摘要：黨的十九大報告提出, 要“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系, 加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展, 既是新時代對城鄉(xiāng)關(guān)系的一種新的描述, 更是新的歷史方位下解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分問題的戰(zhàn)略方向。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展新機制, 意味著要打破由來已久的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu), 實現(xiàn)資源要素在城鄉(xiāng)之間的雙向有序流動。鄉(xiāng)村作為人類重要的生存空間, 其異于城市的獨特價值也將更加凸顯。那么, 在新時期, 如何準確把握新型城鄉(xiāng)關(guān)系, 構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制, 形成支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策體系等, 是我們亟待解決的重要問題。本期特別邀請國內(nèi)知名專家學者圍繞相關(guān)問題進行探討, 以期為中國新時期“三農(nóng)”問題的解決提供有益的參考和借鑒。
城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的關(guān)系, 是一個國家或地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展進程中必須處理好的重大關(guān)系, 尤其對于中國這樣一個域廣人多、貧富懸殊、發(fā)展不一的大國來說, 更是一個重大難題。當前中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題依然突出, 建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系至少可以從經(jīng)濟現(xiàn)代化和社會現(xiàn)代化兩個維度為實現(xiàn)國家現(xiàn)代化做出貢獻。
1. 新型城鄉(xiāng)關(guān)系
新中國成立前的50年, 我國的工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系基本上是農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)、農(nóng)村支持城市的戰(zhàn)略關(guān)系, 可以說農(nóng)業(yè)農(nóng)村為新中國強大工業(yè)體系的建成做出了巨大貢獻和犧牲。20世紀最后十年開始, 政府為背負深重稅賦費的農(nóng)業(yè)逐步減負。21世紀開始前后, 糧食產(chǎn)量連續(xù)五年滑坡, 面對“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”和農(nóng)村勞動力大量流向城市的現(xiàn)實, 2002年黨的十六大報告首次提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體方略和構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的重大命題。中央政府于2004年開始轉(zhuǎn)向構(gòu)建“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的“三農(nóng)”政策體系, 政府逐年加大農(nóng)業(yè)補貼支持力度, 2006年全國取消農(nóng)業(yè)稅。2007年黨的十七大報告再次強調(diào)要“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。2012年黨的十八大報告明確提出, 要形成“以工促農(nóng)”“工農(nóng)互惠”的新型工農(nóng)關(guān)系和“以城帶鄉(xiāng)”“城鄉(xiāng)一體”的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。2017年黨的十九大報告進一步明確要求“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”。
綜合黨的十六大至十九大報告的城鄉(xiāng)關(guān)系表述, “工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”“以城帶鄉(xiāng)”“城鄉(xiāng)一體”是新型城鄉(xiāng)關(guān)系的概括性核心表達。但這種新型城鄉(xiāng)關(guān)系意味著利益分配、機會公平等一系列制度安排的調(diào)整甚至重構(gòu), 因此, 這種新型城鄉(xiāng)關(guān)系是否能夠真正“落地”首先取決于是否能夠“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”。
2. 城鄉(xiāng)融合發(fā)展的短板
今天大家都談城鄉(xiāng)融合發(fā)展, 從另一方向問, 即當前城鄉(xiāng)發(fā)展不融合表現(xiàn)在哪里?黨的十八大確立了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)五大建設的“五位一體”總體布局, 也就可從這五大方面去認識城鄉(xiāng)發(fā)展是否融合以及融合程度。筆者認為, 當前城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突出差距在經(jīng)濟和社會方面, 這也是城鄉(xiāng)居民最有感受和共識的差距短板。
經(jīng)濟是一切活動的物質(zhì)基礎, 經(jīng)濟既受到政府設置的機制體制和政策作用的影響, 更受到經(jīng)濟規(guī)律作用的影響, 換句話說, 盡管政府對經(jīng)濟發(fā)展有巨大影響, 但最終還是取決于經(jīng)濟規(guī)律, 不能由政府單方面決定。
社會事業(yè)與經(jīng)濟不同, 在一定經(jīng)濟發(fā)展水平下, 社會事業(yè)主要受國民收入再分配的影響, 即主要取決于政府之手。新中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)比中國歷史上任何時候都突出, 除政府的經(jīng)濟制度安排外, 這也是政府在社會事業(yè)安排上強烈偏向城市的結(jié)果。當前, 政府確定了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的取向, 并且在名義上還是偏向“三農(nóng)”的, 比如把“三農(nóng)”工作列為“重中之重”, “工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”“以城帶鄉(xiāng)”等說法。政府的發(fā)展安排對于縮小城鄉(xiāng)差異、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展無疑有巨大作用, 至少在財政安排上會為改善鄉(xiāng)村社會事業(yè)提供必不可缺的投入支持。
3. 建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重點
建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的內(nèi)容方面應與“五位一體”的總體布局吻合, 但階段性的具體改革應有側(cè)重點, 不可能所有改革同步等量地推進, 應抓住短板來優(yōu)先建立健全體制機制, 當前應把社會事業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展放在優(yōu)先和重點的位置, 尤其需要注意以下幾個方面。
一是城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。新中國歷來重視規(guī)劃計劃, 進入21世紀后, 規(guī)劃計劃的重要性和實際作用更加突出。城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化的實質(zhì)是打破城鄉(xiāng)分割的管理體制, 在“五位一體”發(fā)展中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人財物投入及城鄉(xiāng)布局, 是涉及整體利益和長遠發(fā)展的根本性問題。城鄉(xiāng)融合發(fā)展中制定國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃十分必要和重要, 為了進一步保證國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的確定性和法律地位, 規(guī)劃可以進而上升為具有法律效用的“鄉(xiāng)村振興法”。
二是城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合發(fā)展。當前這方面的最大問題, 一方面是城鄉(xiāng)要素不能雙向流動, 如資金和優(yōu)質(zhì)勞動力基本上是從農(nóng)村單向流往城市;另一方面是城鄉(xiāng)要素不能公平交換, 如農(nóng)村土地和農(nóng)民工勞動力的價格是被壓低的, 因此, 改革重點是建立健全城鄉(xiāng)要素流動與公平交換的體制機制。 (1) 土地要素。深化農(nóng)村土地制度改革是最關(guān)鍵的內(nèi)容, 涉及面廣、情況復雜, 其中既有農(nóng)民集體內(nèi)部的關(guān)系問題, 也有城鄉(xiāng)關(guān)系問題, 這兩種關(guān)系的處理都與現(xiàn)行土地制度相關(guān)。 (2) 勞動力流動與落戶安居。目前市民勞動力和進城勞動力同工不同酬是普遍現(xiàn)象, 就業(yè)限戶籍、落戶限學歷等歧視政策比比皆是, 一些城市還大力清理“低端人口”。這些規(guī)定或行動的最大受害者是農(nóng)村進城勞動力, 對此亟須建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制, 推進城鄉(xiāng)勞動力同工同酬同保, 并逐步實現(xiàn)同城同待遇。 (3) 農(nóng)村金融。當前常態(tài)是農(nóng)村資本流向城市, 農(nóng)村外來資金主要是財政資金, 這里既有市場經(jīng)濟的作用, 如資本逐利和安全性, 也有體制機制問題, 如社會資本難以進入農(nóng)村農(nóng)業(yè), 缺乏有效激勵大中型金融機構(gòu)為“三農(nóng)”服務的體制機制, 缺乏農(nóng)村新型金融機構(gòu), 農(nóng)村金融缺乏普惠性等。不破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資金制約, 資本要素不能進入農(nóng)村農(nóng)業(yè), 城鄉(xiāng)融合發(fā)展就難以真正實現(xiàn)。 (4) 產(chǎn)業(yè)融合。以往總把農(nóng)村農(nóng)業(yè)作為城市產(chǎn)業(yè)的原料與要素來源、工業(yè)品銷售去向, 城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要在產(chǎn)業(yè)空間分布和產(chǎn)業(yè)鏈融合上建立健全體制機制和調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策, 構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系, 支持農(nóng)產(chǎn)品就地加工、分級和包裝;加快推進農(nóng)村流通現(xiàn)代化, 建設現(xiàn)代化農(nóng)產(chǎn)品冷鏈倉儲物流體系, 打造農(nóng)產(chǎn)品銷售公共服務平臺, 促進農(nóng)村電商發(fā)展, 激勵各類企業(yè)把服務網(wǎng)點延伸到鄉(xiāng)村;促進以農(nóng)業(yè)農(nóng)村為基礎的生態(tài)景觀、康養(yǎng)休閑、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村文化等鄉(xiāng)村旅游業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
三是城鄉(xiāng)社會事業(yè)融合。我國社會事業(yè)建設的核心是建立起城鄉(xiāng)均等化的可持續(xù)基本公共服務體系。20世紀以來, 尤其在黨的十八大“堅持把國家基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村”的要求下, 農(nóng)村的道路、通信、水電等基礎設施建設和文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務建設取得了較大的改觀。但當前城鄉(xiāng)差異依然很大, 突出表現(xiàn)為農(nóng)村基本公共服務體系不健全、水平低, 城鄉(xiāng)公共資源分配不均等。公共資源配置一體化和均等化的主要難點是農(nóng)村投入依然不足, 因此, 亟須建立健全以城帶鄉(xiāng)聯(lián)動機制, 加快城鄉(xiāng)制度銜接, 推動城市優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村延伸。
基本社會保障制度是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度。整合城鄉(xiāng)居民基本社會保障體系的重點是加快建立健全農(nóng)村的基本醫(yī)療保險制度、大病保險制度、基本養(yǎng)老保險制度和最低生活保障制度。這不僅需要實現(xiàn)城鄉(xiāng)整合, 而且應當逐步實現(xiàn)基礎保險的全國統(tǒng)籌, 因為農(nóng)民工流動性較大, 基礎保險的省際不統(tǒng)籌和不流動對流動農(nóng)民工的利益侵害很大。
除文化教育醫(yī)療等老問題外, 老年人服務業(yè)是當前城鄉(xiāng)融合中尚未得到必要關(guān)注的新問題。城市老齡化工作已經(jīng)提到了政府的議事日程上, 但農(nóng)村老齡化工作尚未破題。由于農(nóng)村青壯年的大規(guī)模外出, 農(nóng)村的老齡化程度和問題遠遠大于城市, 隨著“青出老返”型就業(yè)路徑的固化, 未來鄉(xiāng)村的老齡化問題會更加嚴峻。
4. 深化農(nóng)村土地制度改革
如上所說, 農(nóng)村土地制度改革涉及面廣、情況復雜, 是農(nóng)村內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間兩大關(guān)系的蛛網(wǎng)中心, 牽一發(fā)而動全身。
從中國發(fā)展的大趨勢看, 城市化還將繼續(xù), 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在推進城市化進程的同時保持鄉(xiāng)村發(fā)展活力, 但城市化的真正實現(xiàn)必須是相當數(shù)量的農(nóng)民變市民, 而不是“青出老返”這一進城又回鄉(xiāng)的結(jié)局, 中國農(nóng)民目前不能斬斷“青出老返”這一路徑的重要原因之一是現(xiàn)行土地制度下農(nóng)民不能出清其擁有的資產(chǎn), 主要是農(nóng)地和宅基地及房產(chǎn) (部分發(fā)達地區(qū)還有其他集體經(jīng)濟財產(chǎn)中的份額, 但這些財產(chǎn)通過集體經(jīng)濟財產(chǎn)的股份制改革逐漸得到了“產(chǎn)權(quán)實化”和利益落實) 。
當前農(nóng)村土地問題主要指農(nóng)地、宅基地和經(jīng)營性集體建設用地這“三塊地”的問題。其中農(nóng)地的焦點問題在兩方面, 除了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方面提高土地利用效率和提高土地規(guī)模收入外, 在城鄉(xiāng)關(guān)系方面突出表現(xiàn)為土地征用及其補償標準過低問題;宅基地的主要焦點是如何盤活閑置資產(chǎn)的問題;經(jīng)營性集體建設用地的焦點問題是“同地、同價、同權(quán)”的平等入市問題。
土地征用及其補償標準過低被認為是消除計劃經(jīng)濟下的“剪刀差”和取消農(nóng)業(yè)稅這兩種方式后依然殘存的、有損農(nóng)民利益的主要方式, 使得土地財政成為中國城市建設資金的主要來源之一。目前雖然土地征用受到了很大的制約, 但補償標準過低依然是普遍的事實。黨的十八大報告說到改革征地制度時, 提出要“改革征地制度, 提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”, 2015年, 中央一號文件進一步強調(diào)要完善被征地農(nóng)民的保障機制, 做到合理、公平和多元化, 也對土地增值收益分配機制進行了詳細說明, 即建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。黨的十九大之后, 我國土地征收制度穩(wěn)步推進, 一些重點、難點、熱點問題開始破題。因此, 我們可以明顯看到, 土地征收制度改革至關(guān)重要, 不做這方面的體制機制改革, 就很難實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的平等交換。
盤活閑置宅基地資產(chǎn)問題在農(nóng)民集體內(nèi)部存在公平合理的分配問題;在城鄉(xiāng)關(guān)系上, 盤活閑置宅基地資產(chǎn)問題就成了要素雙向流動問題。現(xiàn)行制度上允許的是宅基地在農(nóng)民集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn), 不能向城市居民轉(zhuǎn)賣。這會導致鄉(xiāng)村出現(xiàn)資產(chǎn)閑置, 并未實現(xiàn)高效的資源配置效率和農(nóng)民利益的最大化, 這就需要在體制機制上做出改革。2018年我國將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”, 落實宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán), 適度放活宅基地使用權(quán)。
深化農(nóng)村土地制度改革方面, 政府的管理重點除用途管制、規(guī)劃管制、生態(tài)管制以及嚴控政府拿地行為外, 還應在農(nóng)民最為關(guān)心的確權(quán)、賦權(quán)、放活和合理交換上建立健全體制機制, 然而目前除確權(quán)工作做得較好外, 其他方面依然進展不大, 仍需加大力度推進。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：區(qū)域經(jīng)濟評論2018年03期
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