1.問題的提出
黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，作為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的重要舉措。鄉(xiāng)村現(xiàn)代化不僅是中國建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要戰(zhàn)場，而且在很大程度上決定“中國夢”的成色。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將是未來“三農(nóng)”領(lǐng)域理論創(chuàng)新、決策制定、政策實施、政府工作的基本方位。十九大報告描繪了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的未來農(nóng)村圖景，２０１８年中央１號文件作出了２０２０、２０３５、２０５０年三個階段的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與實施，意味著“三農(nóng)”作為“農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村”三位一體的回歸；鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的空間與載體，以鄉(xiāng)村振興為抓手有望真正解決中國久拖未決的“三農(nóng)問題”。
十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出之后，學(xué)術(shù)界、政策界、地方政府的反應(yīng)，彰顯了鄉(xiāng)村振興研究滯后對戰(zhàn)略實施的可能后果。迄今為止學(xué)術(shù)界的解讀熱度不減，但基本上是以傳統(tǒng)思維對這一戰(zhàn)略進(jìn)行解釋，要么繼續(xù)以單向城市化邏輯來理解鄉(xiāng)村的歸宿，要么以孤立的鄉(xiāng)土和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)思維陷入脫離實際的鄉(xiāng)村浪漫主義情緒；政策界在基本內(nèi)涵不清的情況下，沿襲著忙于做規(guī)劃、列工程、造項目的工作慣性，各地政府更是召開各種報告動員會，大有興起一股鄉(xiāng)村振興運(yùn)動之勢。鄉(xiāng)村振興面臨的最大瓶頸是理論的缺乏。中國共產(chǎn)黨在各個階段都強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”的基礎(chǔ)地位和全黨工作重中之重的位置，但是，在農(nóng)業(yè)份額已經(jīng)降到７％以后，“三農(nóng)”基礎(chǔ)地位的理論依據(jù)如何表述？長期以來，關(guān)于“三農(nóng)”問題的研究存在農(nóng)業(yè)—農(nóng)民—農(nóng)村的順序，農(nóng)業(yè)列在首位是因為歷來吃飯問題的重要性和保障國家工業(yè)化戰(zhàn)略的意義，農(nóng)民問題受到重視是因為小農(nóng)對國家秩序的意義，鄉(xiāng)村問題事實上成為三農(nóng)問題的末端，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的三農(nóng)理論存在重大缺陷。在我們看來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略承載的是新時代鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的使命，需要基于對發(fā)展階段、城鄉(xiāng)格局和鄉(xiāng)村變遷趨勢的分析，重新思考鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系、農(nóng)民與土地及村莊的關(guān)系以及代際變化等對鄉(xiāng)村發(fā)展的影響，農(nóng)業(yè)內(nèi)涵、功能與基礎(chǔ)性地位的重新界定，農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的路徑，村莊作為一種制度裝置的功能和演化。
與落實鄉(xiāng)村振興中的工程化和項目化相比，制度供給滯后成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最大制約。當(dāng)代鄉(xiāng)村問題的存在與趨于加重，本身就是扭曲的城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)制度不平等的結(jié)果。為了實現(xiàn)趕超型工業(yè)化和推進(jìn)快速城市化，中國建立和強(qiáng)化了一整套對鄉(xiāng)村發(fā)展的歧視性制度框架，以扭曲的要素價格和對鄉(xiāng)村不利的貿(mào)易條件保障工業(yè)的資本形成，城鄉(xiāng)不平等的土地制度造成鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)喪失，對農(nóng)民城市權(quán)利的剝奪與忽視，導(dǎo)致鄉(xiāng)村與城市兩個空間發(fā)展權(quán)的不平等，生產(chǎn)要素從鄉(xiāng)村向城市的單向配置，導(dǎo)致鄉(xiāng)村衰敗。如果在既有制度架構(gòu)下實施鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村的衰敗只會加劇，必須在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下切實推行對導(dǎo)致鄉(xiāng)村不振的制度改革。同時我們也發(fā)現(xiàn)，隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動的變化，農(nóng)民代際引發(fā)的經(jīng)濟(jì)和社會行為特征改變，以及鄉(xiāng)村的分化加劇，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)機(jī)會增加，相對要素價格變化，制度變遷的收益提高，加大了鄉(xiāng)村振興制度供給的激勵。因應(yīng)城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史性變化和鄉(xiāng)村變化的機(jī)遇，提供有效的制度供給，將是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。本文旨在分析鄉(xiāng)村振興的制度制約、鄉(xiāng)村問題的成因，在此基礎(chǔ)上，提出支撐鄉(xiāng)村振興的制度供給的總體思路、目標(biāo)模式與實施路徑。
2、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀與評述
（一）農(nóng)業(yè)為什么沒有跟上工業(yè)化步伐
工業(yè)化在后發(fā)經(jīng)濟(jì)體中一直被賦予至高無上的地位，普遍被認(rèn)為是一切現(xiàn)代社會進(jìn)步的動力和源泉。但是，工業(yè)化普遍被理解為經(jīng)濟(jì)重心由初級產(chǎn)品向制造業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，主要特征為制造業(yè)活動在國民收入和勞動人口份額的上升。這種對工業(yè)化的片面理解造成二戰(zhàn)后很多民族國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展受挫和對國民經(jīng)濟(jì)的拖累。發(fā)展中國家誤以為工業(yè)能夠帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展而農(nóng)業(yè)代表落后，從而認(rèn)為應(yīng)當(dāng)用獲得的農(nóng)業(yè)剩余來補(bǔ)貼工業(yè)，尤其許多社會主義國家通過剪刀差實現(xiàn)這一目標(biāo)。將工業(yè)化看作制造業(yè)（尤其是重工業(yè)部門）在國民經(jīng)濟(jì)中比重的增加，造成了只注重集中資源投資于制造業(yè)，而忽視了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和農(nóng)村發(fā)展的錯誤傾向，這是戰(zhàn)后發(fā)展中國家工業(yè)化進(jìn)程步履維艱和屢屢失敗的重要根源之一。工業(yè)化應(yīng)該涵蓋整個國民經(jīng)濟(jì)，它至少應(yīng)該包括工業(yè)和農(nóng)業(yè)的機(jī)械化和現(xiàn)代化。工業(yè)化表現(xiàn)為“一系列基要的生產(chǎn)函數(shù)”發(fā)生連續(xù)的變化，進(jìn)而導(dǎo)致生產(chǎn)過程、經(jīng)濟(jì)組織、社會結(jié)構(gòu)，以及人們的生活方式、消費(fèi)方式、行為方式和思維方式的變化。以此認(rèn)識“工業(yè)化”，就不可能出現(xiàn)為了發(fā)展工業(yè)制造業(yè)而犧牲農(nóng)業(yè)的錯誤傾向。
遺憾的是，以錯誤理念推動的工業(yè)化就在提出過正確概念的經(jīng)濟(jì)學(xué)家的國家發(fā)生了。中國通過重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略建立完備的工業(yè)體系、實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)國到工業(yè)國的轉(zhuǎn)變，所付出的代價極其高昂。這套扭曲的政策導(dǎo)致農(nóng)業(yè)增長速度的下降，也造成農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場的扭曲。要素市場扭曲所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)增長緩慢，使得整個經(jīng)濟(jì)增長受到影響。由此導(dǎo)致的對農(nóng)村勞動力向城市流動的限制，導(dǎo)致了農(nóng)村的貧困。
（二）城市偏向?qū)е碌某青l(xiāng)差距
城市是經(jīng)濟(jì)、政治和人民精神生活的中心，被作為前進(jìn)的主要動力。都市化是人口從鄉(xiāng)村向城市運(yùn)動，并在都市中從事非農(nóng)業(yè)工作，是鄉(xiāng)村生活方式向城市生活方式的轉(zhuǎn)變。但是，后發(fā)經(jīng)濟(jì)體實施的城市偏向政策往往導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展被忽視。形成城市傾向政策的手段通常是實行“工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的剪刀差”政策，即通過扭曲產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價格，創(chuàng)造偏向城市而不利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的政策，獲取農(nóng)業(yè)剩余以補(bǔ)貼工業(yè)化。發(fā)展中國家選擇城市傾向政策，一方面由于對農(nóng)業(yè)征稅可以為工業(yè)化提供絕對必要的財政支持。中國城鄉(xiāng)分割的根源在于中央計劃經(jīng)濟(jì)采取了重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展策略，需要提取農(nóng)業(yè)剩余以增加城市資本積累以及對城市進(jìn)行補(bǔ)貼。另一方面，大多數(shù)發(fā)展中國家的政治結(jié)構(gòu)造成城鄉(xiāng)居民在政治談判地位和政策影響力上存在嚴(yán)重的不對等。農(nóng)村部門擁有大多數(shù)貧困人口以及成本低廉的各種資源，城市部門擁有大部分的表達(dá)渠道、組織和權(quán)力，農(nóng)民的分散居住和個體產(chǎn)出水平占比有限導(dǎo)致極高的集體溝通成本和搭便車問題，這些因素導(dǎo)致農(nóng)村部門居于不利地位。中國實施城市傾向政策的根源在于新中國成立初期確立的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，改革時期城市傾向政策依然存在，則是由于原有戰(zhàn)略形成的城市利益剛性。
中國城市傾向政策的主要執(zhí)行機(jī)制包括對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的控制、農(nóng)產(chǎn)品上繳、壓低糧價以及通過戶籍制度對勞動力由農(nóng)村到城市的流動進(jìn)行限制。城鄉(xiāng)居民之間的福利待遇差異、傾向性政策下農(nóng)村居民更高的生活成本、城鄉(xiāng)之間教育及醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施差異以及有利于城市的金融轉(zhuǎn)移項目，導(dǎo)致了巨大的城鄉(xiāng)收入差距。城市傾向的政策造成農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場的扭曲，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的扭曲，從而最終降低了農(nóng)業(yè)和整個經(jīng)濟(jì)體系的增長，不利于中國未來的經(jīng)濟(jì)增長。
（三）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整
直到上世紀(jì)９０年代中期前后，農(nóng)村總體上都仍還處于為城市和工業(yè)部門提供資金的階段，在１９９８年國家確立“多予、少取、放活”的方針前后，情況才有所緩解，但是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)受扶持的力度非常有限。２００３年以來中央政府對城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行重大調(diào)整。我國城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，密集出臺了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策。
總的來說，十六大以來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對城鄉(xiāng)之間公共資源均衡分配功不可沒，城鄉(xiāng)之間公共政策差距在縮小。但是，在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”中政府占主導(dǎo)、市場力量不足，最后導(dǎo)致鄉(xiāng)村被城市“統(tǒng)籌”，城市高度繁榮、農(nóng)村衰敗的局面并沒有得到改變。城鄉(xiāng)分隔的二元體制和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，促使大量勞動力、土地、資本等生產(chǎn)要素向城市集聚，制約了鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展，引發(fā)了日趨嚴(yán)峻的“鄉(xiāng)村病”：土地、人口等生產(chǎn)要素高速非農(nóng)化；農(nóng)村社會主體過快老弱化，鄉(xiāng)村人氣不旺、人力不足，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展。農(nóng)村青壯年主力軍選擇離開家鄉(xiāng)到大城市闖蕩，他們離土、出村、不愿意回村，加劇了農(nóng)村的衰落；村莊用地嚴(yán)重空廢化。據(jù)測算，全國空心村綜合整治潛力達(dá)１．１４億畝。空心村不整治，新農(nóng)村難振興；鄉(xiāng)村地區(qū)深度貧困化，城鄉(xiāng)居民收入差距難以縮小；鄉(xiāng)村社會治理存在隱患。
（四）十九大以來對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的解讀
充分發(fā)展之間的矛盾，這種發(fā)展的不平衡不充分，突出反映在農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的滯后上。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的健全，農(nóng)民在大宗作物生產(chǎn)上的勞動強(qiáng)度逐步降低，勞動時間不斷減少，使農(nóng)民利用好比以往更充裕的剩余勞動時間，在農(nóng)村創(chuàng)造新的供給、滿足城鎮(zhèn)居民新的需求，正是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的本意所在。
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)在黨管農(nóng)村工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，農(nóng)民主體地位，鄉(xiāng)村全面振興，城鄉(xiāng)融合發(fā)展，人與自然和諧共生，因地制宜、循序漸進(jìn)七個原則的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的美好產(chǎn)業(yè)、美好家園、美好風(fēng)氣、美好秩序和美好生活。具體來講，應(yīng)當(dāng)建立健全城鄉(xiāng)融合制度保障體制：一是必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，進(jìn)一步擴(kuò)大要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動；二是必須拋棄將農(nóng)村視為兩個“蓄水池”的陳舊思想；三是必須將農(nóng)業(yè)競爭力提高戰(zhàn)略納入國民經(jīng)濟(jì)整體競爭力提高戰(zhàn)略；四是必須使各項經(jīng)濟(jì)政策推動中國人口布局大調(diào)整；五是必須完成現(xiàn)行農(nóng)村政策在實施對象上的轉(zhuǎn)變。除此之外，還應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步模式轉(zhuǎn)變，農(nóng)地保護(hù)模式轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)區(qū)劃模式轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)社會治理模式轉(zhuǎn)變，土地產(chǎn)權(quán)制度以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度變革。
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要堅持改革創(chuàng)新精神，按照七個必須的要求走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路：一是必須重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路；二是必須鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，走共同富裕之路；三是必須深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，走質(zhì)量興農(nóng)之路；四是必須堅持人與自然和諧共生，走鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路；五是必須傳承發(fā)展提升農(nóng)耕文明，走鄉(xiāng)村文化興盛之路；六是必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路；七是必須打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)，走中國特色減貧之路。實施鄉(xiāng)村振興的路徑還應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：一是完整理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，改變重農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收而輕農(nóng)村現(xiàn)代化的傾向；二是從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合，實現(xiàn)人、地、資本等要素的城鄉(xiāng)互動，實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村文明共榮共生；三是農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；四是改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度；五是重視鄉(xiāng)村治理，重建鄉(xiāng)村秩序和制度。
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)注意以下問題：（１）關(guān)于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，實行“三權(quán)分置”；（２）關(guān)于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，落實農(nóng)民集體土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本性質(zhì)；（３）關(guān)于實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，在有條件也符合農(nóng)民意愿的地方，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)承包耕地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。但是，并非所有的耕地都適合規(guī)模經(jīng)營，關(guān)鍵是要向小農(nóng)戶生產(chǎn)提供優(yōu)良品種、栽培技術(shù)、儲運(yùn)營銷和其他各種適合于他們的服務(wù)。把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。
3、影響鄉(xiāng)村振興的制度安排與體制機(jī)制
當(dāng)前，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展還面臨著諸多制度性難題。綜合分析，我們認(rèn)為這些難題主要存在五個方面：一是鄉(xiāng)村的從屬地位；二是農(nóng)民的城市權(quán)利被忽視；三是鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)喪失；四是現(xiàn)行農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不適應(yīng)；五是宅基地制度改革滯后阻礙村莊轉(zhuǎn)型。
（一）趕超戰(zhàn)略、城市偏向與鄉(xiāng)村的從屬地位
中國鄉(xiāng)村問題的根源來自工業(yè)和城市優(yōu)先的發(fā)展導(dǎo)向。新中國成立不久，中國共產(chǎn)黨開啟了農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變，并選擇了重工業(yè)優(yōu)先的國家工業(yè)化戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)充當(dāng)了提供資本形成與積累的角色，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、集體化與人民公社制度、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度提供了重要支撐。國家計劃工業(yè)化啟動并推動了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，但也由此形成工業(yè)化先于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村服務(wù)于工業(yè)發(fā)展的工農(nóng)關(guān)系，農(nóng)民被剝奪了參與工業(yè)化的權(quán)利。２０世紀(jì)８０年代率先開啟的農(nóng)村改革，開放了農(nóng)村的發(fā)展權(quán)利，以及農(nóng)村土地改革、市場化改革、鄉(xiāng)村工業(yè)化和城市化的權(quán)利，改變了不平等的城鄉(xiāng)關(guān)系，農(nóng)民收入快速增長，城鄉(xiāng)收入差距縮小，國家的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變主要由鄉(xiāng)村工業(yè)化推動，成為我國城鄉(xiāng)關(guān)系最順暢的時期。鄉(xiāng)村工業(yè)化開放了農(nóng)民在農(nóng)村地區(qū)參與工業(yè)化的權(quán)利，農(nóng)村的分工分業(yè)帶來農(nóng)民的就業(yè)與收入對農(nóng)業(yè)的依賴性降低。但是，無論是鄉(xiāng)村工業(yè)化還是農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化，仍然被圈在本鄉(xiāng)本土，并未根本改變城市主導(dǎo)鄉(xiāng)村的格局。１９９５年特別是１９９８年以后，中國的工業(yè)化城市化進(jìn)入快車道，園區(qū)工業(yè)化興起，尤其是以沿海為主的園區(qū)工業(yè)高速增長，使中國成為世界制造工廠。城市化進(jìn)程加速，１９９８—２０１６年，中國的城市化率以每年35．89％提速，城市建成區(qū)面積從２１３８０平方公里擴(kuò)增到５４３３１．４７平方公里，年均增長率達(dá)到５．３２％，但是，在政府主導(dǎo)的園區(qū)工業(yè)化和城市化下，城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)利差距拉大，鄉(xiāng)村工業(yè)化退場，在規(guī)劃、土地用途等管制下，鄉(xiāng)村失去發(fā)展權(quán)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，農(nóng)業(yè)功能窄化，城鄉(xiāng)差距拉大，農(nóng)民的收入主要依托于出外打工，與不斷繁榮的城市相比，鄉(xiāng)村陷入衰敗。
（二）農(nóng)民的城市權(quán)利被忽視
從新中國成立到１９５０年代中期，自由遷徙權(quán)是受到法律保障的。１９５４年《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。”一五計劃時期大量農(nóng)民紛紛涌入城市，導(dǎo)致城市就業(yè)壓力和糧食供應(yīng)緊張，加上城市管理體制毫無準(zhǔn)備，這些人口被政府視為盲目流動人口，國家采取緊縮城市人口政策，每隔幾年就要求各地政府清理城市流動人口，特別是城市企業(yè)在計劃外招錄的農(nóng)村勞動力。從１９５０年代中期開始，以戶籍制度為基礎(chǔ)，建立起一套城鄉(xiāng)區(qū)別對待的社會制度，嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市。１９５８年的戶籍制度管制形成計劃經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村戶口向城市戶口遷移的條件審批準(zhǔn)入制，農(nóng)民遷移進(jìn)城的主要途徑是招工、招兵、上學(xué)、親屬投靠及其他臨時性政策性通道。在集權(quán)計劃體制和重工業(yè)優(yōu)先的趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略下，城市的大門基本對農(nóng)民關(guān)閉，城市與鄉(xiāng)村成為互相隔絕的兩個板塊，農(nóng)民被排斥在工業(yè)化城市化進(jìn)程之外，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民之間的權(quán)利和發(fā)展機(jī)會不平等形成并逐漸拉大。
１９７８年到１９９８年是中國農(nóng)民參與工業(yè)化城市化的黃金時期，１９７８年到１９９１年，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移總量由３２９８萬人增長到１０６２３萬人，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)人數(shù)從３１５０萬人增長到８９０６萬人。但是，城市管理體制改革沒有啟動，計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的城鄉(xiāng)二元體制沒有被真正觸動，農(nóng)民只是在城門外開展自發(fā)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，農(nóng)村戶口遷往城市的門檻仍然很高，城市居民享有的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共服務(wù)仍然與農(nóng)村居民無緣。到上世紀(jì)９０年代中期以后，工業(yè)化城市化的快速推進(jìn)，為農(nóng)民入城創(chuàng)造了機(jī)會。中西部地區(qū)的農(nóng)民通過跨區(qū)域流動“撞城”進(jìn)入并不接納他們的城市，參與沿海地區(qū)的工業(yè)化城市化進(jìn)程，農(nóng)民的出村入城促進(jìn)了中國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)。
但是，雖然經(jīng)過撞城入城，城市的權(quán)利依然只賦予本地市民，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民工群體沒有享受到與市民同等的基本權(quán)利和公共服務(wù)。在子女教育方面，２０％以上的農(nóng)民工子女無法入讀全日制公辦中小學(xué)校。不少在城市接受過完整義務(wù)教育的農(nóng)民工子女，無法參加中考和高考。在醫(yī)療保險等方面，農(nóng)民工參加職工基本醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險的比率很低。在住房保障方面，城市保障性住房基本不對農(nóng)民工開放，農(nóng)民工公積金繳存率也很低。農(nóng)民工的跨區(qū)域就業(yè)造成大量社會問題，農(nóng)村“三留守”問題尤其突出，大多數(shù)農(nóng)民工只是這場波瀾壯闊的城市化的過客，在他們過了勞動年齡以后又返回鄉(xiāng)村、回歸農(nóng)業(yè)。戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差值從１９９０年代末開始逐步拉大，到２０１７年，中國的常住人口城化率已經(jīng)達(dá)到５８．５２％，農(nóng)民工總量到２０１６年時已達(dá)２．８億，２０１６年常住人口城市化率與戶籍人口城市化率的差距仍然高達(dá)１６．２個百分點(diǎn)。回溯新中國６０多年的城市發(fā)展與治理史，對進(jìn)城農(nóng)民的專項行動在１９５０年代、６０年代、９０年代都曾發(fā)生過，至今未改。這種不斷重復(fù)的城市政府驅(qū)趕進(jìn)城農(nóng)民的行動，凸顯了農(nóng)民作為城市過客的尷尬，更彰顯了農(nóng)民城市權(quán)利被忽視的嚴(yán)重后果。在城市化進(jìn)程中，如果不能正確回答城市是誰的，農(nóng)民對他們參與建設(shè)的城市能否享有基本的權(quán)利，城市治理將矛頭對準(zhǔn)農(nóng)民的慣性還會繼續(xù)，以此思維主導(dǎo)的城市治理難免釀成不可測的經(jīng)濟(jì)、社會和政治后果。
（三）二元土地制度與鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)喪失
在影響農(nóng)村發(fā)展的制度因素中，土地制度是最為重要的一項安排。改革之初到１９９８年《土地管理法》修訂前，農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的通道一直是敞開的。１９８０年代初期，隨著農(nóng)地改革釋放大量剩余勞動力，政府鼓勵農(nóng)民利用集體土地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)村建設(shè)用地量快速增長。直到１９８７年實施老《土地管理法》時，農(nóng)村土地進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)還保留有三個通道：一是只要符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃，得到縣級人民政府審批，就可以從事“農(nóng)村居民住宅建設(shè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)”。二是全民所有制企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資舉辦聯(lián)營企業(yè)，需要使用集體所有土地時，“可以按照國家建設(shè)征用土地的規(guī)定實行征用，也可以由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織按照協(xié)議將土地的使用權(quán)作為聯(lián)營條件”。三是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)后，可以使用集體所有的土地建住宅。
自１９９２年開始，國家對集體建設(shè)用地的政策發(fā)生轉(zhuǎn)變，集體土地必須先征為國有出讓才能作為建設(shè)用地；集體土地作價入股興辦聯(lián)營企業(yè)的，其土地股份不得轉(zhuǎn)讓。１９９８年出臺修訂后的《土地管理法》從法律上對農(nóng)地進(jìn)入非農(nóng)集體建設(shè)使用的口子縮緊，明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，保留“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式與其他單位、個人共同舉辦企業(yè)”。１９９９年出臺的一項規(guī)定要求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地要嚴(yán)格限制在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)”。自那以后，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制和建設(shè)用地年度指標(biāo)管制的加強(qiáng)，農(nóng)村集體建設(shè)用地在大多數(shù)地區(qū)合法進(jìn)入市場的通道基本關(guān)閉。直到２００４年時對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用的規(guī)定才發(fā)生一些變化，該年發(fā)布的２８號文“鼓勵農(nóng)民建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。到２００６年的國務(wù)院３１號文也是允許在“符合規(guī)劃并嚴(yán)格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”。
在集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)用通道關(guān)閉后，征地轉(zhuǎn)用更是成為唯一的合法土地轉(zhuǎn)用方式。１９９８版《土地管理法》沿襲了征地公共利益原則、城鄉(xiāng)分治格局和原用途補(bǔ)償。現(xiàn)行土地配置制度———農(nóng)地轉(zhuǎn)用一律實行征收、建設(shè)用地只能使用國有土地；土地用途、規(guī)劃、年度計劃指標(biāo)和所有制管制；城市政府獨(dú)家供應(yīng)土地———是一套高效保證和促進(jìn)土地向城市轉(zhuǎn)換的組合，它將鄉(xiāng)村用地權(quán)力關(guān)閉，形成城市用地通道。土地使用的城市偏向又加劇了勞動力和資本往城市的單向配置。在城鄉(xiāng)格局從單向轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動后，人口和勞動力從鄉(xiāng)村到城鄉(xiāng)的單向流動轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)之間的對流，城里人對鄉(xiāng)村的需求上升帶來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的復(fù)活與發(fā)展，鄉(xiāng)村機(jī)會的增加又引致資本下鄉(xiāng)。人口和資本配置變化帶來的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動的變革，凸顯了土地制度的不適應(yīng)。當(dāng)下鄉(xiāng)村的衰敗與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競爭力缺乏，與這套制度有很大關(guān)系，在現(xiàn)行土地制度安排下，農(nóng)民利用集體土地從事非農(nóng)建設(shè)權(quán)利被剝奪，導(dǎo)致大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動萎縮，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)單一，農(nóng)民在鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展機(jī)會受阻，造成鄉(xiāng)村的凋敝和城鄉(xiāng)差距的拉大。現(xiàn)行土地制度是阻礙城鄉(xiāng)融合與平等發(fā)展的最大障礙。如果鄉(xiāng)村不能獲得平等的建設(shè)用地權(quán)利，鄉(xiāng)村空間就無法實現(xiàn)與城市空間平等的發(fā)展權(quán)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，人口和勞動力就不可能持久地向鄉(xiāng)村流動，資本下鄉(xiāng)因沒有獲利前景而不可能持續(xù)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就找不到有效的實施路徑。
（四）農(nóng)業(yè)發(fā)展方式歷史轉(zhuǎn)型與農(nóng)地制度不適應(yīng)
在高速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化浪潮沖擊下，中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式正在歷經(jīng)意義深遠(yuǎn)的重大變遷。到２０１５年，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)份額已分別僅占９．２％和３０．５％；農(nóng)民的分化程度加深，根據(jù)國家統(tǒng)計局６萬農(nóng)村住戶抽樣數(shù)據(jù)，到２０１６年，純農(nóng)戶僅１８．３％，純非農(nóng)戶１５．９％，一兼戶和二兼戶分別為３０．１％和３５．７％；隨著農(nóng)民外出從事非農(nóng)就業(yè)成為常態(tài)，農(nóng)戶非農(nóng)收入份額上升，農(nóng)家內(nèi)部分工分業(yè)深化，農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)重要性下降，青壯年勞動力出外打工掙取非農(nóng)收入，老人和婦女留守村莊，他們在看守家庭所承包土地的同時，也產(chǎn)出保證家庭生計所需的食物；以農(nóng)業(yè)邊際生產(chǎn)率衡量的劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)于２０１０年前后真正到來，農(nóng)業(yè)勞動力成本上升，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)爭奪勞動力的競爭劣勢凸顯。在農(nóng)業(yè)要素相對價格發(fā)生巨大變化的背景下，長期依靠高勞動投入提高土地單產(chǎn)的中國農(nóng)民開始改變投入方式，大幅減少作物勞動投入，增加機(jī)械和資本投入；農(nóng)業(yè)發(fā)展方式發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，以２００３年為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，中國農(nóng)業(yè)以提高土地生產(chǎn)率的精耕細(xì)作傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式向以提高勞動生產(chǎn)率為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。
在城鄉(xiāng)中國階段，由于農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與農(nóng)民高度分化，變革農(nóng)地制度和經(jīng)營制度的現(xiàn)實需求與呼聲會使農(nóng)地問題重新成為熱點(diǎn)。這一階段的農(nóng)地問題既有遺留下來的懸而未決的難題，也有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的新問題。
第一，集體所有制的政治與制度選擇。中國共產(chǎn)黨選擇了公有制社會主義制度，集體所有制就是這一制度在鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)制度安排。集體所有制的實現(xiàn)有不同的選擇，集體化時期采取的是國家控制下集體組織代理行使土地權(quán)利的安排，農(nóng)村改革時期采取的是集體所有下的成員權(quán)利安排，兩種安排的制度績效已有大量實證檢驗。在城鄉(xiāng)中國階段，改革時期做出的成員權(quán)集體所有制安排面臨現(xiàn)實提出的挑戰(zhàn)，比如，既然集體所有是成員所有，新出生人口作為集體成員如何享有成員土地權(quán)利？減少人口是否應(yīng)該交出集體成員權(quán)？當(dāng)集體成員不再從事土地經(jīng)營以后，集體所有者是否有權(quán)主張將發(fā)包給集體成員的承包經(jīng)營權(quán)收回？集體存在的大量未界定到農(nóng)戶的資源產(chǎn)權(quán)屬于誰？這些資源在投入使用與再組合以后的利益屬于誰？在城鄉(xiāng)中國階段，集體所有制如何安排是一個政治選擇問題，且會對農(nóng)地制度的穩(wěn)定性與權(quán)利結(jié)構(gòu)產(chǎn)生根本影響，進(jìn)而影響農(nóng)戶行為和資源配置。
第二，農(nóng)民成員權(quán)利的保障與處置方式。對農(nóng)民土地權(quán)利的安排與保障是農(nóng)地制度的基礎(chǔ)。集體化時期的教訓(xùn)是剝奪了農(nóng)民的土地權(quán)利，造成國家和農(nóng)民利益雙損；改革時期的經(jīng)驗是在集體地權(quán)下賦權(quán)于集體成員并對其權(quán)利予以政策和法律保障，給農(nóng)民吃的定心丸也換來國家在鄉(xiāng)村的穩(wěn)定。但是，隨著農(nóng)民出村與非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動增加，尤其是農(nóng)二代對土地和農(nóng)民的觀念發(fā)生重大變化以后，農(nóng)地制度安排與農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度之間的匹配已經(jīng)出現(xiàn)了不一致。盡管法律明確承包權(quán)是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，但是它同時也是一個用益物權(quán)，農(nóng)民承包土地與集體之間是承包發(fā)包關(guān)系，在人地分離趨勢下，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離成不可逆之勢，承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵會發(fā)生哪些變化？制度選擇的方向是朝向更強(qiáng)更完整的承包權(quán)保障，還是在設(shè)置底線下朝向有利于強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)的方向？由于結(jié)構(gòu)變遷及農(nóng)民與土地關(guān)系變化，僅僅以“不許動”應(yīng)對的意識形態(tài)和偏激做法，又會延誤實際變革需求的制度供給。
第三，經(jīng)營權(quán)的權(quán)利地位與經(jīng)營制度的演化。從農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的關(guān)系來看，耕作權(quán)是影響最為直接的一項權(quán)利。隨著人地的分離與農(nóng)民的分化，城鄉(xiāng)中國階段的農(nóng)業(yè)效率取決于經(jīng)營者對土地利用的權(quán)利安排。從發(fā)展趨勢來看，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度必然朝適度規(guī)模和經(jīng)營主體多元化的方向演化，但是如何抵達(dá)這一目標(biāo)？經(jīng)營權(quán)如何從千萬小農(nóng)的承包權(quán)中分離出來？如何使經(jīng)營權(quán)成為一種有保障的權(quán)利，賦予經(jīng)營權(quán)的權(quán)利有多大？賦權(quán)強(qiáng)度的火候如何把握？都是目前已經(jīng)遇到、未來會更加顯化的亟待解決的問題。
（五）鄉(xiāng)村分化與宅基地制度滯后
在中國的農(nóng)村幾項土地安排中，可以說，宅基地制度是最落后的一項制度安排，中國村莊的衰敗、無序等都與宅基地制度的缺陷與改革滯后有關(guān)。新中國６０多年來，當(dāng)中國農(nóng)村歷經(jīng)土地改革—合作化運(yùn)動—人民公社—家庭承包制的頻繁制度變遷時，宅基地制度變遷經(jīng)歷了與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度變遷基本類似但制度安排相異的歷程，呈現(xiàn)出一副獨(dú)特和復(fù)雜的圖景。
一是宅基地的權(quán)利安排制度的特殊性。宅基地所有權(quán)歸集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織可以分配和控制集體所有的宅基地，并擁有從集體建設(shè)用地獲取收益的權(quán)利。農(nóng)戶可以從集體處無償取得宅基地的使用權(quán)，依法擁有宅基地占有權(quán)和使用權(quán)，可以在宅基地修建農(nóng)民住房和曬壩等附屬設(shè)施，但是一戶宅基地不允許出租、轉(zhuǎn)讓和買賣、出賣出租房屋后不得再申請。農(nóng)戶擁有房屋的所有權(quán)，但因宅基地使用權(quán)權(quán)能殘缺并且房地不可分割，房屋所有權(quán)權(quán)能實現(xiàn)也受到影響。二是宅基地的獲得與分配的獨(dú)特性。宅基地使用權(quán)在一定程度上體現(xiàn)為成員資格權(quán)，申請和獲得宅基地使用權(quán)的前提是申請者具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。同時，擁有資格權(quán)的申請者，可以無償獲得無限期使用的宅基地使用權(quán)。值得強(qiáng)調(diào)的是只擁有宅基地的占有和使用權(quán)，即使在集體成員之間也不允許轉(zhuǎn)讓和交易。三是宅基地的特殊功能。宅基地有兩個特殊的社會目標(biāo)，其一是嚴(yán)守耕地，１９８７年老《土地管理法》和１９９８年修訂《土地管理法》，均制止農(nóng)村居民侵占耕地修建宅基地。其二是穩(wěn)住農(nóng)民，一定程度上來講宅基地作為集體經(jīng)濟(jì)時代遺留下來的保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的場所，對于農(nóng)民的穩(wěn)定有極大的作用。從這個方面來講，宅基地制度至少能夠保證農(nóng)民不流離失所，從而造成社會動蕩，這是宅基地功能最大的特殊性。
在政治、法律和政策為宅基地制度的特殊性左右為難時，這一制度在現(xiàn)實中遇到的困境越來越大，政策、法律與現(xiàn)實的沖突加劇，既造成政策實施困難，又傷害法律的權(quán)威。這些困境表現(xiàn)在如下幾個方面。第一，宅基地大量入市。盡管在法律上沒有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和交易的權(quán)利，但事實上，農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場已呈普遍化趨勢。宅基地在不同類型地區(qū)的大量入市，給農(nóng)民帶來財產(chǎn)性收入的同時，也解決了進(jìn)城人口的居住問題，并降低了城鎮(zhèn)化的成本。但是，這種自發(fā)入市與現(xiàn)行法律直接沖突。第二，宅基地的無償分配和成員取得難以為繼。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村地區(qū)尤其是沿海地區(qū)建設(shè)用地十分緊張，不可能再無償分配宅基地。城鎮(zhèn)化帶來宅基地價值的顯化，集體內(nèi)農(nóng)民或為獲得財產(chǎn)收入變賣、出租宅基地，集體外的居民或迫于城市高房價壓力或為了到農(nóng)村尋求另一種生活方式，紛紛租或變相購買農(nóng)民宅基地（房）。第三，宅基地管理失控。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上管理機(jī)制缺乏、監(jiān)督成本極高、村級制約力度不強(qiáng)，農(nóng)村宅基地管理處于失控狀態(tài)，并且危及耕地保護(hù)。第四，宅基地的無序擴(kuò)張不利于城市健康發(fā)展。由于宅基地使用現(xiàn)狀與法律嚴(yán)重沖突，政府對宅基地使用的管理基本處于缺位狀態(tài)，規(guī)劃和用途管制無法實施。在政府管制缺位下，農(nóng)民宅基地的擴(kuò)張和蓋房更是處于無序狀態(tài)，甚至有蔓延之勢。造成城中村的私搭亂建、毫無規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足、治理無組織，治安問題嚴(yán)重，與城市形成完全的兩張皮，加大了城市管理成本和未來更新的難度。
4、鄉(xiāng)村振興的路徑與制度供給
（一）總體思路
鄉(xiāng)村振興應(yīng)以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)領(lǐng)，以強(qiáng)化活化鄉(xiāng)村的制度供給和城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制創(chuàng)新為支撐，以“活業(yè)—活人—活村”為路徑，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”。通過城鄉(xiāng)關(guān)系的重塑，改變不利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動的城市偏向公共政策，改革妨礙鄉(xiāng)村發(fā)展的城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等發(fā)展。順應(yīng)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換和消費(fèi)需求變化，研究新階段農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)演變規(guī)律，完善農(nóng)地三權(quán)分置制度，建立小農(nóng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)體系、組織體系、服務(wù)體系，探索中國農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展模式和現(xiàn)代化路徑。正視農(nóng)民代際革命和城市人口對鄉(xiāng)村文明的需求，對進(jìn)城農(nóng)民的城市權(quán)利賦權(quán)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等，促進(jìn)人口城市化，以體制機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)社會資本和城市人力資本下鄉(xiāng)，提升和改造鄉(xiāng)村人力資本結(jié)構(gòu)。通過村莊的開放、實行鄉(xiāng)村規(guī)劃體制、宅基地制度、治理結(jié)構(gòu)改革，促進(jìn)村莊轉(zhuǎn)型與復(fù)興。順應(yīng)城鄉(xiāng)互動和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動的變化趨勢，通過土地、資本、勞動力要素市場改革，促進(jìn)生產(chǎn)要素城鄉(xiāng)順暢配置與流動，實現(xiàn)城市文明與鄉(xiāng)村文明的共融共生與城鄉(xiāng)共同發(fā)展與繁榮。
（二）目標(biāo)模式
１．城鄉(xiāng)平等發(fā)展。認(rèn)識城鄉(xiāng)中國作為鄉(xiāng)土中國抵達(dá)城市中國的過渡階段的基本特征，改革城鄉(xiāng)隔絕、阻礙城鄉(xiāng)要素流動的二元規(guī)劃、土地、融資、公共品供給、社會保障體制，改變單向城市化思維下的城市偏向制度、體制機(jī)制和公共政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，改革空間規(guī)劃管制，制定城鄉(xiāng)兩個空間共存、共融、可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村規(guī)劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩個空間的平等發(fā)展。
２．農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。順應(yīng)消費(fèi)需求變化、結(jié)構(gòu)變革帶來的人地關(guān)系和農(nóng)業(yè)相對要素價格變化，重新定義新發(fā)展階段農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和內(nèi)涵，通過農(nóng)業(yè)主要生產(chǎn)要素新組合和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革，提高主糧農(nóng)業(yè)競爭力，確保主糧糧食安全；通過土地配置制度改革、資本下鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)人力對流和鄉(xiāng)村資源產(chǎn)權(quán)改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)多功能化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合與裂變，探索農(nóng)業(yè)工業(yè)化路徑；以農(nóng)地三權(quán)分置為方向，明確農(nóng)地集體所有權(quán)，保障集體成員農(nóng)地承包權(quán)，賦予耕作者更完整的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)地權(quán)利基礎(chǔ)；以服務(wù)規(guī)模化、區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、市場規(guī)模化為核心，探索農(nóng)業(yè)規(guī)模報酬實現(xiàn)方式；完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，提升農(nóng)戶人力資本和農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，實現(xiàn)農(nóng)民與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系結(jié)合，實現(xiàn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
３．鄉(xiāng)村人力資本的提升與改造。在人口城市化趨勢下，順應(yīng)農(nóng)民代際革命要求，保障農(nóng)民鄉(xiāng)村土地等基本權(quán)利的同時，賦予進(jìn)城農(nóng)民城市權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶和市民化。順應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)機(jī)會出現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)活動變化，吸引部分年輕人回故鄉(xiāng)從事新農(nóng)業(yè)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，造就一批引領(lǐng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民致富的鄉(xiāng)村企業(yè)家。順應(yīng)城鄉(xiāng)互動格局的到來，通過集體制度改革打開鄉(xiāng)村封閉性，構(gòu)建鄉(xiāng)村資源與資本的組合與合作制度，培養(yǎng)契約精神，完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和資本下鄉(xiāng)政策，引導(dǎo)城市居民、企業(yè)家及社會資本下鄉(xiāng)，提高鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素配置效率。順應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方式改變以及農(nóng)業(yè)價值鏈變化，通過示范、學(xué)習(xí)、引領(lǐng)、合作、參與、互惠，提升農(nóng)民人力資本和經(jīng)營能力。順應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的多樣化和鄉(xiāng)村封閉性打破，完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，培育與鄉(xiāng)村振興相適應(yīng)的村社新型帶頭人。
４．村莊轉(zhuǎn)型與復(fù)興。正視鄉(xiāng)村分化的現(xiàn)實和基本趨勢，研究不同類型鄉(xiāng)村的演化特征，制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，因村施策，分類推進(jìn)，尋找不同類型村莊的復(fù)興路徑。進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)的供給，提升農(nóng)村社會保障水平，改善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，改善村莊整體環(huán)境。順應(yīng)代際革命、人口城市化和城鄉(xiāng)互動階段的到來，通過規(guī)劃、宅基地制度和基本服務(wù)供給方式改革，實行村莊適度集聚。研究村莊活化的條件與方式，創(chuàng)新活化村莊的制度供給、體制機(jī)制和政策安排，有條件的村莊加快振興。通過強(qiáng)化基本公共服務(wù)、環(huán)境整治、老人群體養(yǎng)老保障、對鄉(xiāng)村特困群體的精準(zhǔn)扶貧，改變大部分鄉(xiāng)村衰而未亡的狀態(tài)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村整體復(fù)興。
５．城鄉(xiāng)互動與融合。順應(yīng)城鄉(xiāng)互動階段的到來，通過消除城鄉(xiāng)二元體制性障礙，促進(jìn)資本、勞動、土地在城鄉(xiāng)的互動與配置。通過城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩個空間基本條件的融合，加大征地制度和集體建設(shè)用地入市改革，實現(xiàn)集體土地與國有土地的同地同權(quán)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)、產(chǎn)業(yè)落地和人力與資本進(jìn)村。通過宅基地制度改革促進(jìn)村莊轉(zhuǎn)型與集聚復(fù)興，實現(xiàn)城鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村兩個空間的平等發(fā)展與融合。通過城鄉(xiāng)平等體制機(jī)制的建立，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面融合與鄉(xiāng)村振興。
（三）路徑選擇
１．以“活業(yè)”帶動“活人”，實現(xiàn)“活村”，全面復(fù)興鄉(xiāng)村空間。鄉(xiāng)村振興的根本是全面復(fù)興鄉(xiāng)村空間，使鄉(xiāng)村和城市相得益彰、差異互補(bǔ)、共融共生共榮。鄉(xiāng)村振興的標(biāo)志是鄉(xiāng)村空間的“活業(yè)”、“活人”與“活村”，沒有鄉(xiāng)村的活態(tài)化，就沒有鄉(xiāng)村振興。在振興順序上，首先是“活業(yè)”，它是鄉(xiāng)村振興的前提，沒有鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，鄉(xiāng)村振興就成了無本之木，不具有可持續(xù)性。活業(yè)既包括傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)競爭力的提升和農(nóng)業(yè)發(fā)展從數(shù)量向質(zhì)量的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，也包括農(nóng)業(yè)功能和形態(tài)變化帶來的農(nóng)業(yè)附加值提高和農(nóng)業(yè)工業(yè)化水平提高。接著是“活人”，有了活的業(yè)態(tài)，就能吸引人才進(jìn)入鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)和從事有回報的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動。“活人”是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，人活包括本村部分年輕人的回歸，有情懷、有作為的外村人的進(jìn)入，以及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化改造。只有人力資本完成提升和改造，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、業(yè)態(tài)活化才有可能，鄉(xiāng)村才能變得更有生機(jī)。“活業(yè)”“活人”的結(jié)果就是“活村”。“活村”是鄉(xiāng)村振興的歸宿。有了活的業(yè)態(tài)，有了有生命力的新型鄉(xiāng)村人力資本，鄉(xiāng)村的活態(tài)就能出現(xiàn)并可持續(xù)。在鄉(xiāng)村振興的路徑上，最要吸取的教訓(xùn)是，以政府行動和規(guī)劃強(qiáng)制，實行村莊變革，將改變村莊作為鄉(xiāng)村振興的標(biāo)志。也要避免切實際地以大量優(yōu)惠補(bǔ)貼等差別性政策培育鄉(xiāng)村新型主體、龍頭企業(yè)和鼓勵回村創(chuàng)業(yè)，沒有產(chǎn)業(yè)支撐的“引人”不僅難以持續(xù)，還會挫傷一批有情懷、有能力的人的下鄉(xiāng)熱情，也可能導(dǎo)致對大多數(shù)小農(nóng)的歧視。
２．在城鄉(xiāng)互動格局下實現(xiàn)鄉(xiāng)村活化。新階段的鄉(xiāng)村振興不是鄉(xiāng)土中國階段的鄉(xiāng)土重建，也不是快速城市化下的以城統(tǒng)鄉(xiāng)，而是城鄉(xiāng)互動下的鄉(xiāng)村復(fù)興。鄉(xiāng)村振興就是利用城鄉(xiāng)互動帶來的機(jī)會，復(fù)興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，活化鄉(xiāng)村空間；通過城鄉(xiāng)要素的流動與再配置，形成鄉(xiāng)村與城市互動的資本流和人流，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興。要避免兩個極端：一個是固守鄉(xiāng)土中國理念，以不變應(yīng)萬變，導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)會的喪失；另一個是繼續(xù)沿襲快速城市化的慣性，不改城市過度發(fā)展后補(bǔ)貼鄉(xiāng)村的公共政策，加劇鄉(xiāng)村的衰敗。
３．以土地制度改革為突破口，實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩個空間的平等發(fā)展。城鄉(xiāng)要素配置不暢和城鄉(xiāng)發(fā)展不平等的最大障礙是城鄉(xiāng)二元土地制度。農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地必須實行政府征收、非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動必須使用國有土地，土地用途和年度指標(biāo)管制以及政府獨(dú)家壟斷土地市場，是鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)喪失、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)窄化、城鄉(xiāng)財富差距拉大的根源。只有改革土地配置制度，實現(xiàn)集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地權(quán)利平等，才有鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和發(fā)展空間的復(fù)興。在此基礎(chǔ)上，才有城鄉(xiāng)資本和人力的持續(xù)對流與配置，鄉(xiāng)村發(fā)展才有可持續(xù)的制度支撐；再加上城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。
（四）加大鄉(xiāng)村振興的土地制度供給，實現(xiàn)“活業(yè)、活人、活村”
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵在深化農(nóng)村改革，加大制度供給，消除不利于鄉(xiāng)村發(fā)展的制度制約，以“活業(yè)”帶動“活人”，實現(xiàn)“活村”，全面活化鄉(xiāng)村空間，使鄉(xiāng)村和城市相得益彰、共融共生共榮。
1.改革生產(chǎn)要素配置制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)互動。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換、消費(fèi)需求升級、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動變化，我國的城市化已經(jīng)從單向城市化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動。改革長期存在的城鄉(xiāng)二元體制，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的對流與配置，將為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造巨大機(jī)會。一是改革土地配置方式，實現(xiàn)鄉(xiāng)村平等發(fā)展權(quán)。我國土地大規(guī)模擴(kuò)張的城市化階段已過，具備了按照公共利益、市場價補(bǔ)償、程序公開透明原則改革征地制度的條件，減少強(qiáng)制低價征地對農(nóng)民土地權(quán)益的損害恰逢其時。城市用地可以通過土地利用結(jié)構(gòu)改革，減少工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地、加大存量用地制度創(chuàng)新來保障。城中村是城鄉(xiāng)融合的重點(diǎn)區(qū)域，應(yīng)加大城中村地區(qū)的土地制度創(chuàng)新，利用土地價值增值捕獲實現(xiàn)城市更新中的資本平衡、公共土地的獲得以及土地所有權(quán)利益，允許城中村農(nóng)民集體利用集體土地直接提供租賃房，解決進(jìn)城農(nóng)民在城市的體面落腳和居住問題。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利用集體建設(shè)用地從事非農(nóng)建設(shè)，享有出租、轉(zhuǎn)讓、抵押集體建設(shè)用地的權(quán)利。二是改革規(guī)劃制度，保障鄉(xiāng)村發(fā)展空間。按照城鄉(xiāng)融合的空間形態(tài)，在用地類型、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃編制等方面保證多功能、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新形態(tài)在鄉(xiāng)村落地。根據(jù)鄉(xiāng)村分化與集聚、人口流動趨勢，以生態(tài)韌性為重點(diǎn)，編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃。三是實現(xiàn)農(nóng)民城市權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)民市民化。保障農(nóng)二代城市居住權(quán)。鼓勵大城市農(nóng)民集體利用集體土地建立房屋租賃市場，使城市保障性住房向外來務(wù)工人員及其家庭開放，降低農(nóng)民工在城市落戶門檻。落實農(nóng)三代城市教育權(quán)。實現(xiàn)公辦學(xué)校向隨遷子女開放，放寬隨遷子女在流入地參加高考限制，將“教育券”拓展到義務(wù)教育階段公辦學(xué)校。四是向城市市民開放鄉(xiāng)村權(quán)利。允許外來人口在滿足一定條件后，享有村莊的住房、土地、公共事務(wù)參與等權(quán)利。鼓勵城市社會資本下鄉(xiāng)，提升鄉(xiāng)村人力資本質(zhì)量。
2.完善農(nóng)地權(quán)利體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。我國農(nóng)業(yè)正處于歷史轉(zhuǎn)型期，農(nóng)民對農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)依賴性下降，消費(fèi)需求變化促進(jìn)農(nóng)業(yè)從數(shù)量農(nóng)業(yè)向質(zhì)量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式已經(jīng)向提高勞動生產(chǎn)率轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵、功能、要素組合、業(yè)態(tài)等呈現(xiàn)勢不可擋的變化，農(nóng)地制度和經(jīng)營制度變遷決定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的成敗。一是明晰集體所有權(quán)。對于未到戶集體資源進(jìn)行全面確權(quán)，明確歸屬和利益分享機(jī)制，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力；推進(jìn)清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、確股到戶的集體產(chǎn)權(quán)改革，確保集體資產(chǎn)保值增值。探索實行承包地股份合作制，在確保農(nóng)戶土地基本權(quán)利前提下，實行農(nóng)地資源重組與配置。創(chuàng)新集體資源資產(chǎn)的集體經(jīng)營、委托經(jīng)營、合作經(jīng)營等多種方式，保障集體成員按份共有集體資源資產(chǎn)經(jīng)營收益。二是承包經(jīng)營權(quán)的分割與農(nóng)戶權(quán)利保障。順應(yīng)農(nóng)民離土出村和農(nóng)二代、農(nóng)三代與土地及農(nóng)業(yè)觀念變化，在自愿前提下，實行農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，保障集體成員對承包地的按份占有權(quán)、收益權(quán)、地租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。實行獲得城市戶籍農(nóng)民承包地有償退出權(quán)和一定期限內(nèi)的可贖回權(quán)。三是經(jīng)營權(quán)設(shè)權(quán)賦權(quán)。明確從農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)分割出的經(jīng)營權(quán)的合法權(quán)利地位，雙方議定的合約受法律保護(hù)，經(jīng)營者享有所經(jīng)營土地的耕作權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、土壤改良補(bǔ)償權(quán)、土地收益抵押權(quán)。四是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。在自愿、依法、有償原則下推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。探索國家土地信托制度，進(jìn)行閑置低效利用土地的收購、整理和發(fā)包。培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、服務(wù)主體、合作組織和市場主體，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模適度規(guī)模化、服務(wù)規(guī)模化、區(qū)域種植規(guī)模化、市場化實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模報酬。
３．推進(jìn)宅基地制度改革，促進(jìn)村莊轉(zhuǎn)型。隨著人口城市化、農(nóng)民代際變化和城鄉(xiāng)互動的到來，村莊的分化勢在必然，宅基地制度改革是促進(jìn)鄉(xiāng)村活化、阻止鄉(xiāng)村衰敗的重要抓手。一是改革宅基地的無償分配制度。對于農(nóng)戶超占宅基地部分實行收回或有償使用。可以考慮以時點(diǎn)劃斷辦法，對時點(diǎn)以后集體成員在保障宅基地資格權(quán)前提下實行宅基地的有償獲得。二是賦予農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)。在保障農(nóng)戶宅基地占有權(quán)和居住權(quán)前提下，以宅基地財產(chǎn)權(quán)交換福利分配權(quán)，農(nóng)民宅基地可以有償退出、可出讓、轉(zhuǎn)讓、交易，從事鄉(xiāng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)。三是對村外人和外來資本的有序開放。在規(guī)劃和用途管制前提下，實行村莊宅基地、農(nóng)房和閑置空閑地的對村外人和外部資本開放，實行鄉(xiāng)村資源與外來資本的有效組合，顯化鄉(xiāng)村價值，提高資源配置效率。四是改革宅基地管理體制。將鄉(xiāng)村納入國土空間規(guī)劃，控制和鎖定村莊宅基地總量，通過宅基地跨區(qū)域使用和資格權(quán)保障促進(jìn)村莊適度集聚，行政部門對宅基地實行總量控制和規(guī)劃管制，村內(nèi)宅基地使用、分配、處置權(quán)交由村集體組織行使。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評論》2018年04期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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