摘要：黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施將推動農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型, 促進政府職能轉(zhuǎn)變和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。但現(xiàn)有村民自治制度導(dǎo)致了農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)、公共服務(wù)供給失衡等困境, 并且阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實, 導(dǎo)致戰(zhàn)略實施的扭曲與失衡。進一步健全完善村民自治的制度機制, 提升新時期鄉(xiāng)村治理水平, 是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。在鄉(xiāng)村振興新形勢下, 通過構(gòu)建制度滯后供給模型分析鄉(xiāng)村振興背景下村民自治的制度訴求與現(xiàn)有供給不足導(dǎo)致的實踐困境, 并探討滯后制度供需矛盾中村民自治制度產(chǎn)生的問題, 對制度新需求下完善村民自治制度建設(shè)提出轉(zhuǎn)型路徑。
一、引言
20世紀(jì)80年代初, 農(nóng)村基層群眾不斷探索鄉(xiāng)村治理模式, 實現(xiàn)從人民公社的全能型模式到目前真正的“村民自治”模式的轉(zhuǎn)變。這種自下而上的村民自治制度探索, 迅速獲得國家層面的認可, 在1982年《憲法》確定了村民委員會為群眾性自治組織后, 實現(xiàn)了村民自治實踐的制度化。村民自治制度實施至今, 農(nóng)村經(jīng)歷了巨大變化, 主要體現(xiàn)在中國鄉(xiāng)村的貧困發(fā)生率從1978年97.5%下降到2016年4.5%的變化 (按照2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量) , 同時還體現(xiàn)在存在大批流動人口, 其中在2016年, 流動人口達到了2.45億人, 這些變化對現(xiàn)有的村民自治制度產(chǎn)生巨大沖擊。雖然村民自治制度在30多年實踐中不斷發(fā)展、創(chuàng)新和完善, 有效地推動了農(nóng)村經(jīng)濟社會連續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展, 但隨著農(nóng)村改革發(fā)展的深入, 新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以及新型城鎮(zhèn)化快速推進, “村民自治”的運行效能不但沒有加強反而出現(xiàn)了衰退, 農(nóng)村社會的基層干群矛盾并沒有化解[1], 且區(qū)域農(nóng)民主體利益發(fā)生了改變, 而現(xiàn)存村民自治制度無法滿足新的利益分配要求。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要高效率的村民自治制度, 而村民自治制度的滯后性導(dǎo)致制度在實踐中難以發(fā)揮實效, 出現(xiàn)地位下降、功能弱化、影響降低等問題, 甚至被認為已經(jīng)“有名無實”, 嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村社會治理的穩(wěn)定根基。溫鐵軍等學(xué)者指出國家安全應(yīng)以鄉(xiāng)村善治為基礎(chǔ), 但目前鄉(xiāng)村治理惡化具有風(fēng)險累積趨向[2], 而這恰是在新形勢下村民自治制度滯后帶來的問題。
因此如何在鄉(xiāng)村振興背景下實現(xiàn)村民自治制度的順利轉(zhuǎn)型是中國農(nóng)村發(fā)展的新要求和新任務(wù), 這個新要求新任務(wù)實則是一場深刻的制度變遷過程。這種制度改革更多地從制度需求與制度供給出發(fā), 根據(jù)制度需求實現(xiàn)制度的全方位、整體性變遷。為了實現(xiàn)此目的, 本文通過構(gòu)建制度滯后供給模型分析鄉(xiāng)村振興背景下村民自治的制度訴求與現(xiàn)有供給不足導(dǎo)致的實踐困境, 并探討滯后制度供需矛盾中村民自治制度產(chǎn)生的問題, 對制度新需求下完善村民自治制度提出轉(zhuǎn)型路徑。
二、村民自治制度滯后供給模型構(gòu)建
制度滯后是制度在變遷過程中行為主體對制度需求量高于當(dāng)前制度供給量[3]。馬克·塞特菲爾德 (Mark Setterfield) 在《制度滯后模型》中認為制度是對以前變量的反響, 在需求與供給之間一定存有一些時滯[4]。諾思也認為政策供給與需求之間一定有些時間落差[5]。因此本文認為村民自治的實踐困境和制度問題實質(zhì)是鄉(xiāng)村振興背景下各區(qū)域農(nóng)民主體對制度新需求和實際制度供給之間的差距所導(dǎo)致, 實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興背景下村民自治制度的轉(zhuǎn)型必須了解清楚需求與供給當(dāng)中的矛盾, 因此構(gòu)建村民自治制度滯后供給模型進行結(jié)構(gòu)性分析具有重要意義。
前提1:村民自治制度是正式制度, 只能由國家或決策者供給;
前提2:村民自治制度的社會范圍是有界線的;
前提3:村民自治制度結(jié)構(gòu)由系統(tǒng)內(nèi)所有的制度安排所構(gòu)成。
設(shè)計制度供給函數(shù):St+1=St*f1 (Dt) 。其中, D表示某段時期內(nèi)的制度需求, S表示某段時期內(nèi)的制度供給, t表示制度發(fā)生的時間。在靜止?fàn)顟B(tài)t=0時, 不會出現(xiàn)政策供給。如果在第1個期間出現(xiàn)了對制度D1的需求, 決策者在第2個期間供給了制度S1;第2個期間出現(xiàn)了對制度D2的需求, 決策者在第3個期間供給了制度S2……以此類推, 在第n個期間回應(yīng)了n-1個期間的制度供給, 供求滯后達到均衡。其中Dt=f2(mi) , mi表示影響政策需求D變化的因素, 如有制度主體的自利性及其成本—收益計算、利益主體的結(jié)構(gòu)變化、制度供給主體能力的有限性、政策過程的影響與集體行動的邏輯、政策供給的初始條件與路徑依賴等。
基于以上模型, 建立村民自治制度建設(shè)滯后與轉(zhuǎn)型路徑研究分析框架。見圖1。
鄉(xiāng)村振興背景下村民自治制度建設(shè)與轉(zhuǎn)型路徑研究
圖1 鄉(xiāng)村振興背景下村民自治制度建設(shè)滯后與轉(zhuǎn)型路徑研究分析框架
三、村民自治制度滯后建設(shè)成因與表現(xiàn)分析
(一) 村民自治制度的滯后建設(shè)成因分析
我國鄉(xiāng)村社會從改革開放以來逐漸由封閉向開放、靜態(tài)向動態(tài)的趨勢轉(zhuǎn)變, 在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)、農(nóng)民思想觀念等方面都發(fā)生了深刻變革。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會到了融合發(fā)展新階段, 鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)重組, 傳統(tǒng)村莊組織形態(tài)快速變化, 村莊內(nèi)部利益關(guān)系持續(xù)調(diào)整, 基層社會矛盾不斷激化, 原有的村莊基本秩序狀況及其維系機制被打破[6], 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式較難順應(yīng)一直變化的形勢任務(wù), 導(dǎo)致村民自治面臨動力衰減、財力匱乏和能力缺乏等問題[7], 很難繼續(xù)有效發(fā)揮其相應(yīng)的治理功用。總結(jié)起來, 導(dǎo)致村民自治制度的滯后主要有以下幾個成因:
1. 人口快速流動導(dǎo)致“主體缺位”
改革開放后, 我國大規(guī)模的人口流動導(dǎo)致農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大調(diào)整和村莊大量邊緣化、空心化。大部分村內(nèi)青壯年跨區(qū)就業(yè)導(dǎo)致以空巢老人、留守婦女和兒童為主的村民難以實現(xiàn)村民自治的正常運行, 并無力承擔(dān)自治之責(zé);同時一些村莊精英階層永久性遷移導(dǎo)致村莊出現(xiàn)空心化。并且在發(fā)達地區(qū)、城郊接合部、新興城鎮(zhèn)等區(qū)域, 外來人口的大量遷入聚集產(chǎn)生了超級村莊, 外來人口遠超過甚至數(shù)十倍于原住民數(shù)量。
村民自治的制度從設(shè)計以來就限定了村民自治是在相對穩(wěn)定的邊界范圍內(nèi)。依照《中華人民共和國村民委員會組織法》 (下稱《組織法》) 的規(guī)則, 只有本村村民才有資格參與村民委員會選舉等村級事務(wù), 是不是本村的村民, 主要以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)衡量。經(jīng)過修訂的《組織法》明確規(guī)定, “戶籍不在本村, 在本村居住一年以上, 本人申請參加選舉, 并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”, 應(yīng)當(dāng)列入?yún)⒓舆x舉的村民名單。雖然“新居民”的選舉資格問題解決了, 但是對這種“人在戶不在”的村民是否能夠參與其他村民自治事務(wù)并未作相應(yīng)規(guī)定。
因此人口的快速流動造成了村民自治制度的“主體缺位”, 致使現(xiàn)行村民自治制度建設(shè)自然性滯后。這種滯后體現(xiàn)在村民委員會選舉中大量選民資格的認定問題, 如非農(nóng)戶口的村民、居住在本村而戶口不在本村的村民能否參加選舉;“戶在人不在”的村民是否具有選舉和被選舉權(quán);有的村干部已經(jīng)住進城里, 平時不在村里生活, 是否能夠繼續(xù)成為被選舉人等。
2. 農(nóng)村社會松散化導(dǎo)致傳統(tǒng)的秩序枯萎
鄉(xiāng)村振興背景下的城鄉(xiāng)融合, 相比只體現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村社會生活方式城市化的城鎮(zhèn)化過程, 更突出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐。隨著新農(nóng)村建設(shè)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等快速推進, 通過土地征收、集中拆遷安置, 傳統(tǒng)村莊治理區(qū)域邊界被打破, 村莊逐步向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型。同時農(nóng)民“洗腳上岸”, 他們關(guān)注的自治事務(wù)從原來的修橋、鋪路等公益事業(yè)轉(zhuǎn)向享受公平均等的公共服務(wù)、參與基層管理等多元化利益訴求。這一過程中, 農(nóng)民就業(yè)、收入、生活、思想、需求顯現(xiàn)出多元化趨向, 農(nóng)民身份意識發(fā)生轉(zhuǎn)變, 進一步割斷了傳統(tǒng)農(nóng)村社會內(nèi)在聯(lián)結(jié), 農(nóng)村社會由“高度關(guān)聯(lián)”走向松散化, 維持傳統(tǒng)基層政治生態(tài)運轉(zhuǎn)的禮俗秩序一直枯敗[8]。
3. 行政化傾向影響村民自治績效
村民自治的原動力, 在于制度設(shè)計者采取了“對農(nóng)村放權(quán)、為農(nóng)民賦權(quán)”方法, 即上級政府對農(nóng)村是弱影響而不是強控制。但現(xiàn)行行政體制下, 村民自治組織過于弱勢而地方政府過于強勢, 造成內(nèi)外勢力干擾村務(wù), 導(dǎo)致村民自治無法實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù), 并且被影響的程度受到農(nóng)村經(jīng)濟活躍度影響。村級治理行政化的趨向越來越明顯, 這背后的問題是當(dāng)前實踐與村民自治制度建設(shè)的滯后及村級治理體系的混亂[9]。
在錦標(biāo)賽式政績考核下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借助經(jīng)濟手段、選人用人機制, 強化對村級組織班子的控制, 以推動大量工作任務(wù)落地。在各項目工作的推進中村干部同時“扮演”著既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代理人, 又是村民的“經(jīng)紀(jì)人”兩種甚至兩種以上的角色, 作為村民委托人所追求的政治、經(jīng)濟和文化利益目標(biāo)往往被作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代理人村委會自身利益目標(biāo)所替代或消解[10]。村民委員會等自治組織實際上成為行政體系的最末一級, 淡化了自治組織的屬性[11]。
尤其在征地拆遷等事務(wù)中, 一些地方政府與開發(fā)商形成了利益聯(lián)盟, 借助行政力量強力推動, 間接或直接地參與征地拆遷等村級事務(wù)。在此種情況下, 村民自治組織無法落實“誰授權(quán)對誰負責(zé)”的基本原則, 基本上成為了政府行政組織的神經(jīng)末梢。現(xiàn)實中, 盡管存在村民委員會“過度自治化”的個案, 但更多的是廣泛的“過度行政化”, 甚至有些地方村委會的主要領(lǐng)導(dǎo)掌控了村民代表大會并在問題處理上突出自己利益, 損害村民正當(dāng)利益[12], 這種決定制度供給的結(jié)構(gòu)特性造成自生性制度滯后。
4. 村級財務(wù)收支矛盾逐漸突出
管理和服務(wù)是村民自治的重要職能, 但是由于村級組織的資源和財力有限, 村民委員會可以支配的公共資源非常有限, 提供公共服務(wù)的能力嚴(yán)重缺乏。部分村級財務(wù)收支矛盾突出, 導(dǎo)致村級組織無資金為村民辦事, 甚至只能舉債維持, 難以有效承擔(dān)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能, 從而導(dǎo)致有效制度供給不足。
(二) 村民自治制度建設(shè)滯后表現(xiàn)分析
1. 村民自治定位存在二元性
現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)缺少對村民自治的定義, 而只有對村民委員會的定義。《憲法》將村民委員會放在第三章第五節(jié)“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”中, 并且《組織法》第2條中將村民委員會定義為基層群眾性自治組織, 村民委員會并不是一級政府機構(gòu)。但在實踐中, 各級政府把村民委員會作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu), 并將大量行政工作向下轉(zhuǎn)移, 把下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展指標(biāo)分解到村一級。這樣的剛性工作指標(biāo)占據(jù)了村級組織大部分時間和精力, 導(dǎo)致了村民委員會的過度行政化, 致使村民自治無法正常運轉(zhuǎn)。在這樣的模糊定位下, 楊世建等認為當(dāng)前的村民自治制度變成了集村治、行政、經(jīng)營、黨務(wù)四位一體的制度[13]。
2. 鄉(xiāng)村關(guān)系模糊
《組織法》第5條規(guī)定, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的工作給予相應(yīng)指導(dǎo)、支持和幫助, 但不能過度參與和干涉村民自治事項, 而村民委員會應(yīng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展相關(guān)工作。這種規(guī)定劃分的權(quán)力范圍界限模糊, 雖然強調(diào)了村民委員會的自治性質(zhì), 但是, 一沒有明確開展的方式方法以及詳細內(nèi)容, 二沒有明確村民自治事項的負面清單, 三沒有明確村民委員會應(yīng)該如何協(xié)助政府開展相關(guān)工作, 因而對協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村關(guān)系不能起到有效規(guī)范的作用。村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色存在現(xiàn)實的沖突, 導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以對其進行指導(dǎo), 最終傾向?qū)ζ洳捎眯姓罘绞?村民委員會按照行政化的方式開展工作, 成為“村級政府”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會二者之間的法律關(guān)系是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的協(xié)助關(guān)系, 而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下層級關(guān)系, 對鄉(xiāng)村關(guān)系定義不清晰的滯后制度成為村民自治的主要問題[14]。
3. 村民自治組織權(quán)力的異化
《組織法》規(guī)定了村民委員會是村民自治組織的執(zhí)行機構(gòu), 但忽視了作為村民自治權(quán)力組織的村民會議、村民代表會議的地位, 導(dǎo)致現(xiàn)實中村民自治組織異化, 并演變?yōu)榇逦瘯灾位螯h支部自治, 甚至異化為村長或村黨支部書記的一人之治, 與村民自治提倡的民主與法治的基本理念和精神不相符。從村民自治的邏輯起點分析, 《組織法》對“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”的規(guī)定存在漏洞。村民自治組織與村民委員會不能簡單地等同于概括, 應(yīng)是成為自治主體的自治[15]。村民委員會理應(yīng)是全體有選舉權(quán)的村民選舉產(chǎn)生的村民自治的執(zhí)行機關(guān), 而村民自治組織涵蓋范圍更廣, 不只包含村民委員會, 還包含了村民代表會議、村民會議等各類組織。
4. 村兩委權(quán)責(zé)不清
《組織法》《黨章》及《農(nóng)村基層組織工作條例》等相關(guān)法規(guī)中提出, 村民委員會負責(zé)村級日常事務(wù)管理, 村黨組織的主要任務(wù)是組織、領(lǐng)導(dǎo)、支持和保障村民自治。這些規(guī)定意在明確村“兩委”各自的權(quán)責(zé)范疇, 規(guī)范這兩者的關(guān)系, 但始終未能理順村兩委之間的關(guān)系。一方面, 相關(guān)規(guī)定中對村級黨組織的“領(lǐng)導(dǎo)核心”應(yīng)該如何體現(xiàn)沒有作出具體規(guī)定, 另一方面, 把農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展幾乎所有重要問題都納入村民委員會的職責(zé)范圍, 導(dǎo)致了村黨組織與村民委員會權(quán)力交叉, 形成了村“兩委”關(guān)系難以突破的障礙[16]。
5. 村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能重疊
村民委員會是治理單位, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是產(chǎn)權(quán)單位, 自憲法結(jié)構(gòu)而言, 兩者功能、屬性截然不同[17]。《村民委員會組織法》《土地管理法》等相關(guān)法律中, 都將鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織與村委會看作并列關(guān)系, 規(guī)定由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表村民行使集體所有權(quán)。有些村由于集體經(jīng)濟財力不足并且集體經(jīng)濟組織缺乏管理能力和一些保障機制, 往往由村民委員會作為替代性制度安排去彌補管理職能的空缺[18]。但是由此造成了農(nóng)村基層組織“政經(jīng)不分”, 并且部分村民委員會權(quán)力濫用使基層民主變成為“富人治村”, 其他大部分村民處在權(quán)力的邊緣位置[19]。經(jīng)濟職能界定不清的問題, 導(dǎo)致村民委員會有著沉重的經(jīng)濟管理任務(wù)而無法專注去做社會管理[20]。
四、鄉(xiāng)村振興背景下村民自治的新需求分析
黨的十九大報告將“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”作為決勝全面建成小康社會七大戰(zhàn)略之一, 提出“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展, 按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求”及“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”等。提出這一戰(zhàn)略順應(yīng)了我國處于工業(yè)化進程中后期的時代背景, 不僅包含經(jīng)濟、社會、文化三方面的振興, 還包含了生態(tài)文明進步和鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新。加強村民自治制度建設(shè)與推動村民自治創(chuàng)新發(fā)展, 是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要要求, 也是走“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村善治之路的核心要求, 更是全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與全社會小康目標(biāo)的重要保證。因此鄉(xiāng)村振興背景下村民自治具有六大新需求。
1.村莊形態(tài)從行政村自治向農(nóng)村社區(qū)自治轉(zhuǎn)變
在新型城鎮(zhèn)一體化發(fā)展背景下, 新型農(nóng)村社區(qū)的快速發(fā)展推動了村民自治從行政村自治向農(nóng)村社區(qū)自治轉(zhuǎn)型[21]。這一轉(zhuǎn)型成為健全完善村民自治制度的一項重要內(nèi)容, 需要發(fā)揮法律制度的強制和引導(dǎo)作用, 促進村莊或社區(qū)基本秩序及其維系機制的重新構(gòu)建, 促進農(nóng)村基層組織、管理模式、服務(wù)體系的健全與完善。
目前許多地區(qū)形成了多種模式的農(nóng)村社區(qū), 但是并未在全國展開推行, 建立全國范圍內(nèi)的新型農(nóng)村社區(qū)的組織體系。在浙江湖州, 對不同類型的農(nóng)村社區(qū), 采取靈活的管理模式。如對“集中安置型”的農(nóng)村社區(qū)采取“村社過渡”方式, 保留原村黨組織和村民委員會, 并讓其負責(zé)集體資產(chǎn)管理和保值增值等事項, 新建社區(qū)黨組織和居民委員會, 并讓其負責(zé)管理社區(qū)公共事務(wù);對“功能拓展型”農(nóng)村社區(qū)采取“以村帶社”模式, 保留村級管理體制、升格村黨組織并重新健全組織架構(gòu)。推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè), 最終目的是改善村民的生活環(huán)境, 滿足群眾日益豐富的日常需要, 把之前由村莊來維系的村民歸屬感、認同感轉(zhuǎn)移到由社區(qū)來維系, 并重新建立鄉(xiāng)村現(xiàn)代社會生活的共同體, 以此體現(xiàn)自治的新價值。
2.制度調(diào)動村民自治中的村民積極性
鄉(xiāng)村振興背景下實現(xiàn)村民自治的關(guān)鍵在于有一批具備較高政治素質(zhì)、較強參政能力以及積極主動參與公共事務(wù)治理的村民。但由于人員流動、訴求分化、利益調(diào)整等多重因素影響, 當(dāng)前實際情況是村民自治制度在多數(shù)地方實踐中, 導(dǎo)致大部分村民出現(xiàn)參與熱情消退、積極性低等問題, 難以體現(xiàn)村民在村民自治中扮演的主體角色。這些問題體現(xiàn)在一些重大事務(wù)決策時, 很多村民認為村民會議就是走形式, 從而被動接受、執(zhí)行上級決定, 不愿發(fā)表意見;在村民委員會選舉時一些村民不感興趣, 甚至不愿參加, 導(dǎo)致“委托投票”情況超過法律規(guī)定的限額;甚至在經(jīng)濟快速發(fā)展、政治利益爭奪嚴(yán)重的地方, 出現(xiàn)“選舉權(quán)”被用來買賣等情況。郭正林等學(xué)者研究認為在處于經(jīng)濟發(fā)展起步階段的村莊, 村民選舉可能會是半競爭性的;在處于經(jīng)濟發(fā)展中等發(fā)達的村莊, 可能更有意愿推行自由公平選舉;但在處于經(jīng)濟發(fā)展貧困或富裕狀態(tài)的農(nóng)村, 由于大部分村民認為選舉不能解決溫飽問題或存在經(jīng)濟能人過度壟斷權(quán)力, 使民主選舉大打折扣[22]。
鄉(xiāng)村振興背景下推動村民自治發(fā)展, 需要進一步強化村民自治意識、培育自治文化, 并且需要完善村民自治制度去有效調(diào)動村民自治中的村民積極性。只有將村民的切身利益與村民自治緊密地聯(lián)系在一起, 引導(dǎo)村民積極主動地參與到自治過程中, 推動村民以責(zé)任者的姿態(tài)履行權(quán)利和義務(wù), 提升村民對自治政策的信任程度, 因為信任水平越高, 人們對參與成功的預(yù)期越高, 公眾對犧牲自身物質(zhì)利益的政策支持度就越高[23]。
3.理順并規(guī)范村民自治的組織體系
十九大報告指出, “要不斷加強社區(qū)治理體系建設(shè), 推動社會治理重心向基層下移, 發(fā)揮社會組織作用, 實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。中國農(nóng)村基層自治通過多年的發(fā)展, 實踐經(jīng)驗逐漸豐富, 法律制度也逐步完善, 逐漸形成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)適度分離并且相互制約的結(jié)構(gòu)體系。同時也形成了以村民委員會為管理執(zhí)行機構(gòu), 以村民會議和村民代表會議為主要決策機構(gòu), 以村務(wù)監(jiān)督委員會為監(jiān)督機構(gòu)的村民自治組織體系。
但是鄉(xiāng)村治理為一個綜合性特征體系, 除了有“1+N”治理體系和“橫向”權(quán)力分割外, 一些新的社會力量也在不斷參與進來[24], 如監(jiān)事會、理事會、村務(wù)監(jiān)督委員會等村民自治組織不斷翻新發(fā)展, 在村民自治制度建設(shè)中仍然缺乏對這些新的村民自治組織的統(tǒng)一規(guī)范。在自治組織體系建設(shè)上, 需要通過建立村民議事代表會、公民道德協(xié)會、鄰里鄉(xiāng)親互助會等自治機構(gòu), 同時激發(fā)社會組織的活力, 鼓勵、引導(dǎo)和支持社會組織在村民自治中能夠產(chǎn)生積極作用, 引導(dǎo)基層組織、社會組織和公民個人共同參與鄉(xiāng)村事務(wù)的處理。例如, 立足村民群眾的生活服務(wù)需要建立以志愿者為主體的服務(wù)人員隊伍, 定期為群眾開展服務(wù)活動。
在村民自治組織的工作運行上需要借鑒城市社區(qū)的模式, 在村民自治中逐步實行“議行分離”。針對社區(qū)公共事務(wù), 推行農(nóng)村社區(qū)村民 (居民) 的自治, 而針對國土、稅收等重大事項的管理, 通過依托法律手段移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道的職能部門。如在浙江嘉興、江蘇蘇州等地方探索建立城鄉(xiāng)社區(qū)工作事項準(zhǔn)入機制, 逐漸理出“基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項”與“基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項”等, 既進一步明確了村民自治事項, 又對規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系、自治組織關(guān)系起到了約束作用, 可以在村民自治制度建設(shè)中予以吸收。
4.建立優(yōu)秀人才參與村民自治的引導(dǎo)機制
城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中村民自治逐步從行政村自治轉(zhuǎn)向社區(qū)自治, 這需要社會資源的廣泛支撐, 需要吸納各方面優(yōu)秀人才參與到村民自治的組織和運行中, 如通過經(jīng)商辦企業(yè)的能人治村、回請外出務(wù)工經(jīng)商的成功人士、優(yōu)秀人才跨村任職和機關(guān)干部下派掛職村干部等方式實現(xiàn)。
按照城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求, 需要把這些探索進一步制度化、常態(tài)化, 解決制度上的制約和局限, 拓寬吸納優(yōu)秀人才參與村民自治的渠道。特別是對集聚大批外來人口的村莊, 需要充分考慮給外來人口適當(dāng)?shù)膮⑴c決策、管理、監(jiān)督以及利益分配的權(quán)利。同時, 要激勵一些優(yōu)秀的城市人才下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村振興事業(yè), 推動鄉(xiāng)賢資源組織化。建立和暢通優(yōu)秀村干部向上發(fā)展的通道, 從政治、工作、生活和物質(zhì)上予以關(guān)心, 建立健全村干部職務(wù)晉升和報酬待遇等方面的激勵機制, 充分發(fā)揮優(yōu)秀人才在鄉(xiāng)村發(fā)展中的示范和帶頭作用。
5.保障城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化
推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容, 也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要措施。當(dāng)前基本公共服務(wù)不均問題突出, 這其中既有公共服務(wù)供給不足, 也有公共服務(wù)供給不均衡。在山東省濰坊市下轄的南張樓村, 從1989年開始進行“巴伐利亞試驗”, 引入德國“城鄉(xiāng)等值化”發(fā)展模式, 使農(nóng)村在勞動強度、工作條件、就業(yè)機會、收入水平、居住環(huán)境實質(zhì)上與城市的差異逐步縮小[25]。
村民自治制度設(shè)計中, 積極借鑒和引入“城鄉(xiāng)等值化”發(fā)展理念。在增強鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給能力的同時, 創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)平臺, 承接城市公共服務(wù)資源, 健全農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會事業(yè)、綜合治理、勞動保障、公共衛(wèi)生、文化體育等服務(wù)功能, 把農(nóng)村納入統(tǒng)一的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中。
6.推進集體經(jīng)濟股份制配套改革
黨的十九大報告指出, 需要進一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 通過保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益, 壯大集體經(jīng)濟。《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中具體要求, 將逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。村民自治制度建設(shè)要適應(yīng)這一要求, 加強新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè), 推廣建立成員邊界清晰、產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確的集體經(jīng)濟股份合作企業(yè), 落實農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)和對集體經(jīng)濟活動的民主管理權(quán)利, 形成有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的制度體系。
五、村民自治制度轉(zhuǎn)型路徑
鄉(xiāng)村治理的外在條件是鄉(xiāng)村治理制度發(fā)生效用的結(jié)構(gòu)性約束條件, 鄉(xiāng)村治理制度只可以在這個結(jié)構(gòu)性條件的制約下發(fā)揮效用[26]。按照十九大“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”去適應(yīng)外部條件, 立足法治基礎(chǔ), 對村民自治相關(guān)制度進行修改和完善從而實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。
1.構(gòu)建完善的體系化村民自治配套法律制度。要以自治權(quán)作為村民自治制度的立法基礎(chǔ)和邏輯起點, 而不應(yīng)以自治權(quán)的組織載體村民委員會作為立法的軸心[27]。實際上, 《組織法》卻是以村民委員會的選舉、職責(zé)和運行為重點進行制度構(gòu)建的, 存在以村級組織的運行機制代替整個村民自治制度的問題。要在憲法的原則指導(dǎo)下以村民自治權(quán)作為邏輯起點, 制定村民自治的相關(guān)法律法規(guī), 修改現(xiàn)行法律中不符合實際或不盡合理的規(guī)定, 對村民自治的性質(zhì)和定義、村民會議與村民代表會議的組成與運行、選民資格的認定, 以及村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和地方政府部門的法律關(guān)系等問題提出明確規(guī)范, 以保障村民自治的實踐。
2.健全村民自治的司法救濟制度。《組織法》在第15條、第16條、第23條對選舉、監(jiān)督等方面的權(quán)益保障作了規(guī)定外, 僅第39條規(guī)定由地方人民代表大會及其常務(wù)委員會“保障”村民自治實施的職責(zé)導(dǎo)致村民自治缺少配套的司法救濟機制。對村民自治權(quán)的保障主要依靠縣鄉(xiāng)行政力量, 但這種行政手段的約束作用非常小, 同時縣鄉(xiāng)行政機關(guān)在農(nóng)村治理中對村級組織有很大的依賴, 在處理村級組織的違法違紀(jì)行為時受牽制多, 顧慮也多, 公正性遠不及司法。目前由《民事訴訟法》和《選舉法》建立起來的公民選舉訴訟, 僅限選民資格案件, 也只適用在人大代表選舉方面。立法時可考慮適當(dāng)擴大現(xiàn)行選舉訴訟的范圍, 不局限于選民資格認定方面案件, 對侵犯村民自治情形, 也應(yīng)列入法院受理范圍。
3.明確村兩委之間的職責(zé)。處理好村黨組織與村民委員會的關(guān)系, 有利于堅持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“人民當(dāng)家作主”等在基層落實, 保障基層民主政治建設(shè)大局。在村民自治制度建設(shè)中應(yīng)當(dāng)進一步強化村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用, 同時明確村黨組織與村民委員會職責(zé)和其對應(yīng)的權(quán)限范圍, 減少自由裁量空間。村黨組織要突出政治功能, 以宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展等為主要職責(zé), 不能與村民委員會的職權(quán)過度重疊。村民委員會的職責(zé)重點是對村級公共事務(wù)管理, 提供村民需要的公共服務(wù), 處理鄉(xiāng)村具體事務(wù)。要實行管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離, 村務(wù)管理權(quán)交給村民委員會;而村黨組織職責(zé)是召集村民會議、村民代表會議, 組織村務(wù)公開, 監(jiān)督和保障黨的基本路線、方針、重點政策得到貫徹落實。
4.強化村民代表會議的決策功能。《組織法》規(guī)定, 村民會議是民主管理、民主決策的實行主體, 審議村民委員會工作報告、討論和決定涉及村民利益的重大事務(wù)等都需要通過村民會議來進行。然而部分農(nóng)村經(jīng)過幾輪村莊撤擴并后, 人口規(guī)模普遍較大, 造成召開村民會議成本太高, 基本上很難組織。在目前的廣泛實踐中, 對涉及村級自治事項的討論和決策, 基本上已經(jīng)通過按一定比例推選產(chǎn)生村民代表、召開村民代表會議的方式代行。村民代表會議相對村民會議而言更容易召集與發(fā)揮作用, 更有便捷性和可操作性, 既有效防止因村級決策機關(guān)“虛置”而帶來的村級組織專權(quán), 又能在實踐中切實保障村民自治主體的民主決策和民主管理權(quán)。因此, 依據(jù)《組織法》第26條中對“村民代表”的規(guī)定, 可以對村民代表會議的議事制度予以更詳盡的建構(gòu), 在對村民自治事務(wù)進行分類界定基礎(chǔ)上, 明確由村民會議討論決定選舉或罷免村民委員會等特別重大事項, 由村民代表會議討論決定一般常規(guī)事務(wù), 以提高村民自治運行效率。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施, 為推動村民自治制度轉(zhuǎn)型提供了新的路徑。在這過程中, 必須站在依法治國高度, 按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求, 充分考慮制度的滯后性與制度的供需矛盾, 因勢利導(dǎo)、持續(xù)推動村民自治的改革與完善, 提升村民自治的整體績效與水平, 充分發(fā)揮村民自治“四個民主”“三個自我”功能, 全面提升鄉(xiāng)村治理水平, 走鄉(xiāng)村善治之路。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)2018年04期
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