前注：自十八屆三中全會(huì)提出農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同地同權(quán)改革原則以來已經(jīng)過去五年了，但迄今前者也只允許在若干城市用于租賃房建設(shè)。這表明這項(xiàng)改革幾同停滯、幾無進(jìn)展。原因何在呢？其實(shí)，除了地方政府已經(jīng)到手的巨大的土地利益成為改革障礙之外，我們迄今仍沒有找到一種既符合現(xiàn)有意識(shí)形態(tài)又具有可操作性的改革路徑。此文擬從法律與實(shí)踐上分析這個(gè)問題。
五年前的十八屆三中全會(huì)公報(bào)涉及“三農(nóng)”的地方共有三處，即“以城帶鄉(xiāng)”、“賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”以及“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。而三中全會(huì)《全面改革決定》第十一條還專門談及“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”問題，并且說“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”
可遺憾的是，這個(gè)決定頒行已有五年了，而決定中的這項(xiàng)改革原則盡管有很多試點(diǎn)，但迄今除了前不久允許若干城市的集體建設(shè)用地可以用于租賃住房建設(shè)外，也沒見到那個(gè)地方的集體建設(shè)用地與政府用地一樣可以公開招拍掛并被用于商品房建設(shè)。也就是說，我們各級(jí)政府均未能真正兌現(xiàn)十八屆三中全會(huì)《全面改革決定》規(guī)定的“農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的改革承諾。
造成這種情況的問題很多。有法律問題，也有政策問題，但是更多的恐怕還是政府的既得土地利益在發(fā)揮作用。因?yàn)槿绻藢萌腥珪?huì)這一改革決定付諸實(shí)施了，政府每年到手的那幾萬億土地出讓金不就減少了？這是明擺著的事情。要想讓政府放棄到手的這么巨大的土地利益，除非房地產(chǎn)泡沫破裂，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。現(xiàn)在的實(shí)體經(jīng)濟(jì)幾乎都被房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)綁架了。由于稅負(fù)很重，很多地方企業(yè)做了很多年，還不如買幾套房倒賣的利潤(rùn)多。看來，房地產(chǎn)泡沫的破裂確實(shí)為期不遠(yuǎn)了。這也就是說，農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革將很快進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。
當(dāng)然，這也是一種設(shè)想。但我不管這些，還是想就“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”這句話對(duì)照我國(guó)現(xiàn)有的法律說幾句話。應(yīng)該說，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”這句話是確定了改革方向，但要想真正實(shí)施，就得首先建立起完善的而不是破碎的土地產(chǎn)權(quán)制度。
眾所周知，與國(guó)有土地所有人是抽象的國(guó)家不同，在我國(guó)農(nóng)村范圍內(nèi)存有無數(shù)的所謂集體，可見集體應(yīng)該是具體的。既然如此，那就需要首先確實(shí)這個(gè)集體是誰？誰能代表這個(gè)集體的成員行使其土地的所有權(quán)？可是迄今，無論是《憲法》還是《土地管理法》，幾乎所有現(xiàn)行法律都沒有說清楚這個(gè)土地產(chǎn)權(quán)所有人的問題。
比如，《土地管理法》認(rèn)為，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”。這里雖然說到了村集體經(jīng)濟(jì)組織，但這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)什么樣的經(jīng)濟(jì)組織？是企業(yè)、公司抑或是合作社？我們的所有法律并沒有說清楚。最近頒行的《民法總則》也說到在沒有設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的地方，村民委員會(huì)可以代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能，但村委會(huì)只是一個(gè)自治組織法人，它如何經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)？
《憲法》和《土地管理法》都頒行于上世紀(jì)八十年代，歷經(jīng)數(shù)次修訂，但迄今仍未確定集體土地所有權(quán)的行使人，致使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體始終處于不明確的狀態(tài)。土地所有權(quán)的長(zhǎng)期虛置使得潛在市場(chǎng)價(jià)值數(shù)以百萬億元計(jì)的農(nóng)村土地?zé)o法資本化和財(cái)富化，而作為農(nóng)村集體成員的廣大農(nóng)戶又因長(zhǎng)期缺乏土地財(cái)產(chǎn)權(quán)而陷入愈益相對(duì)貧窮的困境之中。造成中國(guó)日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差別和貧富懸殊以及內(nèi)需長(zhǎng)期萎縮的制度上的根源就在這里。因此，我們必須通過推行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革來解決這些問題。這個(gè)問題不解決，那又怎么進(jìn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革呢？如果連集體土地的產(chǎn)權(quán)所有人都不知道，那又如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)呢？
因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，首先需要做的還是推行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革。至于怎么進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革呢？要回答這個(gè)問題，那就又回到我發(fā)表的很多文章的論點(diǎn)和建議上去了，即徹底改革現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度。這種改革之所以叫徹底，是指其首先應(yīng)將土地所有權(quán)與其使用權(quán)（承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)）合而為一以形成完整產(chǎn)權(quán)（像現(xiàn)在這么三權(quán)分置改革恰恰是搞反了），然后在組建合作社基礎(chǔ)上使集體土地產(chǎn)權(quán)股權(quán)化，按照《物權(quán)法》按份共有原則根據(jù)一定比例在合作社和社員即農(nóng)戶中進(jìn)行分配和持有。我這么說是有法律依據(jù)的。比如：
一，憲法第八條說，“農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。”可見根據(jù)憲法，集體土地所有權(quán)的最主要載體不是合作社還會(huì)是什么？
二，《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”這里首次明確集體成員擁有本集體所有的土地等不動(dòng)產(chǎn)。該法第九十四條又規(guī)定，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)按份共有是指“按份共有人對(duì)共有的財(cái)產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)。”這是承包農(nóng)戶對(duì)其所承包土地享受所有權(quán)的最明確法律解釋。
我認(rèn)為，上述說法是一種集體土地所有制改革的最佳法理路徑，也可能是現(xiàn)有制度下唯一一種可被各方面所接受的一種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方案。我們現(xiàn)在需要做的是解放思想，鼓勵(lì)農(nóng)民組建各類土地合作社并將土地所有權(quán)與其派生出來的其他所有權(quán)利，尤其是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即土地使用權(quán)，合成一個(gè)完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)并讓農(nóng)民在土地合作社中按照其份額享有這些完整土地產(chǎn)權(quán)。
有人可能會(huì)擔(dān)心這么做是搞私有化。但這是誤解。按份持有土地合作社的土地所有權(quán)不僅是符合現(xiàn)有法律規(guī)定的，也不會(huì)更沒有改變土地產(chǎn)權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有的性質(zhì)。所以根本無須擔(dān)心這種產(chǎn)權(quán)改革方式是在搞所謂的土地私有化。
當(dāng)年國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度的改革也是這么做的，即將數(shù)以萬計(jì)的國(guó)有企業(yè)以轉(zhuǎn)讓或出售部分國(guó)有資產(chǎn)及其債權(quán)債務(wù)等方式改制成國(guó)有控股或參股企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)，受讓對(duì)象絕大多數(shù)就是原國(guó)有企業(yè)的職工和管理人員。回顧國(guó)企改制歷史人們會(huì)問，國(guó)有資產(chǎn)改制都能最后確權(quán)并將完整產(chǎn)權(quán)歸企業(yè)職工所有，那為何集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革就不能將集體土地產(chǎn)權(quán)也讓集體經(jīng)濟(jì)組織的成員農(nóng)戶所享有呢？
當(dāng)然，國(guó)企改革也存有很多問題。其中最大失誤就是產(chǎn)生數(shù)千萬的下崗職工。全民所有制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)不僅沒讓全民享有，甚至連全民所有制企業(yè)的職工也有相當(dāng)一部分被下崗，無緣持有改制后的國(guó)企股權(quán)。結(jié)果造就了一大批城市失業(yè)人群和貧民。因此，我們?cè)谶@次集體所有制土地產(chǎn)權(quán)改革時(shí)，必須牢記這一歷史教訓(xùn)，絕不能重蹈國(guó)企改革的錯(cuò)誤，讓任何一個(gè)農(nóng)民或農(nóng)戶因我們的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的失誤而無法享有完整的集體土地產(chǎn)權(quán)。
只有當(dāng)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)明晰地法人化（即為農(nóng)村土地合作經(jīng)濟(jì)組織所持有）和自然人化（即為合作社成員——農(nóng)戶所持有）時(shí)，農(nóng)村集體建設(shè)用地也才能真正做到與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)。當(dāng)然，也只有這樣做才有可能達(dá)致三中全會(huì)改革決定所確定的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的改革目標(biāo)。與此相對(duì)照可見，我們現(xiàn)在的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革顯然步入了一個(gè)改革誤區(qū)。
農(nóng)民擁有完整土地產(chǎn)權(quán)即可以此作為抵押進(jìn)行銀行貸款或入股合作社，甚至出售，提高農(nóng)民的融資能力和財(cái)產(chǎn)的資本性與流動(dòng)性，為農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)和投資提供了更多機(jī)會(huì)，而富裕起來的農(nóng)民也有資本擴(kuò)大他們的自由遷徙范圍，脫離農(nóng)村，定居城市，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
不僅如此，農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)便會(huì)成為農(nóng)村土地財(cái)富的擁有者。他們將會(huì)迅速擴(kuò)大我國(guó)的中產(chǎn)階層數(shù)量，極大地提升國(guó)民的消費(fèi)能力，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而困擾我國(guó)數(shù)十年的收入和財(cái)富分配不合理、城鄉(xiāng)和貧富差距巨大以及內(nèi)需長(zhǎng)期不振而導(dǎo)致的產(chǎn)能極度過剩等現(xiàn)狀也將因此而不復(fù)存在。中國(guó)將步入一個(gè)健康的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展階段。
自上世紀(jì)五十年代以來，我們?cè)跓o數(shù)次地提出建設(shè)新農(nóng)村并屢遭失敗后近年又一次提出了振興鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略設(shè)想。可是我們只要稍微想一想即可得知，歷史上那么多次提出建設(shè)新農(nóng)村戰(zhàn)略均告失敗的原因究竟何在呢？不就是因?yàn)猷l(xiāng)村的主人——農(nóng)民只有土地使用權(quán)而沒有自己耕作和生活其上土地的完整產(chǎn)權(quán)嗎？如果我們不能真正做到地權(quán)還農(nóng)，還會(huì)有所謂的鄉(xiāng)村振興嗎？答案顯然是不會(huì)的。
總之，徹底改革現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，讓農(nóng)民按份共有獲得并享有農(nóng)村集體土地的完整產(chǎn)權(quán)，這才是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)并建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的必由之路，也是振興鄉(xiāng)村的唯一途徑。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：史嘯虎雜談 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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