宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”是我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的重大創(chuàng)新, 是激活農(nóng)村土地要素助推鄉(xiāng)村振興的重要抓手。在宅基地“三權(quán)”中, 資格權(quán)作為新創(chuàng)設(shè)權(quán)利, 是“三權(quán)分置”邏輯關(guān)系和有效運(yùn)行的關(guān)鍵紐帶。當(dāng)前, 基層改革探索積極, 涌現(xiàn)出不少鮮活的經(jīng)驗(yàn)做法, 但是對(duì)宅基地資格權(quán)的定位、權(quán)能和實(shí)現(xiàn)形式等規(guī)定不一, 甚至五花八門(mén), 有些盲目發(fā)證造成了不動(dòng)產(chǎn)登記體系的混亂, 迫切需要法理和邏輯層面的梳理歸納。筆者認(rèn)為, 創(chuàng)設(shè)宅基地資格權(quán)亟需回答好“為什么、是什么、從哪里來(lái)”三個(gè)問(wèn)題。
一、為什么——宅基地資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)動(dòng)因
權(quán)利創(chuàng)設(shè)是推動(dòng)土地制度改革的重要途徑。改革開(kāi)放以來(lái), 為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求, 我國(guó)的土地制度改革主要通過(guò)權(quán)利創(chuàng)設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn), 即土地所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”, 在維護(hù)土地公有制性質(zhì)不改變的同時(shí), 允許土地“使用權(quán)”出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等, 通過(guò)市場(chǎng)化配置資源提升土地利用效率, 顯化土地價(jià)值。相對(duì)于國(guó)有土地, 農(nóng)村土地長(zhǎng)期以福利保障功能為主, 體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的制度建設(shè)比較滯后, 權(quán)能殘缺, 市場(chǎng)發(fā)育不夠充分。隨著新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步推進(jìn), 農(nóng)業(yè)人口大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城和農(nóng)村土地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象并存, 如何有效利用閑置土地資源, 并兼顧集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶(hù)和工商資本的權(quán)益, 現(xiàn)行“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地制度難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要, 催生了“三權(quán)分置”的制度創(chuàng)新。在農(nóng)用地方面, 實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”, 促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率;在建設(shè)用地方面, 實(shí)行宅基地的“三權(quán)分置”, 以及正在探索的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市, 盤(pán)活農(nóng)村閑置建設(shè)用地促進(jìn)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)加快發(fā)展。
宅基地資格權(quán)主要保障農(nóng)民“不失所”。從目前我國(guó)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際來(lái)看, 完全將農(nóng)村土地推向市場(chǎng)并不現(xiàn)實(shí), 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱, 農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低, 徹底放開(kāi)農(nóng)村土地市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)較大。“三權(quán)分置”是在“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農(nóng)民利益不受損”底線(xiàn)約束下打破制度困局的關(guān)鍵一步, 妥善協(xié)調(diào)了穩(wěn)定與放活、效率與公平的兩難關(guān)系。其中, 承包地“三權(quán)分置”將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)狀態(tài)下分為“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”, “承包權(quán)”留給農(nóng)戶(hù), 主要功能是保障農(nóng)民“不失地”, 經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿(mǎn)可以收回土地。同理, 在宅基地“三權(quán)分置”中, 創(chuàng)設(shè)“資格權(quán)”賦予農(nóng)戶(hù), 主要功能是保障農(nóng)民“不失所”, 保留宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)。因此, 從權(quán)利創(chuàng)設(shè)動(dòng)因來(lái)講, “承包權(quán)”和“資格權(quán)”概念的提出, 充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的對(duì)農(nóng)村改革要有足夠的歷史耐心, 在處理農(nóng)民與土地的關(guān)系中賦予農(nóng)民自由選擇和可進(jìn)可退的權(quán)利, 給農(nóng)民一顆“定心丸”。
二、從哪里來(lái)——宅基地資格權(quán)的派生邏輯
名不正則言不順, 言不順則事不成。宅基地資格權(quán)從其保障農(nóng)戶(hù)居住權(quán)的創(chuàng)設(shè)動(dòng)因來(lái)看, 其權(quán)利基礎(chǔ)和正當(dāng)性并非憑空創(chuàng)造, 而是發(fā)現(xiàn)于實(shí)踐、提煉于實(shí)踐。一來(lái), 我國(guó)宅基地制度設(shè)計(jì)的核心原則就是“一戶(hù)一宅”, 公平保障農(nóng)民的居住權(quán)利, 宅基地資格權(quán)的提出實(shí)則是對(duì)這一原則的深化和完善。浙江省義烏市在2015年率先提出宅基地資格權(quán)并進(jìn)入實(shí)際操作, 實(shí)行資格權(quán)按人分配、按戶(hù)控制、有償調(diào)劑, 允許以資格權(quán)面積為基數(shù)按1∶5比例置換城鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)房和產(chǎn)業(yè)用房, 由以往單一的“一戶(hù)一宅”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白∮兴印? 解決了宅基地落地難的問(wèn)題。二來(lái), 近年民宿、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)加快發(fā)展, 農(nóng)戶(hù)通過(guò)出租、合作等方式在一定年限內(nèi)流轉(zhuǎn)閑置宅基地, 既面臨著流轉(zhuǎn)范圍和抵押貸款等諸多障礙, 也對(duì)到期如何處置土地和地上房屋有擔(dān)憂(yōu), 因此對(duì)現(xiàn)行宅基地制度產(chǎn)生了強(qiáng)烈的改革需求。
宅基地資格權(quán)需統(tǒng)籌“增量”和“存量”關(guān)系。中央提出要探索宅基地“三權(quán)分置”具體實(shí)現(xiàn)形式, 加強(qiáng)宅基地資格權(quán)的法理研究。筆者認(rèn)為, 該法理研究的邏輯起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是搞清楚宅基地資格權(quán)要解決哪些問(wèn)題, 進(jìn)而推導(dǎo)其權(quán)利從哪里來(lái), 派生邏輯是什么。雖然承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地資格權(quán)在名義上都屬于農(nóng)戶(hù), 但是兩者在權(quán)利主體和客體上有較大的差別。從管理實(shí)踐上, 二輪承包后, 對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理大多數(shù)地區(qū)實(shí)行“生不增、死不減”的靜態(tài)管理。承包地的“三權(quán)分置”解決的主要是存量的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和適度集中問(wèn)題, 一般不涉及新增集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利分配, “承包權(quán)”的主體基本是穩(wěn)定和固化的。而宅基地的管理既有“存量”意義上的整理利用, 更多的還是“增量”意義上的新增農(nóng)民建房審批。因此, 宅基地資格權(quán)的主體是動(dòng)態(tài)的, 在權(quán)利設(shè)置上可能更為復(fù)雜。目前基層關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的探索分歧也在于此, 有些地方將宅基地資格權(quán)局限于增量環(huán)節(jié), 作為完善以往宅基地審批的要件之一;有些地方則僅在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)剝離出宅基地資格權(quán), 政府予以背書(shū)。
從以上分析和實(shí)踐來(lái)看, 目前關(guān)于宅基地資格權(quán)的派生邏輯主要有兩種觀點(diǎn)。
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為直接派生于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”概念首次出現(xiàn)于《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》, 其中第五條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”, 并在法釋[2005]6號(hào)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》中進(jìn)一步得到詮釋。《憲法》第十條規(guī)定, 宅基地屬于集體所有。《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定, 農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn), 屬于本集體成員集體所有, 并對(duì)成員權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行了擴(kuò)充, 除承包經(jīng)營(yíng)權(quán)外, 還包括集體收益的分配權(quán)及法律規(guī)定的其他事項(xiàng)。《土地管理法》第六十二條第三款規(guī)定, 只要符合法定申請(qǐng)條件, 本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)每一個(gè)成員都有權(quán)以農(nóng)戶(hù)的名義向村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng), 經(jīng)鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 級(jí)人民政府審核后, 報(bào)縣人民政府獲得批準(zhǔn), 其中涉及占用農(nóng)用地的, 報(bào)省級(jí)人民政府辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。從這一點(diǎn)上, 宅基地資格權(quán)應(yīng)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員以農(nóng)戶(hù)為單位申請(qǐng)取得宅基地的權(quán)利, 派生依據(jù)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。此種觀點(diǎn)將宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)處于平行和相對(duì)獨(dú)立位置, 好處是利于統(tǒng)籌增量和存量關(guān)系, 為資格權(quán)的產(chǎn)權(quán)設(shè)置留有足夠的探索空間, 不足是目前我國(guó)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)”概念寬泛, 缺乏一個(gè)權(quán)威、規(guī)范的法律解釋, 對(duì)派生權(quán)利的產(chǎn)權(quán)形態(tài)難以準(zhǔn)確定性, 且有相當(dāng)一部分非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承、世居、析產(chǎn)等方式實(shí)際擁有宅基地使用權(quán), 在“三權(quán)分置”中難以涵蓋此類(lèi)人群。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為直接派生于現(xiàn)有宅基地使用權(quán)。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的思路來(lái)看, 新創(chuàng)設(shè)的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”派生于現(xiàn)有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一用益物權(quán), 農(nóng)戶(hù)保留“承包權(quán)”。根據(jù)同一原理, 在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié), 新創(chuàng)設(shè)的宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)派生于現(xiàn)有的宅基地使用權(quán), 將原宅基地使用權(quán)一分為二, 一定期限的使用權(quán)讓渡給經(jīng)營(yíng)業(yè)主, 農(nóng)戶(hù)保留資格權(quán)。《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)確定為用益物權(quán), 該法第一百五十二條規(guī)定, 宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利, 有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。同時(shí)在第一百五十三條規(guī)定, 宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓, 適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定, 為宅基地資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)留下了法律空間。此種觀點(diǎn)相當(dāng)于將宅基地資格權(quán)作為宅基地使用權(quán)的次級(jí)用益物權(quán), 好處是宅基地使用權(quán)法律規(guī)定和權(quán)能清晰, 利于今后資格權(quán)的內(nèi)涵界定和物權(quán)化保護(hù), 不足是無(wú)法涵蓋增量環(huán)節(jié), 同時(shí)對(duì)流轉(zhuǎn)出去的使用權(quán)和宅基地資格權(quán)的權(quán)利協(xié)調(diào)比較困難, 需要在當(dāng)前房地一體的宅基地和農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)登記體系中嵌套權(quán)利層級(jí), 增加操作難度。
筆者認(rèn)為, 上述兩種觀點(diǎn)各有其合理性, 雖側(cè)重點(diǎn)不同, 但本質(zhì)相通。無(wú)論是宅基地使用權(quán)還是宅基地資格權(quán), 權(quán)利的源頭都是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán), 關(guān)鍵分歧在于資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)序列, 導(dǎo)致宅基地使用權(quán)和資格權(quán)的權(quán)利層級(jí)分別演化為并列關(guān)系和包含關(guān)系。
三、是什么——宅基地資格權(quán)的產(chǎn)權(quán)形態(tài)
宅基地資格權(quán)雖以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為基礎(chǔ), 但本質(zhì)與財(cái)產(chǎn)利益密切相關(guān), 應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇。當(dāng)前, 我國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)形態(tài)主要包括物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)和無(wú)形的專(zhuān)利權(quán)。明晰宅基地資格權(quán)的產(chǎn)權(quán)形態(tài), 對(duì)于推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”有著重要的作用。基于上文分析, 本文嘗試從統(tǒng)籌兼顧“增量”和“存量”的角度, 將宅基地資格權(quán)的概念定義為“為保障居住權(quán), 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法以戶(hù)為單位享有的占有、使用和一定期限流轉(zhuǎn)宅基地的權(quán)利”, 并對(duì)宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)的關(guān)系做一協(xié)調(diào)處理。
取得環(huán)節(jié), 落地前為資格權(quán), 落地后為使用權(quán)。在初始分配環(huán)節(jié), 由村集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)“宅基地資格權(quán)”, 政府予以登記備案, 將“一戶(hù)一宅”原則權(quán)利化, 固定化, 促進(jìn)公平正義。在操作中, 可以在村莊建設(shè)用地總規(guī)模控制下實(shí)現(xiàn)資格權(quán)定量到人 (戶(hù)) , 建立宅基地分配輪候制度。在建設(shè)用地緊缺的地區(qū), 宅基地資格權(quán)無(wú)法落地的, 可以置換農(nóng)民公寓、城鎮(zhèn)保障房或者貨幣化等多種方式, 實(shí)現(xiàn)“戶(hù)有所居”和財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。落地前, 農(nóng)戶(hù)取得的是宅基地資格權(quán), 在審批落地后, 則轉(zhuǎn)為宅基地使用權(quán), 或者說(shuō)現(xiàn)有宅基地使用權(quán)人自動(dòng)享有宅基地資格權(quán), 在保有環(huán)節(jié)資格權(quán)和使用權(quán)合而為一。值得一提的是, 宅基地資格權(quán)的取得基于成員身份, 因其身份的得喪而得喪, 一般不能繼承和轉(zhuǎn)讓。非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)世居、析產(chǎn)、繼承等方式取得農(nóng)房房屋所有權(quán), 按“房地一體”原則, 同時(shí)取得宅基地使用權(quán), 但原則上不應(yīng)當(dāng)認(rèn)為取得宅基地資格權(quán)。
流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié), 農(nóng)戶(hù)保留資格權(quán), 業(yè)主取得有期限的使用權(quán)。我國(guó)宅基地使用權(quán)的期限沒(méi)有限制, 理論上是長(zhǎng)期占有, 終生使用, 其背后的邏輯也是因?yàn)槭褂脵?quán)人屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 擁有宅基地資格權(quán), 在整個(gè)生命周期內(nèi)都享有居住權(quán)利。在利用閑置宅基地參與農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)開(kāi)發(fā)時(shí), 經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意, 農(nóng)戶(hù)的宅基地使用權(quán)有償有期限流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織外部人員, 農(nóng)戶(hù)本身則保留宅基地的資格權(quán), 待流轉(zhuǎn)期限屆滿(mǎn)或者經(jīng)營(yíng)業(yè)主發(fā)生違約行為時(shí)收回使用權(quán)。在不動(dòng)產(chǎn)登記上, 可在農(nóng)戶(hù)已有的不動(dòng)產(chǎn)證書(shū)上注明宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況, 并規(guī)定流轉(zhuǎn)期限內(nèi)農(nóng)戶(hù)不得抵押和再次流轉(zhuǎn)。業(yè)主方面, 可以憑流轉(zhuǎn)合同等申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記, 取得一定期限和處分受限的宅基地使用權(quán), 允許抵押貸款, 用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)開(kāi)發(fā)。非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承等方式取得的宅基地使用權(quán)需要流轉(zhuǎn)的, 不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定屬于宅基地“三權(quán)分置”范疇, 原則上應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回后再行流轉(zhuǎn), 已流轉(zhuǎn)的應(yīng)通過(guò)村民自治對(duì)該宅基地使用權(quán)實(shí)行有償使用, 體現(xiàn)所有者權(quán)益。
綜上, 筆者認(rèn)為, 在權(quán)利類(lèi)別上, 宅基地資格權(quán)對(duì)應(yīng)土地這一實(shí)體, 應(yīng)是一種物權(quán)屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán);在權(quán)利位階上, 宅基地資格權(quán)類(lèi)似于土地承包權(quán)、集體收益分配權(quán);在權(quán)利內(nèi)涵上, 宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)都屬于農(nóng)戶(hù), 資格權(quán)類(lèi)似請(qǐng)求權(quán), 具有相對(duì)性, 使用權(quán)類(lèi)似支配權(quán), 具有絕對(duì)性, 兩者根據(jù)不同情形統(tǒng)一或者分置。從今后立法的角度來(lái)看, 宅基地“三權(quán)分置”與現(xiàn)行《物權(quán)法》有所抵牾, 比如宅基地使用權(quán)的權(quán)能只有占有、使用兩項(xiàng), 今后修法應(yīng)當(dāng)參照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能。在土地用途上, 宅基地通過(guò)“三權(quán)分置”流轉(zhuǎn)后主要用于經(jīng)營(yíng)性功能, 在用途管制上需要統(tǒng)籌銜接。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：浙江國(guó)土資源2018年08期
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