摘要：農村土地銀行與一般意義上的銀行不同, 它本質上屬于參與農村土地市場管理、進行土地使用權與所有權轉換的中介機構。土地銀行是解決農村土地流轉困境的有效手段, 但是當前我國土地銀行開展的業務范圍較窄、融資渠道較少、收益與風險不匹配等問題突出。因此, 我國應通過完善土地抵押制度與農業保險體系、完善土地流轉合同的流程設計與相關形式要件以及拓展土地銀行的融資渠道等政策措施完善土地銀行的運行機制。
一、引言
農村土地流轉不僅有利于農村土地的優化配置, 而且有利于土地利用效率的提高。隨著我國經濟的高速發展與城鎮一體化進程的加快, 農村土地流轉的市場已經初具規模。但是與發達國家相比, 我國農村土地流轉市場發展緩慢。據不完全統計, 當前我國約有一半的農民沒有進行過土地流轉, 即便進行土地流轉的農戶, 也有一半以上的農戶轉讓的是家里的部分土地, 僅僅有約三分之一的農戶轉讓了家里的所有土地。[1]為了促進我國農戶的土地流轉與農村土地流轉市場的發展, 很多地區嘗試構建有效的土地流轉機制, 而其中對農村土地銀行的引進就是一項創新之舉。學者們對土地銀行的運行機制進行了系統研究。郭斌、邊勝軍 (2012) 認為, 我國土地銀行的構建要學習國外的先進模式, 系統地設計出土地銀行的具體操作流程。[2]馮子標 (2009) 認為, 設立土地銀行可以滿足我國農業現代化發展的需要, 為農地流轉服務。[3]吳丹 (2012) 認為, 農民可以把土地承包權通過信托的方式存入銀行, 銀行為農戶提供一定的資金作為回報。[4]郭潔認為, 土地銀行要建立內部審計機關, 接受相關部門的監管, 與政府開展合作, 協調好各方利益。[5]張宇和陳功認為, 土地私有的國家實現土地所有權的買賣有利于農地資源的有效配置, 有利于利潤與風險的平衡。[6]雖然研究土地銀行的成果很多, 但是現有的關于土地銀行的研究文獻大多是在土地銀行正常運轉的基礎上就如何完善土地銀行從而為社會經濟服務而進行的研究, 研究的內容主要包括土地銀行的資金來源、資本監管、審計管理以及風險防范等, 鮮有文獻從我國經濟社會發展的實際出發開展研究, 也鮮有文獻從土地流轉的角度系統地研究土地銀行運營過程中的問題及解決對策。實際上, 土地銀行在加強農地流轉方面發揮了巨大的作用, 基于土地流轉視角探討土地銀行的運行機制對于解決農村土地流轉的困境、加快城鄉一體化進程、發展我國的農業經濟具有重要意義。
二、土地銀行是解決農村土地流轉困境的有效手段
1. 土地銀行的本質及特點
農村土地銀行與一般意義上的銀行不同, 它本質上屬于參與農村土地市場管理、進行土地使用權與所有權轉換的中介機構。首先, 農村土地銀行對農民的土地進行評估, 確定一個合理的儲存價格, 在農民允許的條件下, 土地銀行將農民存入的土地進行改造與整合, 在不改變土地性質的前提下, 放貸給土地需求者, 土地需求者具備了對土地的使用權同時向銀行支付一定的費用, 土地銀行再把所得的部分收益分給農民。[7]總體上看, 土地銀行具有以下特點:第一, 農村土地銀行不僅是提供土地使用權的中介機構, 也具有為農村的土地流轉提供綜合性服務的功能。第二, 農村土地銀行不僅以合作社的形式運營, 而且也可以以服務中心的形式運營。前者發揮主導作用的是農民與村集體, 后者則受地方政府的主導。第三, 土地銀行的主要業務不僅包括土地的租賃以及土地的開發活動, 也能夠為土地流轉過程的各個階段提供相關的信息咨詢、處理流轉糾紛與協調中介等服務。第四, 土地銀行的資金來源不僅包括農戶投入的資金, 也包括地方政府的資金扶持。第五, 土地銀行在經營管理的過程中面臨著各種風險, 但是其風險承擔的主體不同, 有些農村土地銀行的經營風險由政府以及村集體的經濟組織承擔, 有些農村土地銀行的經營風險由入股的農民承擔。土地的使用效率是評判農村經濟是否健康發展的重要指標。[8]
當前, 我國土地的規模化程度不高及流轉不暢等問題一直阻礙著土地這種生產要素作用的發揮。農村土地的價格與供需關系的矛盾以及土地流轉中的利益分配等問題也一直制約著土地的流轉, 而土地銀行本身具有的特性恰恰可以利用市場機制來調節土地的供需以及實現土地的規模化經營, 提高土地的使用效率, 推動農村土地流轉。
2. 土地銀行對于解決農村土地流轉問題的重要作用
土地銀行的產生對于解決農村土地流轉問題具有重要的作用。
首先, 土地銀行的誕生提高了農民進行土地流轉的積極性。制約我國農村土地流轉的重要因素之一就是土地的價格與價值發生了嚴重的背離以及土地的比較效益低下, 這極大地影響著農民進行土地流轉的意愿。[9]土地銀行本身具有的信息中介的功能可以給農民提供有價值的信息與建立交易渠道, 對于不愿意耕種土地的農民可以通過土地銀行存入土地, 愿意耕種的農民可以從土地銀行貸出土地進行耕種, 這樣農民就可以享受土地的真實價值帶來的收益, 進而提高了農民土地流轉的積極性, 對土地資源進行優化配置。
其次, 土地銀行的誕生可以實現土地的規模經濟。當前, 我國農村土地市場的發展比較落后與封閉, 農戶間進行土地的流轉一直占據主體地位, 即便有相當多的農戶具有規模化集中經營土地的訴求, 但是囿于當前的土地制度卻無法實現。當前, 我國農村土地流轉并沒有充分利用市場機制的作用, 沒有利用市場機制來實現土地的優化配置。土地銀行的作用之一就是充分利用市場機制來實現土地的優化配置, 確定合理的土地使用價格, 將存入銀行的土地放貸給農業大戶進行規模化的集中經營, 因而有利于解決土地的規模化與交易零散化之間的矛盾, 實現規模經濟。
再次, 土地銀行可以提高農民的生產效益。我國建設社會主義新農村的重要目標之一就是提高農民收入, 但是我國土地資源并不豐富, 依靠土地資源的產出并不能使農民大幅度提高自身收益, 只有通過轉移農村剩余勞動力, 加快人口向城市的流動, 消滅城鄉二元經濟結構, 加快城鎮化建設的步伐, 才能讓農民的收益得到根本上的增加。但是從我國當前的土地流轉的效率看, 很多農村勞動力雖然在城市工作, 但是依然希望能夠擁有土地的使用權作為生活的保障, 不愿意進行土地流轉。土地銀行的建立恰恰可以使農戶將自身的土地經營權讓渡給土地銀行, 獲得一定的收入。[10]同時, 土地銀行也可以將這些土地放貸給從事土地經營的農戶, 進而提高土地的利用效率。如果進程務工的農民希望繼續從事土地的耕種, 也可以從土地銀行提出土地。總之, 土地銀行的存貸機制使得農民的增收成為了現實。
最后, 土地銀行可以提高土地交易的公平性與效率。舊有的土地制度離不開政府對土地流轉的干預, 農戶與政府以及企業進行交易的過程中都追求自身利益的最大化, 利益主體之間的博弈行為使得交易方式有失平衡, 難以充分發揮市場機制的作用, 扼殺了農民流轉土地的積極性。土地銀行的產生恰恰可以充分利用市場機制來合理分配土地資源, 體現公平與效率, 保障各方的權益。總之, 土地銀行對推進農村土地流轉, 促進農村土地市場的有序運行具有積極的作用。
三、土地銀行的運行機制
結合我國當前農業經濟的實際情況, 探討土地銀行的運行機制對于解決農村土地流轉問題具有重要意義。土地銀行的運行機制包括土地銀行的發展目標的設計、土地銀行的機構設置以及土地銀行業務范圍的確定三個方面。
1. 土地銀行的實踐目標
當前我國土地銀行的發展剛剛起步, 主要的經營業務僅僅是為農村的土地流轉提供相關的服務, 因此土地銀行的主要業務就是土地的存貸。一方面, 農戶將自身的土地存入銀行, 土地銀行對土地進行定價, 并支付給農戶相應的利息。另一方面, 土地銀行對土地進行整合與打包, 將土地放貸給土地的需求者, 并收取一定的費用。即便存入土地的農戶想收回自己的土地, 也可以向土地銀行提出申請, 提取存入的土地。實際上, 土地的存貸差額就是土地銀行的利潤來源, 遵循銀行保本經營的原則, 銀行的貸地費要高于存地費。我國建立土地銀行的初衷是扶持農業的發展, 作為一種政策性的金融機構, 土地銀行不像一般的商業銀行以追求利潤最大化為目標, 土地銀行的主要目標是促進農村土地市場的正常流轉, 實現土地的規模化經營, 提高農民收入, 確保國家糧食供應的安全性與穩定性。當前, 國家對土地銀行給予一定的資金扶持, 土地銀行本身也可以采取多種融資方式來保障自身的運營。另外, 土地銀行也在不斷探索其它的與土地有關的業務, 例如土地信托業務、土地抵押貸款等, 通過土地運營的資本化實現土地的保值與增值。在運營的過程中, 土地銀行充當供需雙方的中介, 為供需雙方提供交易平臺, 為農戶提供資金融通等幫助, 降低了供需雙方的交易成本, 有助于促進城鄉一體化進程。
2. 土地銀行的機構設置
我國區域經濟發展不平衡, 對于土地銀行的機構設置也應區別對待, 不宜采取“一刀切”政策, 而必須緊密結合我國農村經濟發展的實際。當前可以采取“總—分”的形式進行機構設置, 首先在經濟發達的省份或者地區建立中國農村土地銀行總行, 同時在各個省、市設置土地銀行分行, 在區縣城市設立支行, 在村鎮設立最低層次的農村信用合作社。土地銀行是以服務新農村為前提, 因此應創新農村金融制度, 采取股份制的形式, 這樣能夠有效地分散經營風險, 提高經營管理的效率, 建立現代企業制度。
3. 土地銀行的業務范圍
我國土地銀行的業務可以從五個方面來開展。第一, 土地的存貸與評估業務。土地銀行的主營業務就是土地的存貸。在農戶允許的條件下, 農戶自身的土地存入銀行, 土地銀行結合存入土地的肥沃程度與地理位置等因素對土地進行合理的定價, 并定期支付給農戶相應的利息;同時, 土地銀行將吸收閑置的土地進行整合與打包, 在保持農業用途不變的前提下將土地放貸給土地的需求者, 并收取相應的費用。第二, 建立農戶信用檔案。土地銀行作為信用中介機構, 必須在保證自身信用的同時提高農戶的信用意識, 制定農戶信用檔案, 對農戶的信用信息做好采集與記錄工作, 完善農戶信用評級體系, 對于信用等級比較高的農戶可以采取簡化貸地流程, 及時快捷地提供資金扶持。第三, 開展土地監管與整理業務。對于存入土地銀行的土地, 銀行要負責整理與監管, 便于日后放貸給土地需求者, 促進土地交易的順利進行。土地銀行可以與商貿企業開展合作, 幫助農民培育農產品, 在農戶中開展種植培訓, 提高農戶對土地的使用效率, 發展農業經濟。但是土地銀行在貸地時必須確保不改變土地的性質, 不得將農業土地用于非耕種用途, 加強對土地的監管, 防止利用土地騙取低息貸款。第四, 開展土地的信息類服務。土地銀行要開展土地流轉相關政策的解讀與宣傳, 及時公布土地信息, 為供需雙方提供信息咨詢服務。同時, 對于雙方產生的土地價格等問題進行協調, 促進土地流轉順利進行。第五, 開展土地金融服務。土地銀行要不斷開辟新業務, 創新金融產品。對于有資金需求的農戶, 銀行可以允許其將土地經營權作為質押來獲取低息貸款, 同時與其它類金融機構開展同業拆借, 發展農產品期貨市場與遠期市場。另外, 土地銀行還可以開展網絡金融服務, 通過構建互聯網交易平臺發布土地的存貸信息, 收付土地費用, 為農戶提供小額信貸等。
四、土地銀行發展面臨的問題
近年來, 我國土地銀行發展較快, 但是仍屬于摸索階段。當前土地銀行在經營管理過程中存在著諸多問題, 亟需明確和解決。
1. 土地抵押制度不健全
土地銀行作為一種中介機構, 主要負責對土地承包經營權的管理與監督, 其業務基礎是土地使用權的抵押, 是農戶將具有法定存續年限的土地使用權抵押給銀行進而獲得資金的行為。我國的《土地管理法》對農戶的土地經營權的抵押給予了明確的規定。實際上, 農村土地不屬于抵押物, 農戶能夠抵押的只有荒坡、荒山等, 通過拍賣或者招標等方式可以將農村土地作為標的物進行轉讓, 但是土地作為可轉讓的標的物依然受到多方面的限制。《土地管理法》明確指出, 土地使用權與經營權可以依法進行轉讓;另外, 包括集體土地使用權在內的土地使用權也可以依法進行轉讓與流通。因此, 農民對土地承包經營權作為銀行的抵押物并沒有越過法律的界限。但是, 土地經營承包權的抵押人不僅包括農民, 也包括國有土地儲備機構以及其他土地權利主體, 這說明土地經營承包權抵押的屬性已經隨著經濟的發展發生了變化, 市場的需求導致了土地經營承包權的抵押主體并存。因此, 不斷完善土地使用權抵押的相關條款需要考慮的因素更加廣泛, 也更加具體。
2. 土地銀行開展的業務范圍較窄
土地銀行不斷優化與擴大自身的業務是土地銀行發展的必由之路, 是有效發揮自身職能的必要手段。當前, 我國土地銀行的主要業務是土地的流轉交易, 但是隨著市場經濟體制的完善, 農民對資金的需求與風險管理的要求越來越高, 農民更加關心的是如何提高農村土地的使用效率與實現土地的規模化經營, 這一切都需要有力的資金投入與有效的風險管理作為保障。但是我國目前的土地銀行卻不能提供這些服務。土地銀行的業務范圍不僅過窄, 而且各個村鎮的土地銀行之間的業務往來比較少, 各個銀行之間的業務比較“孤立”, 嚴重影響了銀行職能的發揮。
3. 土地銀行的融資渠道較少
當前, 我國土地銀行的融資渠道較少, 資金主要來自政府、農戶以及農村集體組織, 頭寸資金的不足極大地限制了土地銀行各項業務的開展與推廣。農戶主要是以土地承包經營權入股, 而村集體與政府的資金注入也十分有限。土地銀行開展的各項業務需要保持資金的流動性, 這些資金并不能有效支撐土地銀行的各項經營業務。從土地銀行的發展考量, 其運作資金的融資渠道拓展是不可回避的一個重要而現實的問題。
4. 土地銀行的收益與風險不匹配
實踐中, 以服務機構形式存在的土地銀行承擔的主要業務是政策性金融業務, 幾乎沒有經營收入, 也談不上收益分配的問題;以信用社形式存在的土地銀行按照股權設置可以按照股權比例進行收益的分配。由于當前我國土地銀行的資金來源主要是農戶、政府與村集體的投入, 而三者之間的收益與分配并不匹配, 往往村集體注入的資金較少, 承擔的風險較低, 要求的利潤回報卻高于農戶;政府在土地銀行的運營過程中投入了大量的資金, 承擔的風險很大, 但收益卻微乎其微。
五、促進土地銀行發展的對策建議
遵循農村土地流轉的規律與原則, 完善農村土地銀行的運行機制, 主要包括以下幾個方面。
1. 完善土地抵押制度
在農村家庭聯產承包責任制條件下, 由于農民擁有的土地較為分散, 導致土地經營很難產生規模化經濟效應。通過土地使用權的抵押進行土地流轉, 實際上是將土地的經營使用權轉讓給政府或者集體性質的對應機構, 由該機構提供相關的服務, 這不僅有利于加快農村土地流轉的速度, 也有利于完善土地承包經營權流轉市場。土地抵押制度的完善可以解決農村土地流轉與農村剩余勞動力的矛盾, 同時將土地這種生產資料由社會保障型屬性轉化為資本屬性。因此, 我國需要進一步完善農村土地的抵押制度, 解決土地使用權抵押的相關禁止性規定, 加快土地制度的改革, 明確農村土地經營權與所有權的關系, 確立土地使用權主體的經濟地位, 約束其職能與行為, 保障農民的權益。
2. 完善農業保險體系
我國的農業保險體系尚不完善, 促進農業保險的政策力度與發達國家相比差距很大。例如美國的《聯邦農作物管理法》中提出了多項促進農業保險的相關政策, 包括政府對農作物保險免除稅賦、給予農業保險業務宣傳與推廣經費、政府對從事農業保險的私營企業給予相關補貼等。此外, 美國還構建了聯邦農作物保險公司、私營保險公司、農業保險經紀人為主體的保險體系, 農作物保險公司給予私營保險公司一定的資金扶持, 通過政府的政策支持與完善的保險體系服務于農村經濟。我國的農業保險應借鑒美國的經驗, 以農村土地的集約化經營為目標, 建立和完善農業保險體系, 規避農戶貸款風險, 提高農戶的抗風險能力。
3. 完善土地流轉合同的流程設計與相關形式要件
我國土地銀行在土地流轉的登記與合同管理方面存在諸多問題。雖然我國建立了不動產統一登記制度, 但是與土地流轉的相關登記歸屬于不同的部門, 實際操作困難。另外, 在土地流轉合同管理方面, 土地銀行對合同的登記、立卷與存檔工作不夠重視, 土地流轉合同的流程設計不合理, 相關形式要件也不完善。為了保證土地流轉的順利進行, 土地銀行需要在土地流轉合同中進一步明確流轉地塊的相關技術性信息, 流轉地塊的肥沃程度、位置以及面積等參數, 進一步細化土地流轉雙方的權利與義務, 保障農戶對貸出的土地享有充分的使用權與收益權。現在很多土地銀行允許農戶流轉后補簽合同或者由村委會或村集體代簽土地流轉合同, 這無形中增加了土地流轉的風險, 不利于土地銀行的穩健經營。因此, 土地銀行要按照法律程序對土地流轉合同的流程進行合理設計, 完善與細化相關形式要件, 保證農戶的權益不受侵犯。
4. 拓展土地銀行的融資渠道
可以通過同業拆借或者社會融資的方式拓展土地銀行的融資渠道。與其它商業銀行不同的是, 土地銀行往往以土地使用權作為擔保來融通資金, 但是這種融資方式期限較短, 難以支撐農村土地銀行業務的長期發展。實際上, 土地銀行與商業銀行的經營管理模式類似, 可以與其它商業銀行開展同業拆借。土地銀行也可以通過社會融資獲得資金。當前我國農村土地銀行正在由政策性銀行逐漸向商業銀行轉變, 土地銀行需要獲得社會資本來擴展業務規模、增加業務種類。土地銀行還可以通過政府的二級擔保的方式發行土地債權, 募集股票以及吸收公眾存款。同時, 農村土地銀行應當充分利用自身優勢聯合企業開展農業投資, 搞活農村經濟, 進而提高農民收益。政府在土地銀行創建的初期通常會給予政策和資金上的大力支持, 因此, 土地銀行也要用好用足國家政策, 積極向政府爭取多方面的資金扶持, 以保障銀行體系的健康運營。
中國鄉村發現網轉自：稅務與經濟 2018年04期
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