1.問題的提出
黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，作為實現“兩個一百年”奮斗目標的重要舉措。鄉村現代化不僅是中國建設現代化強國的重要戰場，而且在很大程度上決定“中國夢”的成色。實施鄉村振興戰略將是未來“三農”領域理論創新、決策制定、政策實施、政府工作的基本方位。十九大報告描繪了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的未來農村圖景，２０１８年中央１號文件作出了２０２０、２０３５、２０５０年三個階段的鄉村振興戰略部署。鄉村振興戰略的提出與實施，意味著“三農”作為“農業、農民、農村”三位一體的回歸；鄉村是農業和農民的空間與載體，以鄉村振興為抓手有望真正解決中國久拖未決的“三農問題”。
十九大鄉村振興戰略提出之后，學術界、政策界、地方政府的反應，彰顯了鄉村振興研究滯后對戰略實施的可能后果。迄今為止學術界的解讀熱度不減，但基本上是以傳統思維對這一戰略進行解釋，要么繼續以單向城市化邏輯來理解鄉村的歸宿，要么以孤立的鄉土和傳統農業思維陷入脫離實際的鄉村浪漫主義情緒；政策界在基本內涵不清的情況下，沿襲著忙于做規劃、列工程、造項目的工作慣性，各地政府更是召開各種報告動員會，大有興起一股鄉村振興運動之勢。鄉村振興面臨的最大瓶頸是理論的缺乏。中國共產黨在各個階段都強調“三農”的基礎地位和全黨工作重中之重的位置，但是，在農業份額已經降到７％以后，“三農”基礎地位的理論依據如何表述？長期以來，關于“三農”問題的研究存在農業—農民—農村的順序，農業列在首位是因為歷來吃飯問題的重要性和保障國家工業化戰略的意義，農民問題受到重視是因為小農對國家秩序的意義，鄉村問題事實上成為三農問題的末端，以傳統農業為主導的三農理論存在重大缺陷。在我們看來，鄉村振興戰略承載的是新時代鄉村現代化的使命，需要基于對發展階段、城鄉格局和鄉村變遷趨勢的分析，重新思考鄉村與城市的關系、農民與土地及村莊的關系以及代際變化等對鄉村發展的影響，農業內涵、功能與基礎性地位的重新界定，農業優先發展與鄉村現代化的路徑，村莊作為一種制度裝置的功能和演化。
與落實鄉村振興中的工程化和項目化相比，制度供給滯后成為實施鄉村振興戰略的最大制約。當代鄉村問題的存在與趨于加重，本身就是扭曲的城鄉關系和城鄉制度不平等的結果。為了實現趕超型工業化和推進快速城市化，中國建立和強化了一整套對鄉村發展的歧視性制度框架，以扭曲的要素價格和對鄉村不利的貿易條件保障工業的資本形成，城鄉不平等的土地制度造成鄉村發展權喪失，對農民城市權利的剝奪與忽視，導致鄉村與城市兩個空間發展權的不平等，生產要素從鄉村向城市的單向配置，導致鄉村衰敗。如果在既有制度架構下實施鄉村振興，鄉村的衰敗只會加劇，必須在鄉村振興戰略下切實推行對導致鄉村不振的制度改革。同時我們也發現，隨著城鄉關系的調整，鄉村經濟活動的變化，農民代際引發的經濟和社會行為特征改變，以及鄉村的分化加劇，鄉村經濟機會增加，相對要素價格變化，制度變遷的收益提高，加大了鄉村振興制度供給的激勵。因應城鄉關系的歷史性變化和鄉村變化的機遇，提供有效的制度供給，將是實現鄉村振興的重要保障。本文旨在分析鄉村振興的制度制約、鄉村問題的成因，在此基礎上，提出支撐鄉村振興的制度供給的總體思路、目標模式與實施路徑。
2、國內外研究現狀與評述
（一）農業為什么沒有跟上工業化步伐
工業化在后發經濟體中一直被賦予至高無上的地位，普遍被認為是一切現代社會進步的動力和源泉。但是，工業化普遍被理解為經濟重心由初級產品向制造業生產的轉移，主要特征為制造業活動在國民收入和勞動人口份額的上升。這種對工業化的片面理解造成二戰后很多民族國家的農業發展受挫和對國民經濟的拖累。發展中國家誤以為工業能夠帶來經濟發展而農業代表落后，從而認為應當用獲得的農業剩余來補貼工業，尤其許多社會主義國家通過剪刀差實現這一目標。將工業化看作制造業（尤其是重工業部門）在國民經濟中比重的增加，造成了只注重集中資源投資于制造業，而忽視了傳統農業改造和農村發展的錯誤傾向，這是戰后發展中國家工業化進程步履維艱和屢屢失敗的重要根源之一。工業化應該涵蓋整個國民經濟，它至少應該包括工業和農業的機械化和現代化。工業化表現為“一系列基要的生產函數”發生連續的變化，進而導致生產過程、經濟組織、社會結構，以及人們的生活方式、消費方式、行為方式和思維方式的變化。以此認識“工業化”，就不可能出現為了發展工業制造業而犧牲農業的錯誤傾向。
遺憾的是，以錯誤理念推動的工業化就在提出過正確概念的經濟學家的國家發生了。中國通過重工業優先發展戰略建立完備的工業體系、實現從農業國到工業國的轉變，所付出的代價極其高昂。這套扭曲的政策導致農業增長速度的下降，也造成農產品和農業生產要素市場的扭曲。要素市場扭曲所導致的農業增長緩慢，使得整個經濟增長受到影響。由此導致的對農村勞動力向城市流動的限制，導致了農村的貧困。
（二）城市偏向導致的城鄉差距
城市是經濟、政治和人民精神生活的中心，被作為前進的主要動力。都市化是人口從鄉村向城市運動，并在都市中從事非農業工作，是鄉村生活方式向城市生活方式的轉變。但是，后發經濟體實施的城市偏向政策往往導致農業、農村發展被忽視。形成城市傾向政策的手段通常是實行“工農業產品價格的剪刀差”政策，即通過扭曲產品和生產要素價格，創造偏向城市而不利于農業、農村和農民的政策，獲取農業剩余以補貼工業化。發展中國家選擇城市傾向政策，一方面由于對農業征稅可以為工業化提供絕對必要的財政支持。中國城鄉分割的根源在于中央計劃經濟采取了重工業優先的發展策略，需要提取農業剩余以增加城市資本積累以及對城市進行補貼。另一方面，大多數發展中國家的政治結構造成城鄉居民在政治談判地位和政策影響力上存在嚴重的不對等。農村部門擁有大多數貧困人口以及成本低廉的各種資源，城市部門擁有大部分的表達渠道、組織和權力，農民的分散居住和個體產出水平占比有限導致極高的集體溝通成本和搭便車問題，這些因素導致農村部門居于不利地位。中國實施城市傾向政策的根源在于新中國成立初期確立的重工業優先發展的戰略，改革時期城市傾向政策依然存在，則是由于原有戰略形成的城市利益剛性。
中國城市傾向政策的主要執行機制包括對農業生產的控制、農產品上繳、壓低糧價以及通過戶籍制度對勞動力由農村到城市的流動進行限制。城鄉居民之間的福利待遇差異、傾向性政策下農村居民更高的生活成本、城鄉之間教育及醫療衛生設施差異以及有利于城市的金融轉移項目，導致了巨大的城鄉收入差距。城市傾向的政策造成農產品和農業生產要素市場的扭曲，導致經濟系統的扭曲，從而最終降低了農業和整個經濟體系的增長，不利于中國未來的經濟增長。
（三）城鄉統籌與城鄉關系調整
直到上世紀９０年代中期前后，農村總體上都仍還處于為城市和工業部門提供資金的階段，在１９９８年國家確立“多予、少取、放活”的方針前后，情況才有所緩解，但是農村、農業受扶持的力度非常有限。２００３年以來中央政府對城鄉關系進行重大調整。我國城鄉關系進入城鄉統籌發展階段，密集出臺了一系列強農惠農富農政策。
總的來說，十六大以來統籌城鄉發展對城鄉之間公共資源均衡分配功不可沒，城鄉之間公共政策差距在縮小。但是，在“城鄉統籌”中政府占主導、市場力量不足，最后導致鄉村被城市“統籌”，城市高度繁榮、農村衰敗的局面并沒有得到改變。城鄉分隔的二元體制和城市優先發展戰略，促使大量勞動力、土地、資本等生產要素向城市集聚，制約了鄉村可持續發展，引發了日趨嚴峻的“鄉村病”：土地、人口等生產要素高速非農化；農村社會主體過快老弱化，鄉村人氣不旺、人力不足，制約了現代農業與鄉村轉型發展。農村青壯年主力軍選擇離開家鄉到大城市闖蕩，他們離土、出村、不愿意回村，加劇了農村的衰落；村莊用地嚴重空廢化。據測算，全國空心村綜合整治潛力達１．１４億畝。空心村不整治，新農村難振興；鄉村地區深度貧困化，城鄉居民收入差距難以縮小；鄉村社會治理存在隱患。
（四）十九大以來對鄉村振興戰略的解讀
充分發展之間的矛盾，這種發展的不平衡不充分，突出反映在農業和鄉村發展的滯后上。隨著農業機械化的普及和農業社會化服務體系的健全，農民在大宗作物生產上的勞動強度逐步降低，勞動時間不斷減少，使農民利用好比以往更充裕的剩余勞動時間，在農村創造新的供給、滿足城鎮居民新的需求，正是實施鄉村振興戰略的本意所在。
實施鄉村振興戰略應在黨管農村工作，農業農村優先發展，農民主體地位，鄉村全面振興，城鄉融合發展，人與自然和諧共生，因地制宜、循序漸進七個原則的基礎上，實現鄉村的美好產業、美好家園、美好風氣、美好秩序和美好生活。具體來講，應當建立健全城鄉融合制度保障體制：一是必須建立城鄉統一的要素市場，進一步擴大要素在城鄉之間的自由流動；二是必須拋棄將農村視為兩個“蓄水池”的陳舊思想；三是必須將農業競爭力提高戰略納入國民經濟整體競爭力提高戰略；四是必須使各項經濟政策推動中國人口布局大調整；五是必須完成現行農村政策在實施對象上的轉變。除此之外，還應當實現農業技術進步模式轉變，農地保護模式轉變，城鄉區劃模式轉變，城鄉社會治理模式轉變，土地產權制度以及農業經營制度變革。
實施鄉村振興戰略就是要堅持改革創新精神，按照七個必須的要求走中國特色社會主義鄉村振興道路：一是必須重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路；二是必須鞏固和完善農村基本經營制度，走共同富裕之路；三是必須深化農業供給側結構性改革，走質量興農之路；四是必須堅持人與自然和諧共生，走鄉村綠色發展之路；五是必須傳承發展提升農耕文明，走鄉村文化興盛之路；六是必須創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路；七是必須打好精準脫貧攻堅戰，走中國特色減貧之路。實施鄉村振興的路徑還應當包含以下內容：一是完整理解鄉村振興戰略，改變重農業增產、農民增收而輕農村現代化的傾向；二是從城鄉統籌轉向城鄉融合，實現人、地、資本等要素的城鄉互動，實現城市和鄉村文明共榮共生；三是農業農村優先發展和農業農村現代化；四是改革農村土地產權和農業經營制度；五是重視鄉村治理，重建鄉村秩序和制度。
實施鄉村振興戰略應當注意以下問題：（１）關于鞏固和完善農村基本經營制度，堅持農村土地農民集體所有，堅持家庭經營的基礎性地位，堅持穩定土地承包關系，實行“三權分置”；（２）關于深化農村集體產權制度改革，落實農民集體土地承包權、宅基地使用權和集體資產收益分配權，明確農村集體經濟組織的基本性質；（３）關于實現小農戶和現代農業發展有機銜接，在有條件也符合農民意愿的地方，應當引導承包耕地的經營權流轉、集中、發展適度規模經營。但是，并非所有的耕地都適合規模經營，關鍵是要向小農戶生產提供優良品種、栽培技術、儲運營銷和其他各種適合于他們的服務。把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的度，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。
3、影響鄉村振興的制度安排與體制機制
當前，實現鄉村振興與城鄉融合發展還面臨著諸多制度性難題。綜合分析，我們認為這些難題主要存在五個方面：一是鄉村的從屬地位；二是農民的城市權利被忽視；三是鄉村發展權喪失；四是現行農地制度與農業發展方式不適應；五是宅基地制度改革滯后阻礙村莊轉型。
（一）趕超戰略、城市偏向與鄉村的從屬地位
中國鄉村問題的根源來自工業和城市優先的發展導向。新中國成立不久，中國共產黨開啟了農業國向工業國的轉變，并選擇了重工業優先的國家工業化戰略，農業充當了提供資本形成與積累的角色，農產品統購統銷、集體化與人民公社制度、城鄉分割的戶籍制度提供了重要支撐。國家計劃工業化啟動并推動了結構轉變，但也由此形成工業化先于農業現代化、農業和農村服務于工業發展的工農關系，農民被剝奪了參與工業化的權利。２０世紀８０年代率先開啟的農村改革，開放了農村的發展權利，以及農村土地改革、市場化改革、鄉村工業化和城市化的權利，改變了不平等的城鄉關系，農民收入快速增長，城鄉收入差距縮小，國家的結構轉變主要由鄉村工業化推動，成為我國城鄉關系最順暢的時期。鄉村工業化開放了農民在農村地區參與工業化的權利，農村的分工分業帶來農民的就業與收入對農業的依賴性降低。但是，無論是鄉村工業化還是農民自主城鎮化，仍然被圈在本鄉本土，并未根本改變城市主導鄉村的格局。１９９５年特別是１９９８年以后，中國的工業化城市化進入快車道，園區工業化興起，尤其是以沿海為主的園區工業高速增長，使中國成為世界制造工廠。城市化進程加速，１９９８—２０１６年，中國的城市化率以每年35．89％提速，城市建成區面積從２１３８０平方公里擴增到５４３３１．４７平方公里，年均增長率達到５．３２％，但是，在政府主導的園區工業化和城市化下，城鄉發展權利差距拉大，鄉村工業化退場，在規劃、土地用途等管制下，鄉村失去發展權，農村產業發展受阻，農業功能窄化，城鄉差距拉大，農民的收入主要依托于出外打工，與不斷繁榮的城市相比，鄉村陷入衰敗。
（二）農民的城市權利被忽視
從新中國成立到１９５０年代中期，自由遷徙權是受到法律保障的。１９５４年《憲法》規定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。”一五計劃時期大量農民紛紛涌入城市，導致城市就業壓力和糧食供應緊張，加上城市管理體制毫無準備，這些人口被政府視為盲目流動人口，國家采取緊縮城市人口政策，每隔幾年就要求各地政府清理城市流動人口，特別是城市企業在計劃外招錄的農村勞動力。從１９５０年代中期開始，以戶籍制度為基礎，建立起一套城鄉區別對待的社會制度，嚴格限制農民進入城市。１９５８年的戶籍制度管制形成計劃經濟條件下農村戶口向城市戶口遷移的條件審批準入制，農民遷移進城的主要途徑是招工、招兵、上學、親屬投靠及其他臨時性政策性通道。在集權計劃體制和重工業優先的趕超型經濟發展戰略下，城市的大門基本對農民關閉，城市與鄉村成為互相隔絕的兩個板塊，農民被排斥在工業化城市化進程之外，農民與城鎮居民之間的權利和發展機會不平等形成并逐漸拉大。
１９７８年到１９９８年是中國農民參與工業化城市化的黃金時期，１９７８年到１９９１年，農村勞動力轉移總量由３２９８萬人增長到１０６２３萬人，農村非農就業人數從３１５０萬人增長到８９０６萬人。但是，城市管理體制改革沒有啟動，計劃經濟時期形成的城鄉二元體制沒有被真正觸動，農民只是在城門外開展自發工業化和城鎮化，農村戶口遷往城市的門檻仍然很高，城市居民享有的住房、醫療、養老、教育等公共服務仍然與農村居民無緣。到上世紀９０年代中期以后，工業化城市化的快速推進，為農民入城創造了機會。中西部地區的農民通過跨區域流動“撞城”進入并不接納他們的城市，參與沿海地區的工業化城市化進程，農民的出村入城促進了中國城鎮化的快速推進。
但是，雖然經過撞城入城，城市的權利依然只賦予本地市民，為經濟社會發展做出巨大貢獻的農民工群體沒有享受到與市民同等的基本權利和公共服務。在子女教育方面，２０％以上的農民工子女無法入讀全日制公辦中小學校。不少在城市接受過完整義務教育的農民工子女，無法參加中考和高考。在醫療保險等方面，農民工參加職工基本醫療、城鎮職工基本養老保險、失業保險的比率很低。在住房保障方面，城市保障性住房基本不對農民工開放，農民工公積金繳存率也很低。農民工的跨區域就業造成大量社會問題，農村“三留守”問題尤其突出，大多數農民工只是這場波瀾壯闊的城市化的過客，在他們過了勞動年齡以后又返回鄉村、回歸農業。戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差值從１９９０年代末開始逐步拉大，到２０１７年，中國的常住人口城化率已經達到５８．５２％，農民工總量到２０１６年時已達２．８億，２０１６年常住人口城市化率與戶籍人口城市化率的差距仍然高達１６．２個百分點。回溯新中國６０多年的城市發展與治理史，對進城農民的專項行動在１９５０年代、６０年代、９０年代都曾發生過，至今未改。這種不斷重復的城市政府驅趕進城農民的行動，凸顯了農民作為城市過客的尷尬，更彰顯了農民城市權利被忽視的嚴重后果。在城市化進程中，如果不能正確回答城市是誰的，農民對他們參與建設的城市能否享有基本的權利，城市治理將矛頭對準農民的慣性還會繼續，以此思維主導的城市治理難免釀成不可測的經濟、社會和政治后果。
（三）二元土地制度與鄉村發展權喪失
在影響農村發展的制度因素中，土地制度是最為重要的一項安排。改革之初到１９９８年《土地管理法》修訂前，農地轉為集體建設用地的通道一直是敞開的。１９８０年代初期，隨著農地改革釋放大量剩余勞動力，政府鼓勵農民利用集體土地創辦鄉鎮企業，農村建設用地量快速增長。直到１９８７年實施老《土地管理法》時，農村土地進入非農建設還保留有三個通道：一是只要符合鄉（鎮）村建設規劃，得到縣級人民政府審批，就可以從事“農村居民住宅建設，鄉（鎮）村企業建設，鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設等鄉（鎮）村建設”。二是全民所有制企業、城市集體所有制企業同農業集體經濟組織共同投資舉辦聯營企業，需要使用集體所有土地時，“可以按照國家建設征用土地的規定實行征用，也可以由農業集體經濟組織按照協議將土地的使用權作為聯營條件”。三是城鎮非農業戶口居民經縣級人民政府批準后，可以使用集體所有的土地建住宅。
自１９９２年開始，國家對集體建設用地的政策發生轉變，集體土地必須先征為國有出讓才能作為建設用地；集體土地作價入股興辦聯營企業的，其土地股份不得轉讓。１９９８年出臺修訂后的《土地管理法》從法律上對農地進入非農集體建設使用的口子縮緊，明確規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，保留“農村集體經濟組織以土地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同舉辦企業”。１９９９年出臺的一項規定要求“鄉鎮企業用地要嚴格限制在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍內”。自那以后，加上鄉鎮企業改制和建設用地年度指標管制的加強，農村集體建設用地在大多數地區合法進入市場的通道基本關閉。直到２００４年時對農村集體建設用地使用的規定才發生一些變化，該年發布的２８號文“鼓勵農民建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少掛鉤。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。到２００６年的國務院３１號文也是允許在“符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內，農民集體所有建設用地使用權流轉”。
在集體建設用地轉用通道關閉后，征地轉用更是成為唯一的合法土地轉用方式。１９９８版《土地管理法》沿襲了征地公共利益原則、城鄉分治格局和原用途補償。現行土地配置制度———農地轉用一律實行征收、建設用地只能使用國有土地；土地用途、規劃、年度計劃指標和所有制管制；城市政府獨家供應土地———是一套高效保證和促進土地向城市轉換的組合，它將鄉村用地權力關閉，形成城市用地通道。土地使用的城市偏向又加劇了勞動力和資本往城市的單向配置。在城鄉格局從單向轉向城鄉互動后，人口和勞動力從鄉村到城鄉的單向流動轉向城鄉之間的對流，城里人對鄉村的需求上升帶來鄉村產業的復活與發展，鄉村機會的增加又引致資本下鄉。人口和資本配置變化帶來的鄉村經濟活動的變革，凸顯了土地制度的不適應。當下鄉村的衰敗與農業產業的競爭力缺乏，與這套制度有很大關系，在現行土地制度安排下，農民利用集體土地從事非農建設權利被剝奪，導致大多數鄉村地區非農經濟活動萎縮，農村產業單一，農民在鄉村地區的發展機會受阻，造成鄉村的凋敝和城鄉差距的拉大。現行土地制度是阻礙城鄉融合與平等發展的最大障礙。如果鄉村不能獲得平等的建設用地權利，鄉村空間就無法實現與城市空間平等的發展權，鄉村產業發展受阻，人口和勞動力就不可能持久地向鄉村流動，資本下鄉因沒有獲利前景而不可能持續，鄉村振興戰略就找不到有效的實施路徑。
（四）農業發展方式歷史轉型與農地制度不適應
在高速工業化、城鎮化浪潮沖擊下，中國的農業生產方式正在歷經意義深遠的重大變遷。到２０１５年，中國農業產值和就業份額已分別僅占９．２％和３０．５％；農民的分化程度加深，根據國家統計局６萬農村住戶抽樣數據，到２０１６年，純農戶僅１８．３％，純非農戶１５．９％，一兼戶和二兼戶分別為３０．１％和３５．７％；隨著農民外出從事非農就業成為常態，農戶非農收入份額上升，農家內部分工分業深化，農地的經濟重要性下降，青壯年勞動力出外打工掙取非農收入，老人和婦女留守村莊，他們在看守家庭所承包土地的同時，也產出保證家庭生計所需的食物；以農業邊際生產率衡量的劉易斯轉折點于２０１０年前后真正到來，農業勞動力成本上升，農業與非農業爭奪勞動力的競爭劣勢凸顯。在農業要素相對價格發生巨大變化的背景下，長期依靠高勞動投入提高土地單產的中國農民開始改變投入方式，大幅減少作物勞動投入，增加機械和資本投入；農業發展方式發生歷史性轉變，以２００３年為轉折點，中國農業以提高土地生產率的精耕細作傳統農業模式向以提高勞動生產率為主的現代農業發展模式轉變。
在城鄉中國階段，由于農業發展方式轉型與農民高度分化，變革農地制度和經營制度的現實需求與呼聲會使農地問題重新成為熱點。這一階段的農地問題既有遺留下來的懸而未決的難題，也有農業轉型出現的新問題。
第一，集體所有制的政治與制度選擇。中國共產黨選擇了公有制社會主義制度，集體所有制就是這一制度在鄉村的基礎制度安排。集體所有制的實現有不同的選擇，集體化時期采取的是國家控制下集體組織代理行使土地權利的安排，農村改革時期采取的是集體所有下的成員權利安排，兩種安排的制度績效已有大量實證檢驗。在城鄉中國階段，改革時期做出的成員權集體所有制安排面臨現實提出的挑戰，比如，既然集體所有是成員所有，新出生人口作為集體成員如何享有成員土地權利？減少人口是否應該交出集體成員權？當集體成員不再從事土地經營以后，集體所有者是否有權主張將發包給集體成員的承包經營權收回？集體存在的大量未界定到農戶的資源產權屬于誰？這些資源在投入使用與再組合以后的利益屬于誰？在城鄉中國階段，集體所有制如何安排是一個政治選擇問題，且會對農地制度的穩定性與權利結構產生根本影響，進而影響農戶行為和資源配置。
第二，農民成員權利的保障與處置方式。對農民土地權利的安排與保障是農地制度的基礎。集體化時期的教訓是剝奪了農民的土地權利，造成國家和農民利益雙損；改革時期的經驗是在集體地權下賦權于集體成員并對其權利予以政策和法律保障，給農民吃的定心丸也換來國家在鄉村的穩定。但是，隨著農民出村與非農經濟活動增加，尤其是農二代對土地和農民的觀念發生重大變化以后，農地制度安排與農業經營制度之間的匹配已經出現了不一致。盡管法律明確承包權是農民的財產權，但是它同時也是一個用益物權，農民承包土地與集體之間是承包發包關系，在人地分離趨勢下，承包權與經營權分離成不可逆之勢，承包權的權利內涵會發生哪些變化？制度選擇的方向是朝向更強更完整的承包權保障，還是在設置底線下朝向有利于強化經營權的方向？由于結構變遷及農民與土地關系變化，僅僅以“不許動”應對的意識形態和偏激做法，又會延誤實際變革需求的制度供給。
第三，經營權的權利地位與經營制度的演化。從農地制度與農業經營的關系來看，耕作權是影響最為直接的一項權利。隨著人地的分離與農民的分化，城鄉中國階段的農業效率取決于經營者對土地利用的權利安排。從發展趨勢來看，中國的農業經營制度必然朝適度規模和經營主體多元化的方向演化，但是如何抵達這一目標？經營權如何從千萬小農的承包權中分離出來？如何使經營權成為一種有保障的權利，賦予經營權的權利有多大？賦權強度的火候如何把握？都是目前已經遇到、未來會更加顯化的亟待解決的問題。
（五）鄉村分化與宅基地制度滯后
在中國的農村幾項土地安排中，可以說，宅基地制度是最落后的一項制度安排，中國村莊的衰敗、無序等都與宅基地制度的缺陷與改革滯后有關。新中國６０多年來，當中國農村歷經土地改革—合作化運動—人民公社—家庭承包制的頻繁制度變遷時，宅基地制度變遷經歷了與農地承包經營權制度變遷基本類似但制度安排相異的歷程，呈現出一副獨特和復雜的圖景。
一是宅基地的權利安排制度的特殊性。宅基地所有權歸集體所有，集體經濟組織可以分配和控制集體所有的宅基地，并擁有從集體建設用地獲取收益的權利。農戶可以從集體處無償取得宅基地的使用權，依法擁有宅基地占有權和使用權，可以在宅基地修建農民住房和曬壩等附屬設施，但是一戶宅基地不允許出租、轉讓和買賣、出賣出租房屋后不得再申請。農戶擁有房屋的所有權，但因宅基地使用權權能殘缺并且房地不可分割，房屋所有權權能實現也受到影響。二是宅基地的獲得與分配的獨特性。宅基地使用權在一定程度上體現為成員資格權，申請和獲得宅基地使用權的前提是申請者具有集體經濟組織成員資格。同時，擁有資格權的申請者，可以無償獲得無限期使用的宅基地使用權。值得強調的是只擁有宅基地的占有和使用權，即使在集體成員之間也不允許轉讓和交易。三是宅基地的特殊功能。宅基地有兩個特殊的社會目標，其一是嚴守耕地，１９８７年老《土地管理法》和１９９８年修訂《土地管理法》，均制止農村居民侵占耕地修建宅基地。其二是穩住農民，一定程度上來講宅基地作為集體經濟時代遺留下來的保障農民生產生活的場所，對于農民的穩定有極大的作用。從這個方面來講，宅基地制度至少能夠保證農民不流離失所，從而造成社會動蕩，這是宅基地功能最大的特殊性。
在政治、法律和政策為宅基地制度的特殊性左右為難時，這一制度在現實中遇到的困境越來越大，政策、法律與現實的沖突加劇，既造成政策實施困難，又傷害法律的權威。這些困境表現在如下幾個方面。第一，宅基地大量入市。盡管在法律上沒有賦予宅基地出租、轉讓和交易的權利，但事實上，農民宅基地進入市場已呈普遍化趨勢。宅基地在不同類型地區的大量入市，給農民帶來財產性收入的同時，也解決了進城人口的居住問題，并降低了城鎮化的成本。但是，這種自發入市與現行法律直接沖突。第二，宅基地的無償分配和成員取得難以為繼。隨著城鎮化進程的加快，農村地區尤其是沿海地區建設用地十分緊張，不可能再無償分配宅基地。城鎮化帶來宅基地價值的顯化，集體內農民或為獲得財產收入變賣、出租宅基地，集體外的居民或迫于城市高房價壓力或為了到農村尋求另一種生活方式，紛紛租或變相購買農民宅基地（房）。第三，宅基地管理失控。由于鄉鎮以上管理機制缺乏、監督成本極高、村級制約力度不強，農村宅基地管理處于失控狀態，并且危及耕地保護。第四，宅基地的無序擴張不利于城市健康發展。由于宅基地使用現狀與法律嚴重沖突，政府對宅基地使用的管理基本處于缺位狀態，規劃和用途管制無法實施。在政府管制缺位下，農民宅基地的擴張和蓋房更是處于無序狀態，甚至有蔓延之勢。造成城中村的私搭亂建、毫無規劃、基礎設施和公共服務不足、治理無組織，治安問題嚴重，與城市形成完全的兩張皮，加大了城市管理成本和未來更新的難度。
4、鄉村振興的路徑與制度供給
（一）總體思路
鄉村振興應以實施鄉村振興戰略為統領，以強化活化鄉村的制度供給和城鄉融合的體制機制創新為支撐，以“活業—活人—活村”為路徑，實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。通過城鄉關系的重塑，改變不利于鄉村經濟活動的城市偏向公共政策，改革妨礙鄉村發展的城鄉二元體制，實現城鄉平等發展。順應發展階段轉換和消費需求變化，研究新階段農業產業演變規律，完善農地三權分置制度，建立小農與現代農業相結合的產業體系、組織體系、服務體系，探索中國農業優先發展模式和現代化路徑。正視農民代際革命和城市人口對鄉村文明的需求，對進城農民的城市權利賦權，實現城鄉居民權利平等，促進人口城市化，以體制機制創新促進社會資本和城市人力資本下鄉，提升和改造鄉村人力資本結構。通過村莊的開放、實行鄉村規劃體制、宅基地制度、治理結構改革，促進村莊轉型與復興。順應城鄉互動和鄉村經濟活動的變化趨勢，通過土地、資本、勞動力要素市場改革，促進生產要素城鄉順暢配置與流動，實現城市文明與鄉村文明的共融共生與城鄉共同發展與繁榮。
（二）目標模式
１．城鄉平等發展。認識城鄉中國作為鄉土中國抵達城市中國的過渡階段的基本特征，改革城鄉隔絕、阻礙城鄉要素流動的二元規劃、土地、融資、公共品供給、社會保障體制，改變單向城市化思維下的城市偏向制度、體制機制和公共政策，促進城鄉基本公共服務均等化，改革空間規劃管制，制定城鄉兩個空間共存、共融、可持續發展的鄉村規劃，實現城鄉兩個空間的平等發展。
２．農業產業革命與農業現代化。順應消費需求變化、結構變革帶來的人地關系和農業相對要素價格變化，重新定義新發展階段農業的基礎地位和內涵，通過農業主要生產要素新組合和農業補貼政策改革，提高主糧農業競爭力，確保主糧糧食安全；通過土地配置制度改革、資本下鄉、城鄉人力對流和鄉村資源產權改革，促進農業多功能化和農業產業融合與裂變，探索農業工業化路徑；以農地三權分置為方向，明確農地集體所有權，保障集體成員農地承包權，賦予耕作者更完整的農地經營權，建立現代農業發展的農地權利基礎；以服務規模化、區域產業規模化、市場規模化為核心，探索農業規模報酬實現方式；完善農業經營制度，提升農戶人力資本和農業經營能力，實現農民與現代農業產業體系結合，實現中國特色農業現代化。
３．鄉村人力資本的提升與改造。在人口城市化趨勢下，順應農民代際革命要求，保障農民鄉村土地等基本權利的同時，賦予進城農民城市權利、促進農民進城落戶和市民化。順應鄉村經濟機會出現和經濟活動變化，吸引部分年輕人回故鄉從事新農業、新產業、新業態，造就一批引領鄉村產業發展和農民致富的鄉村企業家。順應城鄉互動格局的到來，通過集體制度改革打開鄉村封閉性，構建鄉村資源與資本的組合與合作制度，培養契約精神，完善鄉村產業和資本下鄉政策，引導城市居民、企業家及社會資本下鄉，提高鄉村生產要素配置效率。順應農村產業發展、農業發展方式轉變、農產品生產方式改變以及農業價值鏈變化，通過示范、學習、引領、合作、參與、互惠，提升農民人力資本和經營能力。順應農業經濟活動的多樣化和鄉村封閉性打破，完善鄉村治理結構，培育與鄉村振興相適應的村社新型帶頭人。
４．村莊轉型與復興。正視鄉村分化的現實和基本趨勢，研究不同類型鄉村的演化特征，制定鄉村振興規劃，因村施策，分類推進，尋找不同類型村莊的復興路徑。進一步完善鄉村基本公共服務的供給，提升農村社會保障水平，改善農村養老服務，改善村莊整體環境。順應代際革命、人口城市化和城鄉互動階段的到來，通過規劃、宅基地制度和基本服務供給方式改革，實行村莊適度集聚。研究村莊活化的條件與方式，創新活化村莊的制度供給、體制機制和政策安排，有條件的村莊加快振興。通過強化基本公共服務、環境整治、老人群體養老保障、對鄉村特困群體的精準扶貧，改變大部分鄉村衰而未亡的狀態，實現鄉村整體復興。
５．城鄉互動與融合。順應城鄉互動階段的到來，通過消除城鄉二元體制性障礙，促進資本、勞動、土地在城鄉的互動與配置。通過城鄉公共服務均等化，實現城鄉兩個空間基本條件的融合，加大征地制度和集體建設用地入市改革，實現集體土地與國有土地的同地同權，實現鄉村發展權、產業落地和人力與資本進村。通過宅基地制度改革促進村莊轉型與集聚復興，實現城鄉和鄉村兩個空間的平等發展與融合。通過城鄉平等體制機制的建立，實現城鄉全面融合與鄉村振興。
（三）路徑選擇
１．以“活業”帶動“活人”，實現“活村”，全面復興鄉村空間。鄉村振興的根本是全面復興鄉村空間，使鄉村和城市相得益彰、差異互補、共融共生共榮。鄉村振興的標志是鄉村空間的“活業”、“活人”與“活村”，沒有鄉村的活態化，就沒有鄉村振興。在振興順序上，首先是“活業”，它是鄉村振興的前提，沒有鄉村產業興旺，鄉村振興就成了無本之木，不具有可持續性。活業既包括傳統農業競爭力的提升和農業發展從數量向質量的結構轉變，也包括農業功能和形態變化帶來的農業附加值提高和農業工業化水平提高。接著是“活人”，有了活的業態，就能吸引人才進入鄉村創業和從事有回報的農業經濟活動。“活人”是鄉村振興的關鍵，人活包括本村部分年輕人的回歸，有情懷、有作為的外村人的進入，以及傳統農業的現代化改造。只有人力資本完成提升和改造，鄉村產業發展、業態活化才有可能，鄉村才能變得更有生機。“活業”“活人”的結果就是“活村”。“活村”是鄉村振興的歸宿。有了活的業態，有了有生命力的新型鄉村人力資本，鄉村的活態就能出現并可持續。在鄉村振興的路徑上，最要吸取的教訓是，以政府行動和規劃強制，實行村莊變革，將改變村莊作為鄉村振興的標志。也要避免切實際地以大量優惠補貼等差別性政策培育鄉村新型主體、龍頭企業和鼓勵回村創業，沒有產業支撐的“引人”不僅難以持續，還會挫傷一批有情懷、有能力的人的下鄉熱情，也可能導致對大多數小農的歧視。
２．在城鄉互動格局下實現鄉村活化。新階段的鄉村振興不是鄉土中國階段的鄉土重建，也不是快速城市化下的以城統鄉，而是城鄉互動下的鄉村復興。鄉村振興就是利用城鄉互動帶來的機會，復興鄉村產業，活化鄉村空間；通過城鄉要素的流動與再配置，形成鄉村與城市互動的資本流和人流，實現鄉村的振興。要避免兩個極端：一個是固守鄉土中國理念，以不變應萬變，導致鄉村發展機會的喪失；另一個是繼續沿襲快速城市化的慣性，不改城市過度發展后補貼鄉村的公共政策，加劇鄉村的衰敗。
３．以土地制度改革為突破口，實現城鄉兩個空間的平等發展。城鄉要素配置不暢和城鄉發展不平等的最大障礙是城鄉二元土地制度。農地轉非農用地必須實行政府征收、非農經濟活動必須使用國有土地，土地用途和年度指標管制以及政府獨家壟斷土地市場，是鄉村發展權喪失、鄉村產業窄化、城鄉財富差距拉大的根源。只有改革土地配置制度，實現集體建設用地和國有建設用地權利平等，才有鄉村產業和發展空間的復興。在此基礎上，才有城鄉資本和人力的持續對流與配置，鄉村發展才有可持續的制度支撐；再加上城鄉基本公共服務均等化和城鄉居民權利平等，才能促進城鄉一體發展。
（四）加大鄉村振興的土地制度供給，實現“活業、活人、活村”
實施鄉村振興戰略，關鍵在深化農村改革，加大制度供給，消除不利于鄉村發展的制度制約，以“活業”帶動“活人”，實現“活村”，全面活化鄉村空間，使鄉村和城市相得益彰、共融共生共榮。
1.改革生產要素配置制度，促進城鄉互動。隨著經濟發展階段轉換、消費需求升級、鄉村經濟活動變化，我國的城市化已經從單向城市化轉向城鄉互動。改革長期存在的城鄉二元體制，促進生產要素在城鄉之間的對流與配置，將為鄉村振興創造巨大機會。一是改革土地配置方式，實現鄉村平等發展權。我國土地大規模擴張的城市化階段已過，具備了按照公共利益、市場價補償、程序公開透明原則改革征地制度的條件，減少強制低價征地對農民土地權益的損害恰逢其時。城市用地可以通過土地利用結構改革，減少工業用地和基礎設施用地、加大存量用地制度創新來保障。城中村是城鄉融合的重點區域，應加大城中村地區的土地制度創新，利用土地價值增值捕獲實現城市更新中的資本平衡、公共土地的獲得以及土地所有權利益，允許城中村農民集體利用集體土地直接提供租賃房，解決進城農民在城市的體面落腳和居住問題。在符合規劃和用途管制前提下，允許集體經濟組織和農民利用集體建設用地從事非農建設，享有出租、轉讓、抵押集體建設用地的權利。二是改革規劃制度，保障鄉村發展空間。按照城鄉融合的空間形態，在用地類型、標準、規劃編制等方面保證多功能、新產業、新業態、新形態在鄉村落地。根據鄉村分化與集聚、人口流動趨勢，以生態韌性為重點，編制鄉村振興規劃。三是實現農民城市權利，促進農民市民化。保障農二代城市居住權。鼓勵大城市農民集體利用集體土地建立房屋租賃市場，使城市保障性住房向外來務工人員及其家庭開放，降低農民工在城市落戶門檻。落實農三代城市教育權。實現公辦學校向隨遷子女開放，放寬隨遷子女在流入地參加高考限制，將“教育券”拓展到義務教育階段公辦學校。四是向城市市民開放鄉村權利。允許外來人口在滿足一定條件后，享有村莊的住房、土地、公共事務參與等權利。鼓勵城市社會資本下鄉，提升鄉村人力資本質量。
2.完善農地權利體系，促進農業轉型。農業現代化是鄉村振興的基礎。我國農業正處于歷史轉型期，農民對農地的經濟依賴性下降，消費需求變化促進農業從數量農業向質量農業轉變，農業發展方式已經向提高勞動生產率轉變，農業的內涵、功能、要素組合、業態等呈現勢不可擋的變化，農地制度和經營制度變遷決定農業轉型的成敗。一是明晰集體所有權。對于未到戶集體資源進行全面確權，明確歸屬和利益分享機制，增強集體經濟發展能力；推進清產核資、資產量化、確股到戶的集體產權改革，確保集體資產保值增值。探索實行承包地股份合作制，在確保農戶土地基本權利前提下，實行農地資源重組與配置。創新集體資源資產的集體經營、委托經營、合作經營等多種方式，保障集體成員按份共有集體資源資產經營收益。二是承包經營權的分割與農戶權利保障。順應農民離土出村和農二代、農三代與土地及農業觀念變化，在自愿前提下，實行農地承包權與經營權的分離，保障集體成員對承包地的按份占有權、收益權、地租權、轉讓權。實行獲得城市戶籍農民承包地有償退出權和一定期限內的可贖回權。三是經營權設權賦權。明確從農戶承包經營權分割出的經營權的合法權利地位，雙方議定的合約受法律保護，經營者享有所經營土地的耕作權、收益權、轉讓權、土壤改良補償權、土地收益抵押權。四是創新農業經營體系。在自愿、依法、有償原則下推進土地流轉。探索國家土地信托制度，進行閑置低效利用土地的收購、整理和發包。培育現代農業經營主體、服務主體、合作組織和市場主體，以農業經營規模適度規模化、服務規模化、區域種植規模化、市場化實現農業規模報酬。
３．推進宅基地制度改革，促進村莊轉型。隨著人口城市化、農民代際變化和城鄉互動的到來，村莊的分化勢在必然，宅基地制度改革是促進鄉村活化、阻止鄉村衰敗的重要抓手。一是改革宅基地的無償分配制度。對于農戶超占宅基地部分實行收回或有償使用。可以考慮以時點劃斷辦法，對時點以后集體成員在保障宅基地資格權前提下實行宅基地的有償獲得。二是賦予農民宅基地財產權。在保障農戶宅基地占有權和居住權前提下，以宅基地財產權交換福利分配權，農民宅基地可以有償退出、可出讓、轉讓、交易，從事鄉村相關產業。三是對村外人和外來資本的有序開放。在規劃和用途管制前提下，實行村莊宅基地、農房和閑置空閑地的對村外人和外部資本開放，實行鄉村資源與外來資本的有效組合，顯化鄉村價值，提高資源配置效率。四是改革宅基地管理體制。將鄉村納入國土空間規劃，控制和鎖定村莊宅基地總量，通過宅基地跨區域使用和資格權保障促進村莊適度集聚，行政部門對宅基地實行總量控制和規劃管制，村內宅基地使用、分配、處置權交由村集體組織行使。
中國鄉村發現網轉自：《政治經濟學評論》2018年04期 微信公眾號（原創）
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