落實“工業反哺農業、城市支持農村”的方針的背景下提出的。中共中央和國務院在隨后下發的《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中開篇就作出了“統籌城鄉經濟社會發展，扎實推進社會主義新農村建設”的具體要求。此后，中央文件和領導人講話中一提到建設社會主義新農村，總是要強調“統籌城鄉”的基本出發點。黨的十八大以來，這一要求就更明確了。2013年7月，習近平在湖北考察時強調，實現城鄉一體化，建設美麗鄉村，是要給鄉親們造福，不要把錢花在不必要的事情上，比如說“涂脂抹粉”，房子外面刷層白灰，一白遮百丑。不能大拆大建，特別是古村落要保護好。他進一步指出，即使將來城鎮化達到70%以上，還有四五億人在農村。農村絕不能成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園。城鎮化要發展，農業現代化和新農村建設也要發展，同步發展才能相得益彰，要推進城鄉一體化發展。2015年4月，習近平在中共中央政治局第二十二次集體學習時強調：加快推進城鄉發展一體化，是黨的十八大提出的戰略任務，也是落實“四個全面”戰略布局的必然要求。他說：要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展。著力點是通過建立城鄉融合的體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，目標是逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化。2016年的一號文件也強調，要加快補齊農業農村短板，必須堅持工業反哺農業、城市支持農村，促進城鄉公共資源均衡配置、城鄉要素平等交換，穩步提高城鄉基本公共服務均等化水平。總之，新農村建設是否可持續，關鍵就在于是否堅持了“統籌城鄉”的基本出發點。在這方面，一些省市已經積累起了不少成功的經驗。筆者日前在安徽調研時了解到，該省自2012年全面推進美好鄉村建設以來，鄉村面貌發生了很大變化，截至2016年底，全省已建和在建省級中心村3209個，開展整治建設的鄉鎮1133個，自然村環境整治逐步推開，一大批“臟亂差”的舊村莊變成了美麗宜居新農村。據介紹，該省在編制村莊布點規劃時，主要基于兩點考慮：一是未來城鎮人口分布；二是未來農村人口分布。考慮到將來農村人口會適度集聚、一些自然村落逐步消亡的客觀趨勢，按照未來每個行政村保留一個中心村的要求，優先選擇交通便利、基礎條件較好、人口相對集中的村莊布點中心村，確保成為永久居住點。在建設過程中，省里再三強調不搞大廣場、大門樓等勞民傷財的面子工程，堅持把建設重點放在農村環境整治和改善基本生活條件上，以垃圾污水處理、安全飲水、村莊道路、危房改造、電力通信、村莊綠化亮化、溝塘清淤等為主要建設內容，一些長期臟亂差的舊村莊實現了華麗的蛻變。安徽的做法值得推廣。但據我觀察，該省在具體實踐中，尤其是各市縣紛紛試點推進的市級中心村、縣級中心村的建設熱潮中，“統籌城鄉”的方針并沒有得到應有的貫徹和體現。
2017年黨的十九大提出的鄉村振興戰略可以視為社會主義新農村建設的升級版。十九大報告強調：“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”可見，在最新提出的鄉村振興戰略中，“城鄉融合發展”依然是需要把握的核心要義，相信隨后會提出更加系統明確的關于體制機制和政策體系的頂層設計。有學者提出：“為適應鄉村振興的新要求，鄉村要成為與城市并行的發展主體，要站在鄉村發展角度去設計政策，更加注重發揮鄉村主動性，充分激發鄉村活力。城鄉融合也是在保持鄉村獨立性和差異化前提下的融合發展，以差異化發展路徑來突出鄉村的比較優勢，由此推動城鄉關系改革勢在必行。”為此，一要建立城鄉要素雙向流動的機制，二要推動城市基礎設施向鄉村延伸，三要以特色小鎮為載體加快鄉村振興進程，四要借助城鄉人口流動趨勢盤活鄉村閑置建設用地。筆者贊同這一認識，還要注意，十九大提出的鄉村振興戰略還對鄉村建設的要求作了更新，首次將農業的現代化與鄉村的現代化并提，突出強調鄉村要跳出單一的農業，實現一二三產業融合發展。
振興鄉村，產業是根基，富民是核心，城市里的基本公共服務能夠輻射到農村，如此才能吸引資本和人才，才能吸引外出打工的青壯年勞動力返鄉創業。這就越發顯示出上文強調的本著“統籌城鄉”的原則對現有的農村居民點加以整理和建設的重要性。關鍵是要有統一的城鄉規劃，就像習近平總書記所講的：要完善規劃體制，通盤考慮城鄉發展規劃編制，一體設計，多規合一，切實解決規劃上城鄉脫節、重城市輕農村的問題。要完善農村基礎設施建設機制，推進城鄉基礎設施互聯互通、共建共享，創新農村基礎設施和公共服務設施決策、投入、建設、運行管護機制，積極引導社會資本參與農村公益性基礎設施建設。要推動形成城鄉基本公共服務均等化體制機制，特別是要加強農村留守兒童、婦女、老人關愛服務體系建設。如此等等。
四、簡短的結論
如上所述，中國的現代化正面臨新的挑戰，伴隨城鎮化的快速推進和農村勞動力的大規模的產業轉移，農戶承包地的流轉和適度規模經營，撤村并鄉、開展對農村居民點的整理，吸引青壯年勞動力返鄉創業、培養一大批適應農業現代化發展需要的新型農民，這樣的三個客觀需求和必然趨勢是當前和今后一段時期鄉村社會治理的主攻課題，鄉村社會治理的創新必須從如何適應三個客觀需求和必然趨勢上去做文章。這是一篇大文章，關系到農業的現代化，關系到農民全面進入小康社會，關系到城鄉關系的和諧和社會主義新農村建設。這篇文章做好了，將會大大充實中國現代化道路的世界意義。
作者簡介:李文，中國社會科學院當代中國研究所第四研究室主任、研究員
中國鄉村發現網轉自:《寧夏社會科學》2018年第2期
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