當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展還面臨著諸多制度性難題。綜合分析，我們認(rèn)為這些難題主要存在五個(gè)方面：一是鄉(xiāng)村的從屬地位；二是農(nóng)民的城市權(quán)利被忽視；三是鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)喪失；四是現(xiàn)行農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不適應(yīng)；五是宅基地制度改革滯后阻礙村莊轉(zhuǎn)型。
（一）趕超戰(zhàn)略、城市偏向與鄉(xiāng)村的從屬地位
中國(guó)鄉(xiāng)村問(wèn)題的根源來(lái)自工業(yè)和城市優(yōu)先的發(fā)展導(dǎo)向。新中國(guó)成立不久，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)啟了農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變，并選擇了重工業(yè)優(yōu)先的國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)充當(dāng)了提供資本形成與積累的角色，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、集體化與人民公社制度、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度提供了重要支撐。國(guó)家計(jì)劃工業(yè)化啟動(dòng)并推動(dòng)了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，但也由此形成工業(yè)化先于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村服務(wù)于工業(yè)發(fā)展的工農(nóng)關(guān)系，農(nóng)民被剝奪了參與工業(yè)化的權(quán)利。20世紀(jì)80年代率先開(kāi)啟的農(nóng)村改革，開(kāi)放了農(nóng)村的發(fā)展權(quán)利，以及農(nóng)村土地改革、市場(chǎng)化改革、鄉(xiāng)村工業(yè)化和城市化的權(quán)利，改變了不平等的城鄉(xiāng)關(guān)系，農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)收入差距縮小，國(guó)家的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變主要由鄉(xiāng)村工業(yè)化推動(dòng)，成為我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系最順暢的時(shí)期。鄉(xiāng)村工業(yè)化開(kāi)放了農(nóng)民在農(nóng)村地區(qū)參與工業(yè)化的權(quán)利，農(nóng)村的分工分業(yè)帶來(lái)農(nóng)民的就業(yè)與收入對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴性降低。但是，無(wú)論是鄉(xiāng)村工業(yè)化還是農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化，仍然被圈在本鄉(xiāng)本土，并未根本改變城市主導(dǎo)鄉(xiāng)村的格局。1995年特別是1998年以后，中國(guó)的工業(yè)化城市化進(jìn)入快車道，園區(qū)工業(yè)化興起，尤其是以沿海為主的園區(qū)工業(yè)高速增長(zhǎng)，使中國(guó)成為世界制造工廠。城市化進(jìn)程加速，1998—2016年，中國(guó)的城市化率以每年35.89%提速，城市建成區(qū)面積從21380平方公里擴(kuò)增到54331.47平方公里，年均增長(zhǎng)率達(dá)到5.32%，但是，在政府主導(dǎo)的園區(qū)工業(yè)化和城市化下，城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)利差距拉大，鄉(xiāng)村工業(yè)化退場(chǎng)，在規(guī)劃、土地用途等管制下，鄉(xiāng)村失去發(fā)展權(quán)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，農(nóng)業(yè)功能窄化，城鄉(xiāng)差距拉大，農(nóng)民的收入主要依托于出外打工，與不斷繁榮的城市相比，鄉(xiāng)村陷入衰敗。
（二）農(nóng)民的城市權(quán)利被忽視
從新中國(guó)成立到1950年代中期，自由遷徙權(quán)是受到法律保障的。1954年《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由。”一五計(jì)劃時(shí)期大量農(nóng)民紛紛涌入城市，導(dǎo)致城市就業(yè)壓力和糧食供應(yīng)緊張，加上城市管理體制毫無(wú)準(zhǔn)備，這些人口被政府視為盲目流動(dòng)人口，國(guó)家采取緊縮城市人口政策，每隔幾年就要求各地政府清理城市流動(dòng)人口，特別是城市企業(yè)在計(jì)劃外招錄的農(nóng)村勞動(dòng)力。從1950年代中期開(kāi)始，以戶籍制度為基礎(chǔ)，建立起一套城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待的社會(huì)制度，嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市。1958年的戶籍制度管制形成計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村戶口向城市戶口遷移的條件審批準(zhǔn)入制，農(nóng)民遷移進(jìn)城的主要途徑是招工、招兵、上學(xué)、親屬投靠及其他臨時(shí)性政策性通道。在集權(quán)計(jì)劃體制和重工業(yè)優(yōu)先的趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略下，城市的大門(mén)基本對(duì)農(nóng)民關(guān)閉，城市與鄉(xiāng)村成為互相隔絕的兩個(gè)板塊，農(nóng)民被排斥在工業(yè)化城市化進(jìn)程之外，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民之間的權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)不平等形成并逐漸拉大。
1978年到1998年是中國(guó)農(nóng)民參與工業(yè)化城市化的黃金時(shí)期，1978年到1991年,農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移總量由3298萬(wàn)人增長(zhǎng)到10623萬(wàn)人，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)人數(shù)從3150萬(wàn)人增長(zhǎng)到8906萬(wàn)人。但是，城市管理體制改革沒(méi)有啟動(dòng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)二元體制沒(méi)有被真正觸動(dòng)，農(nóng)民只是在城門(mén)外開(kāi)展自發(fā)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，農(nóng)村戶口遷往城市的門(mén)檻仍然很高，城市居民享有的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共服務(wù)仍然與農(nóng)村居民無(wú)緣。到上世紀(jì)90年代中期以后，工業(yè)化城市化的快速推進(jìn)，為農(nóng)民入城創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。中西部地區(qū)的農(nóng)民通過(guò)跨區(qū)域流動(dòng)“撞城”進(jìn)入并不接納他們的城市，參與沿海地區(qū)的工業(yè)化城市化進(jìn)程，農(nóng)民的出村入城促進(jìn)了中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)。
但是，雖然經(jīng)過(guò)撞城入城，城市的權(quán)利依然只賦予本地市民，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民工群體沒(méi)有享受到與市民同等的基本權(quán)利和公共服務(wù)。在子女教育方面，20%以上的農(nóng)民工子女無(wú)法入讀全日制公辦中小學(xué)校。不少在城市接受過(guò)完整義務(wù)教育的農(nóng)民工子女，無(wú)法參加中考和高考。在醫(yī)療保險(xiǎn)等方面，農(nóng)民工參加職工基本醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的比率很低。在住房保障方面，城市保障性住房基本不對(duì)農(nóng)民工開(kāi)放，農(nóng)民工公積金繳存率也很低。農(nóng)民工的跨區(qū)域就業(yè)造成大量社會(huì)問(wèn)題，農(nóng)村“三留守”問(wèn)題尤其突出，大多數(shù)農(nóng)民工只是這場(chǎng)波瀾壯闊的城市化的過(guò)客，在他們過(guò)了勞動(dòng)年齡以后又返回鄉(xiāng)村、回歸農(nóng)業(yè)。戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差值從1990年代末開(kāi)始逐步拉大，到2017年，中國(guó)的常住人口城化率已經(jīng)達(dá)到58.52%，農(nóng)民工總量到2016年時(shí)已達(dá)2.8億，2016年常住人口城市化率與戶籍人口城市化率的差距仍然高達(dá)16.2個(gè)百分點(diǎn)。回溯新中國(guó)60多年的城市發(fā)展與治理史，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的專項(xiàng)行動(dòng)在1950年代、60年代、90年代都曾發(fā)生過(guò)，至今未改。這種不斷重復(fù)的城市政府驅(qū)趕進(jìn)城農(nóng)民的行動(dòng)，凸顯了農(nóng)民作為城市過(guò)客的尷尬，更彰顯了農(nóng)民城市權(quán)利被忽視的嚴(yán)重后果。在城市化進(jìn)程中，如果不能正確回答城市是誰(shuí)的，農(nóng)民對(duì)他們參與建設(shè)的城市能否享有基本的權(quán)利，城市治理將矛頭對(duì)準(zhǔn)農(nóng)民的慣性還會(huì)繼續(xù)，以此思維主導(dǎo)的城市治理難免釀成不可測(cè)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治后果。
（三）二元土地制度與鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)喪失
在影響農(nóng)村發(fā)展的制度因素中，土地制度是最為重要的一項(xiàng)安排。改革之初到1998年《土地管理法》修訂前，農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的通道一直是敞開(kāi)的。1980年代初期，隨著農(nóng)地改革釋放大量剩余勞動(dòng)力，政府鼓勵(lì)農(nóng)民利用集體土地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)村建設(shè)用地量快速增長(zhǎng)。直到1987年實(shí)施老《土地管理法》時(shí)，農(nóng)村土地進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)還保留有三個(gè)通道：一是只要符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃，得到縣級(jí)人民政府審批，就可以從事“農(nóng)村居民住宅建設(shè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)”。二是全民所有制企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資舉辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)，需要使用集體所有土地時(shí)，“可以按照國(guó)家建設(shè)征用土地的規(guī)定實(shí)行征用，也可以由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織按照協(xié)議將土地的使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件”。三是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，可以使用集體所有的土地建住宅。
自1992年開(kāi)始，國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地的政策發(fā)生轉(zhuǎn)變，集體土地必須先征為國(guó)有出讓才能作為建設(shè)用地；集體土地作價(jià)入股興辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)的，其土地股份不得轉(zhuǎn)讓。1998年出臺(tái)修訂后的《土地管理法》從法律上對(duì)農(nóng)地進(jìn)入非農(nóng)集體建設(shè)使用的口子縮緊，明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，保留“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式與其他單位、個(gè)人共同舉辦企業(yè)”。1999年出臺(tái)的一項(xiàng)規(guī)定要求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地要嚴(yán)格限制在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)”。自那以后，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制和建設(shè)用地年度指標(biāo)管制的加強(qiáng)，農(nóng)村集體建設(shè)用地在大多數(shù)地區(qū)合法進(jìn)入市場(chǎng)的通道基本關(guān)閉。直到2004年時(shí)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用的規(guī)定才發(fā)生一些變化，該年發(fā)布的28號(hào)文“鼓勵(lì)農(nóng)民建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。到2006年的國(guó)務(wù)院31號(hào)文也是允許在“符合規(guī)劃并嚴(yán)格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”。
在集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)用通道關(guān)閉后，征地轉(zhuǎn)用更是成為唯一的合法土地轉(zhuǎn)用方式。1998版《土地管理法》沿襲了征地公共利益原則、城鄉(xiāng)分治格局和原用途補(bǔ)償。現(xiàn)行土地配置制度——農(nóng)地轉(zhuǎn)用一律實(shí)行征收、建設(shè)用地只能使用國(guó)有土地；土地用途、規(guī)劃、年度計(jì)劃指標(biāo)和所有制管制；城市政府獨(dú)家供應(yīng)土地——是一套高效保證和促進(jìn)土地向城市轉(zhuǎn)換的組合，它將鄉(xiāng)村用地權(quán)力關(guān)閉，形成城市用地通道。土地使用的城市偏向又加劇了勞動(dòng)力和資本往城市的單向配置。在城鄉(xiāng)格局從單向轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)后，人口和勞動(dòng)力從鄉(xiāng)村到城鄉(xiāng)的單向流動(dòng)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)之間的對(duì)流，城里人對(duì)鄉(xiāng)村的需求上升帶來(lái)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的復(fù)活與發(fā)展，鄉(xiāng)村機(jī)會(huì)的增加又引致資本下鄉(xiāng)。人口和資本配置變化帶來(lái)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的變革，凸顯了土地制度的不適應(yīng)。當(dāng)下鄉(xiāng)村的衰敗與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力缺乏，與這套制度有很大關(guān)系，在現(xiàn)行土地制度安排下，農(nóng)民利用集體土地從事非農(nóng)建設(shè)權(quán)利被剝奪，導(dǎo)致大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)萎縮，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)單一，農(nóng)民在鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)受阻，造成鄉(xiāng)村的凋敝和城鄉(xiāng)差距的拉大。現(xiàn)行土地制度是阻礙城鄉(xiāng)融合與平等發(fā)展的最大障礙。如果鄉(xiāng)村不能獲得平等的建設(shè)用地權(quán)利，鄉(xiāng)村空間就無(wú)法實(shí)現(xiàn)與城市空間平等的發(fā)展權(quán)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，人口和勞動(dòng)力就不可能持久地向鄉(xiāng)村流動(dòng)，資本下鄉(xiāng)因沒(méi)有獲利前景而不可能持續(xù)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就找不到有效的實(shí)施路徑。
（四）農(nóng)業(yè)發(fā)展方式歷史轉(zhuǎn)型與農(nóng)地制度不適應(yīng)
在高速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化浪潮沖擊下，中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式正在歷經(jīng)意義深遠(yuǎn)的重大變遷。到2015年，中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)份額已分別僅占9.2%和30.5%；農(nóng)民的分化程度加深，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局6萬(wàn)農(nóng)村住戶抽樣數(shù)據(jù)，到2016年，純農(nóng)戶僅18.3%，純非農(nóng)戶15.9%，一兼戶和二兼戶分別為30.1%和35.7%；隨著農(nóng)民外出從事非農(nóng)就業(yè)成為常態(tài)，農(nóng)戶非農(nóng)收入份額上升，農(nóng)家內(nèi)部分工分業(yè)深化，農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)重要性下降，青壯年勞動(dòng)力出外打工掙取非農(nóng)收入，老人和婦女留守村莊，他們?cè)诳词丶彝ニ邪恋氐耐瑫r(shí)，也產(chǎn)出保證家庭生計(jì)所需的食物；以農(nóng)業(yè)邊際生產(chǎn)率衡量的劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)于2010年前后真正到來(lái)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本上升，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)爭(zhēng)奪勞動(dòng)力的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)凸顯。在農(nóng)業(yè)要素相對(duì)價(jià)格發(fā)生巨大變化的背景下，長(zhǎng)期依靠高勞動(dòng)投入提高土地單產(chǎn)的中國(guó)農(nóng)民開(kāi)始改變投入方式，大幅減少作物勞動(dòng)投入，增加機(jī)械和資本投入；農(nóng)業(yè)發(fā)展方式發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，以2003年為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，中國(guó)農(nóng)業(yè)以提高土地生產(chǎn)率的精耕細(xì)作傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式向以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。
在城鄉(xiāng)中國(guó)階段，由于農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與農(nóng)民高度分化，變革農(nóng)地制度和經(jīng)營(yíng)制度的現(xiàn)實(shí)需求與呼聲會(huì)使農(nóng)地問(wèn)題重新成為熱點(diǎn)。這一階段的農(nóng)地問(wèn)題既有遺留下來(lái)的懸而未決的難題，也有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的新問(wèn)題。
第一，集體所有制的政治與制度選擇。中國(guó)共產(chǎn)黨選擇了公有制社會(huì)主義制度，集體所有制就是這一制度在鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)制度安排。集體所有制的實(shí)現(xiàn)有不同的選擇，集體化時(shí)期采取的是國(guó)家控制下集體組織代理行使土地權(quán)利的安排，農(nóng)村改革時(shí)期采取的是集體所有下的成員權(quán)利安排，兩種安排的制度績(jī)效已有大量實(shí)證檢驗(yàn)。在城鄉(xiāng)中國(guó)階段，改革時(shí)期做出的成員權(quán)集體所有制安排面臨現(xiàn)實(shí)提出的挑戰(zhàn)，比如，既然集體所有是成員所有，新出生人口作為集體成員如何享有成員土地權(quán)利？減少人口是否應(yīng)該交出集體成員權(quán)？當(dāng)集體成員不再?gòu)氖峦恋亟?jīng)營(yíng)以后，集體所有者是否有權(quán)主張將發(fā)包給集體成員的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回？集體存在的大量未界定到農(nóng)戶的資源產(chǎn)權(quán)屬于誰(shuí)？這些資源在投入使用與再組合以后的利益屬于誰(shuí)？在城鄉(xiāng)中國(guó)階段，集體所有制如何安排是一個(gè)政治選擇問(wèn)題，且會(huì)對(duì)農(nóng)地制度的穩(wěn)定性與權(quán)利結(jié)構(gòu)產(chǎn)生根本影響，進(jìn)而影響農(nóng)戶行為和資源配置。
第二，農(nóng)民成員權(quán)利的保障與處置方式。對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的安排與保障是農(nóng)地制度的基礎(chǔ)。集體化時(shí)期的教訓(xùn)是剝奪了農(nóng)民的土地權(quán)利，造成國(guó)家和農(nóng)民利益雙損；改革時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)是在集體地權(quán)下賦權(quán)于集體成員并對(duì)其權(quán)利予以政策和法律保障，給農(nóng)民吃的定心丸也換來(lái)國(guó)家在鄉(xiāng)村的穩(wěn)定。但是，隨著農(nóng)民出村與非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)增加，尤其是農(nóng)二代對(duì)土地和農(nóng)民的觀念發(fā)生重大變化以后，農(nóng)地制度安排與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度之間的匹配已經(jīng)出現(xiàn)了不一致。盡管法律明確承包權(quán)是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是它同時(shí)也是一個(gè)用益物權(quán)，農(nóng)民承包土地與集體之間是承包發(fā)包關(guān)系，在人地分離趨勢(shì)下，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離成不可逆之勢(shì)，承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵會(huì)發(fā)生哪些變化？制度選擇的方向是朝向更強(qiáng)更完整的承包權(quán)保障，還是在設(shè)置底線下朝向有利于強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)的方向？由于結(jié)構(gòu)變遷及農(nóng)民與土地關(guān)系變化，僅僅以“不許動(dòng)”應(yīng)對(duì)的意識(shí)形態(tài)和偏激做法，又會(huì)延誤實(shí)際變革需求的制度供給。
第三，經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利地位與經(jīng)營(yíng)制度的演化。從農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的關(guān)系來(lái)看，耕作權(quán)是影響最為直接的一項(xiàng)權(quán)利。隨著人地的分離與農(nóng)民的分化，城鄉(xiāng)中國(guó)階段的農(nóng)業(yè)效率取決于經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地利用的權(quán)利安排。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，中國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度必然朝適度規(guī)模和經(jīng)營(yíng)主體多元化的方向演化，但是如何抵達(dá)這一目標(biāo)？經(jīng)營(yíng)權(quán)如何從千萬(wàn)小農(nóng)的承包權(quán)中分離出來(lái)？如何使經(jīng)營(yíng)權(quán)成為一種有保障的權(quán)利，賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利有多大？賦權(quán)強(qiáng)度的火候如何把握？都是目前已經(jīng)遇到、未來(lái)會(huì)更加顯化的亟待解決的問(wèn)題。
(五)鄉(xiāng)村分化與宅基地制度滯后
在中國(guó)的農(nóng)村幾項(xiàng)土地安排中，可以說(shuō)，宅基地制度是最落后的一項(xiàng)制度安排，中國(guó)村莊的衰敗、無(wú)序等都與宅基地制度的缺陷與改革滯后有關(guān)。新中國(guó)60多年來(lái)，當(dāng)中國(guó)農(nóng)村歷經(jīng)土地改革—合作化運(yùn)動(dòng)—人民公社—家庭承包制的頻繁制度變遷時(shí)，宅基地制度變遷經(jīng)歷了與農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度變遷基本類似但制度安排相異的歷程，呈現(xiàn)出一副獨(dú)特和復(fù)雜的圖景。
一是宅基地的權(quán)利安排制度的特殊性。宅基地所有權(quán)歸集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織可以分配和控制集體所有的宅基地，并擁有從集體建設(shè)用地獲取收益的權(quán)利。農(nóng)戶可以從集體處無(wú)償取得宅基地的使用權(quán)，依法擁有宅基地占有權(quán)和使用權(quán)，可以在宅基地修建農(nóng)民住房和曬壩等附屬設(shè)施，但是一戶宅基地不允許出租、轉(zhuǎn)讓和買賣、出賣出租房屋后不得再申請(qǐng)。農(nóng)戶擁有房屋的所有權(quán)，但因宅基地使用權(quán)權(quán)能殘缺并且房地不可分割，房屋所有權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)也受到影響。二是宅基地的獲得與分配的獨(dú)特性。宅基地使用權(quán)在一定程度上體現(xiàn)為成員資格權(quán)，申請(qǐng)和獲得宅基地使用權(quán)的前提是申請(qǐng)者具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。同時(shí)，擁有資格權(quán)的申請(qǐng)者，可以無(wú)償獲得無(wú)限期使用的宅基地使用權(quán)。值得強(qiáng)調(diào)的是只擁有宅基地的占有和使用權(quán)，即使在集體成員之間也不允許轉(zhuǎn)讓和交易。三是宅基地的特殊功能。宅基地有兩個(gè)特殊的社會(huì)目標(biāo)，其一是嚴(yán)守耕地，1987年老《土地管理法》和1998年修訂《土地管理法》，均制止農(nóng)村居民侵占耕地修建宅基地。其二是穩(wěn)住農(nóng)民，一定程度上來(lái)講宅基地作為集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來(lái)的保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的場(chǎng)所，對(duì)于農(nóng)民的穩(wěn)定有極大的作用。從這個(gè)方面來(lái)講，宅基地制度至少能夠保證農(nóng)民不流離失所，從而造成社會(huì)動(dòng)蕩，這是宅基地功能最大的特殊性。
在政治、法律和政策為宅基地制度的特殊性左右為難時(shí)，這一制度在現(xiàn)實(shí)中遇到的困境越來(lái)越大，政策、法律與現(xiàn)實(shí)的沖突加劇，既造成政策實(shí)施困難，又傷害法律的權(quán)威。這些困境表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。第一，宅基地大量入市。盡管在法律上沒(méi)有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和交易的權(quán)利，但事實(shí)上，農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場(chǎng)已呈普遍化趨勢(shì)。宅基地在不同類型地區(qū)的大量入市，給農(nóng)民帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)，也解決了進(jìn)城人口的居住問(wèn)題，并降低了城鎮(zhèn)化的成本。但是，這種自發(fā)入市與現(xiàn)行法律直接沖突。第二，宅基地的無(wú)償分配和成員取得難以為繼。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村地區(qū)尤其是沿海地區(qū)建設(shè)用地十分緊張，不可能再無(wú)償分配宅基地。城鎮(zhèn)化帶來(lái)宅基地價(jià)值的顯化，集體內(nèi)農(nóng)民或?yàn)楂@得財(cái)產(chǎn)收入變賣、出租宅基地，集體外的居民或迫于城市高房?jī)r(jià)壓力或?yàn)榱说睫r(nóng)村尋求另一種生活方式，紛紛租或變相購(gòu)買農(nóng)民宅基地（房）。第三，宅基地管理失控。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上管理機(jī)制缺乏、監(jiān)督成本極高、村級(jí)制約力度不強(qiáng)，農(nóng)村宅基地管理處于失控狀態(tài)，并且危及耕地保護(hù)。第四，宅基地的無(wú)序擴(kuò)張不利于城市健康發(fā)展。由于宅基地使用現(xiàn)狀與法律嚴(yán)重沖突，政府對(duì)宅基地使用的管理基本處于缺位狀態(tài)，規(guī)劃和用途管制無(wú)法實(shí)施。在政府管制缺位下，農(nóng)民宅基地的擴(kuò)張和蓋房更是處于無(wú)序狀態(tài)，甚至有蔓延之勢(shì)。造成城中村的私搭亂建、毫無(wú)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足、治理無(wú)組織，治安問(wèn)題嚴(yán)重，與城市形成完全的兩張皮，加大了城市管理成本和未來(lái)更新的難度。
作者系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生
本文摘自劉守英、熊雪鋒的《我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施與制度供給》，原載于《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2018年第4期
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