前注：自十八屆三中全會提出農村集體建設用地與國有土地同地同權改革原則以來已經過去五年了，但迄今前者也只允許在若干城市用于租賃房建設。這表明這項改革幾同停滯、幾無進展。原因何在呢？其實，除了地方政府已經到手的巨大的土地利益成為改革障礙之外，我們迄今仍沒有找到一種既符合現有意識形態又具有可操作性的改革路徑。此文擬從法律與實踐上分析這個問題。
五年前的十八屆三中全會公報涉及“三農”的地方共有三處，即“以城帶鄉”、“賦予農民更多的財產權利”以及“建立城鄉統一的建設用地市場”。而三中全會《全面改革決定》第十一條還專門談及“建立城鄉統一的建設用地市場”問題，并且說“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”
可遺憾的是，這個決定頒行已有五年了，而決定中的這項改革原則盡管有很多試點，但迄今除了前不久允許若干城市的集體建設用地可以用于租賃住房建設外，也沒見到那個地方的集體建設用地與政府用地一樣可以公開招拍掛并被用于商品房建設。也就是說，我們各級政府均未能真正兌現十八屆三中全會《全面改革決定》規定的“農村集體建設用地實行與國有土地同等入市、同權同價”的改革承諾。
造成這種情況的問題很多。有法律問題，也有政策問題，但是更多的恐怕還是政府的既得土地利益在發揮作用。因為如果十八屆三中全會這一改革決定付諸實施了，政府每年到手的那幾萬億土地出讓金不就減少了？這是明擺著的事情。要想讓政府放棄到手的這么巨大的土地利益，除非房地產泡沫破裂，出現經濟危機。現在的實體經濟幾乎都被房地產經濟綁架了。由于稅負很重，很多地方企業做了很多年，還不如買幾套房倒賣的利潤多。看來，房地產泡沫的破裂確實為期不遠了。這也就是說，農村集體建設用地制度改革將很快進入實質性階段。
當然，這也是一種設想。但我不管這些，還是想就“建立城鄉統一的建設用地市場”這句話對照我國現有的法律說幾句話。應該說，“建立城鄉統一的建設用地市場”這句話是確定了改革方向，但要想真正實施，就得首先建立起完善的而不是破碎的土地產權制度。
眾所周知，與國有土地所有人是抽象的國家不同，在我國農村范圍內存有無數的所謂集體，可見集體應該是具體的。既然如此，那就需要首先確實這個集體是誰？誰能代表這個集體的成員行使其土地的所有權？可是迄今，無論是《憲法》還是《土地管理法》，幾乎所有現行法律都沒有說清楚這個土地產權所有人的問題。
比如，《土地管理法》認為，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”。這里雖然說到了村集體經濟組織，但這個集體經濟組織是一個什么樣的經濟組織？是企業、公司抑或是合作社？我們的所有法律并沒有說清楚。最近頒行的《民法總則》也說到在沒有設立村集體經濟組織的地方，村民委員會可以代行集體經濟組織職能，但村委會只是一個自治組織法人，它如何經營管理農村集體土地資產？
《憲法》和《土地管理法》都頒行于上世紀八十年代，歷經數次修訂，但迄今仍未確定集體土地所有權的行使人，致使農村集體土地產權主體始終處于不明確的狀態。土地所有權的長期虛置使得潛在市場價值數以百萬億元計的農村土地無法資本化和財富化，而作為農村集體成員的廣大農戶又因長期缺乏土地財產權而陷入愈益相對貧窮的困境之中。造成中國日益擴大的城鄉差別和貧富懸殊以及內需長期萎縮的制度上的根源就在這里。因此，我們必須通過推行農村集體土地產權制度的改革來解決這些問題。這個問題不解決，那又怎么進行集體土地產權制度改革呢？如果連集體土地的產權所有人都不知道，那又如何建立城鄉統一的建設用地市場呢？
因此，建立城鄉統一的建設用地市場，首先需要做的還是推行農村集體土地產權制度改革。至于怎么進行農地產權制度改革呢？要回答這個問題，那就又回到我發表的很多文章的論點和建議上去了，即徹底改革現行集體土地產權制度。這種改革之所以叫徹底，是指其首先應將土地所有權與其使用權（承包權和經營權）合而為一以形成完整產權（像現在這么三權分置改革恰恰是搞反了），然后在組建合作社基礎上使集體土地產權股權化，按照《物權法》按份共有原則根據一定比例在合作社和社員即農戶中進行分配和持有。我這么說是有法律依據的。比如：
一，憲法第八條說，“農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”可見根據憲法，集體土地所有權的最主要載體不是合作社還會是什么？
二，《物權法》第五十九條規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”這里首次明確集體成員擁有本集體所有的土地等不動產。該法第九十四條又規定，對不動產按份共有是指“按份共有人對共有的財產按照其份額享有所有權。”這是承包農戶對其所承包土地享受所有權的最明確法律解釋。
我認為，上述說法是一種集體土地所有制改革的最佳法理路徑，也可能是現有制度下唯一一種可被各方面所接受的一種農地產權制度改革方案。我們現在需要做的是解放思想，鼓勵農民組建各類土地合作社并將土地所有權與其派生出來的其他所有權利，尤其是土地承包經營權，即土地使用權，合成一個完整的土地財產權并讓農民在土地合作社中按照其份額享有這些完整土地產權。
有人可能會擔心這么做是搞私有化。但這是誤解。按份持有土地合作社的土地所有權不僅是符合現有法律規定的，也不會更沒有改變土地產權屬于集體經濟組織所有的性質。所以根本無須擔心這種產權改革方式是在搞所謂的土地私有化。
當年國企產權制度的改革也是這么做的，即將數以萬計的國有企業以轉讓或出售部分國有資產及其債權債務等方式改制成國有控股或參股企業或民營企業，受讓對象絕大多數就是原國有企業的職工和管理人員。回顧國企改制歷史人們會問，國有資產改制都能最后確權并將完整產權歸企業職工所有，那為何集體土地產權制度改革就不能將集體土地產權也讓集體經濟組織的成員農戶所享有呢？
當然，國企改革也存有很多問題。其中最大失誤就是產生數千萬的下崗職工。全民所有制企業的產權不僅沒讓全民享有，甚至連全民所有制企業的職工也有相當一部分被下崗，無緣持有改制后的國企股權。結果造就了一大批城市失業人群和貧民。因此，我們在這次集體所有制土地產權改革時，必須牢記這一歷史教訓，絕不能重蹈國企改革的錯誤，讓任何一個農民或農戶因我們的農村土地產權制度改革的失誤而無法享有完整的集體土地產權。
只有當農村集體土地產權明晰地法人化（即為農村土地合作經濟組織所持有）和自然人化（即為合作社成員——農戶所持有）時，農村集體建設用地也才能真正做到與國有土地同價同權。當然，也只有這樣做才有可能達致三中全會改革決定所確定的建立城鄉統一的建設用地市場的改革目標。與此相對照可見，我們現在的農村集體建設用地入市改革顯然步入了一個改革誤區。
農民擁有完整土地產權即可以此作為抵押進行銀行貸款或入股合作社，甚至出售，提高農民的融資能力和財產的資本性與流動性，為農民的創業和投資提供了更多機會，而富裕起來的農民也有資本擴大他們的自由遷徙范圍，脫離農村，定居城市，促進城鎮化的發展。
不僅如此，農民擁有完整的土地產權便會成為農村土地財富的擁有者。他們將會迅速擴大我國的中產階層數量，極大地提升國民的消費能力，拉動經濟的發展，而困擾我國數十年的收入和財富分配不合理、城鄉和貧富差距巨大以及內需長期不振而導致的產能極度過剩等現狀也將因此而不復存在。中國將步入一個健康的經濟社會可持續發展階段。
自上世紀五十年代以來，我們在無數次地提出建設新農村并屢遭失敗后近年又一次提出了振興鄉村的戰略設想。可是我們只要稍微想一想即可得知，歷史上那么多次提出建設新農村戰略均告失敗的原因究竟何在呢？不就是因為鄉村的主人——農民只有土地使用權而沒有自己耕作和生活其上土地的完整產權嗎？如果我們不能真正做到地權還農，還會有所謂的鄉村振興嗎？答案顯然是不會的。
總之，徹底改革現行農村土地產權制度，讓農民按份共有獲得并享有農村集體土地的完整產權，這才是實現農村集體建設用地與國有土地同價同權并建立城鄉統一建設用地市場的必由之路，也是振興鄉村的唯一途徑。
中國鄉村發現網轉自：史嘯虎雜談 微信公眾號（原創）
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