摘要：從政策過程的視角看, 脫貧攻堅中的形式主義是政策異化的結果, 其異化的過程比較復雜。各級政府層層加碼、決策不科學、下級政府責任和能力不平衡等都可能造成政策異化, 從而形成形式主義。治理脫貧攻堅中的形式主義, 不能簡單地“一刀切”, 更要提防為反對形式主義, 從一個極端走向另一個極端。具體的解決辦法可以從加強溝通協調、改進過程控制方式、搭建學習和培訓平臺、對基層政府放權四個方面著手。
脫貧攻堅進行兩年多來, 各地各級政府積極響應中央號召, 迅速進行統一部署, 從“六個精準”到“五個一批”, 從行業專項扶貧方案到企業社會積極參與幫扶, 從扶貧納入政績考核到多輪多層次的檢查督導, 付出了大量的資金、人力、精力和時間, “脫貧攻堅戰取得了決定性進展, 六千多萬貧困人口穩定脫貧, 貧困發生率從百分之十點二下降到百分之四以下”[1]。不可否認, 脫貧攻堅戰中也出現了一些難以根治的形式主義問題, 花費不少但對貧困人口的脫貧沒有實質幫助, 不僅容易引起干部和群眾反感, 還會混淆上級視聽, 讓決策部門做出錯誤判斷, 從而造成政策目標扭曲, 弱化政策執行效果。
脫貧攻堅中的形式主義本質上是政策異化的結果。本文從政策異化視角對這一問題加以分析。
一、脫貧攻堅政策異化造成形式主義的過程
政策異化是指在特定的環境下, 由于各種原因, 政策的判斷和導向作用以及政策運行的結果嚴重偏離或否定了原來的預期目標, 變成了另外一種狀態, 甚至轉化成為對立面的現象。[2]脫貧攻堅中的形式主義, 不管是主動迎合上級所好, 還是逼不得已的被迫行為, 其根源都來自上級的政策要求, 而無論什么樣的政策, 只要最后淪為形式主義, 就都偏離了脫貧攻堅政策的總體導向。
(一) 各級政府層層加碼導致政策異化和形式主義
例如檢查評估多的問題, 這些檢查評估來自中央、省、市和縣級政府。省級政府為了迎接國家的檢查評估一般在全省范圍內針對各市縣進行檢查、督導和評估;市級政府有時候為了表明自己重視的態度, 也會進行檢查、評估和督導;縣級政府為了更好地迎接上級評估, 也會自己先請第三方機構進行模擬評估。這樣層層重視、層層加壓, 就造成基層政府忙于應付檢查評估, 想方設法完善被檢查項目, 甚至不惜造假, 而無暇顧及實際脫貧工作的開展。另外, 檢查評估沒有統一的標準, 各個專家從自己的角度出發, 檢查評估的內容和重點并不一樣, 給出的改進建議和指導意見也不一樣, 這就造成基層政府無所適從, 方方面面都需要重視, 客觀上加重了基層的負擔。
各級政府層層加碼的原因在于各級政府都面臨著很大的政治壓力, 一旦出了問題就面臨著被問責甚至被免職的風險, 因此, 從省政府到市政府再到縣政府, 各級領導都高度重視, 都希望能夠掌握第一手的材料以避免出現失誤, 但同時又缺乏統一的協調, 各自為政, 最后導致基層政府壓力過大, 不得不針對檢查搞各種形式主義, 從而嚴重偏離了檢查督導的本來目的。
(二) 過程控制簡單粗暴形成的政策異化和形式主義
過程控制是組織控制的一種基本形式, 但在當前的行政管理過程中, 過程控制卻經常被用于使行政過程的結果盡量能夠指向某種特定的結果, 或者避免最壞結果的出現。換句話說, 就是在結果和過程并不是完全確定的情況下, 過程控制也經常被使用, 這樣當過程控制的手段不能達到目標, 甚至妨礙目標的實現時, 這些手段就變成了形式主義。
地方政府采取這種低效的過程控制方式, 一方面是無奈的選擇, 另一方面是為了避免最壞結果的出現。首先, 最基層的扶貧工作具體情況千差萬別, 農戶貧困的原因各種各樣, 幫扶的力量多種多樣, 脫貧的路徑和方式也各有不同, 有的是政策保底性脫貧, 有的是對口扶貧單位的項目支撐脫貧, 有的是縣級政府的統籌安排脫貧, 有的是幫扶人員的幫助脫貧, 更多的可能是多種政策疊加的效果, 這樣就很難分清楚農戶脫貧的具體原因, 因而對具體的幫扶人員無法進行有效的結果控制, 只能進行過程控制。其次, 從前期扶貧工作的經驗看, 一些扶貧干部不深入農村農戶踏實工作, 對上級要求敷衍塞責、應付差事的情況時有發生, 而這些情況不僅嚴重損害脫貧攻堅的最終成效, 并且一旦被上級發現, 就會對直接領導造成非常不利的影響, 因此, 需要通過一定的過程控制手段來防止這種最壞結果的出現, 而且制度設計越完善越不容易被鉆空子。
但在過程控制中, 如果制度設計不合理, 就會使得為避免工作中的形式主義而采取的措施逼得工作走向另一個極端的形式主義。例如, 扶貧干部被“打卡”拴住, 其本意是嚴防駐村干部不深入農村農戶, 但要求其一個月內必須有20天以上吃住在村, 則屬于簡單粗暴、不經推敲的制度設計。這種政策設計把駐村干部牢牢拴在農村, 使其沒有充足的時間接觸外部世界, 也就不能引入外部資源幫助當地脫貧。這種制度安排在設計之初就埋下了政策異化的禍根。
(三) 脫貧責任和脫貧能力不平衡造成的政策異化和形式主義
脫貧責任和脫貧能力不平衡主要表現在兩個方面:一個是鄉鎮政府在管理駐村工作隊、幫扶責任人時出現的權責不平衡, 另一個是基層政府和幫扶人員在發展地方經濟、幫扶貧困戶時出現的責任和能力的不平衡。對于前者來說, 駐村工作隊和幫扶責任人一般是上級政府部門下派到基層的工作人員, 有的還是重要單位的領導, 礙于面子或為以后考慮, 基層政府很難有效管理他們, 甚至有些重要部門的領導會把自己的幫扶責任轉嫁給基層政府, 從而導致管理制度不能發揮作用, 淪為一紙形式。對于后者來說, 鄉鎮政府、村“兩委”和各扶貧工作隊、幫扶責任人是主要的扶貧政策的執行者和具體農戶脫貧責任的承擔者, 無論是檢查督導、考核評估還是完成上級布置的任務, 最終的責任大部分落到了鄉鎮政府和幫扶人員的頭上。同時, 他們也是最了解貧困戶具體情況、地方實際和脫貧難點的人群, 也是幫扶貧困戶脫貧最需要倚重的人群。但是相對來說, 這些基層政府和幫扶人員在招商引資、發展扶貧產業、給予優惠政策等方面的行政能力并不能與他們承擔的責任和所應起到的重要作用相匹配。當他們的能力無法匹配這種責任, 同時又面臨著嚴格考核的時候, 就不得不想方設法尋找捷徑以應付考核, “數字脫貧”“產業扶貧中的形式主義”等大多與此有關。在這一過程中, 政策異化是政策執行者 (基層政府和幫扶人員) 的主動行為, 但是這種主動行為具有被迫的性質, 或者說是無奈的選擇, 需要和地方政府自利性的主動異化政策執行相區別。
總之, 脫貧攻堅中的形式主義可以看作政策異化的結果, 但這些政策異化表現出的一些新的特征需要注意:一是政府層層加壓導致政策客觀地產生異化;二是下層的政策設計未考慮總體政策目標導致的政策異化;三是在上級壓力下, 下級政府被迫主動異化政策。這三種政策異化是目前政策異化研究領域很少被注意到的問題, 對于研究政策異化過程的“黑箱”有很重要的意義。
二、治理脫貧攻堅形式主義的建議
政策異化的治理并沒有固定的模式, 對政策異化的原因從不同的角度分析, 針對不同的具體事例分析, 得出的結論往往大相徑庭, 治理的思路也存在很大差異。僅就本文的主題——脫貧攻堅中的形式主義而言, 治理的思路可以從以下四個方面著手。
(一) 省市兩級政府和有關領導部門要加強溝通協調, 提高政策和行動的協調性和統一性
完全禁止市級政府的檢查督導是不合理也是不可能的。首先, 任何一個層級的政府都面臨著脫貧考核的壓力, 必然要關心脫貧工作的進展情況, 因為這關系到主要領導干部的政績, 容不得半點馬虎。在這種情況下, 即使政府出臺政令禁止他們隨意檢查督導, 他們也會想其他辦法應對。其次, 省一級的檢查考核畢竟有限, 很難真正起到督導的作用, 而縣級政府工作人員和基層的關系盤根錯節, 也很難有效監督, 所以市一級的檢查督導仍然是有必要的。為避免前文所說的層層檢查造成的形式主義, 關鍵在于改革檢查督導的方式。例如, 市級檢查督導全部實行不定時暗訪, 事先不打招呼, 直接進村, 這樣可以有效降低基層負擔;省級檢查時要抽調市級人員參加, 以便市級了解上級意圖和基層實際;市級檢查標準和內容也要和省級的相統一, 以免基層政府無所適從。
(二) 改進過程控制方式, 根據扶貧的客觀發展階段對幫扶人員設置不同的考核管理制度
一般來說, 扶貧工作可以分為四個階段——了解階段、制定幫扶措施階段、措施實施階段和脫貧鞏固階段。在不同的階段, 幫扶人員的扶貧工作有不同的重點, 相應的管理制度的設計也應該有不同的側重點, 而不能只是針對幫扶人員是否在崗進行檢查考核。在剛進入扶貧點階段, 幫扶人員的工作重點主要是先了解所在村和貧困戶的具體情況, 分析貧困戶的致貧原因和地方經濟落后的瓶頸所在。在這一階段, 對幫扶人員的管理和考核應該側重于其是否真正沉入基層工作, 是否真正了解貧困戶和貧困村的情況, 這時用嚴格打卡的方式進行考核是必要的, 同時也可以對其進行隨機抽查, 看其是否真正掌握了貧困戶 (村) 的情況。在第二階段, 檢查考核的重點則應該落實到幫扶措施的制定情況上, 即看其是不是有具體的幫扶措施、措施是否符合實際情況、是否具有可操作性等方面, 而對人員在崗情況的考核可以適當放松。在第三階段, 應該主要針對措施的落實情況進行檢查考核, 即幫扶人員是不是積極落實脫貧項目和幫扶計劃、貧困戶的脫貧進展情況等。在第四階段, 應該主要針對脫貧措施的實施效果進行考評, 檢查扶貧項目的后期效果, 檢查貧困戶是否實現了穩定脫貧, 幫扶人員是否進行了后期的跟進等。這樣考核的難度和成本會有所增加, 但是能夠將結果控制和過程控制很好地結合起來, 真正實現控制目標。
(三) 針對具體的扶貧工作人員和基層政府搭建學習和培訓平臺, 拓展其發展地方經濟的思路, 豐富其幫扶手段
針對幫扶人員脫貧攻堅能力不足的問題, 解決的思路:一是各幫扶單位要盡量選派精干人員, 最好是選擇有責任心、吃苦耐勞、學習和溝通能力強、愿意投身于扶貧事業的人員下鄉扶貧。二是增強其幫扶能力。可以組織幫扶人員到成功脫貧的地區交流學習經驗, 組織幫扶人員中的先進分子介紹典型案例和成功經驗, 集中幫扶人員聽專家講座, 搜集扶貧資料, 構建網上學習平臺等。三是在建立有效的績效考核制度的前提下優化激勵制度, 調動其幫扶的主動性和積極性。例如, 將優秀的幫扶人員優先列入后備干部, 同等條件下優先提拔等。四是在企業、金融機構、地方政府和幫扶人員之間搭建交流溝通的平臺。交流平臺可以宣傳扶貧優惠政策, 吸引投資, 可以整合扶貧項目庫, 以供市場選擇和地方政府改進;還可以在一定程度上解決整合企業、金融、政策、公益等方面的社會資源, 形成合力脫貧的攻堅態勢。
(四) 給基層政府更多自主發展的權力
針對基層政府權責不對等的問題, 應該增強基層政府的權力, 具體可以從人員管理、財務管理和行政審批三個方面著手。第一, 在人員管理方面, 要加強基層政府對上級下派的駐村工作隊和幫扶人員的管理。比如, 將幫扶人員納入基層黨組織生活中, 對其加強黨內監督和領導;賦予基層政府對幫扶人員扶貧工作的考核權, 將考核結果作為其以后升遷提拔的重要依據等。第二, 在財務管理方面, 要給予基層政府更多的整合資金、自主使用扶貧資金以及利用社會資金和金融信貸資金的權力。當然, 這需要以完善資金使用責任追究制度為前提, 以免資金被揮霍浪費。第三, 在行政審批方面, 主要是擴大基層政府在招商引資方面的審批權限、給予引進企業優惠政策的權力、政府公益性項目的自主建設權力等。當然, 這些權力的擴大也需要以加強指導和劃定底線為前提, 以避免惡性競爭和盲目上馬項目。
中國鄉村發現網轉自：領導科學2018年20期
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