〔摘要〕“城中村”所展現的地權邏輯一方面是農民對現行政治理念的一種 “誤讀”，一方面是集體、農民作為土地所有權人與使用權人尋求最優化土地增值利益分配動機的本能反射。文章通過偏倚性理論剖析 “城中村”的土地權利發生畸變的歷史軌跡及其現實運行模式，指出股份制改造雖系解決 “城中村”問題的有效手段，但必須正視其內在缺失，使之最大程度耦合公平、效率價值，最終實現城鄉互動共榮。
〔關鍵詞〕偏倚性; 城中村; 地權邏輯; 股份制改造
作為一種實存的社會、經濟現象， “城中村” 概念極具特色，游離于城市-農村、市民-農民、國家-集體系列性二元結構之間，其隱含的地權邏輯、價值訴求、利益關聯也亟待理順、定性、確證、釋明。近年來不斷出現的土地糾紛、土地風潮無一不說明 “城中村” 問題的重要性、緊迫性。學界與政府雖然對 “城中村” 問題有所探究且已采取相關措施，但其研究視角、力度以及制度供給尚不能全面而具實效地解決 “城中村” 所面臨的各項問題，亦不足以防范未來可能的社會風險。學界對此的研究目前僅僅局限于理論層面而少實證研究與對策研究，即便于理論研究層面，學界至今尚未形成統一而成熟的學術觀點，學者們大道多歧，各是其是而非其非，更難有合理而成熟的立法建議。與此相應，政府對該類問題多傾向于個案處理，畸輕畸重，鮮有定制。
在中國，土地史既是經濟史，也是社會史，更是政治史，應通過農地的經營體制變革透視土地的社會、政治內涵。本文運用偏倚性理論假設解析 “城中村”社會關聯形式及農民、集體、政府三者之行動邏輯，試圖通過股份制改造消解其中的法權困境及社會風險，為城鄉互動共榮提供有效的制度支撐。
一、“城中村”的多面向存在
(一) “城中村”:土地二元結構的制度反射
“城中村”是中國土地二元結構下城市化發展的必然產物。以深圳市為例，深圳特區經濟第一次轉型期間，從行政建制上將相應農村地域轉為城市建制，原有農民由農業戶口轉為城鎮居民戶口，原有集體所有土地轉為國家所有。但因城市化過程中所需成本過大，勞動力轉換程度低，政府無力支付數額龐大的土地費用、城市化費用，也無法充分解決就業問題，導致該批農民失去土地而又無穩定職業，成為所謂 “失地無業” 農民。該部分農民土地被征收后，除部分勞動力轉換為有效產業勞動力外，絕大部分農民雖然獲得補償費用及安置費用但卻無固定職業，自然分流為相互融合的三股社會性力量: 一部分農民被轉為居民戶口 ( 實則為身份性轉換而無經濟實益) ，享受城市居民 “低保” ( 多表現為土地補償金之定期支付) ; 一部分農民利用土地雙軌制的制度漏洞，通過土地及土地權利之非法開發、轉讓、租賃，獲取高額土地增值利益; 一部分農民則既無土地，又未被納入社會保障系列，坐吃山空，形成社會隱患。上述三種力量通過十余年的變遷與融合，雖然對城市化產生了一些積極影響，但其主體性力量及其最終結果卻可能成為制約特區經濟現代化轉型的消極性力量，其生存環境的優劣直接影響到社會的穩定與可持續發展。若措施得力得當，上述社會力量可轉換為可貴的生產力要素，推進現代化進程; 反之，則可誘發嚴重的社會矛盾，成為特區經濟現代化轉型的強大阻力甚至破壞性力量。
2005 年前后，深圳市致力解決 “城中村”問題，但收效極微且激發集體、農民的雙重反彈。客觀而論，無論是稱之為 “毒瘤”還是 “遺毒”， “城中村” 作為一種歷史性、文化性、經濟性、現實性存在，均有其內在關聯形式并已然形成利益共同體，貿然出擊，強力終結，只能激化矛盾，甚至引發群體性事件。
客觀而論，“城中村” 現象中的土地權利一方面是農民對現行政治理念 (國家的主人) 的一種 “誤讀”，另一方面也是集體、農民作為土地所有權人與使用權人尋求最優化土地增值利益分配動機的本能性反射。具體而微，現行土地雙軌制導致土地利益分配一定程度上違背了公平正義，集體、農民作為土地實際權利人未能合理參與土地增值利益分配，由此引致農民權益受損，加劇了傳統的城鄉矛盾以及各級各類社會矛盾，直接影響、制約整個社會的可持續發展，影響到穩步推進城市現代化的進程。
(二) “城中村”產生誘因及利益實現路徑
依據現有法律與政策，“城中村” 與 “小產權房”一樣，是集體經濟組織和農民階層對現行土地權利再分配體系及其法權模型的顛覆行為，典型行為方式為強制索取、非法占有、群體抵抗。
“城中村”現象是農民階層與集體于現行土地雙軌制及城鄉二元區隔制度剛性下的利益最大化選擇，更是與國家、地方政府進行土地利益博弈的結果。“城中村” 產生的制度原因固然源自于城鄉二元結構下建設用地使用權的二元管理體制與集體土地所有權主體虛位，但其現實動力則始于農民對土地收益最大化的追求。
概括而言， “城中村” 產生的誘因和利益實現路徑有以下幾方面特點:
1.尋求高額地租。城市化進程一方面增加了土地的價值，另一方面城市人口的迅猛增長也為城中村不動產開辟了廣闊、穩定、高效的租金來源。城中村介于城鄉之間，具有極強的地理區位優勢，土地價值日趨高漲，加以高密度、高容積率的建筑群成本低廉，租金價格亦相對低廉，為潮涌般的外來務工人員提供了合理的生存空間，市場需求旺盛，促使了城中村村民不斷擴建、加建、改建出租房，藉此實現土地租金利益最大化。以深圳為例，嚴重的人口倒掛促成了深圳城中村的吸納體量和能量急劇攀升，除 200 多萬戶籍人口外，上千萬外來人口近半數居住于城中村。本地農戶成為土地租金的最大受益者，有的農戶年租金即高達上百萬元!
2.尋求土地產權的實體化、商品化。“城中村”為集體土地所有權的實體化提供了實驗平臺。依照現行城鄉二元體制，作為生產資料或生活資料的土地，其產權歸村集體所有，其所屬社區亦由作為村民自治組織的村民委員會管理。此種產權結構使村集體獲得了自主開發土地的可能性，當農地的非農收益大于農業收益時，村集體出于理性訴求，勢必冒違法改變土地用途的法律風險與政策風險，以獲取土地利益的最優化增值; 同時，農地自主開發、處分的收益遠遠高于國家土地征收補償標準，村集體為壟斷土地非農使用的超額收益，不惜憑借對農地的有限管理權，搶先自行推進農地非農化開發，藉此排斥地方政府征收土地并藉此壟斷土地增值利益。此風一開，集體、農民的群體違法即呈星火燎原之勢， “城中村”土地運行模式漸次鋪開，勢不可遏。
3.維護基于土地與身份的雙重優勢。“城中村”的農村戶籍不僅為農民階層帶來了經濟實惠，更帶來更高的附加值。與其他農村地域不同， “城中村”片區的農民雖然保留了農村戶籍，但卻最大程度地享有了土地增值利益，除宅基地、自建房的租金收益外，尚能獲取集體的分紅。同時，基于農村戶籍， “城中村” 村民尚能在計劃生育政策、人口遷移、宅基地分配等領域享有其他地域農民所難以分享的附加利益。
4.尋求區域性土地利益的最大化。與一般地域不同， “城中村” 現象中的集體與農民在身份與產權兩方面高度融合，既是一種利益共同體，也是一種社會共同體，藉此裹挾公共權威，最終形成內在次生性社會結構并排斥其他利益主體介入土地增值利益分割。
二、“城中村”股份制改造中的平等性與偏倚性
紐約大學哲學、法學教授托馬斯 ·內格爾(Thomas Nagel) 在其所著的《平等與偏倚性》一書中談到集體主義存在的原因，就是為了追求平等的道德理想和政治目標，并認為平等的理想是馬克思給予世界的 “最顯著的道德遺產。” 但他同時指出，現代社會的平等絕不是法律面前人人平等和公民身份的平等等形式化的平等，還應該代入社會、經濟內涵。
“城中村”的土地權利畸變正是基于這種平等的經濟訴求而產生，政府卻迫于道德壓力和公有制理念難以有所施為，即便進行整治、改造，也都是以滿足農戶和集體經濟訴求為前提，以最大程度實現土地利益的公平分配。但此種平等僅限于內部性和區域性平等，最終導致的不是原初追求的土地權利平等，而是土地利益的嚴重偏倚。
“城中村” 地權邏輯下，土地利益的偏倚性集中體現為如下數端。
(一)行不改 “名”與坐地分 “贓”
“城中村” 的營運策略很簡單但極具實效: 一是拒絕撤村改居，既不改變集體經濟組織的所有權身份，也不改變農村居民的戶籍身份，可謂 “行不改 ‘名’”; 二是先于國家征收進行土地的違規開發，坐享高額地租收益，可謂“坐地分 ‘贓’”。無論是集體的建設用地，還是農戶的宅基地，都成為日進斗金的源泉。
此點固然撬動了當地經濟的發展，但發達地區農民的高福利與高收益，無形間形成了對土地利益分享的地域性特權和優勢。這不僅淡化了土地的公共資源屬性，削弱了公有制的實體功能，還拉大了地區差異。即便進行股份制改造，集體、農戶都可以憑借優勢身份坐地起價，漫天要價，通過天價貨幣補償或數十套房屋補償成為新的土地食利階層。客觀上不僅抬高了地價、房價，最后還導致地價、房價成為深圳后續發展的最大制約因素。
比較之下，廣州采用的模式是先國有化后市場化。首先對村社集體農民進行戶籍轉換，成為非農戶口的城市居民，再對集體土地進行統一征收，但對各類使用權進行較為靈活的處理:
——對農戶宅基地使用權經核查其合法性后，直接頒發國有土地使用證。
——對經營性集體建設用地先進行股份制改革，核查、登記后如無違法事項，向股份制合作組織頒發國有土地使用證。
——對于公益性集體建設用地，其公益職能轉歸行政部門行使，如學校轉由教育主管部門管理，公用道路、基礎設施轉由市政統一管理。但相關房屋及基礎設施等占用土地則進行清產核資和股份制改造。土地所有權收歸國有，但各項使用權人不變并向股份制合作組織發放國有土地使用證。
廣州模式雖較深圳模式簡捷易行，且成本較低，但也并非沒有問題。比如，宅基地所有權國有化后農戶取得宅基地使用權，究竟是將土地出讓金、相關稅費與補償安置費兩相抵充，還是依法繳納土地出讓金但減免稅費? 對于經營性集體建設用地，需補交土地出讓金與稅費，但集體、農戶之間如何進行股份配置? 特別是公益性集體建設用地，如何確定股份份額? 如何保障股東的知情權、表決權、分享權、監督權? 上述問題無論是從理論層面，還是從實踐層面都有待細化、深化。
此外，根據最新個案，廣州模式中的股份制改造仍是以村社為主的經濟聯社或經濟社。但因農戶眾多，僅還建房一項，其成本也不菲。據公開報道，僅天河區所涉 25 個城中村 ( 經濟 聯社) 、234 個經濟社所需改造費用即達到 400 億元，不僅造就無數農戶成為千萬富翁甚至億萬富翁，還可以同時從股份合作社每月按股分紅。土地公共自然資源屬性并未彰顯，土地增值利益分配顯屬不公，客觀上也拉高了房價、地價，與深圳模式殊途同歸。
(二)固化資產與身份排除
《公司法》意義上的股份制改造一般應當遵守資本三原則，即資本法定、資本維持、資本不變。“城中村” 位居人口集聚區的城市，一般的股份制改造都奉行 “生不增、死不減，進不增、出不減”的原則，即以現存的村民人數為財產分割意義上的集體成員，其目的是固化村民身份并實現公司股份的固化。
該原則有利于固化資產自無疑義，但固化身份同時也意味著身份排除。最典型的如以下幾類人群可能在原始配股時被排除，從而不享有應當持有的股份和權利:
——新增人口。主要包括新生嬰兒，因締結婚姻 ( 嫁入或贅入) 和領養、收養法律關系而新增的人口。
——有本村戶籍但待嫁之女性、無戶籍且已出嫁但于夫家沒有享有土地權利之女性、離婚后戶口回遷人員。此類人員雖然數量少，但事涉當事人基本生活保障與發展權利，故實務中此類糾紛、訴訟最為普遍。
——有本村戶籍但常年在外且可能返鄉人員，如大學畢業生、軍隊復原人員、服刑人員。
上述三類人員在相關區域的地方立法中及股份制改革進程中多有關注，且能夠重點予以保護。但對于以下三類人員是否配置股份，爭議較大:
——雖有本村戶籍但早已離鄉且定居城市，也有穩定收入的人員。竊以為，該類人員不宜再配置股份。如涉及有宅基地使用權，則可考慮以該項使用權入股成為股東并參與分紅，但不宜再以本集體經濟組織成員身份享有其他權利。
——退休后的公務員、事業單位人員。對于該類人員，首先得考察其戶口是否回遷? 是否能夠回遷? 戶口回遷如經過集體決議同意，可以回遷。但因為該類人員已經享有國家退休人員福利待遇，不得亦不宜再行享有集體經濟組織成員的權利。但如果以技術、管理、知識產權等無形財產入股，應當允許，但對該類知識產權作價入股應經過權威資產評估部門進行評估。
——榮譽村民。村集體基于本地經濟發展需要，對重大項目投資者、引進人員或具有特定社會影響力的人賦予榮譽村民資格并為其分配宅基地使用權。此類人員不宜視為集體經濟組織成員，否則會稀釋集體成員之股權，還易誘發基層腐敗。
(三)持有股份與身份識別
出于資本三原則需求，于原始股份配置時要求固化資產和身份，此點尚可理解，只要能兼顧上述特殊群體利益，亦不至于違背公平原則。但 “城中村” 改造中遭遇了與 “小產權房” 相同的困境: 股份之上的身份性內涵無法移除。股份制改造之初，因為集體經濟組織成員的身份性及集體資產的公共性、不可分割性，直接導致該類股權具有身份性、內部性，并直接影響其可交易性。股東對擁有的股份不得抽回、轉讓、交易，更不能要求一次性分割集體資產，以實現成員權。這種內部身份識別與固化固然有利于保護集體資產的穩定，亦可保證集體成員權的實現，但卻難以實現充分的市場化。
(四)個體分配與集體淡出
發達地區 “城中村”股份制改造的基本模式是對集體資產進行量化后直接配股到個人，有效地將身份性的成員權轉換成為一種經濟性權利，但此種模式必然導致集體的淡出。如果沒有集體股份，集體資產公益性目的如何實現? 即便按照廣州模式通過股份制改造實現了農村土地的全盤國有化，但僅僅是解決了大眾性的教育、環保、道路交通等公益需求，無法滿足集體內部特殊性公益性支出，更難以解決特殊人口的土地利益分配問題。
有鑒于此，筆者建議可以通過兩種方案解決: 一是保留集體股; 二是股份制企業或公司提取公益金、公積金。至于具體采取何種模式，可通過村民會議或企業、公司章程規定。如此施為，不僅可以為公益性支出提供資本來源，亦可兼顧特殊人口的土地利益分配權利。
(五)公司外殼與權力內核
無論是珠三角還是長三角，經濟發達地區 “城中村” 的股份制改造都涉及到前文提到的內部性、身份性、不可交易性。因之，眾多經濟聯社或經濟社、合作社后來雖然改制成為公司型法人，但就其本質而言，僅具公司外殼。就其內部股份配置、治理結構、股權分紅都難以進行市場化運營，更難以承受破產的法律風險。
此點決定了該類股份制改造的兩難處境: 如果進一步改革，勢必影響集體資產和股東權利的穩定; 如果不做市場化改革，就只能憑借原始的集體資產獲取土地租金與房產租金，不僅嚴重影響股份制實體的效率提高，也難以確保其充分的市場競爭力。這種單純依靠土地紅利模式的股份制只能寄希望于城市化發展的規模擴張與土地需求的不斷增大，缺乏自身的競爭力優勢。一旦房地產市場萎縮，該類經濟實體的前景堪憂。此點也可以解釋為什么 “城中村” 進行股份制改造后土地區位優良地區的集體成員或股東能夠獲取較高的股份紅利，區位較差的地區股份紅利漸次走低甚至出現虧損。
此外，尚需特別留意的是，該類股份制實體表面上為公司化管理，但從股份制改造之初，公司管理層特別是董事會構成一般都是由原村干部擔任或是由上級政府指定，無法擺脫原鄉村政權和政府的主導和控制，形成了特有的公司外殼與權力內核結合的奇幻組合。若名義上的董事會任期屆滿，如果不改選，則此種組合勢難破解，權力要素會牢牢控制股份制實體，不僅效益低下，還可能滋生腐敗。但最大的問題還在于，如果進行大規模的改選、改任，讓具有市場管理經驗、能力的人進入董事會，基于市場化的需求，必然會對股份制改造之初的改制方案進行調整，甚至推翻原有方案，直接危及到集體資產的穩定性和股東的實體權益。
三、股份制改造的困境與邏輯歸依
(一)公平與效率的雙重缺失
應當說，股份制改造是目前解決 “城中村” 問題的最有效手段。但徵諸發達地區的股份制改造，有些缺失、隱患卻必須予以正視。
1.公平訴求走向不公平
上述股份制改造過程中的偏倚性明顯違背了平等原則，雖然保護了集體、農戶的權利，具有道德上的正當性，對 “在場” 集體成員也具有公平性，但卻可能違背普遍性的平等原則。
首先，對 “缺席” 農民權利的消解與抑制。所謂 “缺席”，此處系指非本區域的農民階層及被排除于集體經濟組織之外的當地農民階層。想當年，違法違規起高樓，搶建、擴建，不僅沒有遭遇法律的任何負面風險，反而帶來無限的土地增值利益空間和持續性的土地租金、股息。此點不僅令 “缺席者”深感不公，還會對政府信任產生懷疑，更可能對成文法的偏倚性保護產生不滿，最終強化 “違法趁早”“法不責眾”等不良意識，弱化、消解成文法和公共權力的權威!
其次，土地利益的區域性、群體性壟斷。珠三角、長三角的 “城中村” 股份制改造之所以成功，并不是制度創新和組織形式改良的成功，而是土地增值利益的偏倚保護的成功。該種成功以當地農民成為土地食利階層為前提，形成了區域性、群體性的土地利益壟斷。不僅阻斷了作為公共自然資源的土地的公共屬性，違背了公平分享的改革理念，同時也內在阻礙了股份制實體轉化為真正的市場化主體，集體資產中的土地轉化為土地資本，成為該類區域性、群體性新生代市民階層的特殊利益供給，最終違背了公有制的制度內涵和道德立場。
最后，拉升地價、房價，增強城市競爭力的同時，降低了絕大多數居民的幸福度。如前所述，為維持新生代市民的身份性、區域性土地利益，城市開發的成本不斷提高，加以政府和商業資本對土地利益的追逐，房地產價格的虛高、激增、泡沫勢成必然。高地價帶來的高房價不僅會削弱區域經濟的后續競爭力，畸形市場也大幅度降低了外來人口的幸福指數。近年來， “逃離北上廣” 不僅出現于工薪階層，也出現于大量的工商資本領域。
2.效益訴求的單一指向
為什么對 “城中村”進行股份制改造? 目的就是為了保證公平前提下最大程度發揮土地的資源、資產、資本效應。簡言之，效率訴求是股份制改造繼公平原則之后的必然選擇。
但因為集體產權主體的抽象性、產權邊界的模糊性以及集體成員身份的限定性直接導致了股份制改造后股份的身份性、內部性、不可交易性。同時，此種偏倚性激活的是一種單一的內部經濟實體，難以充分市場化，在短暫的城市化風潮之后，其競爭力堪憂。
揆諸現實，“城中村” 股份制改造所依靠的最重要的資源、資本都來自于土地并依靠土地的增值實現利益增長和內部公平分配。《上海證券報》記者采訪深圳 “城中村” 的相關股份公司，發現集體收入主要是以集體土地和房產出租獲得的租金收益。部分地區改造效果顯著，比如被譽為 “中國第一村”的南嶺村更是舉行了盛大的春節晚會，甚至高調宣布南嶺村社區股份公司為村民以及退休人員頒發近 1200 萬元的獎勵，人均高達 6 萬元。
但這類表面成功背后隱藏的實質更需關注: 此種股份制改造的成功絕非是改制的成功，而是因為土地區段的絕對優勢所致。同屬深圳市 “城中村”，絕大多數股份制改造后的經濟實體所獲租金收益因地緣差異差別極大，有的股份制公司收益平平，股東分紅不足萬元。
3.多元化實踐中的公平與效率
如果將視野轉向珠三角、長三角之外的區域，無論是政府主導，還是民間實踐，農村土地股份制改革始終也圍繞公平、效率兩大基軸展開。
比如，在組織形式的選擇上，農地股份制改革一般選擇合作社、經濟聯社等形式，有外來商業資本流入的地方也選擇公司化實體。前者在欠發達地區與不發達地區最為流行，因為該種結合，不僅遵從農戶自愿，也能最大程度實現公平，其效率雖則可能低于公司化經濟實體的經營水平，但肯定高于 “單干”。
就 “城中村” 改造而言，股份制仍然是其最佳組織形式，公司化也是其最佳經營模式。究其實，股份制的制度功能優勢既可實現資本、資源的集聚和收益的公平分配，還能有效應對、融入市場，提高經營效率。但在具體的改制過程中，公平和效率兩大原則孰輕孰重，在各地難以統一。
組織形式上，很多地方政府力推兩種模式對 “城中村”進行股份制改造。比如，根據長沙市政府 《關于加快推進城中村改造工作的意見》 ( 長政發 〔2014〕51 號) ，積極倡導、引導集體產權改制成立股份制公司，完善產權管理制度。但在具體組織形式的選擇過程中，最常見的就是兩種: 一種是以有限公司形式出現，集中反映 “城中村”集體資產的身份性、內部性，無論是股權流轉，還是公司內部管理都遵循集體與股東的內部自治。另一種是以股份公司形式組建，集體和農戶的身份性、內部性不斷削弱、剝離，土地的資本化程度較高，股權的市場化程度也逐步體現。
與中西部農民的行為偏好一致，除了選擇合作社、經濟聯社外，目前的 “城中村” 股份制改造極少選擇資合性的股份公司，更偏重于選擇人合性較強的有限公司。究其原因，也是為了同時實現公平與效益兩大價值訴求。
更集中體現公平、效率二者關系的是股權配置。比如連云港市的 “城中村” 股份制改造只設單純的人頭股，其標準與其他地方迥異，是以上一世紀八十年代第一輪農村土地承包經營權為限，一人一股。此種改造模式最大程度實現的是公平，是基于對土地和集體的貢獻度而進行股份配置。但此種改造于公平理念下卻無視抑或忽略了后續人口的土地權利，走向偏倚。
相形之下，為體現公平，與連云港市不同，有些地方實踐的股權相對細化。如浙江省臺州市椒江區海門街道，首先堅持集體資產不可分割原則和原農戶權利有序保護原則，將股權區分為兩大類: 第一類是集體積累股，主要為未來的公益性用途和特殊人群的保障積累資金;第二類是個人分配股。個人股又分為原始投入股、勞動補償股和社區人口股三類。
原始投入股是分配給合作化初期帶資入社的社員的股份，保障其應得之股權利益; 勞動補償股，就是其他地區的農齡股或貢獻股，是分配給對本村集體經濟組織做出貢獻的勞動社員的股份; 社區人口股屬于“大鍋飯”，是配置給原集體經濟組織所有在冊人員的股份。
此外，為不留后患、顯示公平，海門街道的 “城中村” 股份制改造還充分考慮了特殊人群的利益和股份分配權。其中，最值得稱道的是對有原本集體經濟組織戶籍的嫁往城市但又沒有工作的女性，對已經離鄉但未帶走村集體資源且現戶口仍在本村的社員，對沒有找到工作的大中專畢業生等特殊群體都進行了適當的股權分配。
根據圖 1 反映的數據，可以看出該類股份制改造模式的優長之處:
尊重歷史，合于現實。特別是原始投入股、勞動補償股既肯定了股權人對本集體經濟組織的特別貢獻，也按照其貢獻度進行股權回報。既保護了原產權結構的比例比重，也符合現實性需求，不至于誘發矛盾，有利于股份制實體實現有效內部治理，減少內耗和管理成本。
比例適中，力求公平。集體股之設，最大的功能就是保護了特殊人群的利益; 而人口股又能普遍保護絕大多數原農民集體成員的利益。
在情況比較特殊的地區，股權配置也體現了其特殊性，但追蹤尋跡，其要旨也是為了確保公平前提下實現效率價值。比如河北省承德市 “城中村”股份制改造第一個試點區——雙灤區西地鄉西地村。其特殊性就在于: 該村農業戶口與非農戶口混雜。經過三次征地和 “農改非”，該村 1250 位村民中，農業戶口為 656 人，非農業人口 594 人，兩種人口比例基本對等。更特殊的是，每戶人家都有非農戶口人員。鑒于此種情形，該村的 “城中村”股份制改造在股權配置時，為力求公平，堅決取消了戶籍標準，也不以土地承包經營權為標準，而是在清理集體 “三資” ( 資金、資產、資源) 后，以基本股 ( 人頭股) 方式將股權量化到人頭，原村集體所有人員全部享有股份。為了防止平均主義，該村又設置了老齡股、勞齡股、貢獻股，三種股份，于相對公平前提下，對特殊人口進行偏倚保護。
(二) 政治邏輯·社會邏輯·市場邏輯
根據上述樣本分析，無論采用何種配股方式，無論是江浙富庶區，還是湘中、幽燕發展中地區，都體現了一個共同的價值訴求: “城中村” 股份制改造首先關注的是公平原則，至于效率問題，則居于相對次要地位。這說明在土地公有制前提下，即便進行經營體制改革，追求公平仍然是第一決定因素。
離開法權視域，不難看出， “城中村” 股份制改造首先遵循的是政治邏輯，其次是社會邏輯，最后才是市場邏輯。
所謂政治邏輯，是指 “城中村”股份制改造絕不能離開公有制軌道，確保土地的公有制是最起碼的政治要求。追尋其根本動機，最重要的原因就是通過土地公有制實現共產黨人對農民的政治道德承諾，實現共富的社會理想，保全政治權力的正當性。
所謂社會邏輯，是指城市化進程中，必須恪守社會穩定前提。在中國，土地從來就不是單純的自然資源，還是相當重要的社會資源，是整合、撬動、激活各類社會階層的最重要杠桿和砝碼。所以，當地方權威、精英推動的農地改革如果不會引起大面積的社會差評，又能夠為農民帶來經濟利益增長，帶動地方發展，上層一般選擇認可態度;否則，會自上而下頒令禁止。
地方權威和精英遵從的剛好是這種邏輯: 一要穩定，二要發展，最佳的模式就是對地權進行合理、公平的配置，股份制改革如響斯應，應運而出。
石家莊市長安區西兆通村的 “城中村” 改造印證了這一邏輯。早在 2009 年 9 月，經由兩委班子主導，西兆通村就將土地經營權流轉回村集體，以股份制形式進行 “城中村” 改造。配股依據首先考量的是戶口、地畝、貢獻，將股份區分為三大類: 基本股、勞齡股、村齡股。基本股以戶口為主要依據，以 1983 年為界，將在冊成員區分兩類進行不同標準的配股，但人人有份; 勞齡股重點考慮的是 1983 年第一輪承包人的優先股份; 村齡股主要解決戶籍變動人員或新增人員在村的年限。股份配置完畢后，西兆通村開始了公司化經營，然后按股分紅，效益遠遠高于單個家庭經營。
而長安區南村鎮大豐屯村則是一個典型的農業村。該村的 “城中村” 改造也由地方權威和精英主導，也實現了股權化改革和公司化經營。但與西兆通村最大的不同，因為此前系農業村，公司化后的第一步并非是發展第三產業，而是首選滿足以下三項需求: 一是由公司為全村所有人員購買醫療保險; 二是對 60 歲以上老人發放生活補貼，每人一年 1200 元; 三是加大教育投入，免去入股村民孩子的入園費。
無論是西兆通村的積極向外拓展，還是大豐屯村的消極 “安內”，都體現了農地股份制改革的社會邏輯: 社會穩定是首要前提。正是從這個意義上，有學者將農村土地的地權解讀為 “關系產權”。也有觀點認為，農村土地股份制改革中產權配置必然受社會性結構要素控制。所謂社會性結構要素，在鄉村社會，主要就是社會的非正式制度中，都存在著與其組織形式相配套、相契合的社會關系網絡，這些網絡會直接影響人的行為決 策 與 行 為 模 式， 進 而 影 響 社 會 資 源 的配置。
所謂市場邏輯，無論是 “城中村”競相效尤引發的集體土地非農化建設的風潮，還是后來 “城中村”股份制改造的基本定位和路向，前兩項邏輯都被農民利用過來獲取土地利益的最大化; 政府之所以推動 “城中村”股份制改造，不僅僅是為了政績，亦可從中獲取高效、持久、巨額的經濟利益和城市競爭優勢; 開發商為什么愿意介入? 也無非遵循市場邏輯，尋求最大化的市場利益。
換言之，“城中村” 股份制改造的三大邏輯中，政治邏輯、社會邏輯是手段，農民對土地的高度依賴、制造土地需求依賴并從中獲取最大化、最優化利益才是真正目的。換言之，農民以公有制所追求的公平正義以及集體組織成員身份和群體性力量不斷強化自己的權利，增大獲利空間和談判自由度，最終憑借土地資源的控制權獲取了土地增值利益的分配權。政府、開發商借力打力，移形換影，也借助土地的政治邏輯、社會邏輯各取所需。
從這個意義上講，“城中村” 股份制改造既是一種組織形式的選擇，更是一種政府、商業資本、農民集體的非正式 “結盟”。
四、股份制改造的公有制指引
中國的 “城中村”股份制改造十多年來可謂取得了輝煌的成就，實現了大規模的城市集群建設，帶動了中國經濟的飛速發展，解決了龐大剩余勞動力的就業問題。但不得不承認，在這些光環的背后，基于 “城中村” 改造而來的股份制實體因為首先確保公平，導致身份性無法滌除、內部性難以克服，市場化程度低，這是農地股份制改革的顯性短板。在這些問題中，最值得留意的是，農民和集體收取股權紅利的本質就是部分社會成員參與分配土地級差地租，這對整個社會的公平帶來沖擊。
想當初，農民之所以承認國家對土地的終極控制，一方面是出于感恩和服從，加以生產力水平不高，生存倫理中的溫飽壓倒一切; 更重要的是，不管是建國之初的私有化，還是上世紀六十年代開始的公有化，國家始終注意農村資源分配的公平原則，注重農民相互之間的利益平衡。但當溫飽之后的發展問題一旦出現，國家和個人之間的關系趨于緊張，農民土地維權成為影響社會穩定的一大因素。
到了集體土地所有權層面，農民為什么會承認集體所有制? 如何認知集體的功能實現? 關于第一個問題，如果說農民對國家的終極控制出于感恩和服從，對集體土地所有權的認可則是通過社會改造后農民階層的妥協和權變的結果。當市場化、城市化風潮席卷中國，農村土地的價值日益凸顯，農民和集體的權威、精英基于利益追求達成共識，第二個問題就自然而然地出現了，農民就會在公有制體制下實現自己利益的最大化。具體路徑和 “小產權房” 一樣，都是以集體土地所有權實體化為手段，再以成員權實現為路徑，最終將對土地的權利轉化為個人收益。但在股份制改造過程中，無論是國家、集體、農民，都必須在公有制前提下進行改革，以土地權利為核心，展開新一輪的利益博弈。公有制政治、社會理想的實現，是進行 “城中村” 股份制改造的顯性動力，而將集體權利成員化、個體化，藉此實現土地利益的大幅增長和平均分配，卻又可能導致集體土地所有權虛化的客觀結果。因此，在股份制改造中，公有制及其土地法權必然遭遇困境和迷局，各種改革模式競相呈現，看起來是異彩紛呈，但卻有序地展現農民階層特有的利益立場和行為方式。
如何尋求股份制改造模式下既保障公有制的應有價值訴求，又能夠充分落實集體土地所有權、保障集體組織成員權，將是未來農地改革必須直面的新問題。
作者簡介：劉云生，西南政法大學民商法學院教授，博士生導師; 吳昭軍，西南政法大學民商法學院博士研究生。本文系教育部2013年度哲學社會科學研究重大攻關項目“農村土地股份制改革的理論探索與制度設計”(13JZD007)、司法部國家法治與法學理論研究項目“我國土地銀行法律制度構建研究”(12SFB2040)的階段性研究成果。原刊于《社會科學研究》2018年第1期
中國鄉村發現網轉自：土地法制研究院 微信公眾號（原創）
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