當前，實現鄉村振興與城鄉融合發展還面臨著諸多制度性難題。綜合分析，我們認為這些難題主要存在五個方面：一是鄉村的從屬地位；二是農民的城市權利被忽視；三是鄉村發展權喪失；四是現行農地制度與農業發展方式不適應；五是宅基地制度改革滯后阻礙村莊轉型。
（一）趕超戰略、城市偏向與鄉村的從屬地位
中國鄉村問題的根源來自工業和城市優先的發展導向。新中國成立不久，中國共產黨開啟了農業國向工業國的轉變，并選擇了重工業優先的國家工業化戰略，農業充當了提供資本形成與積累的角色，農產品統購統銷、集體化與人民公社制度、城鄉分割的戶籍制度提供了重要支撐。國家計劃工業化啟動并推動了結構轉變，但也由此形成工業化先于農業現代化、農業和農村服務于工業發展的工農關系，農民被剝奪了參與工業化的權利。20世紀80年代率先開啟的農村改革，開放了農村的發展權利，以及農村土地改革、市場化改革、鄉村工業化和城市化的權利，改變了不平等的城鄉關系，農民收入快速增長，城鄉收入差距縮小，國家的結構轉變主要由鄉村工業化推動，成為我國城鄉關系最順暢的時期。鄉村工業化開放了農民在農村地區參與工業化的權利，農村的分工分業帶來農民的就業與收入對農業的依賴性降低。但是，無論是鄉村工業化還是農民自主城鎮化，仍然被圈在本鄉本土，并未根本改變城市主導鄉村的格局。1995年特別是1998年以后，中國的工業化城市化進入快車道，園區工業化興起，尤其是以沿海為主的園區工業高速增長，使中國成為世界制造工廠。城市化進程加速，1998—2016年，中國的城市化率以每年35.89%提速，城市建成區面積從21380平方公里擴增到54331.47平方公里，年均增長率達到5.32%，但是，在政府主導的園區工業化和城市化下，城鄉發展權利差距拉大，鄉村工業化退場，在規劃、土地用途等管制下，鄉村失去發展權，農村產業發展受阻，農業功能窄化，城鄉差距拉大，農民的收入主要依托于出外打工，與不斷繁榮的城市相比，鄉村陷入衰敗。
?。ǘ┺r民的城市權利被忽視
從新中國成立到1950年代中期，自由遷徙權是受到法律保障的。1954年《憲法》規定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由?！币晃逵媱潟r期大量農民紛紛涌入城市，導致城市就業壓力和糧食供應緊張，加上城市管理體制毫無準備，這些人口被政府視為盲目流動人口，國家采取緊縮城市人口政策，每隔幾年就要求各地政府清理城市流動人口，特別是城市企業在計劃外招錄的農村勞動力。從1950年代中期開始，以戶籍制度為基礎，建立起一套城鄉區別對待的社會制度，嚴格限制農民進入城市。1958年的戶籍制度管制形成計劃經濟條件下農村戶口向城市戶口遷移的條件審批準入制，農民遷移進城的主要途徑是招工、招兵、上學、親屬投靠及其他臨時性政策性通道。在集權計劃體制和重工業優先的趕超型經濟發展戰略下，城市的大門基本對農民關閉，城市與鄉村成為互相隔絕的兩個板塊，農民被排斥在工業化城市化進程之外，農民與城鎮居民之間的權利和發展機會不平等形成并逐漸拉大。
1978年到1998年是中國農民參與工業化城市化的黃金時期，1978年到1991年,農村勞動力轉移總量由3298萬人增長到10623萬人，農村非農就業人數從3150萬人增長到8906萬人。但是，城市管理體制改革沒有啟動，計劃經濟時期形成的城鄉二元體制沒有被真正觸動，農民只是在城門外開展自發工業化和城鎮化，農村戶口遷往城市的門檻仍然很高，城市居民享有的住房、醫療、養老、教育等公共服務仍然與農村居民無緣。到上世紀90年代中期以后，工業化城市化的快速推進，為農民入城創造了機會。中西部地區的農民通過跨區域流動“撞城”進入并不接納他們的城市，參與沿海地區的工業化城市化進程，農民的出村入城促進了中國城鎮化的快速推進。
但是，雖然經過撞城入城，城市的權利依然只賦予本地市民，為經濟社會發展做出巨大貢獻的農民工群體沒有享受到與市民同等的基本權利和公共服務。在子女教育方面，20%以上的農民工子女無法入讀全日制公辦中小學校。不少在城市接受過完整義務教育的農民工子女，無法參加中考和高考。在醫療保險等方面，農民工參加職工基本醫療、城鎮職工基本養老保險、失業保險的比率很低。在住房保障方面，城市保障性住房基本不對農民工開放，農民工公積金繳存率也很低。農民工的跨區域就業造成大量社會問題，農村“三留守”問題尤其突出，大多數農民工只是這場波瀾壯闊的城市化的過客，在他們過了勞動年齡以后又返回鄉村、回歸農業。戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差值從1990年代末開始逐步拉大，到2017年，中國的常住人口城化率已經達到58.52%，農民工總量到2016年時已達2.8億，2016年常住人口城市化率與戶籍人口城市化率的差距仍然高達16.2個百分點。回溯新中國60多年的城市發展與治理史，對進城農民的專項行動在1950年代、60年代、90年代都曾發生過，至今未改。這種不斷重復的城市政府驅趕進城農民的行動，凸顯了農民作為城市過客的尷尬，更彰顯了農民城市權利被忽視的嚴重后果。在城市化進程中，如果不能正確回答城市是誰的，農民對他們參與建設的城市能否享有基本的權利，城市治理將矛頭對準農民的慣性還會繼續，以此思維主導的城市治理難免釀成不可測的經濟、社會和政治后果。
?。ㄈ┒恋刂贫扰c鄉村發展權喪失
在影響農村發展的制度因素中，土地制度是最為重要的一項安排。改革之初到1998年《土地管理法》修訂前，農地轉為集體建設用地的通道一直是敞開的。1980年代初期，隨著農地改革釋放大量剩余勞動力，政府鼓勵農民利用集體土地創辦鄉鎮企業，農村建設用地量快速增長。直到1987年實施老《土地管理法》時，農村土地進入非農建設還保留有三個通道：一是只要符合鄉（鎮）村建設規劃，得到縣級人民政府審批，就可以從事“農村居民住宅建設，鄉（鎮）村企業建設，鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設等鄉（鎮）村建設”。二是全民所有制企業、城市集體所有制企業同農業集體經濟組織共同投資舉辦聯營企業，需要使用集體所有土地時，“可以按照國家建設征用土地的規定實行征用，也可以由農業集體經濟組織按照協議將土地的使用權作為聯營條件”。三是城鎮非農業戶口居民經縣級人民政府批準后，可以使用集體所有的土地建住宅。
自1992年開始，國家對集體建設用地的政策發生轉變，集體土地必須先征為國有出讓才能作為建設用地；集體土地作價入股興辦聯營企業的，其土地股份不得轉讓。1998年出臺修訂后的《土地管理法》從法律上對農地進入非農集體建設使用的口子縮緊，明確規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，保留“農村集體經濟組織以土地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同舉辦企業”。1999年出臺的一項規定要求“鄉鎮企業用地要嚴格限制在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍內”。自那以后，加上鄉鎮企業改制和建設用地年度指標管制的加強，農村集體建設用地在大多數地區合法進入市場的通道基本關閉。直到2004年時對農村集體建設用地使用的規定才發生一些變化，該年發布的28號文“鼓勵農民建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少掛鉤。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。到2006年的國務院31號文也是允許在“符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內，農民集體所有建設用地使用權流轉”。
在集體建設用地轉用通道關閉后，征地轉用更是成為唯一的合法土地轉用方式。1998版《土地管理法》沿襲了征地公共利益原則、城鄉分治格局和原用途補償?，F行土地配置制度——農地轉用一律實行征收、建設用地只能使用國有土地；土地用途、規劃、年度計劃指標和所有制管制；城市政府獨家供應土地——是一套高效保證和促進土地向城市轉換的組合，它將鄉村用地權力關閉，形成城市用地通道。土地使用的城市偏向又加劇了勞動力和資本往城市的單向配置。在城鄉格局從單向轉向城鄉互動后，人口和勞動力從鄉村到城鄉的單向流動轉向城鄉之間的對流，城里人對鄉村的需求上升帶來鄉村產業的復活與發展，鄉村機會的增加又引致資本下鄉。人口和資本配置變化帶來的鄉村經濟活動的變革，凸顯了土地制度的不適應。當下鄉村的衰敗與農業產業的競爭力缺乏，與這套制度有很大關系，在現行土地制度安排下，農民利用集體土地從事非農建設權利被剝奪，導致大多數鄉村地區非農經濟活動萎縮，農村產業單一，農民在鄉村地區的發展機會受阻，造成鄉村的凋敝和城鄉差距的拉大?，F行土地制度是阻礙城鄉融合與平等發展的最大障礙。如果鄉村不能獲得平等的建設用地權利，鄉村空間就無法實現與城市空間平等的發展權，鄉村產業發展受阻，人口和勞動力就不可能持久地向鄉村流動，資本下鄉因沒有獲利前景而不可能持續，鄉村振興戰略就找不到有效的實施路徑。
（四）農業發展方式歷史轉型與農地制度不適應
在高速工業化、城鎮化浪潮沖擊下，中國的農業生產方式正在歷經意義深遠的重大變遷。到2015年，中國農業產值和就業份額已分別僅占9.2%和30.5%；農民的分化程度加深，根據國家統計局6萬農村住戶抽樣數據，到2016年，純農戶僅18.3%，純非農戶15.9%，一兼戶和二兼戶分別為30.1%和35.7%；隨著農民外出從事非農就業成為常態，農戶非農收入份額上升，農家內部分工分業深化，農地的經濟重要性下降，青壯年勞動力出外打工掙取非農收入，老人和婦女留守村莊，他們在看守家庭所承包土地的同時，也產出保證家庭生計所需的食物；以農業邊際生產率衡量的劉易斯轉折點于2010年前后真正到來，農業勞動力成本上升，農業與非農業爭奪勞動力的競爭劣勢凸顯。在農業要素相對價格發生巨大變化的背景下，長期依靠高勞動投入提高土地單產的中國農民開始改變投入方式，大幅減少作物勞動投入，增加機械和資本投入；農業發展方式發生歷史性轉變，以2003年為轉折點，中國農業以提高土地生產率的精耕細作傳統農業模式向以提高勞動生產率為主的現代農業發展模式轉變。
在城鄉中國階段，由于農業發展方式轉型與農民高度分化，變革農地制度和經營制度的現實需求與呼聲會使農地問題重新成為熱點。這一階段的農地問題既有遺留下來的懸而未決的難題，也有農業轉型出現的新問題。
第一，集體所有制的政治與制度選擇。中國共產黨選擇了公有制社會主義制度，集體所有制就是這一制度在鄉村的基礎制度安排。集體所有制的實現有不同的選擇，集體化時期采取的是國家控制下集體組織代理行使土地權利的安排，農村改革時期采取的是集體所有下的成員權利安排，兩種安排的制度績效已有大量實證檢驗。在城鄉中國階段，改革時期做出的成員權集體所有制安排面臨現實提出的挑戰，比如，既然集體所有是成員所有，新出生人口作為集體成員如何享有成員土地權利？減少人口是否應該交出集體成員權？當集體成員不再從事土地經營以后，集體所有者是否有權主張將發包給集體成員的承包經營權收回？集體存在的大量未界定到農戶的資源產權屬于誰？這些資源在投入使用與再組合以后的利益屬于誰？在城鄉中國階段，集體所有制如何安排是一個政治選擇問題，且會對農地制度的穩定性與權利結構產生根本影響，進而影響農戶行為和資源配置。
第二，農民成員權利的保障與處置方式。對農民土地權利的安排與保障是農地制度的基礎。集體化時期的教訓是剝奪了農民的土地權利，造成國家和農民利益雙損；改革時期的經驗是在集體地權下賦權于集體成員并對其權利予以政策和法律保障，給農民吃的定心丸也換來國家在鄉村的穩定。但是，隨著農民出村與非農經濟活動增加，尤其是農二代對土地和農民的觀念發生重大變化以后，農地制度安排與農業經營制度之間的匹配已經出現了不一致。盡管法律明確承包權是農民的財產權，但是它同時也是一個用益物權，農民承包土地與集體之間是承包發包關系，在人地分離趨勢下，承包權與經營權分離成不可逆之勢，承包權的權利內涵會發生哪些變化？制度選擇的方向是朝向更強更完整的承包權保障，還是在設置底線下朝向有利于強化經營權的方向？由于結構變遷及農民與土地關系變化，僅僅以“不許動”應對的意識形態和偏激做法，又會延誤實際變革需求的制度供給。
第三，經營權的權利地位與經營制度的演化。從農地制度與農業經營的關系來看，耕作權是影響最為直接的一項權利。隨著人地的分離與農民的分化，城鄉中國階段的農業效率取決于經營者對土地利用的權利安排。從發展趨勢來看，中國的農業經營制度必然朝適度規模和經營主體多元化的方向演化，但是如何抵達這一目標？經營權如何從千萬小農的承包權中分離出來？如何使經營權成為一種有保障的權利，賦予經營權的權利有多大？賦權強度的火候如何把握？都是目前已經遇到、未來會更加顯化的亟待解決的問題。
(五)鄉村分化與宅基地制度滯后
在中國的農村幾項土地安排中，可以說，宅基地制度是最落后的一項制度安排，中國村莊的衰敗、無序等都與宅基地制度的缺陷與改革滯后有關。新中國60多年來，當中國農村歷經土地改革—合作化運動—人民公社—家庭承包制的頻繁制度變遷時，宅基地制度變遷經歷了與農地承包經營權制度變遷基本類似但制度安排相異的歷程，呈現出一副獨特和復雜的圖景。
一是宅基地的權利安排制度的特殊性。宅基地所有權歸集體所有，集體經濟組織可以分配和控制集體所有的宅基地，并擁有從集體建設用地獲取收益的權利。農戶可以從集體處無償取得宅基地的使用權，依法擁有宅基地占有權和使用權，可以在宅基地修建農民住房和曬壩等附屬設施，但是一戶宅基地不允許出租、轉讓和買賣、出賣出租房屋后不得再申請。農戶擁有房屋的所有權，但因宅基地使用權權能殘缺并且房地不可分割，房屋所有權權能實現也受到影響。二是宅基地的獲得與分配的獨特性。宅基地使用權在一定程度上體現為成員資格權，申請和獲得宅基地使用權的前提是申請者具有集體經濟組織成員資格。同時，擁有資格權的申請者，可以無償獲得無限期使用的宅基地使用權。值得強調的是只擁有宅基地的占有和使用權，即使在集體成員之間也不允許轉讓和交易。三是宅基地的特殊功能。宅基地有兩個特殊的社會目標，其一是嚴守耕地，1987年老《土地管理法》和1998年修訂《土地管理法》，均制止農村居民侵占耕地修建宅基地。其二是穩住農民，一定程度上來講宅基地作為集體經濟時代遺留下來的保障農民生產生活的場所，對于農民的穩定有極大的作用。從這個方面來講，宅基地制度至少能夠保證農民不流離失所，從而造成社會動蕩，這是宅基地功能最大的特殊性。
在政治、法律和政策為宅基地制度的特殊性左右為難時，這一制度在現實中遇到的困境越來越大，政策、法律與現實的沖突加劇，既造成政策實施困難，又傷害法律的權威。這些困境表現在如下幾個方面。第一，宅基地大量入市。盡管在法律上沒有賦予宅基地出租、轉讓和交易的權利，但事實上，農民宅基地進入市場已呈普遍化趨勢。宅基地在不同類型地區的大量入市，給農民帶來財產性收入的同時，也解決了進城人口的居住問題，并降低了城鎮化的成本。但是，這種自發入市與現行法律直接沖突。第二，宅基地的無償分配和成員取得難以為繼。隨著城鎮化進程的加快，農村地區尤其是沿海地區建設用地十分緊張，不可能再無償分配宅基地。城鎮化帶來宅基地價值的顯化，集體內農民或為獲得財產收入變賣、出租宅基地，集體外的居民或迫于城市高房價壓力或為了到農村尋求另一種生活方式，紛紛租或變相購買農民宅基地（房）。第三，宅基地管理失控。由于鄉鎮以上管理機制缺乏、監督成本極高、村級制約力度不強，農村宅基地管理處于失控狀態，并且危及耕地保護。第四，宅基地的無序擴張不利于城市健康發展。由于宅基地使用現狀與法律嚴重沖突，政府對宅基地使用的管理基本處于缺位狀態，規劃和用途管制無法實施。在政府管制缺位下，農民宅基地的擴張和蓋房更是處于無序狀態，甚至有蔓延之勢。造成城中村的私搭亂建、毫無規劃、基礎設施和公共服務不足、治理無組織，治安問題嚴重，與城市形成完全的兩張皮，加大了城市管理成本和未來更新的難度。
作者系中國人民大學經濟學院教授，經濟學院博士研究生
本文摘自劉守英、熊雪鋒的《我國鄉村振興戰略的實施與制度供給》，原載于《政治經濟學評論》2018年第4期
中國鄉村發現網轉自：財新網
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