改革開放40年來，農業、農村發展和農民生活都發生了巨大變化，其背后的原因當然很多，其中，農民合作經濟組織的產生、發展及其在形式上的不斷創新，是推動農村經濟社會發展的重要動力之一，也是中國從傳統農業向現代農業轉變的重要載體。本文擬在回顧農民合作經濟組織40年變遷歷程的基礎上，討論實踐中創新的各類形式及其與標準合作社之間的關系。最后，指出中國農民合作社演變的方向，提出對策建議。
一、發展歷程回顧
合作經濟組織的產生和發展，是農民適應商品經濟、市場經濟的產物，其基礎性因素是農民與其最基本生產資料——土地聯系緊密的程度。本文按照農民與土地聯結的緊密程度以及相關法律出臺的情況，把改革開放以來農民合作經濟組織的發展分為三大階段。
第一階段：1978-1993年。實行家庭聯產承包責任制，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，農民名義上有了生產經營自主權，但大部分地區對承包土地頻繁調整，而且在糧食等主要農產品統購、派購制度下，國家通過村級組織牢牢控制農民對土地的使用，確保糧食等主要農產品的供給。即使在1985年取消統購派購制度以后，又很快以“國家定購”制度再次加強了對糧食生產的控制，農民生產經營的自主權很小，合作經濟組織的發育也處于初期階段。
其實，廣大農民對于合作的需求是在“分”——土地承包時就出現了。1984年中央一號文件就提出了發展合作經濟組織問題：“為了完善統一經營和分散經營相結合的體制，一般應設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織。這種組織，可以叫農業合作社、經濟聯合社或群眾選定的其他名稱；可以以村（大隊或聯隊）為范圍設置，也可以以生產隊為單位設置；可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子?！薄稗r民還可不受地區限制，自愿參加或組成不同形式、不同規模的各種專業合作經濟組織?！边@一政策對于后來各具特色的農民合作經濟組織的發展起到了極大的推動作用。文件所說的“地區性合作經濟組織”，就是后來發展起來的農村社區股份合作社，而“專業合作經濟組織”則主要發展成為農民專業合作社。
早在1970年代末期，安徽省一些地方的農機手就主動聯合起來，成立了松散的農機聯合體。1980年代，一些地區的農民開始發展較大規模養雞、養豬、養兔等產業，促進了畜牧業的發展。為了滿足農民之間互相學習技術的需要，農村專業技術協會（研究會）等合作組織開始發育，據統計，截至1998年，中國共有各類農村專業技術學會12萬個，會員農戶620余萬個，占全國農戶總數的3.5%。從服務內容看，從事技術交流、技術培訓、技術指導和技術信息傳播的協會占53%，從事良種推廣、生產資料聯合采購以及其他產前、產中、產后服務的占38%；甚至還有9%的協會興辦了科研或經濟實體，有的還對初級農產品實行儲藏運銷和加工增值，已經接近于當前的農民專業合作社。1993年中共中央11號文件指出：“農村各類民辦的專業技術協會（研究會），是農業社會化服務體系的一支新生力量。”
第二階段：1993-2007年。1992年10月召開的中共12大明確提出建立社會主義市場經濟體制。1993年11月5日，中共中央、國務院發布《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》，提出：“為了穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變?！薄疤岢诔邪趦葘嵭小鋈瞬辉龅?、減人不減地’”，極大地調動了農民在承包地上進行投入的積極性。加上農業部門在1988年開始實施“菜籃子工程”，到了1990年代，肉、蛋、奶、果、菜等各種農產品的供給都逐漸充足，并開始出現區域性、季節性過剩。1998年10月召開的中共十五屆三中全會對當前農業經濟形勢作出了“總量平衡，豐年有余”的判斷。在這種形勢下，農民為了應對市場，開始更加主動、自覺地聯合起來，各種形式的合作組織快速發展，當時稱為“新型農村合作經濟組織”。部分合作經濟組織開始延長產業鏈，從事農產品加工業。據統計，1998年，擁有加工業務的農民合作經濟組織已占2.4%。“農民專業合作社”名稱也在這一階段開始出現，浙江等發達地區開始推動合作社的發展，有些在民政部門注冊，有的在工商部門注冊。當時農業部門的統計數據顯示，截至《農民專業合作社法》出臺前，全國共有比較規范的農民專業合作社15萬家。
進入新世紀以后，農民專業合作社在農業生產中所起的作用越來越明顯，2000年到2002年，約有200多名全國人大代表提交議案，要求制定專門法律促進并規范農民專業合作社的發展。2006年10月31日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《農民專業合作社法》，并于2007年7月1日起施行。
第三階段：2007年至今。把2007年作為這一階段的起點，首先當然因為《農民專業合作社法》于這一年實施，開始了中國合作社發展的新紀元。從此，農民合作社有了合法身份，能夠作為市場主體與其他類型經濟實體進行交易，開展相關經濟活動。其次，第十屆全國人民代表大會第五次會議于2007年3月16日通過了《物權法》，并于2007年10月1日起施行，土地承包權由一直以來的債權轉化為物權，成為農民的財產權，這對于保護農民的合法財產權益，促進合作社發展起到了基礎性作用。再次，2008年10月，中共十七屆三中全會召開，提出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變?！边@就使有意轉出、轉入土地的農民吃了一顆“定心丸”，土地流轉比例開始大幅度提高，各種類型的農民專業合作社開始迅速發展。根據國家工商總局的數據，2007年底，全國在工商系統登記的農民專業合作社2.64萬家，截至2018年6月底，達到了210.2萬家，提高了近80倍。根據農業部門的數據，目前，48.3%的農戶都加入了各類合作社，合作社自身盈利能力和帶動農戶能力都有了很大提高。經過10多年的發展，合作社已經發展成為帶動農戶進入市場的基本主體、發展農村集體經濟的新型實體和創新農村社會管理的有效載體。
應該看到，與經典的羅虛代爾先鋒社相比，中國農民專業合作社的發展一開始就呈現出多樣性的特點。羅虛代爾式合作社以成員同質性為主要特征，這為成員之間的互助打下了良好的基礎，而中國農民在改革開放的進程中不斷分化，既有專業大戶，又有微型家庭農場，更多的是兼業小農戶，這些主體結合在一起，使得中國農民專業合作社異質性的特點十分明顯。從領辦主體看，既有大戶領辦，又有村委會領辦，還有基層政府機構（如鄉鎮畜牧站、科技站等）領辦，這種多樣性特征正是中國農業發展多樣化模式的體現，也是中國農民專業合作社的顯著特點。這種異質性土地反映在盈余分配上，就是一些合作社突破了《農民專業合作社法》規定的交易額至少占60%的界限，或者變相突破了這一界限，以至于一些學者認為這是“大農吃小農”現象。但實際上反映了經濟組織按要素貢獻分配的基本原則，實際上是合理的。而且從實際效果看，小農戶也能夠從中獲益，也是滿意的。一些國外學者的研究也表明，加入合作社對于提高農戶福利具有正向影響。這說明中國農民合作社在一開始就遵循實用主義原則，并沒有嚴格遵循某種理念甚至法律（法律是根據理念制定的），農民只講求實際效果。
回顧40年來的歷程，可以看出，合作經濟組織是中國農民繼家庭聯產承包制之后的又一偉大創造。盡管“分”是上個世紀70年代末期、80年代初期絕大多數中國農民的迫切愿望，但一旦實現了“分”，“統”的需求馬上就產生，各種各樣“統”的形式很快出現，如幫工、代工、換工，各種聯合體（包括前述農機手的聯合體），創造了各種不同類型、適合當地實際情況的合作形式。這些形式在以后的發展中有的逐漸消失，有的則延續下來成為新型農業經營主體的重要組成部分。有意思的是，中國農民在進行合作和創造合作組織形式時，并沒有一個現成的樣板可以參照，但其基本內核卻接近于國際公認的標準合作社，這不能不說是一個奇跡。反過來也說明，拿著一個國際標準來硬套中國農民合作社，并把不符合標準部分說成“不規范”“，甚至是“假合作社”，本身就是不公平、不客觀的。
二、中國農民合作社在發展中的創新
世界上公認的第一個標準合作社就是成立于1844年的羅虛代爾先鋒社。這個由28個紡織工人組成的合作社，成立之初就制定了一套切實可行、公平合理的辦社原則，即：入社自愿；一人一票；現金交易；按市價售貨；如實介紹商品，不缺斤少兩；按業務交易量分配盈余；重視對社員的教育；政治和宗教嚴守中立。后人簡稱為“羅虛代爾原則”。1895年，國際合作社聯盟成立，就確定羅虛代爾原則為國際合作社運動原則。盡管后來國際合作社聯盟根據變化了的形勢多次修改其原則，但羅虛代爾原則所蘊含的基本精神并沒有根本，即民主控制、資本報酬有限、按惠顧額分配盈余。中國的合作社原則體現在《農民專業合作社法》中，是羅虛代爾原則的具體化和國別化。但是，中國是在農業產業化龍頭企業對全國農業有了全面布局的基礎上才開始發展合作社的；對包括承包土地在內的農民財產權益的保護也是逐步強化的；更為重要的是，改革開放40年來，中國農民的分化水平和兼業化水平都大大高于發達國家。這些因素都決定了中國農民合作社的發展路徑不可能和發達國家亦步亦趨，而是必然有自己獨特的形式和特點。一些學者把這一現象稱為“異化”，而本文認為，現實中，無論哪種類型合作社，都在一定程度上促進了勞動生產率或土地生產率的提高，促進了現代農業發展，都是中國農民對世界合作社運動的貢獻。因此，本文認為，這些豐富多彩的創新實踐形式正是中國合作社的生命力所在。
（一）農機合作社
典型的農機合作社是農機手為了更好地為客戶服務而組建的合作社。一般而言，一個農機手不可能購買一個系列中的各種農機，而實踐中的需求則呈多樣性，這就促使農機手聯合起來，共同面對不斷變化的市場。尤其是尤其是1990年代后期以來山東、河南一帶跨區作業的農機越來越多，地方政府農機部門為了便于管理，也要求農機手成立合作社。從調研的結果看，農機合作社入股的形式主要是帶車入社，也有的以資金入股。合作社內的農機手有的自有農機，有的則是使用合作社的農機。帶機如社的成員，其收入按照自己作業的數量來計算；而沒有帶機入社的農機手，在耕作的時候則以工資的方式結算。一些農機合作社在2008年以后的土地流轉大潮中開始轉入土地，進行集約經營，這就不單純提供服務了。經營土地獲得的盈余主要按照成員在轉入土地時投入的資金以及生產過程中投入的勞動進行分配。實踐中多種投入和多種分配形式交織在一起，可能相當復雜。
在浙江一些土地流轉比例較高的地區，農機大戶、種糧大戶、家庭農場等聯合起來組建農機合作社，這樣的組合，農機手有了穩定的作業來源，不再需要到處找活干；種糧大戶和家庭農場則不需要自己購買農機，降低了固定費用。這種類型的合作社，合作的環節主要是農機作業，實際上就是支付農機作業費用，或者以作業費用為基礎。較為深入的合作則是合作社購買農機，加入農機手帶機入社的農機，共同組建農機服務隊，除了為本合作社成員就服務外，還可以對外服務。從我們調研的情況看，浙江等地農機合作社主要提供三種模式的服務：一是提供“菜單式”服務。合作社統一制定機耕、機插、植保、機收等作業服務標準，以“菜單”的形式提供農戶自主選擇服務項目，簽訂作業服務合同，合作社統一調度機手、機具，及時提供作業服務，作業完成并經農戶驗收后，按作業量結算服務費。二是托管土地提供“托管式”服務。一些常年在外打工或經商辦企業的農戶，將承包田全年或某一季托管給農機合作社，合作社根據托管協議開展代耕、代種、代管、代收、代烘等作業服務，收獲的糧食作物歸農戶所有，合作社獲得以糧食或現金結算的托管費。三是流轉土地提供“全程化”服務。農機合作社利用技術、裝備、資金等優勢，通過土地流轉發展規模經營，推行全程機械化作業，在完成承包田仍有余力的情況下，適時組織機具為周邊農戶提供作業服務。
總的來看，各地農機合作社的組建模式非常復雜，其收入一般來自兩部分：一是農業服務收入；二是流轉土地經營后的農產品銷售收入。支出包括三個部分：一是流轉土地支付的地租；二是支付給農機手的工資（由于農機屬于合作社社員集體所有，因而有的合作社支付農機手固定工資或從農機手的服務收益中提成作為合作社收益；有的合作社管理人員不領取工資）；三是其他經營支出，如農機維護、燃油費，農業經營支出等?？偸杖肱c總支出之差為合作社盈余。合作社的盈余分配為兩個部分：一是提取公積金；二是剩余的部分按照社員入股股金進行分配。
與標準的農民專業合作社相比較，農機合作社更強調入社的股份（包括農機折價形成的股份），這是由于農機的價值較大，同時合作社股份構成較為復雜（農機、土地、資金等）所造成的，但在管理方式上依然強調民主，強調民辦、民管、民受益，是中國農民對于世界合作社運動的重要貢獻。
（二）土地股份合作社
顧名思義，土地股份合作社就是成員以承包土地折價入股為主組建的合作社。這里之所以說“為主”，是因為一個經營實體僅有土地是無法開展經營活動的，必須有合作社自購或租賃的勞動工具、生產資料等與之相匹配，而無論自購還是租賃都需要一定的資金，則需要由全體或部分成員以資金入股合作社。因此，在現實中，所有土地股份合作社都是資金和土地的混合股份，并且后者往往以當地土地流轉價格折價入股。而以資金入股合作社的往往是少數核心成員。從決策方式看，一般采取成員大會或者成員代表大會的方式決定重大事項。從分配方式看，由于不存在交易量，所以一般采取按股分紅的方式。當然，現實中的土地股份合作社比較復雜，一是農民自愿以土地入股組建合作社；二是由村委會主導，把農戶的土地承包經營權股權化，組建的土地股份合作社有的目的經過統一整理后整體流轉，有的是統一經營（或者二次分包）高效農業項目；三是在農村集體產權制度改革過程中將村集體土地與集體經營性資產一起折股量化，明確每個社員的股份，這類合作社有的也冠以“土地股份”的名稱，但實質是農村社區股份合作社，我們將在下文討論，本部分重點前兩類土地股份合作社。
與《農民專業合作社法》所界定的標準合作社相比，土地股份合作社具有以下特點：第一，按照《農民專業合作社法》第三條的規定，農民專業合作社以其成員為主要服務對象，開展農業生產資料的購買、使用，農產品的生產、銷售、加工、運輸、貯藏等方面的服務性業務，目的是為全體成員提供自助性質的服務，即通常所說的“生產在家，服務在社”。而在土地股份合作社中，成員以承包土地折價入股后就不再獨立從事生產經營活動，即使參與合作社的經營行為也是以雇員的身份。這樣，合作社就不是對成員的經營提供具體服務，而是對成員承包的土地提供統一經營或流轉服務，二者是有本質的區別的。第二，《農民專業合作社法》第四條規定“入社自愿、退社自由”，但現實中第二類土地股份合作社一般是發達地區的經濟強村，由村委會牽頭組建，所有村民以承包地入股，盡管也強調入社自愿、退社自由，實際上村民選擇的余地較小。因此，這種類型的土地股份合作社與標準合作社差距較大。第三，從分配方式上看，一種是按承包地流轉價格折合的資金分配。入股土地折合的資金和現金入股結合在一起，構成了合作社的總股金。因此，土地入股相當于資金入股。二是保底分紅，即承包地按當地土地流轉價格折價，年底先按照這個價格給成員保底分紅，然后再進行其他方面的分紅。如果入股合作社盈余較多，則成員在保底分紅的基礎上還可以多分一部分。從《農民專業合作社法》看，保底分紅背離了“風險共擔”的基本要求，因而與標準的合作社差距較大。三是把承包地入股以流轉價格（或經過商定后的其他價格）作為交易量分配盈余，實際上拓展了交易量的范疇，是中國農民對合作社理論的重大貢獻。
把承包土地按一定價格折算后入股合作社并作為交易量參與分配，始之于黑龍江省克山縣仁發農機合作社（以下簡稱“仁發合作社”）。該合作社雖然在名稱上冠以“農機”，但實際上是一種特殊類型的土地股份合作社。該合作社成立于2009年，當時7個成員出資850萬元購買農機，得到國家財政補貼（農機購置補貼）1234萬元，合作社總資產2084萬元。2010年以代耕代種等形式經營一年并虧損后，2011年開始吸收307戶農民以土地入股，加上原來7個創始人，合作社經營的土地達到1.5萬畝，當年盈余1342.2萬元；2012年加入合作社的農戶達到1222戶，合作社經營的土地面積增加到3萬畝，總盈余增加到2758萬元。按照與土地入股成員的協議，2011、2012兩個年度的分配方式是：入股土地以每畝350元的價格保底分紅，剩余部分以原7個創始成員的股金加上國家財政補貼平均量化到每個成員部分作為投資參與分配；2013年起合作社成員主動要求取消保底分紅，所有成員共同承擔經營風險。經研究，合作社把土地入股部分按交易量參與盈余分配，投資股金（包括后來的追加投資）加上國家財政補貼平均量化到每個成員部分，以及合作社提取的公積金平均量化到每個成員部分作為投資參與盈余分配。至此，仁發合作社演化為標準的合作社。后來，仁發合作社經驗在全省范圍內得到了推廣，黑龍江省的許多冠以“農機”名稱的合作社實際上都是借鑒仁發的經驗發展起來的。
（三）農村社區股份合作社
農村社區股份合作社是指將農村集體凈資產量化到成員后形成的合作經濟組織。早在1980年代后期，作為當時中央書記處研究室農村改革試驗區的山東省淄博市周村區就試點了農村社區股份制改革，把村集體資產量化到每一位成員，并成立了中國最早的農村社區股份合作社。據農業部門統計，目前全國農村集體經濟組織擁有土地等資源性資產66.9億畝，各類賬面資產2.86萬億元，平均每個村近500萬元，東部地區村均上千萬元。這些資產是中共十九大提出的農業農村現代化的重要物質基礎，也是當前農業社會化服務體系建設的重要物質基礎。但在集體所有制框架下，名義上人人有份，但實際上歸少數人支配，無法調動廣大農民管理、經營這部分集體資產的積極性。因此，2016年12月，中共中央、國務院發布了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，要求從2017年開始，用3年左右時間基本完成農村集體資產清產核資工作，在此基礎上，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。在上述工作的基礎上，要求用5年左右的時間有序推進經營性資產股份合作制改革，構建農村社區股份合作社。而從2015年起，農業部門就在全國29個縣（區、市、旗）試點農村集體產權制度改革及農村社區股份制改造工作。
從實踐中看，農村社區股份合作社的主要有以下幾個特點：第一，成員同質性。社區股份合作社的成員和集體經濟組織的成員是重合的，強調人人有份，成員按份所有。這樣，每個成員的股份構成比較接近，即使在運行轉讓的合作社，為了防止一股獨大，大部分合作社都設計了單個成員持股的上限。在這樣的制度框架下，農村社區股份合作社成為典型的同質性合作社，成員之間的地位差距很小。第二，社區封閉性。股份合作社的成員即農村集體經濟組織成員，二者完全重合，即使出現股權轉讓的情況，也局限在本集體經濟組織內部，不存在組織外部成員。現實中，這種封閉性特征已經影響到了合作社的運行效率，一些資金實力較雄厚的合作社已經開始聘請組織外部的職業經理人承擔合作社經營管理工作，但少數“外部人”如何與“內部人”精誠合作，依然是需要長時間磨合的問題。第三，決策民主性。在持股均衡的前提下，農村社區股份合作社在決策時能夠真正實現“一人一票”，這是當前一般的農民專業合作社所不具備的。第四，分配均衡性。與專業合作社不同，社區股份合作社由于沒有交易量，所以完全按照股份進行分配，由于每個成員的持股份額比較接近，所以盈余分配也比較均衡。
農村社區股份合作社的上述特征是由集體所有制性質所決定的，盡管不能完全等同于專業合作社，但基本運行規則依然接近于專業合作社，或者說是按照《農民專業合作社法》的基本精神所設計的。實踐中一些地方政府也要求新成立的農村社區股份合作社到工商部門按照《農民專業合作社法》的要求進行登記，當然具有削足適履之嫌，但應該看到，社區股份合作社除了成員的封閉性，完全按股份分配盈余等特點外，在其他方面還是和標準的專業合作社比較接近的。
（四）企業領辦合作社
企業領辦合作社是中國農業領域的一個特殊現象。1990年代初期，山東省濰坊市在全市范圍推行“貿工農一體化”的做法，后被總結為農業產業化，1990年代中后期由中央政府在全國范圍內推廣。農業產業化政策的核心是“公司+農戶”，即引進或發育農業產業化龍頭企業，用以帶動基地農戶發展商品農產品生產。這一政策對農業生產的區域化布局、專業化生產起到了積極作用，但由于利益不一致而引發的企業和農戶之間的矛盾和違約現象很難解決，于是，一些企業在新世紀以后就開始領辦合作社。這樣的合作社，早期可能僅僅是企業的一個部門，甚至隸屬于原料部門，但長期以來，一直在協調二者的利益關系上起到不可或缺的作用。苑鵬認為，企業與農戶之間通過共同建立合作社，將原本屬于外部交易關系內部化，有利于雙方建立起風險共擔、利益共享的機制，并加大了雙方的違約成本，減少了違約現象的發生，并有利于幫助農戶建立起穩定的農產品市場營銷渠道。在實踐中，一些企業領辦的合作社甚至發展成為真正意義上的合作社。無論如何，企業領辦合作社具有一定合作的性質，是在龍頭企業大規模進入農業領域的前提下，中國企業家和農民共同推進的制度創新，也是中國對世界合作社運動的重要貢獻。更為重要的是，一些企業在發展過程中為了更好地與農戶建立穩定的產銷關系，有的吸收農民入股，有的投資興建種植、養殖終端后以租賃等形式提供給農民使用，有的在產品銷售后給農民二次分紅等等，在一定程度、一定層次上向著合作社化的方向演進。這種現象體現了企業的專用資產投資到一定程度后，必然要求穩定的原料來源，而與農戶之間結成緊密的利益關系有利于企業長遠發展?，F實中廣東的溫氏集團、山東的新希望六合集團都具有這一特點。應該說，這樣的發展趨勢是中國企業家和農民的偉大創造，符合世界農業發展的大方向，符合中國農業現代化的大方向。
三、供銷合作社的改革和發展
供銷合作社是新中國成立初期探索的“三大合作”（供銷合作、生產合作、信用合作）中最早成立的合作經濟組織。早在1950年7月就成立了中華全國合作社聯合總社，1954年7月改名為中華全國供銷合作總社（手工業生產合作分出）。成立至今，與原商業部三合三分，1995年第三次從原商業部分出至今。改革開放40年來，供銷合作社經歷了幾次重大改革，都是圍繞著如何恢復“三性”而進行的。分別是：第一，1981年12月18日，全國供銷合作總社向中共中央、國務院報送了《關于供銷合作社改為集體所有制試點的報告》，提出要有步驟地、自下而上地把供銷合作社改為集體所有制，辦成農民的商業。第二，1982年中央一號文件提出：“要恢復和加強供銷社組織上的群眾性、管理上的民主性和經營上的靈活性，使它在組織農村經濟生活中發揮更大的作用?！薄盎鶎庸╀N社恢復合作商業性質，在自愿原則下擴大吸收生產隊和農民入股，經營利潤按股金和按交售農副產品數量分紅，實行民主管理，把供銷社的經營活動同農民的經濟利益聯系起來；縣級供銷社改為基層社的聯合社；縣聯社和基層社都實行獨立核算，自負盈虧，向國家交納所得稅的制度；改革后供銷社原有國家職工的一切待遇不變?！钡谌?，1995年2月27日，中共中央、國務院作出了《關于深化供銷合作社改革的決定》，提出：“以基層社為重點，采取切實有力的政策措施，使供銷合作社真正體現農民合作經濟組織的性質，真正實現為農業、農村和農民提供綜合服務的宗旨，真正成為加強黨和政府與農民密切聯系的橋梁和紐帶。”第四，2015年3月23日，中共中央、國務院作出《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發〔2015〕11號），提出了到2020年供銷合作社改革的目標，指明了改革的基本原則，包括“堅持為農服務根本宗旨，……做到為農、務農、姓農”，“堅持合作經濟基本屬性。”為新時期供銷合作社的改革明確了方向。
早在2014年4月，國務院辦公廳批復同意供銷合作總社啟動河北、浙江、山東、廣東四省供銷合作社綜合改革試點。2015年，四個試點省根據中發〔2015〕11號文件精神及時調整或重新制定了新的改革方案。四個試點省按照“改造自我、服務農民”的總體要求，貫徹中央11號文件精神，堅持把供銷合作社改造成為與農民聯結緊密、為農服務功能更完備、市場化運行更高效的合作經濟組織體系，成為服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺，成為黨和政府密切聯系農民群眾的橋梁和紐帶，切實在農業現代化建設中更好發揮作用。截至2016年底，四個試點省的試點任務已經結束，試點成果已在總結后在全國范圍內推廣。各省的試點任務不同，但最終都落到兩大方面，一是如何把基層社辦成真正的合作經濟組織，二是如何把供銷合作社辦成為農民生產生活服務的生力軍和綜合平臺。下面本文以山東省試點的做法及成效進行討論。
山東省供銷合作社綜合改革分為四個層面。第一，村級層面，實施“黨建帶社建村社共建”，具體做法是：基層社依靠農村基層黨組織，緊密結合農村基層服務型黨組織建設、精準扶貧、經營服務等活動，與村“兩委”共建農民合作社、農村綜合服務社、農業生產發展項目和干部隊伍，促進村集體和農民“雙增收”，實現了基層社向農業生產經營和農村生活服務“雙覆蓋”，使供銷社從最基層實現了“姓農”的要求。有了村社共建，特別是村社共建農民專業合作社，后續發展起來的農民合作社聯合社才成了有本之木，故村社共建是供銷社改造自我的源頭和基石。其次，在鄉鎮層面打造實體性合作經濟組織。即在村社共建的基礎上，依托基層社，以農民合作社為核心成員社，聯合本區域龍頭企業、合作社、家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體，組建實體性鄉鎮農民合作社聯合社并在工商部門登記為合作社法人；聯合社與縣級農業服務公司（縣級聯合社）協同建設為農服務中心，打造“3公里土地托管服務圈”，基層社、鎮級農民合作社聯合社、為農服務中心“三位一體”，共同構建了鄉鎮層面為農服務綜合平臺。第三，在縣級層面，構建縣級農民專業合作社聯合社，在編制部門注冊登記為事業法人，并與縣級供銷社“一套機構、兩塊牌子”。通過組建縣級農民合作社聯合社，在縣域范圍內形成上下貫通的聯合社組織體系和經營服務體系，推動縣以下供銷社與農民合作社融合發展。總的來看，山東省供銷合作社綜合改革的路徑是：村級層面上組建合作社（不一定在村域范圍內），鄉鎮和縣域層面上構建聯合社（兩級聯合社的性質及功能不一樣），縣鄉兩級聯合（包括省、市級供銷合作社聯合社的資金支持）在鄉鎮打造為農服務中心，大多依托鄉鎮級聯合社，為域內農民實施土地托管服務。如山東省莒南縣建成為農服務中心14處，土地托管面積35萬多畝，涵蓋小麥、玉米等大田作物和草莓、花生、蔬菜等經濟作物。截止到2017年底，山東省土地托管面積達3200多萬畝，綜合托管率超過20%。通過土地托管，實現了資本、技術和管理等現代要素對傳統農業的改造。土地托管，其實就是社會化服務，有效破解了“誰來種地”的難題，在服務環節上推動了農業規模經營，降低了農業生產成本，實現了農業增效和農民增收，是實現小農戶與現代農業發展有機銜接的重要方式。尤為重要的是，山東省的托管服務已經從大田作物發展到經濟作物，從平原發展到丘陵、山區，從種植業發展到養殖業，很多規律性的東西值得總結。
目前，全國共有2.3億農戶，其中2.1億農業經營戶，平均每戶承包不到8畝耕地，每個地塊不到1畝，是典型的小規模經營農業。從土地流轉看，截至2017年底土地流轉總面積4.79億畝，占家庭承包經營總面積的35.1%。通過流轉形成30畝以上的大戶1052.1萬家，其中50畝以上的356.6萬家?？梢?，中國小農戶經營的總體狀況沒有得到根本改變。因此，在小農戶基礎上實現農業現代化，不是要不要的問題，而是怎么辦的問題，即按照中共十九大的要求，實現小農戶與現代農業發展的有機銜接?？梢姡綎|省供銷合作社綜合改革所創造的土地托管經驗具有廣泛的適用性和極大的推廣價值。應該特別引起注意的是，土地托管的基礎是合作社的全面發展。截至2018年上半年，山東省共有農民專業合作社19.6萬家，占全國的9.3%。因而，農民專業合作社是現代農業發展的基礎，是農業中的現代企業制度。供銷合作社改革以組建農民專業合作社和為農服務為突破口，找到了中國發展現代農業的薄弱環節，在路徑選擇上符合中國現代農業的發展方向。盡管全國農民專業合作社已經達到了210.2萬家，但單個合作社的規模較小，只有60人左右，不足以影響市場，對成員的吸引力也不大，已經到了再合作的關鍵節點。為此，新修改的《農民專業合作社法》專設一章規定農民專業合作社聯合社的組建及運作規則。但如何推進合作社之間的聯合與合作，依然是一個有待于突破的重要實踐問題。山東省供銷社在綜合改革過程中依托基層社發展鄉鎮級聯合社，依托縣聯社發展縣級聯合社，節約了合作社再合作的交易成本，極具推廣價值，是對中國合作社事業的重要貢獻。
四、總結和展望
本文回顧了改革開放以來中國農民合作經濟組織的發展歷程，討論了40年來中國農民在合作經濟領域的創新及對世界合作社運動的貢獻，總結了供銷合作社改革的過程及進展。本文認為，由于所有制關系的特殊性，不同地區農業發展的不平衡性，各地區文化和農民的創造性的差異性，加上政府機構（或準政府機構，如供銷社）的作用，造成了中國農民合作社實踐的豐富多彩。不僅制度上源于羅虛代爾的專業合作社發展呈現多樣性，更是分化出諸如農機合作社、土地股份合作社、農村社區股份合作社、企業領辦合作社等多種創新類型，包括供銷社在改革中發展的專業合作社、鄉鎮和縣級聯合社，盡管與《農民專業合作社法》所規定的合作社有一定的差距，有些的差距還比較大，但在實踐中都為農民組織化水平和農民收入的提高作出了一定的貢獻，都是中國農民基于現實條件所作出的理性選擇，具有濃厚的實用主義色彩。這些實踐和探索體現了中國農民對世界合作社運動的貢獻。當然，現實中的確有一些名不副實的合作社，如一些家庭農場把轉入土地的農民作為成員申報組建農民專業合作社，把給予農民的土地流轉費用當做分紅；一些社會化服務企業把服務對象作為申報組建農民專業合作社，把因大量購買農資而低于市場價的部分作為分紅；等等。這些名義上的合作社當然合作的成分都很低，需要主管部門在實踐中予以糾正，因而不在本文討論的范圍之內。
2017年10月，中共十九大提出了鄉村振興戰略并寫進黨章，作為中國共產黨長期的奮斗目標。在實施鄉村振興戰略的總體要求“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！敝校a業興旺是關鍵，而農業及其相關產業的發展，合作社是基本組織形式。而且，新世紀以來的農業農村發展歷程證明，合作社對于其他四項要求也具有不可估量的促進作用。因此，在未來實現農業農村現代化進程中，各種類型合作社必然是重要載體。為此，提出以下建議。
第一，盡快研究制定《合作社法》，確立合作社必須堅持的基本原則，包容上述各種合作社類型。目前，農機合作社、土地股份合作社都在工商管理部門注冊，農村社區股份合作社有的在工商部門注冊，有的在農業行政管理部門注冊，前者注冊為合作社法人，后者則不具備經營職能。這種情況說明，目前的《農民專業合作社法》無法容納實踐中出現的合作社類型，不能滿足廣大農民發展合作經濟的需要，必須制定一部統一的《合作社法》，對上述各類合作社的運作規則進行具體規定。
第二，準確把握中國合作社的發展方向。目前，全國在工商部門注冊的農民專業合作社已達210.2萬家，平均每個村3家以上，接近一半的農戶都加入了各類合作社。但每個合作社的平均成員數太少，只有60個左右，對市場的影響較小。近年來，已經出現了“從戶間合作向社際聯合邁進”的趨勢，反映了農民對于更高層次合作的客觀要求。如前所述，山東省供銷社在改革中依托縣鄉兩級供銷社發展農民專業合作社聯合社，是一種有效的聯合社發展模式。其他地區在實踐中應該總結出更多模式，借助政府機構（包括準政府機構）的力量，推進合作社之間的聯合，尤其是同類合作社之間的聯合，對于增進成員福利，提高農業競爭力具有重要作用，應該作為地方政府農業行政管理部門工作的重點之一。
第三，不斷向更多農民普及合作社文化。更多農民合作意識的增強，對于合作社發展以及合作社之間的再合作會起到極其重要的推動作。合作社本身就具有向成員及社區內非成員普及合作社知識，強化合作意識的義務。在羅虛代爾先鋒社成立之初確立的八項原則中，“重視對社員的教育”是其中之一。早在1849年，合作社成立了教育委員會，1853年合作社章程規定每年要從盈余中提取2. 5%作為教育基金，對社員進行文化、合作思想和道德的教育。政府農業行政主管部門可以建議大型合作社和聯合社從公積金中拿出一部分用于對成員及社區內非成員的教育，增強合作意識，促進合作社進一步發展。
作者簡介：孔祥智，男，中國人民大學農業與農村發展學院二級教授，博士生導師，兼任中國合作社研究院院長、農村發展研究所所長。
中國鄉村發現網轉自：中國農民合作社
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