黨的十九大報(bào)告明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
鄉(xiāng)村要振興，土地的支撐作用必不可少，但在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村土地利用粗放、產(chǎn)權(quán)不明、環(huán)境惡化等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題亟待解決。
鄉(xiāng)村振興用地需求旺盛
亟待改變粗放無(wú)序的利用現(xiàn)狀
用地需求旺盛與農(nóng)村土地粗放浪費(fèi)并存。一方面，鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)將帶動(dòng)鄉(xiāng)村新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，亟需加大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，滿足農(nóng)民在文化、醫(yī)療、生活等方面日益增長(zhǎng)的需求，這涉及鄉(xiāng)村公園、健身場(chǎng)所、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、超市、幼兒園托兒所、農(nóng)民業(yè)余文化組織場(chǎng)所及生活垃圾、污水處理等的建設(shè)，用地需求量大面廣。另一方面，鄉(xiāng)村土地粗放浪費(fèi)現(xiàn)象仍然比較突出，不少地方用地管理松散、建設(shè)布局散亂、鄉(xiāng)村風(fēng)貌退化、空閑破舊農(nóng)村宅基地有待盤活，部分鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、村級(jí)基地（場(chǎng)所）及農(nóng)民建房存在未批先建問(wèn)題，有的甚至占用了永久基本農(nóng)田。
土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)需求旺盛與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰、流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全并存。近年來(lái)，一些工商資本和農(nóng)業(yè)大戶積極參與土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，但是受到農(nóng)村土地資源確權(quán)登記工作滯后、流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全等方面的影響，規(guī)模經(jīng)營(yíng)受到一定制約，這導(dǎo)致了各地鄉(xiāng)村發(fā)展的不均衡。目前，我國(guó)農(nóng)村土地登記賬目還不夠清晰，缺乏一個(gè)有效的、圖賬對(duì)應(yīng)的農(nóng)村地籍信息管理系統(tǒng)，加之村民之間、村集體與個(gè)人之間不少遺留問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致權(quán)屬信息不明確。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資源確權(quán)登記工作在西南地區(qū)各地工作進(jìn)展參差不齊，這與地方管理水平、財(cái)力、群眾基礎(chǔ)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等多種因素有關(guān)。而農(nóng)村土地確權(quán)登記成果如何與不動(dòng)產(chǎn)登記銜接，仍未明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，這些都或多或少影響了農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。
生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)重與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化并存。國(guó)家為改善農(nóng)業(yè)和保護(hù)生態(tài)，大力實(shí)施生態(tài)退耕政策，努力提高林產(chǎn)品比重，緩解和減少耕地的水土流失、沙化和污染。然而與此同時(shí)，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村粗放的土地利用，化肥、農(nóng)藥的過(guò)量、不合理使用，一些淘汰產(chǎn)業(yè)、污染企業(yè)、小型作坊的無(wú)序發(fā)展，部分地方無(wú)證開(kāi)采砂石、取土燒磚、亂砍濫伐等問(wèn)題仍很普遍，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)壞境遭到不同程度的破壞。
耕地保護(hù)投入巨大與耕地撂荒現(xiàn)象并存。這些年來(lái)，各級(jí)地方政府有的采取異地購(gòu)買耕地指標(biāo)的方式，將資金轉(zhuǎn)移支付到后備資源豐富的地方實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理；有的則通過(guò)實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，解決用地指標(biāo)不足問(wèn)題；還有的通過(guò)實(shí)施“拆院并院”或“地票”等項(xiàng)目，投入資金拆舊復(fù)耕。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實(shí)施土地整理復(fù)墾或“拆舊復(fù)耕”的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，一旦驗(yàn)收合格，后期的利用、管護(hù)往往流于形式，常常出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。
基本農(nóng)田保護(hù)與亂占耕地現(xiàn)象并存。隨著工商資本積極參與鄉(xiāng)村振興，一批規(guī)模化生豬養(yǎng)殖、鄉(xiāng)村旅游、觀光農(nóng)業(yè)及生態(tài)養(yǎng)老項(xiàng)目紛紛向鄉(xiāng)村進(jìn)軍，成為提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量、培育鄉(xiāng)村發(fā)展的新動(dòng)能，但是這些項(xiàng)目同時(shí)存在違法用地現(xiàn)象頻發(fā)的問(wèn)題。例如：設(shè)施農(nóng)用地要求盡量利用荒山、荒坡和空閑地，但是，地方政府為滿足一些招商引資項(xiàng)目的要求，不惜頻繁調(diào)整規(guī)劃，大量占用耕地，項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，還存在超出備案范圍用地的情況，有的甚至占用永久基本農(nóng)田。遇到問(wèn)題，地方總是期待通過(guò)調(diào)整規(guī)劃來(lái)解決，一旦被上級(jí)監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)而被迫叫停，就落入好項(xiàng)目終成違法用地項(xiàng)目的困局中。
統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村用地
理順現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系
針對(duì)這些鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施當(dāng)中面臨的土地問(wèn)題，筆者提出以下建議：
推進(jìn)村土地利用規(guī)劃編制。目前，村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作已在進(jìn)行，全國(guó)近70萬(wàn)個(gè)行政村、180多萬(wàn)個(gè)自然村，要實(shí)現(xiàn)“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”的要求，須將土地、交通、生態(tài)、文化、歷史、產(chǎn)業(yè)融入一體，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，堅(jiān)持因地制宜原則，體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)、保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌、注意鄉(xiāng)土味道、遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律。重點(diǎn)是通過(guò)村土地利用規(guī)劃的編制，細(xì)化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排農(nóng)村土地利用活動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過(guò)度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足“質(zhì)”的需求轉(zhuǎn)變，更好地適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求，讓良好生態(tài)成為鄉(xiāng)村振興的支撐點(diǎn)。
夯實(shí)規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，強(qiáng)化規(guī)劃的協(xié)調(diào)和融合。目前，土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)以基期年的年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)確定，這包含耕地保有量、基本農(nóng)田面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)重大工程補(bǔ)充耕地規(guī)模、人均城鎮(zhèn)工礦用地等六大約束性指標(biāo)。因此，如實(shí)準(zhǔn)確地做好年度土地利用變更調(diào)查這一基礎(chǔ)性工作，是規(guī)劃實(shí)現(xiàn)管控性、可執(zhí)行性和用途管制的重要保障。同時(shí)，還須發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的引領(lǐng)作用，加強(qiáng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多規(guī)融合，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問(wèn)題。
加大耕保力度，強(qiáng)化對(duì)新增耕地后期利用的監(jiān)督檢查。落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡、嚴(yán)守耕地紅線，是地方黨委政府的主體責(zé)任，耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核更是領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核的重要內(nèi)容。在繼續(xù)加大耕地保護(hù)力度的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)強(qiáng)化對(duì)土地整治、復(fù)墾耕地的后期管護(hù)和利用的監(jiān)督檢查，可將后期監(jiān)管所涉及費(fèi)用列入項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算，探索對(duì)后期管護(hù)利用的獎(jiǎng)懲機(jī)制，確保將整理出來(lái)的新增耕地管好用好。
厘清農(nóng)村土地資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加快完成確權(quán)工作。土地流轉(zhuǎn)政策關(guān)系農(nóng)民切身利益，只有將農(nóng)民的資產(chǎn)明細(xì)顯化，才能真正保護(hù)好農(nóng)民權(quán)益。因此，理順農(nóng)村現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)建起完整的農(nóng)村資產(chǎn)權(quán)益體系迫在眉睫。地方黨委政府要從全局戰(zhàn)略高度提高對(duì)農(nóng)村土地資源確權(quán)登記工作的認(rèn)識(shí)，不斷增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，不能僅僅將它看作部門工作，而應(yīng)視為關(guān)乎農(nóng)村土地制度改革、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的重要基礎(chǔ)性工作；通過(guò)完善財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系，規(guī)范流轉(zhuǎn)契約交易行為，降低土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性。
多措并舉，營(yíng)造良好的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村群眾生態(tài)宜居的目標(biāo)，就要大力實(shí)施好國(guó)家生態(tài)退耕工程，加大山水林田湖草的綜合整治力度，改善和提升農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，大力推行高效生態(tài)循環(huán)種養(yǎng)模式，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村水環(huán)境、大氣環(huán)境等的監(jiān)測(cè)，實(shí)施垃圾集中處理等。同時(shí)，加大對(duì)違法占用耕地、非法采礦、亂砍濫伐、破壞生態(tài)環(huán)境行為的查處力度。（作者單位：國(guó)家土地督察成都局
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地觀察 微信公眾號(hào)(原創(chuàng))
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
