摘要：黨的十九大報告提出, 要“實施鄉村振興戰略”“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系, 加快推進農業農村現代化”。從統籌城鄉發展、城鄉發展一體化再到城鄉融合發展, 既是新時代對城鄉關系的一種新的描述, 更是新的歷史方位下解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題的戰略方向。實施鄉村振興戰略, 建立健全城鄉融合發展新機制, 意味著要打破由來已久的城鄉二元結構, 實現資源要素在城鄉之間的雙向有序流動。鄉村作為人類重要的生存空間, 其異于城市的獨特價值也將更加凸顯。那么, 在新時期, 如何準確把握新型城鄉關系, 構建城鄉融合發展的體制機制, 形成支撐城鄉融合發展的政策體系等, 是我們亟待解決的重要問題。本期特別邀請國內知名專家學者圍繞相關問題進行探討, 以期為中國新時期“三農”問題的解決提供有益的參考和借鑒。
城市與農村、工業與農業的關系, 是一個國家或地區現代化發展進程中必須處理好的重大關系, 尤其對于中國這樣一個域廣人多、貧富懸殊、發展不一的大國來說, 更是一個重大難題。當前中國城鄉二元結構問題依然突出, 建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系至少可以從經濟現代化和社會現代化兩個維度為實現國家現代化做出貢獻。
1. 新型城鄉關系
新中國成立前的50年, 我國的工農關系和城鄉關系基本上是農業養育工業、農村支持城市的戰略關系, 可以說農業農村為新中國強大工業體系的建成做出了巨大貢獻和犧牲。20世紀最后十年開始, 政府為背負深重稅賦費的農業逐步減負。21世紀開始前后, 糧食產量連續五年滑坡, 面對“農民真苦、農村真窮、農業真危險”和農村勞動力大量流向城市的現實, 2002年黨的十六大報告首次提出了統籌城鄉發展的總體方略和構建新型工農城鄉關系的重大命題。中央政府于2004年開始轉向構建“工業反哺農業、城市支持農村”的“三農”政策體系, 政府逐年加大農業補貼支持力度, 2006年全國取消農業稅。2007年黨的十七大報告再次強調要“形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。2012年黨的十八大報告明確提出, 要形成“以工促農”“工農互惠”的新型工農關系和“以城帶鄉”“城鄉一體”的新型城鄉關系。2017年黨的十九大報告進一步明確要求“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。
綜合黨的十六大至十九大報告的城鄉關系表述, “工業反哺農業、城市支持農村”“以城帶鄉”“城鄉一體”是新型城鄉關系的概括性核心表達。但這種新型城鄉關系意味著利益分配、機會公平等一系列制度安排的調整甚至重構, 因此, 這種新型城鄉關系是否能夠真正“落地”首先取決于是否能夠“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。
2. 城鄉融合發展的短板
今天大家都談城鄉融合發展, 從另一方向問, 即當前城鄉發展不融合表現在哪里?黨的十八大確立了經濟、政治、文化、社會、生態五大建設的“五位一體”總體布局, 也就可從這五大方面去認識城鄉發展是否融合以及融合程度。筆者認為, 當前城鄉融合發展的突出差距在經濟和社會方面, 這也是城鄉居民最有感受和共識的差距短板。
經濟是一切活動的物質基礎, 經濟既受到政府設置的機制體制和政策作用的影響, 更受到經濟規律作用的影響, 換句話說, 盡管政府對經濟發展有巨大影響, 但最終還是取決于經濟規律, 不能由政府單方面決定。
社會事業與經濟不同, 在一定經濟發展水平下, 社會事業主要受國民收入再分配的影響, 即主要取決于政府之手。新中國城鄉二元結構比中國歷史上任何時候都突出, 除政府的經濟制度安排外, 這也是政府在社會事業安排上強烈偏向城市的結果。當前, 政府確定了城鄉融合發展的取向, 并且在名義上還是偏向“三農”的, 比如把“三農”工作列為“重中之重”, “工業反哺農業、城市支持農村”“以城帶鄉”等說法。政府的發展安排對于縮小城鄉差異、促進城鄉融合發展無疑有巨大作用, 至少在財政安排上會為改善鄉村社會事業提供必不可缺的投入支持。
3. 建立健全城鄉融合發展體制機制的重點
建立健全城鄉融合發展體制機制的內容方面應與“五位一體”的總體布局吻合, 但階段性的具體改革應有側重點, 不可能所有改革同步等量地推進, 應抓住短板來優先建立健全體制機制, 當前應把社會事業和經濟發展放在優先和重點的位置, 尤其需要注意以下幾個方面。
一是城鄉規劃一體化。新中國歷來重視規劃計劃, 進入21世紀后, 規劃計劃的重要性和實際作用更加突出。城鄉規劃一體化的實質是打破城鄉分割的管理體制, 在“五位一體”發展中統籌協調人財物投入及城鄉布局, 是涉及整體利益和長遠發展的根本性問題。城鄉融合發展中制定國家鄉村振興戰略規劃十分必要和重要, 為了進一步保證國家鄉村振興戰略規劃的確定性和法律地位, 規劃可以進而上升為具有法律效用的“鄉村振興法”。
二是城鄉經濟融合發展。當前這方面的最大問題, 一方面是城鄉要素不能雙向流動, 如資金和優質勞動力基本上是從農村單向流往城市;另一方面是城鄉要素不能公平交換, 如農村土地和農民工勞動力的價格是被壓低的, 因此, 改革重點是建立健全城鄉要素流動與公平交換的體制機制。 (1) 土地要素。深化農村土地制度改革是最關鍵的內容, 涉及面廣、情況復雜, 其中既有農民集體內部的關系問題, 也有城鄉關系問題, 這兩種關系的處理都與現行土地制度相關。 (2) 勞動力流動與落戶安居。目前市民勞動力和進城勞動力同工不同酬是普遍現象, 就業限戶籍、落戶限學歷等歧視政策比比皆是, 一些城市還大力清理“低端人口”。這些規定或行動的最大受害者是農村進城勞動力, 對此亟須建立健全城鄉融合發展的體制機制, 推進城鄉勞動力同工同酬同保, 并逐步實現同城同待遇。 (3) 農村金融。當前常態是農村資本流向城市, 農村外來資金主要是財政資金, 這里既有市場經濟的作用, 如資本逐利和安全性, 也有體制機制問題, 如社會資本難以進入農村農業, 缺乏有效激勵大中型金融機構為“三農”服務的體制機制, 缺乏農村新型金融機構, 農村金融缺乏普惠性等。不破解農業農村發展的資金制約, 資本要素不能進入農村農業, 城鄉融合發展就難以真正實現。 (4) 產業融合。以往總把農村農業作為城市產業的原料與要素來源、工業品銷售去向, 城鄉融合發展需要在產業空間分布和產業鏈融合上建立健全體制機制和調整產業政策, 構建農村一二三產業融合發展體系, 支持農產品就地加工、分級和包裝;加快推進農村流通現代化, 建設現代化農產品冷鏈倉儲物流體系, 打造農產品銷售公共服務平臺, 促進農村電商發展, 激勵各類企業把服務網點延伸到鄉村;促進以農業農村為基礎的生態景觀、康養休閑、鄉村民宿、特色小鎮、鄉村文化等鄉村旅游業和休閑農業的發展。
三是城鄉社會事業融合。我國社會事業建設的核心是建立起城鄉均等化的可持續基本公共服務體系。20世紀以來, 尤其在黨的十八大“堅持把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村”的要求下, 農村的道路、通信、水電等基礎設施建設和文化教育、醫療衛生等公共服務建設取得了較大的改觀。但當前城鄉差異依然很大, 突出表現為農村基本公共服務體系不健全、水平低, 城鄉公共資源分配不均等。公共資源配置一體化和均等化的主要難點是農村投入依然不足, 因此, 亟須建立健全以城帶鄉聯動機制, 加快城鄉制度銜接, 推動城市優質資源向農村延伸。
基本社會保障制度是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。整合城鄉居民基本社會保障體系的重點是加快建立健全農村的基本醫療保險制度、大病保險制度、基本養老保險制度和最低生活保障制度。這不僅需要實現城鄉整合, 而且應當逐步實現基礎保險的全國統籌, 因為農民工流動性較大, 基礎保險的省際不統籌和不流動對流動農民工的利益侵害很大。
除文化教育醫療等老問題外, 老年人服務業是當前城鄉融合中尚未得到必要關注的新問題。城市老齡化工作已經提到了政府的議事日程上, 但農村老齡化工作尚未破題。由于農村青壯年的大規模外出, 農村的老齡化程度和問題遠遠大于城市, 隨著“青出老返”型就業路徑的固化, 未來鄉村的老齡化問題會更加嚴峻。
4. 深化農村土地制度改革
如上所說, 農村土地制度改革涉及面廣、情況復雜, 是農村內部和城鄉之間兩大關系的蛛網中心, 牽一發而動全身。
從中國發展的大趨勢看, 城市化還將繼續, 鄉村振興戰略是在推進城市化進程的同時保持鄉村發展活力, 但城市化的真正實現必須是相當數量的農民變市民, 而不是“青出老返”這一進城又回鄉的結局, 中國農民目前不能斬斷“青出老返”這一路徑的重要原因之一是現行土地制度下農民不能出清其擁有的資產, 主要是農地和宅基地及房產 (部分發達地區還有其他集體經濟財產中的份額, 但這些財產通過集體經濟財產的股份制改革逐漸得到了“產權實化”和利益落實) 。
當前農村土地問題主要指農地、宅基地和經營性集體建設用地這“三塊地”的問題。其中農地的焦點問題在兩方面, 除了農業經營方面提高土地利用效率和提高土地規模收入外, 在城鄉關系方面突出表現為土地征用及其補償標準過低問題;宅基地的主要焦點是如何盤活閑置資產的問題;經營性集體建設用地的焦點問題是“同地、同價、同權”的平等入市問題。
土地征用及其補償標準過低被認為是消除計劃經濟下的“剪刀差”和取消農業稅這兩種方式后依然殘存的、有損農民利益的主要方式, 使得土地財政成為中國城市建設資金的主要來源之一。目前雖然土地征用受到了很大的制約, 但補償標準過低依然是普遍的事實。黨的十八大報告說到改革征地制度時, 提出要“改革征地制度, 提高農民在土地增值收益中的分配比例”, 2015年, 中央一號文件進一步強調要完善被征地農民的保障機制, 做到合理、公平和多元化, 也對土地增值收益分配機制進行了詳細說明, 即建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。黨的十九大之后, 我國土地征收制度穩步推進, 一些重點、難點、熱點問題開始破題。因此, 我們可以明顯看到, 土地征收制度改革至關重要, 不做這方面的體制機制改革, 就很難實現城鄉要素的平等交換。
盤活閑置宅基地資產問題在農民集體內部存在公平合理的分配問題;在城鄉關系上, 盤活閑置宅基地資產問題就成了要素雙向流動問題。現行制度上允許的是宅基地在農民集體組織內部流轉, 不能向城市居民轉賣。這會導致鄉村出現資產閑置, 并未實現高效的資源配置效率和農民利益的最大化, 這就需要在體制機制上做出改革。2018年我國將探索宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權, 適度放活宅基地使用權。
深化農村土地制度改革方面, 政府的管理重點除用途管制、規劃管制、生態管制以及嚴控政府拿地行為外, 還應在農民最為關心的確權、賦權、放活和合理交換上建立健全體制機制, 然而目前除確權工作做得較好外, 其他方面依然進展不大, 仍需加大力度推進。
中國鄉村發現網轉自：區域經濟評論2018年03期
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