摘要：改革開放以來中國農村扶貧開發成效顯著。回顧40年中國扶貧開發歷程發現，中國經歷了從區域扶貧開發到精準扶貧的政策演變，并取得了巨大成就，特別是精準扶貧方略實施后的脫貧成效。針對新階段深度貧困地區和特殊類型貧困人口特征，需要采用超常規手段和創新機制，短期長期幫扶結合，短期內重點解決貧困人口生活問題，長期則需要重點解決發展動力和能力不足問題，并實施兜底政策。
關鍵詞：農村貧困;區域開發;扶貧;精準扶貧
改革開放40年來，中國的經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，而中國的大規模減貧更是獲得了國際社會的普遍贊譽。本文主要對40年來中國的減貧歷程進行回顧，分析扶貧政策的演進，總結扶貧開發的主要成就，結合現階段脫貧攻堅中存在的問題提出未來的政策方向。
一、改革開放40年：波瀾壯闊的扶貧開發歷程
1978年底中央工作會議和中共十一屆三中全會揭開了改革開放的序幕，會議的一個重要成果是把黨和國家工作的重點轉移到經濟建設上來。“讓一部分人、一部分地區先富裕起來，最終達到共同富裕”。1978年12月，鄧小平(1978) 指出，“在西北、西南和其他一些地區，那里的生產和群眾生活還很困難，國家應當從各方面給以幫助，特別要從物質上給以有力的支持”。1979—1985年，中國經濟體制改革促進了經濟的全面持續增長，以家庭聯產承包責任制和農產品價格調整為重要內容的農村政策調整和體制改革，作為一種益貧式的增長方式，使農民收入普遍增加，農村貧困大規模減少。從收入增長效應上看，1978—1985年，農村居民實際人均純收入增長169%，年均增長15. 1%; 從收入分配上看，農村基尼系數從1980 年的0. 241降低到0. 227，農村內部收入差距縮小。按1978 年的100元的貧困線估計，1978 年中國貧困發生率為 30. 7%，貧困人口規模為2. 5億人，占世界貧困人口的比例約為四分之一。到1985年，中國解決了其中一半人口的溫飽問題，農村貧困人口剩余1. 25 億，貧困發生率為 15%，年均減貧1786萬。但這一時期，對貧困地區的扶持主要是以“撒胡椒面”式的實物救濟“輸血”為主，救濟形式單一、分散、力度較低，很難集中解決一些制約區域發展的重要問題。
1980年代中期開始的反貧困計劃，嘗試改變以往無償救助為主的扶持政策，轉而以生產幫助為主、無償救濟為輔。其主要內容是為貧困農戶提供信貸資金，實行以工代賑，興建基礎設施，建設基本農田，推廣農業實用技術，擴大就業機會等。1984年，中央頒發了《關于幫助貧困地區改變面貌的通知》，基本目標是解決貧困地區的基本溫飽問題，對策是經濟開發。當時，對貧困地區的資金和物資扶持主要是用于發展生產，改變生產條件，增強地區經濟活力，本質上是一種區域扶貧開發政策，注重經濟開發、多種經營、商品經濟等問題。1980年代初至1980年代末，為了幫助老少邊窮地區盡快改變貧困落后面貌，國家先后設立了7筆扶貧專項資金: 支援不發達地區發展資金、支持老少邊窮地區貸款、支援不發達地區發展經濟貸款、“三西”農業建設專項資金、國家扶貧專項貼息貸款、牧區扶貧專項貼息貸款、縣辦企業專項貸款，每年資金總額達到40億元左右，其中四分之三左右屬于低息或貼息的信貸資金。“七五”期間每年增加扶貧專項貼息貸款十億元，通過實行以工代賑，發展貧困地區水利、公路、電力等基礎設施，當時的以工代賑直接滿足貧困地區群眾的基本需求，提供了大量就業機會和消化了部分滯銷產品。
“七五”扶貧開發的基本目標是解決溫飽問題。“八五”扶貧開發工作是在這個基礎上實現兩個穩定: 一是加強基本農田建設，當時的考慮是一人開發半畝到一畝的基本農田，提高糧食產量。主要做法是保水、保肥、保土，治山、治溝、種草、種樹。主要目的是通過建設基本農田解決貧困地區糧食增產問題，進而解決吃飯和增收問題。二是發展多種經營，進行資源開發，建設區域性支柱產業。當時的經驗是一戶有幾畝經濟林或者幾頭牛、一群羊，就可以穩定地解決溫飽問題;一個村抓住一兩個優勢項目，一兩年就可以收到明顯成效。這一時期開始，扶貧工作更加注重從單純救濟向經濟開發轉移，依靠科技進步和提高農民素質。扶貧政策逐漸考慮從按貧困人口平均分配資金向按項目、按效益轉變，從資金單向輸入向綜合輸入資金、技術、物資、培訓、管理等轉變。
這一系列政策措施取得了一定的效果，1992年，貧困人口從1985 年的1. 25億減少到約 8000萬，1986—1992年7年時間，每年減少貧困人口624. 8 萬，貧困人口占全國農村總人口的比重為8. 8%。但這一時期貧困人口的下降速度明顯低于改革開放初期的頭七年。如果不采取特殊行動，中央既定的20世紀末解決農村溫飽問題的任務可能完成不了。1994年中國政府公布《國家八七脫貧攻堅計劃》，標志著中國扶貧開發進入集中資源用7年時間解決 8000萬貧困人口溫飽問題的決戰時期。總的要求是:“堅持開發式扶貧的方針，努力提高扶貧開發效益，積極創造穩定解決溫飽問題的基礎條件(陳俊生，1994)。”在扶持范圍上，以調整后的592個國定貧困縣為扶持的重點，中央財政、信貸、以工代賑等扶貧資金主要集中投放在國定貧困縣 ; 扶持資金投放上，以調整投向后的中西部省份為重點，重大項目向貧困地區傾斜; 扶貧資金投入結構上，以中央投入為主，加大省市投入; 扶貧責任制上，強調統一領導，分級負責，以省為主。當時扶貧工作的目標是解決貧困戶的溫飽問題，實踐證明，種植業、養殖業和以農產品為原料的加工業是當時最有效的扶貧產業，貸款回收率也相對較高。主要做法是，通過扶貧經濟實體組織經濟開發，將經濟開發和扶持到戶結合在一起，把解決溫飽的工作指標量化到戶，提高資源開發的水平和效益。扶貧信貸資金統一由中國農業銀行和中國農業發展銀行來管理，將扶貧資金的分配使用與效益直接掛鉤，把到期貸款回收比例作為衡量扶貧開發工作成效的一個重要標志，讓扶貧經濟實體承包扶貧項目，統貸統還，而非直接向農戶分散貸款。1994—2000年，中央政府每年再增加10億元以工代賑資金、10億元扶貧專項貼息貸款。實際上，中國政府的扶貧投入由1994年的97. 85億元增加到2000年的248. 15億元，累計投入中央扶貧資金1127億元，相當于1986—1993年扶貧投入總量的3倍。經過數年的扶持，貧困人口的結構和分布狀況發生了很大的變化，投入資源較多的重點縣脫貧速度明顯加快。到2000年，全國沒有解決溫飽問題的貧困人口減少到了3200萬人，占農村貧困人口的比重下降到 3%左右，中央確定的脫貧攻堅目標基本實現(國務院新聞辦，2001)。
到21世紀初，中國農村貧困人口溫飽問題基本解決，大面積絕對貧困現象明顯緩解，新階段的扶貧開發是在社會主義市場經濟體制初步建立、國民經濟和社會發展進入新階段的背景下進行的(中共中央辦公廳，2001)。當時面臨的情況主要是: 從貧困人口分布狀況來看，貧困人口數量減少、相對集中; 從外部環境來看，市場經濟條件下扶貧開發受到市場和資源的雙重約束; 從發展的機遇來看，有西部大開發的良好機遇。經濟增長的減貧效應下降、貧富差距在不斷拉大、一般性的扶持政策難以奏效也是當時面臨的突出問題。解決溫飽問題階段性任務完成后，需要確定下一階段扶貧開發的重點對象和范圍。2001年公布的《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010)》確定的基本目標概括起來是:“鞏固溫飽成果，為達到小康水平創造條件”。21世紀頭十年扶貧開發戰略主要是“一體兩翼”:“一體”是用整村推進來改善14. 8萬個貧困村的生產生活生態條件，提高貧困村的發展能力;“兩翼”是指貧困地區勞動力轉移培訓和龍頭企業產業化扶貧，主要目的是促進貧困人口的市場參與。貧困地區勞動力轉移培訓政策提高貧困人口的素質并獲得穩定的就業，這是一種“非農產業”的脫貧路徑。扶持各種類型的龍頭企業的目的是帶動貧困地區調整農業產業結構，促進產業化發展，直接和間接帶動貧困人口脫貧。除“一體兩翼”外，適當的公共轉移政策和眾多的惠農政策，加上全面實施農村最低生活保障制度，在一定程度上有助于貧困人口的收入增長和緩解貧困地區收入差距的擴大。
由于以往的貧困線標準過低，與中國的發展水平脫節。2011年，中國政府大幅度提高了貧困標準，將農民人均純收入2300元(2010年不變價)作為新的國家扶貧標準，各省(自治區、直轄市)也可以根據當地實際制定高于國家扶貧標準的地方扶貧標準。新階段扶貧工作的總體目標是穩定實現貧困人口的“兩不愁，三保障”，同時要求貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務達到全國平均水平。其中，“兩不愁”在于解決溫飽和極端貧困問題，鞏固前期脫貧成果;“三保障”側重于解決人力資本和發展能力問題，是新時期需要重點解決的問題。強調貧困地區的收入增長和公共服務，主要是要進一步縮小區域差距，解決區域性整體貧困問題。這一時期，除原有的以縣、村為主要扶貧單元外，國家又確定了14個連片特困地區作為區域開發的單元之一，利用區域差異性政策解決長期存在的區域發展瓶頸問題。
黨的十八大以來，中央將精準扶貧、精準脫貧作為扶貧開發的基本方略，扶貧工作的總體目標是“到 2020 年確保我國現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”。新階段的中國扶貧工作更加注重精準度，要求扶貧資源與貧困戶的需求準確對接。習近平總書記提出了“六個精準”的要求，實施了“五個一批”并重點解決“四個問題”(國務院扶貧開發領導小組辦公室，2017)。中央和地方政府均加大了對扶貧開發的投入力度。根據國務院扶貧辦統計，2013—2017年，中央財政專項扶貧資金投入年均增長22. 7%，省市縣財政扶貧資金投入也大幅度增長，使得中國貧困規模大幅縮小。減貧速度明顯加快，農村貧困人口由 2012 年的 9899 萬人減少到 2017年的3046萬人，累計減貧6853萬人，年均減貧1370萬人，貧困發生率從 10. 2%下降到 3. 1%，累計降低7. 1個百分點(陳志剛，2018)。
回顧中國的扶貧開發歷程可以發現，中國大規模減貧的主要推動力量是經濟增長，特別是貧困地區的農業和農村經濟的持續增長，而農業和農村的經濟增長又是在一系列的改革開放措施、持續的人力和物質資本積累和不斷的技術進步下取得的(汪三貴，2008)。有針對性地開發式扶貧，通過實施區域性的基礎設施和公共服務建設，在幫助貧困地區經濟社會發展方面起到了重要作用，有助于緩解日益擴大的收入分配差距和縮小貧困地區和一般地區的發展差距，使原本不利于窮人的經濟增長過程在某些方面和一定程度上表現出益貧的性質。而精準扶貧則進一步將貧困人口作為扶貧開發的首要對象，大幅度提高了扶貧工作的效果。
二、40年扶貧政策演進:從區域開發到精準扶貧
40年來中國的農村扶貧走了一條從貧困地區區域開發為主轉向以貧困家庭和人口為對象的精準扶貧之路。1980年代開始的扶貧開發的主要策略就是促進貧困地區的區域發展，間接帶動貧困人口脫貧。區域開發式扶貧本質上是一種促進貧困人口集中區域的優先發展來實現減貧的方法，有研究表明，中國的扶貧經驗證明區域瞄準可能是扶貧資源達到窮人的一個非常有用的“利器”(Lipton等，1995)，對于貧困地區農戶的收入增長也有較大的作用(Park 等，2002)。這主要是因為開發式扶貧為所有農戶特別是那些有勞動能力和勞動意愿的農戶提供了依靠自己主動響應來增加收入的機會(賀雪峰，2018)。
改革開放初期，針對貧困分布的區域性特征，中國政府以縣為單元確定國家扶持的重點，這是按區域實施反貧困計劃的基礎，將縣作為扶貧開發的優先單元的主要原因在于: 一是中國貧困的區域分布較為清晰，限制區域發展的制約因素較多，其中縣域經濟的輻射和帶動具有重要意義，優先解決影響縣域經濟發展的自然、資源、環境、交通、教育、人口等限制性區域發展的瓶頸性因素，能夠為窮人提供更多的發展機會。二是在中國行政體制中，縣是一個承上啟下、無法跳過的重要層級，具有比較完整的行政區劃和組織結構，縣作為一個執行單元，傳遞扶貧政策、組織扶貧開發、調配扶貧資源、實施和監管扶貧項目成本相對比較低。三是不管以任何貧困標準來衡量，貧困縣貧困人口數量眾多、占總人口比例很高是改革開放初期面臨的突出問題。當大規模貧困人口出現且分布相對集中時，不需要花費大量人力物力財力去瞄準，用縣級瞄準的扶貧政策能覆蓋絕大部分貧困地區，“撒網式”方法也能覆蓋到大量貧困人口，從而可以節約大量的識別和組織成本。四是當財政能力一般、尚不具備大規模投入能力的時候，選擇一些貧困程度較深的貧困縣進行扶持、以縣為單元進行資源分配和集中管理，符合財政資金投入利用最大化的要求。
《國家八七脫貧攻堅計劃》實施期間，貧困縣仍然是主要扶持對象。其原因在于: 一是592個貧困縣貧困人口數量眾多，1994年國定貧困縣覆蓋的貧困人口占全國8000萬貧困人口的 71%。二是當時的財政和資金能力適宜集中力量解決貧困人口多、貧困程度深的貧困縣的突出問題。三是貧困縣政策涉及資源優惠分配，利益關系復雜，短時期無法立刻取消，只能通過適當的省際之間和省內名額“進退”來進行調整。這一時期，貧困縣內脫貧攻堅主戰場是貧困戶較為集中的貧困鄉和貧困村，中央扶貧資金全部用于國家重點扶持的貧困縣后，由縣把貧困程度更深的貧困鄉、貧困村作為項目覆蓋的目標，以便集中有限的資源幫助貧困程度較深的區域。根據1995年對25個省區的統計，1994年以來已經確定脫貧攻堅重點鄉9399個，占全國鄉鎮總數的 19. 5%，確定的脫貧攻堅重點村70333個 ，占全國行政村總數的 8. 8%(陳俊生，1995)。
21 世紀頭十年的扶貧開發，國家扶持的重點從縣轉向縣和村。除了592個國家扶貧開發重點縣外，在全國范圍內確定了14. 8萬個貧困村進行“整村推進”。國家扶持的區域范圍從貧困縣擴展到非貧困縣的一些偏遠貧困的村莊。將扶貧對象擴展到村的原因是，單純以縣進行瞄準和扶持會遺漏很多非貧困縣的貧困人口，導致貧困縣和條件相似的非貧困縣的差距擴大。當貧困人口越來越少時，貧困縣內扶貧資源外溢到非貧困戶的現象就會越來越嚴重，而非貧困縣的貧困農戶又被排斥在扶貧資源享受對象之外，從而降低扶貧效率。以貧困程度深的村為單位進行扶持在當時是一個比較好的選擇。中國的村莊構成了一個比較完整的社區，是中國行政區劃體系中最基層的一級，有相對完整的組織結構。在村級實施扶貧項目，特別是基礎設施和公共服務項目，既有利于改善貧困村的生產生活條件，也有利于村民的直接參與。根據國家統計局的貧困監測調查，對貧困村的扶持效果明顯。2001—2009年間，貧困村農民人均純收入的增長速度要高于貧困縣，基礎設施和公共服務的改善也快于貧困縣(國家統計局農村社會經濟調查司，2011)。
黨的十八大以來，習近平總書記高度重視扶貧開發，根據宏觀形勢的變化和到2020年全面建成小康社會的需要，中央做出了堅決打贏脫貧攻堅戰的決定。為了打贏脫貧攻堅戰，中央調整了以往以區域開發為主的扶貧開發模式，將精準扶貧和精準脫貧作為基本方略。精準扶貧就是將貧困家庭和貧困人口作為主要扶持對象，而不能僅僅停留在扶持貧困縣和貧困村的層面上。這種策略調整是基于中國現階段貧困人口小集中、大分散的客觀現實以及貧困人口沒有從以往的區域扶貧開發中平等受益的實際狀況做出的。在貧困人口分散分布的情況下，以縣和村為單元進行扶貧開發必然不能覆蓋到全部貧困人口，而有限的財力也同時決定了無法采用普惠式的收入轉移(即全民社會保障)來實現大規模的綜合兜底。因此，要確保所有貧困人口到2020年實現脫貧，就必須將全部貧困人口識別出來進行扶持，不論貧困人口是否在貧困縣和貧困村。即使在貧困地區內部，由于貧困人口受多種因素的限制，也難以從區域發展中平等受益。在沒有直接瞄準貧困戶的情況下，像整村推進這類村級綜合發展項目，也是富人受益更多、窮人受益有限，區域扶貧開發在縮小區域間差距的同時也加劇了貧困地區內部的收入不平等(李小云，2013)。從區域開發轉向精準扶貧，瞄準貧困家庭和個體因戶因人施策，是完成脫貧攻堅目標的必然選擇。精準扶貧同時也是抵消因經濟增長速度下降和收入分配不平等導致的減貧效應下降而必需采取的措施(汪三貴等，2015)。
三、中國40年大規模減貧成效
改革開放40年，中國取得了舉世矚目的減貧成就，不管以哪一條貧困標準衡量，中國大規模減貧的成績都是毋庸置疑的。以2010年的貧困線標準估計，中國40年的扶貧工作累計使得7億多人脫貧，貧困發生率下降了93個百分點以上，這一成就舉世矚目(見表 1)。
注:(1)1978 年標準:1978—1999年稱為農村扶貧標準，2000—2007年稱為農村絕對貧困標準;(2)2008 年標準:2000—2007年稱為農村低收入標準，2008—2010年稱為農村貧困標準;(3)2010 年標準:是 2011 年最新確定的農村扶貧標準，即農民人均純收入 2300元(2010 年不變價)
數據來源:歷年《中國農村貧困監測報告》;國務院扶貧辦數據
中國的大規模減貧，不僅使得本國 7 億人口擺脫貧困、逐步走向小康，也為全球減貧事業做出了巨大貢獻。按照每人每天 1. 9 美元標準計算，自1981年以來，全球范圍內貧困人口由19. 97億下降到2012年的8. 97億，貧困人口減少了11. 01億;其中，中國的貧困人口從 8. 78億下降到0. 87億，減少了 7. 90 億，占全球同期減貧人口的71. 8%。這意味著，1981—2012年的32年間，全球范圍內的每100個脫貧人口中就有近72人來自于中國，中國對世界的減貧貢獻率超過了 70%。1981年，全球貧困發生率為 44. 3%，同期中國貧困發生率高達 88. 3%，是世界水平的近兩倍。隨著中國經濟的發展和開展大規模減貧工作，貧困發生率迅速下降，到2012年，中國的貧困發生率降到 6. 5%，比1981年降低了81. 8個百分點，同期，世界范圍內的貧困發生率為12. 7%，約為中國的2倍(見表2)。
中國的減貧速度在不同時期存在明顯的差別，精準扶貧方略實施以來，貧困人口下降速度有不斷加快的趨勢。按照 2010 年不變價 2300 元的貧困線標準估計，1978 年中國農村貧困人口7. 7億，到2012年下降到9899萬，34年間減少了6. 7億，年均貧困人口減少速度為 5. 9%。2012—2017 年，貧困人口下降了6853萬，年均貧困人口減少速度為21%，是2012年前減貧速度的3. 6倍。貧困人口減少的速度有不斷加快的趨勢，2013年貧困人口減少速度為16. 7%，2014年為14. 9%，2015年為20. 6%，2016 年為 22. 2%，2017 年為 29. 7%。中國和世界各國的減貧經驗都表明，由于條件好、能力強的貧困人口會率先脫貧，越到后期扶貧難度越大，減貧速度越慢。中國近年來減貧速度越來越快的事實說明，精準扶貧策略是成功的，扶貧方式是有效的，大大推動了貧困人口脫貧的進程(國家統計局住戶調查辦公室，2017)。
貧困地區農民收入增長速度快于全國農村平均水平，收入差距不斷縮小。2013—2016 年，農村居民可支配收入從9430元增加到12363元，年均增長 9. 4%;同期貧困地區農村居民可支配收入從6079元增加到8452元，年均增長11. 6%。貧困地區農村居民的收入增長比全國農村高 2. 2 個百分點，貧困地區與全國農村的收入差距從 36%減少到32%(國家統計局住戶調查辦公室，2017)。
貧困地區農村居民的生活條件不斷改善，生活質量差距縮小。2013—2016年，貧困地區主要生活質量指標都在大幅度改善，貧困農民正在享受越來越高的生活水平。居住竹草土坯房的農戶比重從7%下降到4. 5%，降低了2. 5個百分點，下降速度比全國農村快1個百分點;管道供水的農戶比重從53. 6%上升到67. 4%，提高了13. 8個百分點，上升速度比全國農村高3. 3個百分點;使用凈化自來水的農戶比重從30. 6% 提高到40. 8%，提高了10. 2 個百分點，上升速度比全國農村高 3. 2 個百分點;百戶洗衣機擁有量從 65. 8 臺增加到 80. 7臺，增加了14. 9臺，比全國農村多增加 2. 1 臺;百戶電冰箱擁有量從 52. 6 臺增加到 75. 3 臺，增加了22. 7 臺，比全國農村多增加 6. 1 臺;百戶移動電話擁有量從172. 9部增加到225. 1 部，增加了52. 2部，比全國農村多增加11部(國家統計局住戶調查辦公室，2017)。
貧困地區農村基礎設施和公共服務不斷完善。2013—2016年，通電話的自然村比重從 93. 3%上升到98. 1%;通有線電視的自然村比重從70. 7%上升到81. 3%;通寬帶的自然村比重從41. 5%提高到63. 4%;有硬化路面主干道的自然村比重從 59. 9%提高到 77. 9%。同期，主要公共服務的可獲得性和服務水平顯著提高。通客運班車的自然村比重從38. 8%上升到49. 9%;上幼兒園便利的農戶比重從67. 6%上升到 79. 6%;上小學便利的農戶比重從78%提高到 84. 8%;有文化活動室的行政村比重從75. 6%提高到 86. 5%;有村級衛生室的農戶比重從84. 4%上升到 91. 1%;垃圾集中處理的農戶比重從29. 9%上升到 50. 8%(國家統計局住戶調查辦公室，2017)。
回顧 40 年中國的減貧成效，可以發現扶貧開發越來越精準，因而可以惠及更多真正的貧困人口。中國的扶貧事業不是一朝一夕的，每個階段具體的扶貧目標和扶貧任務不同，中國政府在解決一批難啃的“硬骨頭”、完成一個階段既定的扶貧任務后，又通過合理確定貧困標準、規劃重點扶持范圍、制定分年度的具體任務和措施，開始新一輪的幫扶，整個扶貧工作呈現出長期性的特點，解決貧困問題在很大程度上與經濟社會發展特別是農村經濟社會發展相適應。從“大水漫灌”到“精準扶貧”、從“普惠式”平均分配到“特惠式”精準分配，中國的扶貧開發扶持政策組合多樣、投入資源傳遞更加有效(曾小溪等，2017)。中國大規模減貧的重要基礎和推動力量是經濟的持續高速增長(中國發展研究基金會，2007)，雖然 40 年來貧困發生率的下降每年并不完全相同，但通過經濟發展所提供的堅實基礎，中國農村扶貧政策的實施從生產能力、市場參與和緩解脆弱性等角度改善了貧困地區農民分享經濟增長的機會和能力 ( 張偉賓等，2013)，扶貧資源的投入使得每一個階段均能確保扶貧任務按時保質完成。黨和政府高度重視扶貧工作，將十分重要、涉及面較廣、跨部門、長期性的協調扶貧開發議事協調機構長期保留，并不斷加強領導。中國的扶貧開發工作機構、開發式扶貧基本方針、專項扶貧資金的投入力度和投入結構始終保持了基本穩定，使得中國的許多扶貧政策得以延續下來，并逐漸制度化、常態化，很多政策沿用并不斷迭代，演化成有始有終的扶貧治理行動。中國政府制定的扶貧政策越來越嚴謹，不斷嘗試修補實踐中發現的問題，確保扶貧資源在分配時能夠相對合理和規范，因而能夠惠及大量的貧困人口。
四、中國脫貧攻堅面臨的主要挑戰
中國現階段的脫貧攻堅在總體上進展順利，取得了決定性的進展，能夠如期實現脫貧攻堅既定目標。但一些深度貧困地區和一部分特殊類型、特殊困難的貧困人口要實現收入穩定超過貧困線，穩定解決義務教育、基本醫療和安全住房有保障問題還有相當難度。國家確定的深度貧困地區都是地理位置偏遠、交通不便和發展程度低的民族地區，有些還是邊境地區。致貧因素復雜，既有自然地理因素的影響，也受歷史和文化因素的制約，很多致貧因素短期內很難徹底解決。一些深度貧困地區的貧困發生率到現在還超過 20%，未來不到3年時間需要降低到 3%以下，是一個艱巨的任務，長期深度貧困容易讓少數貧困人口失去脫貧主動性。極少數深度貧困地區雖然“不愁吃”已基本實現，但“不愁穿”尚有生活習慣障礙，短時間內難以解決。一項對四川省涼山州典型貧困村的調研表明，缺少換洗衣服、冬天衣物不足是普遍現象，主要原因是受長期貧困和生計方式所形成的生活習慣影響，并非沒有購買衣服的經濟能力，而是換洗衣服的主觀需求弱，購置衣物的意愿低(中國人民大學中國扶貧研究院，2018)。在一些偏遠的民族地區，由于教育質量和家長觀念問題，讓所有孩子上完初中都不是一件容易的事情，表現為受教育程度低，雖然教育面貌大有改觀，但上學不便問題仍然突出，偏遠山村兒童上學不便，是部分兒童輟學的主要原因，基礎設施和師資配套滯后，嚴重影響教育質量。
一般貧困地區存在一些特殊類型和特殊困難的貧困人群，脫貧難度也很大。第一類人群就是喪失內生動力、缺乏脫貧主動性的所謂“懶漢”，這類人全國各地都有分布，是難啃的硬骨頭。地方政府對這類人普遍沒有有效的扶持方法，而且基層干部群眾都反對扶持他們。如果沒有上級的干預，村里在精準識別和建檔立卡時都傾向于排除這類人。第二類人群是有子女但獨居的老年人，這種情況在農村相當普遍。這些老人是村里生活狀況最差的一部分人，相當一部分的“兩不愁、三保障”沒有得到解決，特別是住房和醫療。由于有子女且子女的生活條件不差，村里在精準識別和建檔立卡時也不愿意把這些獨居老人評定為貧困戶。但目前農村子女不養老并不是個別現象，導致獨居老年人除了很低的養老保險和農業補貼外沒有穩定的收入來源，通常居住在破舊的房子里，其中一部分是危房。由于不是貧困戶，醫療保障水平比較低，看不起病的情況較普遍。第三類是殘疾人和大病病人，罹患大病和因病致殘等使得醫療費用支出劇增，沉重的自付醫療負擔和主要勞動能力的喪失使家庭陷入深度貧困之中。
目前的困境是地方政府為了完成脫貧攻堅目標都愿意扶持這類群體，但普通村民對扶持前兩類人群意見都很大。調高標準、吊高胃口、不切實際的扶貧措施也會產生逆向激勵的問題。有的老人已經進城跟子女一起居住多年，但聽說扶貧可以改造老年人的危房，特意從城里或鎮上搬回村里的已經遺棄的危房里居住，要求危房改造或者易地扶貧搬遷。在醫療保障程度高的地方，出現了部分貧困戶長期住在醫院不愿出院的情況。而且，由于現有政策規定是危房改造“先建后補”，貧困戶需要負擔相當一部分危房改造的成本，即使有危房改造政策，有一部分有子女或親屬的老年人也不愿意投入過多的資金改造住房。這些問題處理不好，安全住房的問題就不能完全解決，并且在村里造成很多矛盾。對于第三類因病致貧的人口，如果陷入貧困戶看病基本不花錢甚至還有住院補償的陷阱，過度的資源投入、大包大攬的全部承擔，不僅違背現階段“保障基本醫療”的脫貧攻堅目標，也超出現階段財政承受能力，會激化貧困戶和非貧困戶之間的矛盾。因此，本輪脫貧攻堅期要優先保障完成“脫貧”目標，首先解決“有”的問題，防止出現超標準保障住房升級、看病住院“免費”還拿多種補貼等超出脫貧攻堅目標的典型形象工程。
五、打贏脫貧攻堅戰的重點和對策
中國政府在不同政策扶貧的選擇以及對扶貧政策之間相互關系的理解逐漸深入、不斷深化，對將扶貧、社會保障以及人類發展作為全面建成小康社會總體議程的組成部分的理解不斷加深。中國未來三年脫貧攻堅戰的重點是深度貧困地區和特殊類型的貧困人群。需要用超常規的手段和創新性的機制來保證這些地區和人群到2020年擺脫現有標準下的絕對貧困。同時，即使在本輪脫貧攻堅期結束后，2020年后更高標準的貧困問題依然會存在。考慮到貧困問題的復雜性，減貧、緩貧的公共政策體系仍然值得高度關注，特殊困難人群依然需要格外關心、格外關注、格外關愛(汪三貴等，2018)。
針對深度貧困地區需要有長遠的考慮，不能僅把著眼點放在貧困人口短期生存和收入問題的解決上，短期和長期措施要緊密結合，短期政策著重補齊“兩不愁、三保障”的短板，長期政策要抓牢人力資本關鍵，以突破貧困惡性循環為著眼點，深度發力改善貧困人口的健康和教育。首先要大幅度增加深度貧困片區和重點縣基礎設施特別是農村公路和農村通訊網絡的投資，通過全面實現鄉鄉通油路、基本實現村村通硬化路，因地制宜采用無線4G網絡和有線寬帶相結合的方式，加大通信基礎設施扶貧力度，通過更加便利的交通和通訊來緩解地理位置偏遠對發展的不利影響。其次要大力改善基本公共服務，改善貧困人口的健康狀況，提高兒童和成人的教育水平和素質，保證所有適齡兒童接受義務教育，基本醫療和大病救助全覆蓋。特別應該關注兒童早期發展問題，從根本上阻斷貧困的代際傳遞。針對偏遠山村低年級兒童上學不便的突出困難，應重點改善偏遠山村(如離鄉鎮10公里以上的山村)基礎教育供給方式或就學交通條件。再次是進行文化建設，繼承和發揚民族優秀文化，挖掘民族文化中有利于脫貧的要素，通過文化名鎮名村和傳統村落資源普查、建設民族傳統手工藝產業提升基地、建立文化創意產業扶貧項目庫、文化產業發展和文藝人才培養等改變不利于發展和脫貧的意識和觀念。最后是短期和長期幫扶相結合，短期內重點解決貧困人口“兩不愁、三保障”問題，短期內提高貧困人口的生活水平，使其收入達到貧困線，中央和地方的轉移性收入會占貧困人口收入結構中很高的比例，但長期則需要重點解決發展動力和能力不足的問題，逐步減少轉移性收入的比重，更多地通過產業發展、穩定就業和定期資產收益等來解決收入問題(汪三貴等，2017)。
對于喪失內生發展動力的貧困人口，扶貧首先要“扶志”。扶志就是扶思想、扶觀念、扶信心，提高貧困人口的生存、生產、發展能力。因此，需要改變目前過于強調“物質扶貧”、忽視“精神扶貧”的問題，通過開展文化扶貧，幫助這部分主觀原因不愿意脫貧的貧困戶樹立“自力更生、勤勞致富”的正確觀念。對一些生活條件很差的光棍、懶漢主要應該是各種形式的精神幫扶，如從要求他們改變生活習慣開始，把改變習慣和行為作為幫扶的前提條件，通過引導將貧困人口發展愿望轉化為提高自身能力的渴望。讓他們參與各種扶貧項目邊干邊學，從了解扶持政策中增強自信心，從學知識、學技能、強素質中增強自信心，從邊干邊獲得收入中增強自信心。這就需要地方政府和幫扶責任人做更細致耐心工作。如甘肅省榆中縣組織貧困村對貧困人口免費發放積分卡，通過參加村里組織的公益活動、義務勞動等獲得相應的愛心積分，積攢完成一定的積分后可到幫扶單位、慈善機構、愛心企業以及社會愛心人士共同捐贈的“愛心超市”兌換商品，較好的激活了貧困人口積極向上的愿望、勤勞致富的內生動力。
對于獨居老年人，需要探索制度化的家庭和社會共同養老模式，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，通過德治、自治、法治多措并舉，改變子女不養老也無人過問的局面。如山東省臨沂市政府出面成立“孝善基金”，所有子女每年都需要為父母提供養老資金，地方政府提供一定比例的配套資金，子女簽訂贍養老人協議，政府的基金轉給老年人。所有子女提供的資金都在村里公示、形成有效的監督，也化解了貧困老人贍養糾紛，從而使農村養老更加透明化和制度化，這一模式值得借鑒。又如山東省五蓮縣開展“互助養老扶貧”，以政府購買社會服務的方式，優先聘請有勞動能力的貧困婦女作為護理員，為貧困高齡或失能老人提供上門服務，同步解決“脫貧”和“養老”兩個難題。對于沒有能力和不愿意改造住房的老人，可以由政府通過配建安置、空閑房安置或租賃安置，委托村集體代為安排危房改造，通過采用公住房方式、多元化投資主體、清晰的產權界定解決安全住房問題，這樣既解決了住房安全，也減少資源浪費，還能緩解村民之間的矛盾。
殘疾人和大病病人需要靠制度化的社會保障政策來兜底，包括最低生活保障、大病保險和救助、康復治療和日常照料等，建立動態篩查管理機制、定期巡查服務機制，建立醫療服務“留痕化”管理監督模式，為無子女或子女無贍養能力、日常生活需要照料護理的老弱病殘貧困人員提供基本公共服務，解決看病難、看病不方便問題。中央和地方政府需要制定有效和可持續的救助政策和籌資方式，探索實施有條件的現金轉移支付，確定每個受益家庭的受益額度，通過有條件的補貼、限制性的使用管理，制定具有可操作性的有條件轉移支付方案。在不盲目提高標準的前提下，把建檔立卡貧困人口醫療費用個人自付部分控制在一定比例內，解決看病貴、看不上病問題。
盡管中國特色社會主義進入新時代，但新標準下的貧困人口仍然會存在，“弱有所扶”是一項長期的歷史工作。即使本輪脫貧攻堅期結束、全面建成小康社會基本建成，中國仍然有分兩步走完成社會主義現代化強國建設任務。從實現共同富裕的目標來看，扶貧開發工作必須長期堅持，而且應該做到越來越精準。
作者單位：中國人民大學中國扶貧研究院
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》（月刊）2018年第8期
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