摘要：黨的十九大報(bào)告提出, 要“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系, 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展, 既是新時(shí)代對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的一種新的描述, 更是新的歷史方位下解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分問(wèn)題的戰(zhàn)略方向。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展新機(jī)制, 意味著要打破由來(lái)已久的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu), 實(shí)現(xiàn)資源要素在城鄉(xiāng)之間的雙向有序流動(dòng)。鄉(xiāng)村作為人類(lèi)重要的生存空間, 其異于城市的獨(dú)特價(jià)值也將更加凸顯。那么, 在新時(shí)期, 如何準(zhǔn)確把握新型城鄉(xiāng)關(guān)系, 構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制, 形成支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策體系等, 是我們亟待解決的重要問(wèn)題。本期特別邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)知名專(zhuān)家學(xué)者圍繞相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討, 以期為中國(guó)新時(shí)期“三農(nóng)”問(wèn)題的解決提供有益的參考和借鑒。
城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的關(guān)系, 是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中必須處理好的重大關(guān)系, 尤其對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)域廣人多、貧富懸殊、發(fā)展不一的大國(guó)來(lái)說(shuō), 更是一個(gè)重大難題。當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題依然突出, 建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系至少可以從經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和社會(huì)現(xiàn)代化兩個(gè)維度為實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化做出貢獻(xiàn)。
1. 新型城鄉(xiāng)關(guān)系
新中國(guó)成立前的50年, 我國(guó)的工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系基本上是農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)、農(nóng)村支持城市的戰(zhàn)略關(guān)系, 可以說(shuō)農(nóng)業(yè)農(nóng)村為新中國(guó)強(qiáng)大工業(yè)體系的建成做出了巨大貢獻(xiàn)和犧牲。20世紀(jì)最后十年開(kāi)始, 政府為背負(fù)深重稅賦費(fèi)的農(nóng)業(yè)逐步減負(fù)。21世紀(jì)開(kāi)始前后, 糧食產(chǎn)量連續(xù)五年滑坡, 面對(duì)“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”和農(nóng)村勞動(dòng)力大量流向城市的現(xiàn)實(shí), 2002年黨的十六大報(bào)告首次提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體方略和構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的重大命題。中央政府于2004年開(kāi)始轉(zhuǎn)向構(gòu)建“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的“三農(nóng)”政策體系, 政府逐年加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持力度, 2006年全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅。2007年黨的十七大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”。2012年黨的十八大報(bào)告明確提出, 要形成“以工促農(nóng)”“工農(nóng)互惠”的新型工農(nóng)關(guān)系和“以城帶鄉(xiāng)”“城鄉(xiāng)一體”的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。2017年黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確要求“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。
綜合黨的十六大至十九大報(bào)告的城鄉(xiāng)關(guān)系表述, “工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”“以城帶鄉(xiāng)”“城鄉(xiāng)一體”是新型城鄉(xiāng)關(guān)系的概括性核心表達(dá)。但這種新型城鄉(xiāng)關(guān)系意味著利益分配、機(jī)會(huì)公平等一系列制度安排的調(diào)整甚至重構(gòu), 因此, 這種新型城鄉(xiāng)關(guān)系是否能夠真正“落地”首先取決于是否能夠“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。
2. 城鄉(xiāng)融合發(fā)展的短板
今天大家都談城鄉(xiāng)融合發(fā)展, 從另一方向問(wèn), 即當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展不融合表現(xiàn)在哪里?黨的十八大確立了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)五大建設(shè)的“五位一體”總體布局, 也就可從這五大方面去認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)發(fā)展是否融合以及融合程度。筆者認(rèn)為, 當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突出差距在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面, 這也是城鄉(xiāng)居民最有感受和共識(shí)的差距短板。
經(jīng)濟(jì)是一切活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ), 經(jīng)濟(jì)既受到政府設(shè)置的機(jī)制體制和政策作用的影響, 更受到經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的影響, 換句話說(shuō), 盡管政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有巨大影響, 但最終還是取決于經(jīng)濟(jì)規(guī)律, 不能由政府單方面決定。
社會(huì)事業(yè)與經(jīng)濟(jì)不同, 在一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下, 社會(huì)事業(yè)主要受?chē)?guó)民收入再分配的影響, 即主要取決于政府之手。新中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)比中國(guó)歷史上任何時(shí)候都突出, 除政府的經(jīng)濟(jì)制度安排外, 這也是政府在社會(huì)事業(yè)安排上強(qiáng)烈偏向城市的結(jié)果。當(dāng)前, 政府確定了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的取向, 并且在名義上還是偏向“三農(nóng)”的, 比如把“三農(nóng)”工作列為“重中之重”, “工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”“以城帶鄉(xiāng)”等說(shuō)法。政府的發(fā)展安排對(duì)于縮小城鄉(xiāng)差異、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展無(wú)疑有巨大作用, 至少在財(cái)政安排上會(huì)為改善鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)提供必不可缺的投入支持。
3. 建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的重點(diǎn)
建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的內(nèi)容方面應(yīng)與“五位一體”的總體布局吻合, 但階段性的具體改革應(yīng)有側(cè)重點(diǎn), 不可能所有改革同步等量地推進(jìn), 應(yīng)抓住短板來(lái)優(yōu)先建立健全體制機(jī)制, 當(dāng)前應(yīng)把社會(huì)事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在優(yōu)先和重點(diǎn)的位置, 尤其需要注意以下幾個(gè)方面。
一是城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。新中國(guó)歷來(lái)重視規(guī)劃計(jì)劃, 進(jìn)入21世紀(jì)后, 規(guī)劃計(jì)劃的重要性和實(shí)際作用更加突出。城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化的實(shí)質(zhì)是打破城鄉(xiāng)分割的管理體制, 在“五位一體”發(fā)展中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人財(cái)物投入及城鄉(xiāng)布局, 是涉及整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的根本性問(wèn)題。城鄉(xiāng)融合發(fā)展中制定國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃十分必要和重要, 為了進(jìn)一步保證國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的確定性和法律地位, 規(guī)劃可以進(jìn)而上升為具有法律效用的“鄉(xiāng)村振興法”。
二是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展。當(dāng)前這方面的最大問(wèn)題, 一方面是城鄉(xiāng)要素不能雙向流動(dòng), 如資金和優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力基本上是從農(nóng)村單向流往城市;另一方面是城鄉(xiāng)要素不能公平交換, 如農(nóng)村土地和農(nóng)民工勞動(dòng)力的價(jià)格是被壓低的, 因此, 改革重點(diǎn)是建立健全城鄉(xiāng)要素流動(dòng)與公平交換的體制機(jī)制。 (1) 土地要素。深化農(nóng)村土地制度改革是最關(guān)鍵的內(nèi)容, 涉及面廣、情況復(fù)雜, 其中既有農(nóng)民集體內(nèi)部的關(guān)系問(wèn)題, 也有城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題, 這兩種關(guān)系的處理都與現(xiàn)行土地制度相關(guān)。 (2) 勞動(dòng)力流動(dòng)與落戶(hù)安居。目前市民勞動(dòng)力和進(jìn)城勞動(dòng)力同工不同酬是普遍現(xiàn)象, 就業(yè)限戶(hù)籍、落戶(hù)限學(xué)歷等歧視政策比比皆是, 一些城市還大力清理“低端人口”。這些規(guī)定或行動(dòng)的最大受害者是農(nóng)村進(jìn)城勞動(dòng)力, 對(duì)此亟須建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制, 推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力同工同酬同保, 并逐步實(shí)現(xiàn)同城同待遇。 (3) 農(nóng)村金融。當(dāng)前常態(tài)是農(nóng)村資本流向城市, 農(nóng)村外來(lái)資金主要是財(cái)政資金, 這里既有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用, 如資本逐利和安全性, 也有體制機(jī)制問(wèn)題, 如社會(huì)資本難以進(jìn)入農(nóng)村農(nóng)業(yè), 缺乏有效激勵(lì)大中型金融機(jī)構(gòu)為“三農(nóng)”服務(wù)的體制機(jī)制, 缺乏農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu), 農(nóng)村金融缺乏普惠性等。不破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資金制約, 資本要素不能進(jìn)入農(nóng)村農(nóng)業(yè), 城鄉(xiāng)融合發(fā)展就難以真正實(shí)現(xiàn)。 (4) 產(chǎn)業(yè)融合。以往總把農(nóng)村農(nóng)業(yè)作為城市產(chǎn)業(yè)的原料與要素來(lái)源、工業(yè)品銷(xiāo)售去向, 城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要在產(chǎn)業(yè)空間分布和產(chǎn)業(yè)鏈融合上建立健全體制機(jī)制和調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策, 構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系, 支持農(nóng)產(chǎn)品就地加工、分級(jí)和包裝;加快推進(jìn)農(nóng)村流通現(xiàn)代化, 建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)產(chǎn)品冷鏈倉(cāng)儲(chǔ)物流體系, 打造農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售公共服務(wù)平臺(tái), 促進(jìn)農(nóng)村電商發(fā)展, 激勵(lì)各類(lèi)企業(yè)把服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)延伸到鄉(xiāng)村;促進(jìn)以農(nóng)業(yè)農(nóng)村為基礎(chǔ)的生態(tài)景觀、康養(yǎng)休閑、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村文化等鄉(xiāng)村旅游業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
三是城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)融合。我國(guó)社會(huì)事業(yè)建設(shè)的核心是建立起城鄉(xiāng)均等化的可持續(xù)基本公共服務(wù)體系。20世紀(jì)以來(lái), 尤其在黨的十八大“堅(jiān)持把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村”的要求下, 農(nóng)村的道路、通信、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)建設(shè)取得了較大的改觀。但當(dāng)前城鄉(xiāng)差異依然很大, 突出表現(xiàn)為農(nóng)村基本公共服務(wù)體系不健全、水平低, 城鄉(xiāng)公共資源分配不均等。公共資源配置一體化和均等化的主要難點(diǎn)是農(nóng)村投入依然不足, 因此, 亟須建立健全以城帶鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制, 加快城鄉(xiāng)制度銜接, 推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村延伸。
基本社會(huì)保障制度是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的一項(xiàng)基本制度。整合城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)保障體系的重點(diǎn)是加快建立健全農(nóng)村的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、大病保險(xiǎn)制度、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度。這不僅需要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整合, 而且應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌, 因?yàn)檗r(nóng)民工流動(dòng)性較大, 基礎(chǔ)保險(xiǎn)的省際不統(tǒng)籌和不流動(dòng)對(duì)流動(dòng)農(nóng)民工的利益侵害很大。
除文化教育醫(yī)療等老問(wèn)題外, 老年人服務(wù)業(yè)是當(dāng)前城鄉(xiāng)融合中尚未得到必要關(guān)注的新問(wèn)題。城市老齡化工作已經(jīng)提到了政府的議事日程上, 但農(nóng)村老齡化工作尚未破題。由于農(nóng)村青壯年的大規(guī)模外出, 農(nóng)村的老齡化程度和問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市, 隨著“青出老返”型就業(yè)路徑的固化, 未來(lái)鄉(xiāng)村的老齡化問(wèn)題會(huì)更加嚴(yán)峻。
4. 深化農(nóng)村土地制度改革
如上所說(shuō), 農(nóng)村土地制度改革涉及面廣、情況復(fù)雜, 是農(nóng)村內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間兩大關(guān)系的蛛網(wǎng)中心, 牽一發(fā)而動(dòng)全身。
從中國(guó)發(fā)展的大趨勢(shì)看, 城市化還將繼續(xù), 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在推進(jìn)城市化進(jìn)程的同時(shí)保持鄉(xiāng)村發(fā)展活力, 但城市化的真正實(shí)現(xiàn)必須是相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民變市民, 而不是“青出老返”這一進(jìn)城又回鄉(xiāng)的結(jié)局, 中國(guó)農(nóng)民目前不能斬?cái)唷扒喑隼戏怠边@一路徑的重要原因之一是現(xiàn)行土地制度下農(nóng)民不能出清其擁有的資產(chǎn), 主要是農(nóng)地和宅基地及房產(chǎn) (部分發(fā)達(dá)地區(qū)還有其他集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)中的份額, 但這些財(cái)產(chǎn)通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)的股份制改革逐漸得到了“產(chǎn)權(quán)實(shí)化”和利益落實(shí)) 。
當(dāng)前農(nóng)村土地問(wèn)題主要指農(nóng)地、宅基地和經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地這“三塊地”的問(wèn)題。其中農(nóng)地的焦點(diǎn)問(wèn)題在兩方面, 除了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方面提高土地利用效率和提高土地規(guī)模收入外, 在城鄉(xiāng)關(guān)系方面突出表現(xiàn)為土地征用及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低問(wèn)題;宅基地的主要焦點(diǎn)是如何盤(pán)活閑置資產(chǎn)的問(wèn)題;經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的焦點(diǎn)問(wèn)題是“同地、同價(jià)、同權(quán)”的平等入市問(wèn)題。
土地征用及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低被認(rèn)為是消除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“剪刀差”和取消農(nóng)業(yè)稅這兩種方式后依然殘存的、有損農(nóng)民利益的主要方式, 使得土地財(cái)政成為中國(guó)城市建設(shè)資金的主要來(lái)源之一。目前雖然土地征用受到了很大的制約, 但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低依然是普遍的事實(shí)。黨的十八大報(bào)告說(shuō)到改革征地制度時(shí), 提出要“改革征地制度, 提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”, 2015年, 中央一號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要完善被征地農(nóng)民的保障機(jī)制, 做到合理、公平和多元化, 也對(duì)土地增值收益分配機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明, 即建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。黨的十九大之后, 我國(guó)土地征收制度穩(wěn)步推進(jìn), 一些重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)始破題。因此, 我們可以明顯看到, 土地征收制度改革至關(guān)重要, 不做這方面的體制機(jī)制改革, 就很難實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的平等交換。
盤(pán)活閑置宅基地資產(chǎn)問(wèn)題在農(nóng)民集體內(nèi)部存在公平合理的分配問(wèn)題;在城鄉(xiāng)關(guān)系上, 盤(pán)活閑置宅基地資產(chǎn)問(wèn)題就成了要素雙向流動(dòng)問(wèn)題。現(xiàn)行制度上允許的是宅基地在農(nóng)民集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn), 不能向城市居民轉(zhuǎn)賣(mài)。這會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村出現(xiàn)資產(chǎn)閑置, 并未實(shí)現(xiàn)高效的資源配置效率和農(nóng)民利益的最大化, 這就需要在體制機(jī)制上做出改革。2018年我國(guó)將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán), 適度放活宅基地使用權(quán)。
深化農(nóng)村土地制度改革方面, 政府的管理重點(diǎn)除用途管制、規(guī)劃管制、生態(tài)管制以及嚴(yán)控政府拿地行為外, 還應(yīng)在農(nóng)民最為關(guān)心的確權(quán)、賦權(quán)、放活和合理交換上建立健全體制機(jī)制, 然而目前除確權(quán)工作做得較好外, 其他方面依然進(jìn)展不大, 仍需加大力度推進(jìn)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論2018年03期
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