【摘要】作為村級(jí)治理的重要構(gòu)成環(huán)節(jié)，村級(jí)監(jiān)督根本上受制于村社場(chǎng)域中在場(chǎng)權(quán)力主體之間的力量博弈。目前村級(jí)監(jiān)督所面臨的根本困境是基層政權(quán)與村社治權(quán)聯(lián)盟行動(dòng)所帶來(lái)的被擠出和被邊緣。基于基層治理的視角，村級(jí)監(jiān)督制度創(chuàng)新既要立足于基層黨政權(quán)威適度離場(chǎng)和村社自治組織的本位回歸，又要立足于包括新生權(quán)威力量的主體性激活與政治性聯(lián)合，形成監(jiān)督的組織化效力。
【關(guān)鍵詞】村級(jí)監(jiān)督；村級(jí)治理；基層治理；治理現(xiàn)代化
村級(jí)治理是基層治理的重要構(gòu)成內(nèi)容。在國(guó)家治理體系的構(gòu)架之中，基層治理關(guān)注的核心議題是國(guó)家公共權(quán)力與社會(huì)自治權(quán)力在基層社會(huì)系統(tǒng)中的配置與運(yùn)行。村級(jí)治理的實(shí)質(zhì)是要在國(guó)家治理的統(tǒng)整安排之下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的民主化，最終達(dá)到能夠與國(guó)家治理架構(gòu)有效嵌入和有效銜接的自我治理。作為村級(jí)治理、村民自治的重要構(gòu)成環(huán)節(jié)，村級(jí)民主監(jiān)督意在實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊公共權(quán)力的有效約束，使其能夠服務(wù)于村莊公共利益的增量與優(yōu)化。盡管國(guó)家層面對(duì)村級(jí)民主監(jiān)督的制度不斷升級(jí)，但基于鄉(xiāng)村特定的生態(tài)，村級(jí)治理中權(quán)力的濫用和失控卻層出不窮。單純通過國(guó)家政權(quán)的下沉并不能完整地實(shí)現(xiàn)村級(jí)善治的政策設(shè)計(jì)初衷，通過激活根源于村社生態(tài)的監(jiān)督誘因，實(shí)現(xiàn)村級(jí)的多元共治，在整個(gè)基層治理的場(chǎng)域中來(lái)定位和運(yùn)行村級(jí)民主監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)村級(jí)善治。
一、村級(jí)民主監(jiān)督的困境與生成機(jī)制
就國(guó)家的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，實(shí)施民主監(jiān)督向來(lái)都是村級(jí)治理的重要議題。經(jīng)過多年的制度設(shè)計(jì)和政策推進(jìn)，在鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)初步形成了以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、村民會(huì)議或村民代表會(huì)議為決策機(jī)構(gòu)、村民委員會(huì)為村務(wù)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的村級(jí)組織運(yùn)行機(jī)制。1998年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》明確提出要“全面推進(jìn)村級(jí)民主監(jiān)督”，凡是村里的重大事項(xiàng)和群眾普遍關(guān)心的問題，都應(yīng)向村民公開，其中重點(diǎn)是財(cái)務(wù)公開。隨即頒布實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》，其中提出村民委員會(huì)實(shí)行民主管理和民主監(jiān)督，并特別強(qiáng)調(diào)，村委會(huì)工作中凡涉及財(cái)務(wù)的事項(xiàng)必須接受村民的監(jiān)督。2004年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》中，進(jìn)一步要求設(shè)立村務(wù)公開監(jiān)督小組，對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)和村集體財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行民主監(jiān)督。2010年修訂的《村民委員會(huì)組織法》中單列一章，進(jìn)一步凸顯了民主管理和民主監(jiān)督的重要性。2012年國(guó)家12部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督工作的意見》，要求建立健全村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其中重點(diǎn)就是要加快建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，規(guī)范村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員產(chǎn)生方式，明確村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要職責(zé)。2014年6月30日，中共中央組織部等印發(fā)《關(guān)于在第二批黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中進(jìn)一步加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的通知》，進(jìn)一步要求“深入推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)督內(nèi)容、權(quán)限和程序”。2017年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見》，則表述為“為推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，進(jìn)一步完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，加強(qiáng)村級(jí)民主管理和監(jiān)督，提升鄉(xiāng)村治理水平”。
如果從1988年試行版的村民委員會(huì)組織法開始算起，盡管對(duì)村級(jí)監(jiān)督的制度性探索始終沒有停止，但“從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，村務(wù)監(jiān)督，想說愛你并不容易”。在腐敗的懲防體系中村級(jí)腐敗雖然被關(guān)注的程度不高，但其絕對(duì)數(shù)量和普遍程度卻并不低。中紀(jì)委監(jiān)察網(wǎng)顯示：2015年期間，群眾身邊的“四風(fēng)”和腐敗問題全國(guó)共查處80516起，處理人數(shù)91550人。這對(duì)于全國(guó)60萬(wàn)個(gè)村委會(huì)、500余萬(wàn)名村干部的總體數(shù)量來(lái)說，所占比例不可謂不高。諸如“土地奶奶”羅亞平、“官場(chǎng)流寇”穆新成、“紅頂官商”郝鵬俊、“涉黑警長(zhǎng)”關(guān)建軍、“億元股長(zhǎng)”李華波、“長(zhǎng)袖善舞”李志強(qiáng)等眾多的“小蒼蠅”，危害范圍小，但危害影響大。村級(jí)腐敗不僅造成村集體資產(chǎn)的損失，群眾的正當(dāng)權(quán)益被侵犯，傷害鄉(xiāng)村基層政權(quán)的常態(tài)運(yùn)行，降低村民對(duì)國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)的信任度，而且還會(huì)形成消極的政治文化，挫傷基層社會(huì)廉潔發(fā)展的積極性。不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前村級(jí)監(jiān)督的困境呈現(xiàn)為監(jiān)督制度體系的不斷出臺(tái)與村級(jí)腐敗侵權(quán)現(xiàn)象的有禁無(wú)止。從黨中央、國(guó)務(wù)院的頂層設(shè)計(jì)，到各個(gè)地方政府的基層實(shí)踐，全國(guó)幾乎所有的省（直轄市、自治區(qū)）都在不同程度和不同范圍內(nèi)建立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，并制定和頒發(fā)了實(shí)施意見和工作規(guī)章。但從實(shí)際運(yùn)行的效果來(lái)看，村監(jiān)委選不準(zhǔn)人、監(jiān)督走過場(chǎng)以及村民不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督等監(jiān)督偏差和監(jiān)督缺失等現(xiàn)象依然普遍存在。
這一困境的生成，僅從表層分析來(lái)看，是作為最主要監(jiān)督主體的村民因其強(qiáng)烈鄉(xiāng)土社會(huì)所固有的屬性而無(wú)法支撐起國(guó)家層面原初的制度設(shè)計(jì)。盡管鄉(xiāng)村社會(huì)自近代以來(lái)曾歷經(jīng)戰(zhàn)爭(zhēng)的沖擊、政治的改造和市場(chǎng)的滲透，但其超穩(wěn)定態(tài)的“熟人社會(huì)”并沒有遭到根本的沖擊，基于血緣、親緣和地緣的鄉(xiāng)土人情網(wǎng)絡(luò)并沒有被業(yè)緣關(guān)系所取代和轉(zhuǎn)換。即便村干部違法亂紀(jì)，多數(shù)村民仍然會(huì)選擇無(wú)動(dòng)于衷，隱忍不發(fā)，得過且過。“熟人社會(huì)”基于人際關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近決定其行動(dòng)的選擇，行動(dòng)的權(quán)責(zé)利邊界模糊，而對(duì)于理性化和契約化的規(guī)則和制度在行動(dòng)支配中的作用不以為然。這就使得任何完善的制度都無(wú)法真正的落地生根，發(fā)揮實(shí)效。有學(xué)者還進(jìn)一步把村級(jí)監(jiān)督的缺失歸結(jié)為村民“小農(nóng)意識(shí)”的結(jié)果，其集中表現(xiàn)是“搭便車”現(xiàn)象：“很多村民會(huì)在私底下表達(dá)對(duì)村干部的不滿，反映村干部的問題，但鮮有村民通過制度化的途徑對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)督，而是‘事不關(guān)己，高高掛起’。”筆者認(rèn)為，盡管對(duì)于中國(guó)社會(huì)最終實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的整體變遷來(lái)說，變革鄉(xiāng)土社會(huì)屬性是必須的也是必要的，但是目前村民鄉(xiāng)土社會(huì)的屬性對(duì)村級(jí)民主監(jiān)督的促成始終是間接性的致困因素，利益的相關(guān)性較之于鄉(xiāng)土社會(huì)屬性的因素顯得更為直接。因此，我們無(wú)法單純地從鄉(xiāng)土社會(huì)屬性的變革入手來(lái)實(shí)現(xiàn)當(dāng)下村級(jí)民主監(jiān)督的直接改進(jìn)。
較深層次上，利益相關(guān)性不足被認(rèn)定為村級(jí)監(jiān)督更顯著的致困因素。村級(jí)監(jiān)督之所以陷入困境，其根本原因在于村級(jí)監(jiān)督與村民的利益相關(guān)性程度不夠，因其未能根本觸動(dòng)村民的實(shí)質(zhì)性利益故不能最終打動(dòng)村民實(shí)施監(jiān)督的“心”。諸如廣東南海區(qū)、安徽南塘村、浙江后陳村等村級(jí)民主監(jiān)督運(yùn)行良好的村落，究其根本原因就在于村民與村集體有著實(shí)質(zhì)性的利益捆綁，而且還有著鄉(xiāng)村內(nèi)生精英的在場(chǎng)聯(lián)結(jié)。利益相關(guān)性不足的典型表征是村落的“空心化”——中青年的外流與鄉(xiāng)村精英的不在場(chǎng)。諸多調(diào)查業(yè)已表明，“空心化”越嚴(yán)重的村落，村級(jí)監(jiān)督越是呈現(xiàn)衰落狀態(tài)。大量外出務(wù)工人員長(zhǎng)期對(duì)鄉(xiāng)村政治生活參與的離場(chǎng)，不僅使得鄉(xiāng)村社會(huì)有效發(fā)揮聯(lián)結(jié)作用的精英不斷流失，而且也降低了鄉(xiāng)村社會(huì)成員對(duì)村集體利益的依賴程度，使得村民與村集體的利益聯(lián)結(jié)越來(lái)越松散，留存于鄉(xiāng)村社會(huì)中的“386199部隊(duì)”事實(shí)上根本無(wú)力監(jiān)督也無(wú)意監(jiān)督——這并不是簡(jiǎn)單的“小農(nóng)意識(shí)”在作怪。若再深究至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制層面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包和農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)從根本上削弱了村民的利益相關(guān)度和組織化程度，這就使得村級(jí)民主監(jiān)督失去了內(nèi)在的有機(jī)聯(lián)結(jié)，村級(jí)監(jiān)督也就喪失了真切的生機(jī)與活力。在村民共同利益聯(lián)結(jié)越緊密的地方，村級(jí)民主監(jiān)督的運(yùn)行效果就會(huì)越顯著；而共同利益聯(lián)結(jié)越松散的地方運(yùn)行效果就比較差。村民常常給出諸如“與自己無(wú)關(guān)”“自己比較忙，沒時(shí)間參加”等不對(duì)村務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的理由，事實(shí)上，一旦與根本的利益觸動(dòng)相聯(lián)系，這些理由往往都是脆弱的。從進(jìn)行村落土地的集體規(guī)劃，強(qiáng)化村集體資產(chǎn)的整體運(yùn)營(yíng)，實(shí)施村民建房的統(tǒng)一審批等增強(qiáng)村級(jí)共同利益聯(lián)結(jié)的手段入手，不失為有效運(yùn)行村級(jí)民主監(jiān)督的切實(shí)路徑。
村級(jí)民主監(jiān)督說到底是落實(shí)到村社這一場(chǎng)域中多元權(quán)力主體之間的互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)有效的村級(jí)民主監(jiān)督關(guān)鍵是要辨析村社這一場(chǎng)域中多元權(quán)力主體的權(quán)力邊界和互動(dòng)關(guān)系，使其能夠在各自的邊界之內(nèi)展開活動(dòng)，不至于相互逾越。在村級(jí)治理場(chǎng)域中，在場(chǎng)的權(quán)力主體不僅有自治意義上的村兩委，還有監(jiān)督意義上的村監(jiān)委，更有垂直下來(lái)的基層政權(quán)。其中，作為村級(jí)民主監(jiān)督常設(shè)機(jī)構(gòu)，村監(jiān)委是由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)這一制度設(shè)計(jì)初衷是要實(shí)現(xiàn)“村務(wù)監(jiān)督與村務(wù)管理的分離”，建構(gòu)與村黨總支/支部、村居委相并行的權(quán)力均衡結(jié)構(gòu)和權(quán)力制衡機(jī)制，最終服務(wù)于村民的自治。但在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，受制于長(zhǎng)期以來(lái)“鄉(xiāng)政村治”權(quán)力架構(gòu)的路徑依賴，國(guó)家基層政權(quán)成功地實(shí)現(xiàn)了對(duì)村兩委的“同化”，村兩委并不單純是原初意義上的村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)，而在很大程度上是國(guó)家基層政權(quán)的延伸和附屬機(jī)構(gòu)，是事實(shí)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行單元。如此一來(lái)，國(guó)家基層政權(quán)與村級(jí)自治權(quán)力形成了“權(quán)力聯(lián)盟”，對(duì)村監(jiān)委形成了實(shí)質(zhì)性的“擠出效應(yīng)”。這種效應(yīng)既可能表現(xiàn)為聯(lián)盟權(quán)力對(duì)村級(jí)監(jiān)督權(quán)力的排斥，也可能表現(xiàn)為聯(lián)盟權(quán)力對(duì)村級(jí)監(jiān)督權(quán)力的拉攏；或者徒有其表，沒有參與，或者人員同構(gòu)，沒有分化。權(quán)力制衡關(guān)鍵在于權(quán)力的分離與均衡，村級(jí)監(jiān)督要想發(fā)揮實(shí)效，其制度創(chuàng)設(shè)關(guān)鍵的著力點(diǎn)應(yīng)落實(shí)在基層政權(quán)、村級(jí)治權(quán)和村民監(jiān)督權(quán)三者之間的邊界劃分和均衡配置之上。
二、村級(jí)民主監(jiān)督與基層治理的有效運(yùn)行
在國(guó)家治理體系中，基層治理有著獨(dú)特的地位和價(jià)值。現(xiàn)代化的中國(guó)邏輯決定著中國(guó)進(jìn)行現(xiàn)代化的基本路徑選擇必然是國(guó)家建構(gòu)社會(huì)的模式，這不同于典型西方的社會(huì)產(chǎn)生國(guó)家的現(xiàn)代化模式。國(guó)家治理的現(xiàn)代化意在通過國(guó)家政治力量的引導(dǎo)性行動(dòng)，依據(jù)現(xiàn)代化方案實(shí)施有計(jì)劃、分步驟的行動(dòng)以促成社會(huì)由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代。這其中，重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是實(shí)現(xiàn)治理的民主化，社會(huì)既能夠與國(guó)家進(jìn)行適度的分離，又能夠?qū)?guó)家進(jìn)行積極的支援。如果說國(guó)家建構(gòu)社會(huì)的模式，其第一階段更為關(guān)鍵的是確立國(guó)家治理的基本政治架構(gòu)和治理社會(huì)的基本行動(dòng)路徑，那么隨著現(xiàn)代化的中國(guó)邏輯的深度展開，國(guó)家建構(gòu)社會(huì)模式在第二階段的重要任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我成長(zhǎng)與社會(huì)的自我治理。基層治理在整個(gè)國(guó)家治理體系中之所以顯得尤為重要，正因?yàn)樗菄?guó)家建構(gòu)社會(huì)這一模式在第二階段的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，沒有有效的基層治理就遑論現(xiàn)代化中國(guó)邏輯在第二階段的完整展開。
基層治理就其構(gòu)成內(nèi)容而言，既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，也包括城市街居治理、單位治理，還包括農(nóng)村的村級(jí)治理。村級(jí)治理不僅是基層治理的重要構(gòu)成內(nèi)容，而且在根本上決定著中國(guó)是否能夠最終實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的社會(huì)轉(zhuǎn)型；換言之，對(duì)于中國(guó)這一傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)來(lái)說，沒有村級(jí)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型也就無(wú)法言及國(guó)家的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。依據(jù)現(xiàn)代化中國(guó)邏輯第二階段的基本規(guī)定，村級(jí)治理的關(guān)鍵就在于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)真正意義的自我成長(zhǎng)和自我治理。充分考慮到基層治理的實(shí)質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)基層公共利益的優(yōu)化增量，相關(guān)權(quán)力主體在基層這一場(chǎng)域中如何配置和如何運(yùn)行的問題，兼考慮到相關(guān)權(quán)力主體的構(gòu)成其實(shí)主要是基層國(guó)家政治權(quán)力和基層社會(huì)自治權(quán)力，因此，要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)真正的自我成長(zhǎng)和自我治理，其關(guān)鍵就在于鄉(xiāng)村社會(huì)真正能夠擁有和行使由其所內(nèi)生的社會(huì)性權(quán)力，并能保持與基層國(guó)家政治權(quán)力的均衡和支援。換言之，落實(shí)在農(nóng)村社會(huì)中，基層治理要想成功運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，關(guān)鍵就在于能夠真切地喚醒和激活這一內(nèi)生的社會(huì)性權(quán)力。
基于國(guó)家建構(gòu)社會(huì)的現(xiàn)代化邏輯，活動(dòng)在村社場(chǎng)域中最具支配性地位的權(quán)力主體必然是國(guó)家的政治權(quán)力。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)村社的根本性改造，需要作為公共權(quán)力的國(guó)家政權(quán)向村社下沉，從而從外部建構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)新型的公共秩序。這一治理社會(huì)的行動(dòng)路徑在歷史的延展中已經(jīng)形成了強(qiáng)有力的行動(dòng)慣性，以致在現(xiàn)代化展開的第二個(gè)階段，基層政權(quán)與基層村社之間依然散發(fā)濃郁的“命令—服從”的互動(dòng)氣息。這一互動(dòng)模式，在根本上發(fā)揮著對(duì)“權(quán)利—義務(wù)”為特征的法律模式和“交換—合作”為特征的契約模式的擠出效應(yīng)。從1982年新憲法的頒布開始，到1987年村民委員會(huì)組織法試行，再到1998年村民委員會(huì)組織法正式推行，國(guó)家在頂層制度的設(shè)計(jì)上都在努力消解村級(jí)治理的行政化色彩，重構(gòu)國(guó)家與村社的關(guān)系；但客觀現(xiàn)實(shí)則近乎玩笑般地表明，經(jīng)過數(shù)十年的法律更新，基層政權(quán)與村級(jí)組織之間不僅沒能轉(zhuǎn)化為法律所規(guī)定的“指導(dǎo)—協(xié)助”關(guān)系，甚至還出現(xiàn)了傳統(tǒng)行政隸屬關(guān)系的某種回潮。如此客觀現(xiàn)實(shí)，使得所謂的村級(jí)監(jiān)督基本上已被異化為對(duì)村級(jí)組織落實(shí)基層政權(quán)命令的監(jiān)督，而不是對(duì)村級(jí)組織運(yùn)用自治權(quán)力的監(jiān)督。當(dāng)村級(jí)監(jiān)督的“民主”內(nèi)涵被行政化抽空時(shí)，村級(jí)監(jiān)督的虛化和村民政治冷漠就成為必然。
村級(jí)監(jiān)督在實(shí)現(xiàn)基層良性治理中的重要作用，首先體現(xiàn)在通過激活基層村社內(nèi)生性的治理活力，以鋪就村級(jí)治理這一場(chǎng)域中多元治理主體相對(duì)均衡（意味著能夠?qū)崿F(xiàn)相互制衡）的權(quán)力架構(gòu)或體制結(jié)構(gòu)。換言之，通過運(yùn)行村級(jí)監(jiān)督，把村級(jí)治理應(yīng)有的“民主”這一內(nèi)涵給予以真切呈現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)“分”村級(jí)治理行政化之“權(quán)”。正是因?yàn)楸恍姓惢说拇寮?jí)監(jiān)督不能有效實(shí)現(xiàn)“權(quán)”之“分”，故而不僅不能使村級(jí)組織保持對(duì)治理權(quán)力的克制和約束，反而客觀上造就了作為“行政代言人”的威權(quán)與任性。因村級(jí)組織實(shí)質(zhì)上作為基層政權(quán)執(zhí)行者的角色定位，此種監(jiān)督反而更傾向于異化為村級(jí)組織（村兩委）權(quán)力擴(kuò)張的看護(hù)者和默許者。
異化了的村級(jí)監(jiān)督，不僅間接刺激了村干部（兩委構(gòu)成人員）公權(quán)私用濫用、侵占村民權(quán)益的權(quán)力任性行為，造成村干部與村民的對(duì)抗，而且還直接形成了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)新生精英的排斥，或與新生精英的合謀。相對(duì)而言，前者的危害性遠(yuǎn)沒有后者強(qiáng)烈。對(duì)新生精英的排斥剝奪了他們參與基層治理、分享治理權(quán)力的機(jī)會(huì)，致使精英流落于“外”，勢(shì)必削弱執(zhí)政和行政的基礎(chǔ)，造成基層社會(huì)秩序的內(nèi)在分裂和對(duì)抗——這與國(guó)家和社會(huì)適度分離、積極互援的現(xiàn)代化目標(biāo)根本相悖。而與新生精英的合謀，表面看似是對(duì)新生精英積極的體制吸納，但其實(shí)質(zhì)則是對(duì)新生精英的轉(zhuǎn)化和消解，這其實(shí)仍然是“行政化”的手段，是破壞在村級(jí)治理場(chǎng)域中造就權(quán)力均衡結(jié)構(gòu)的直接手段。基層良性治理必然是多元權(quán)威主體的協(xié)同共治，當(dāng)治理場(chǎng)域中權(quán)力主體實(shí)質(zhì)性地表現(xiàn)為一元結(jié)構(gòu)而非多元結(jié)構(gòu)時(shí)，根本無(wú)法論及所謂的基層良性治理。
正態(tài)的村級(jí)監(jiān)督不僅能夠認(rèn)同新生精英分享權(quán)力、參與治理的正當(dāng)性，而且還能夠通過積極的權(quán)力釋放促成新生精英對(duì)村民的聯(lián)合與組織，形成對(duì)村級(jí)組織、基層政權(quán)的有力監(jiān)督。諸如安徽南塘村農(nóng)民自發(fā)成立的“農(nóng)民維權(quán)協(xié)會(huì)”，是直接以縣鄉(xiāng)政府為維權(quán)對(duì)象的“準(zhǔn)政治性組織”，其之所以能夠充分發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，正是因?yàn)橛芯⑷宋锏姆e極組織。村級(jí)監(jiān)督并不是村民的經(jīng)濟(jì)性行為、社會(huì)性行為，而是村民真切的政治性行為；既然是政治性行為，那么就需要村民的政治性聯(lián)合，這種聯(lián)合是以“權(quán)力的分享”為其直接的目的訴求，要求能夠參與權(quán)力、運(yùn)用權(quán)力。正態(tài)的村級(jí)監(jiān)督，通過精英的政治在場(chǎng)，通過村民的政治聯(lián)合，才能最終促成村社權(quán)力真正地為“我”所用，最終促成村級(jí)治理的良善。
三、村級(jí)民主監(jiān)督的創(chuàng)新：理念更新與制度創(chuàng)設(shè)
必須說明的是，此處的“創(chuàng)新”，其行動(dòng)主體更多指向是自上而下垂直下來(lái)的國(guó)家政權(quán)，而非純?nèi)坏纳鐣?huì)力量。這樣界定的理由在于，經(jīng)過數(shù)十年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的變革與鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)，村社自身已經(jīng)基本上面向市場(chǎng)敞開了胸懷，村民尋求自我發(fā)展的視界已經(jīng)打開，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基礎(chǔ)已經(jīng)能夠有效支撐其對(duì)政治參與的內(nèi)生需求。換言之，村社自身已然進(jìn)展至“百尺竿頭思更進(jìn)”的境界，為實(shí)現(xiàn)更高的需求滿足，其內(nèi)生性的創(chuàng)新已經(jīng)不可遏制。這從諸多地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以得到印證：例如江蘇的政社互動(dòng)模式、河南的四議兩公開制度等。相反，垂直下來(lái)的國(guó)家政權(quán)在其具體執(zhí)政和行政過程中，基于對(duì)傳統(tǒng)路徑的慣性依賴已然成為實(shí)踐村級(jí)監(jiān)督的制度性障礙，此制度性障礙并沒有特別顯著的區(qū)域差異，它是長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家建構(gòu)社會(huì)的自然結(jié)果。相關(guān)研究表明，作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的漢中基層治理變革與作為發(fā)達(dá)地區(qū)的深圳基層治理變革，說到底都不能稱之為嚴(yán)格意義上的“創(chuàng)新”，因其基層治理的主導(dǎo)力量和權(quán)威結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生根本的結(jié)構(gòu)性變化，其實(shí)質(zhì)上仍然是一元化或單中心的行政權(quán)威治理。社會(huì)力量如若不能實(shí)質(zhì)性地參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，就不能真正地激發(fā)村級(jí)監(jiān)督的真實(shí)效力。就此而論，所謂的村級(jí)監(jiān)督的“創(chuàng)新”，其實(shí)質(zhì)就是基層政權(quán)要能夠創(chuàng)新性地變革當(dāng)前的威權(quán)治理結(jié)構(gòu)。
還應(yīng)予以說明的是，此處所謂的“創(chuàng)新”其實(shí)準(zhǔn)確地說應(yīng)是“落實(shí)”。自1978年農(nóng)村開始探索經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制變革依賴，村民的自治既是鄉(xiāng)村社會(huì)自發(fā)的內(nèi)在需求，也是國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的政策初衷。村民自治是1981年廣西農(nóng)村的首創(chuàng)，1982年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)文要求先做試點(diǎn)，分批分期開展。7月，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、中央政法委書記彭真就明確地指示：“村民委員會(huì)……是群眾自治性組織……應(yīng)普遍建立。”12月所頒布的新憲法對(duì)此進(jìn)行了最高的確認(rèn)：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。”自1987年頒布的《村民委員會(huì)組織法（試行）》開始，基層政權(quán)與村社組織的關(guān)系始終都被明確地定位成“指導(dǎo)—協(xié)助”，而不是“命令—服從”關(guān)系；在1998年頒布正式版的《村民委員會(huì)組織法》強(qiáng)調(diào)，基層政權(quán)“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。可以說“保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情”這一立法目的自始至終都是比較明確的。
據(jù)上說明，基于現(xiàn)代治理理念，落實(shí)村級(jí)監(jiān)督、釋放治理效能在價(jià)值理念上，其真正的內(nèi)涵就是要轉(zhuǎn)變基層國(guó)家政權(quán)的執(zhí)政理念和行政理念，變革單中心的一元威權(quán)治理理念，真正樹立多中心的多元民主治理理念。在威權(quán)治理理念的支配下，無(wú)論是基層政權(quán)力量還是村社自治組織，甚至廣大的村社居民，都普遍把基層政府作為村級(jí)監(jiān)督最為重要的主體。“在村權(quán)監(jiān)督的線性疊加模式中，動(dòng)力機(jī)制的外驅(qū)性（以政府行政權(quán)力為主導(dǎo)變量）是其重要特征，它決定了整個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)的參數(shù)設(shè)計(jì)與運(yùn)行邏輯。”再輔之以其他客觀因素，使得以“依靠村莊自我記憶”為主導(dǎo)的內(nèi)驅(qū)式的村權(quán)監(jiān)督始終無(wú)法真正地運(yùn)行起來(lái)。而多中心的多元民主治理理念是建立在國(guó)家與社會(huì)，或政治領(lǐng)域與社會(huì)領(lǐng)域應(yīng)做適度分離這一觀念之上的，它反對(duì)社會(huì)的國(guó)家化，或社會(huì)問題的政治化應(yīng)對(duì)。如果說現(xiàn)代化中國(guó)邏輯的第一階段通過國(guó)家的力量實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)的政治性改造，那么現(xiàn)在進(jìn)行到第二階段就是要通過國(guó)家力量的自我克制使政治領(lǐng)域保持對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的適度疏離和遠(yuǎn)離，使社會(huì)領(lǐng)域社會(huì)化地運(yùn)作起來(lái)。村級(jí)監(jiān)督說到底根本上是屬于社會(huì)領(lǐng)域之內(nèi)的事情，理應(yīng)采取社會(huì)化的運(yùn)行。在能確保基本鄉(xiāng)村秩序的前提之下，國(guó)家威權(quán)主體應(yīng)增加對(duì)村社組織的“政治信任”，把村社成員作為基層治理的積極參與者，而非基層政權(quán)的潛在對(duì)抗者。在善治的理念之下，社會(huì)成員應(yīng)被看作是“富有積極能動(dòng)精神的公民，表達(dá)自身利益、影響公共政策的有生力量”，他們不僅“是參與社區(qū)決策的有機(jī)組成部分，更是與公共管理者一起提供社區(qū)公共服務(wù)的合作伙伴”。
據(jù)前所述，發(fā)揮村級(jí)監(jiān)督的實(shí)效，關(guān)鍵的著力點(diǎn)就在于變革當(dāng)前的村級(jí)威權(quán)治理架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)、村級(jí)治權(quán)和村民監(jiān)督權(quán)三者之間的邊界劃分和均衡配置。其中，基層政權(quán)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府）與村級(jí)治權(quán)（村兩委）兩者之間要落實(shí)“指導(dǎo)—協(xié)助”關(guān)系，切實(shí)的措施是制定較為明晰的指導(dǎo)目錄和協(xié)助事項(xiàng)，建立嚴(yán)格的基層政權(quán)的村社準(zhǔn)入事項(xiàng)制度。基層政權(quán)事項(xiàng)向村社的直接下沉擠了村社自治的獨(dú)立空間，再加之村財(cái)鄉(xiāng)管的財(cái)政監(jiān)管體制，不僅造成村級(jí)自身的監(jiān)督權(quán)被架空，甚至村級(jí)自身監(jiān)督根本就缺乏其應(yīng)有的活動(dòng)空間。事權(quán)下沉固然方便了國(guó)家政策的基層落實(shí)，但客觀上捆綁了村社組織自由行動(dòng)的手腳；而財(cái)權(quán)上移看似實(shí)現(xiàn)了村財(cái)?shù)挠行ПO(jiān)管，但現(xiàn)實(shí)中造成村社治權(quán)對(duì)基層政權(quán)的亦步亦趨。基于多元治理理念，施治各方的地位平等，如若要下沉事權(quán)，也需經(jīng)村社同意，把“命令式”下沉轉(zhuǎn)化成“委托式”下沉，把“指導(dǎo)—協(xié)助”關(guān)系以政府購(gòu)買服務(wù)這種“交換—合作”方式呈現(xiàn)出來(lái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)的同時(shí)下沉。鑒于基層政權(quán)慣性的越界行為和行權(quán)的任性行為，村級(jí)監(jiān)督不能僅僅定位在對(duì)村社組織運(yùn)用村級(jí)自治權(quán)力的監(jiān)督，還要積極定位在村社組織對(duì)基層政權(quán)受動(dòng)行為的監(jiān)督，一旦發(fā)生村社組織對(duì)基層政權(quán)越界行權(quán)和任性行權(quán)的接納和容忍，村級(jí)監(jiān)督有權(quán)力予以干預(yù)和制止。換言之，村級(jí)監(jiān)督的制度創(chuàng)設(shè)，需要村社自治權(quán)威對(duì)其“自治”本位的強(qiáng)力回歸。
就村級(jí)治權(quán)（決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)）與村民監(jiān)督權(quán)兩者而言，則需要謹(jǐn)防人員的“同構(gòu)”，保持村級(jí)監(jiān)督組織的獨(dú)立性。毫無(wú)疑問，只有建立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)才能確保監(jiān)督的有效性。盡管《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員，隨后國(guó)家發(fā)文又把這一禁止范圍擴(kuò)展至村會(huì)計(jì)（村報(bào)賬員）、村文書，但這些法律規(guī)定仍顯粗線條。從現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作來(lái)看，村級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性大打折扣，非一肩挑的村支書及村黨支部成員與村級(jí)監(jiān)督的人員“同構(gòu)現(xiàn)象”非常嚴(yán)重。就從村級(jí)組織來(lái)看，為了減少村級(jí)治理的內(nèi)耗，提高村級(jí)治理的效能，村委會(huì)與村黨支部允許同構(gòu)具有其合理性。但村級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)若與村兩委發(fā)生人員同構(gòu)，或由村兩委授權(quán)成立，那么必然會(huì)使村級(jí)監(jiān)督形同虛設(shè)，村社組織權(quán)力無(wú)法約制。全國(guó)首個(gè)探索設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的浙江省武義縣后陳村，其村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的前身——2003年成立的村財(cái)務(wù)監(jiān)督小組之所以沒能從根本上改變村級(jí)財(cái)務(wù)運(yùn)作狀況，其中一個(gè)很重要的原因就是財(cái)務(wù)監(jiān)督小組是由村兩委授權(quán)成立，缺少獨(dú)立性，缺乏監(jiān)督效能。隨后于2004年成立專門性的、獨(dú)立于兩委的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，貫徹分權(quán)制約和制度規(guī)制原則，強(qiáng)調(diào)以權(quán)力來(lái)制約權(quán)力、以制度約束權(quán)力，則取得實(shí)質(zhì)性的效果，這一制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)隨即就形成了向全國(guó)急劇擴(kuò)散的態(tài)勢(shì)。同時(shí)，為了保持村級(jí)監(jiān)督的獨(dú)立性，除了謹(jǐn)防人員的同構(gòu)外，還必須強(qiáng)調(diào)其合法性源自于村社成員。后陳村的首創(chuàng)經(jīng)驗(yàn)就在于其“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，經(jīng)村民代表會(huì)議授權(quán)實(shí)施監(jiān)督，對(duì)村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，使村務(wù)管理與村務(wù)監(jiān)督分離”。村級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)（無(wú)論是較為狹義的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)還是較為寬泛的村民監(jiān)督委員會(huì)）作為村民大會(huì)或村民代表大會(huì)的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，在組織結(jié)構(gòu)上必須保持與村委會(huì)的同一層級(jí)，兩者之間互不隸屬。
制度的創(chuàng)設(shè)最終都要交由具體的個(gè)人去運(yùn)行，村級(jí)監(jiān)督的人員配備直接影響著村級(jí)監(jiān)督的實(shí)效發(fā)揮。已有的調(diào)查表明，雖然村級(jí)民主監(jiān)督組織體系在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)初步成形，但是人員配置并不健全，尚不足以形成與村兩委之間的權(quán)力均衡和權(quán)力約制。支撐村級(jí)監(jiān)督制度有效運(yùn)行的人員配置主要包括與村兩委相比的人員配置比例問題、村社精英人物的參與程度和監(jiān)督人員的組織化程度。就人員的配置比例來(lái)看，半數(shù)的村級(jí)單位都未能達(dá)到1∶1，監(jiān)督人員大多少于5人。盡管配置比例只是村級(jí)監(jiān)督人員配置在量上的規(guī)定，未必就能完全決定村級(jí)監(jiān)督權(quán)實(shí)效的發(fā)揮，但的確能夠有力地影響村監(jiān)委與村兩委的權(quán)力博弈，不容忽視。在人員配置中，非體制性精英（所謂的“體制性精英”這里是指村兩委干部）的在場(chǎng)與否往往對(duì)村級(jí)監(jiān)督效能的發(fā)揮有著更為關(guān)鍵的作用。這些非體制性精英既包括已有相當(dāng)財(cái)富積累的“經(jīng)濟(jì)能人”，也包括正在迅速崛起的宗族勢(shì)力，他們形成了村級(jí)治理中新的權(quán)威力量——所謂的經(jīng)濟(jì)權(quán)威和社會(huì)權(quán)威。經(jīng)濟(jì)權(quán)威、社會(huì)權(quán)威的有力崛起，與傳統(tǒng)垂直下來(lái)的黨政權(quán)威（包括行政化了的村兩委），確立了村級(jí)治理新型的“三權(quán)分離”。多元權(quán)威主體之間要想能夠既相互制約又相互協(xié)調(diào)，就需要保持各權(quán)威主體力量的均衡態(tài)勢(shì)，為此對(duì)于新生的經(jīng)濟(jì)權(quán)威和社會(huì)權(quán)威就不僅要能給予其正當(dāng)性的認(rèn)可，更要釋放制度空間，積極培育，助其成長(zhǎng)。但這些都均非根本的取勝之道。相較于發(fā)揮主導(dǎo)性作用的黨政權(quán)威，這些處于弱勢(shì)地位的非體制性權(quán)威與其把自身的成長(zhǎng)寄托于他者的施予，不如通過自身的聯(lián)合以形成整體性的行動(dòng)力量，這就是監(jiān)督主體自身的組織化。新生權(quán)威若不能將其要求參與基層治理的權(quán)利訴求和利益訴求成功地進(jìn)行組織化的轉(zhuǎn)化，僅以個(gè)人的身份和零碎的行動(dòng)直面強(qiáng)勢(shì)的黨政權(quán)威，我們不難想象其行動(dòng)的效力會(huì)將如何。村級(jí)監(jiān)督既然是村民的政治性行為，那么此處所謂監(jiān)督主體的組織化其實(shí)質(zhì)也就需定位成“政治性聯(lián)合”，其行動(dòng)目的就是治理權(quán)力的分享和參政權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
四、展望
以上僅屬原理層面的探討，村級(jí)民主監(jiān)督的制度創(chuàng)設(shè)與具體基層治理場(chǎng)域的無(wú)縫銜接與有機(jī)融合，還有很長(zhǎng)的路要走。村級(jí)民主監(jiān)督內(nèi)在活力之源在于村級(jí)治理的主體性能夠得到激活；村級(jí)民主監(jiān)督既是村級(jí)治理主體性得以顯現(xiàn)的必然要求，同時(shí)也是培育村級(jí)治理主體性的重要途徑。主體性得到激活的村級(jí)監(jiān)督將顯示出強(qiáng)大的村民自治的道路自信，這種自信不是對(duì)抗國(guó)家政權(quán)下沉的消極力量，而是自覺實(shí)現(xiàn)與國(guó)家治理架構(gòu)有效嵌入和有效銜接的積極力量。村級(jí)民主監(jiān)督的制度創(chuàng)新其意并不在于實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理的權(quán)力對(duì)抗，而是意在實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理場(chǎng)域中權(quán)力在場(chǎng)者之間的邊界劃分和均衡配置，在動(dòng)態(tài)平衡中尋求多元主體的共同發(fā)展和公共利益的優(yōu)化增量。這是對(duì)村級(jí)監(jiān)督和基層治理未來(lái)走向的良好期待和憧憬，而這份理論的樂觀因其有國(guó)家制度的持續(xù)更新和社會(huì)力量的不斷增生，完全有著向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化足夠的可能性。
作者簡(jiǎn)介：張睿蓮，云南省社會(huì)科學(xué)院馬列主義毛澤東思想研究所副研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第4期
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