摘要：城鄉投入不均衡是制約鄉村振興的根本原因。實施鄉村振興戰略面臨一系列現實困境：勞動力、土地等生產要素長期偏向投入城市，制度供給、公共資源等在城鄉之間配置不均衡，鄉村缺乏內生增長動力、人與自然失衡，城市發展對鄉村的輻射帶動效應不平衡不充分等。推進鄉村振興戰略，需避免“一刀切”式振興、運動式振興、輸血式振興、黑色振興等政策誤區，從農業、農村、農民和農地四個方面著手改革，促進要素回流農村，以人的振興帶動物的振興，逐步實現鄉村多元化振興、內生性振興和可持續振興。
關鍵詞：鄉村振興；制約因素；要素投入；政策誤區
中共十九大明確提出，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾成為我國社會的主要矛盾。正如韓長賦所指出：當前，我國社會中最大的發展不平衡，是城鄉發展不平衡；最大的發展不充分，是農村發展不充分。[1]實施鄉村振興戰略，是為我國當前社會經濟發展不平衡不充分補短板，是解決當前社會主要矛盾、全面實現中國夢首當其沖的戰略安排。為切實推進鄉村振興戰略，有必要深入思考制約鄉村振興的現實因素，避開潛在的政策誤區，優化改革路徑。
一、實施鄉村振興戰略的現實困境
農村發展不充分，城鄉發展不平衡，是鄉村需要振興的戰略前提。制約鄉村發展和鄉村振興的根本原因是城鄉投入不均衡，集中表現在以下幾個方面。
1.勞動力和土地等生產要素長期從農村單向流向城市
根據推拉理論，我國當前巨大的城鄉差異形成了“推力”和“拉力”，使得農村勞動力向城市大量轉移。與此同時，長期的城鄉二元化結構還使得土地、資本、技術等要素在城鄉之間配置嚴重不均衡。
(1)從勞動力要素來看，農村勞動力長期向城市轉移。據國家統計局統計，2008年到2016年農民工總量增加5634萬人，外出農民工的規模從14041萬人增加至16934萬人，其中2016年外出農民工中的進城農民工比例為80%；而截至2015年底大學畢業生返鄉創業的比例僅為1%。農村勞動力要素外流，尤其是青壯年勞動力和優秀人才大量流向城市，使得鄉村振興面臨人力資源結構不合理的困境。
(2)從土地要素來看，城市長期擠占農村土地。2004年至2014年，我國農村土地征收面積大小相當于2.6個北京市范圍，其中農用地征收面積大小接近海南省陸地范圍，大量農村土地轉為城市土地，耕地等農用地被城市建設大量占用。除農用地被城市建設占用外，建設用地指標在城鄉之間也分配不均衡。2012年，國土資發〔2012〕141號文件首次提出不低于3%~5%比例的新增建設用地指標用于滿足農民居住需求，盡管從2016年開始這一比例下限固定為5%，但仍忽視農村公益事業、產業發展等用地需求。建設用地指標主要滿足城鎮發展需求，鄉村振興受到土地要素供給制約。
(3)從資金要素來看，資金在城鄉分布不均衡。農村金融服務的廣度、深度不足，金融基礎設施不完善，信用體系不夠健全。截止2016年末，全國仍有1.51萬個行政村未覆蓋農村取款服務點，建立信用檔案的農戶比例僅為74.8%。另外，農村資金外流和農村融資渠道單一等問題凸出。2010年至2016年，全國涉農貸款余額占各項貸款總額的比例均低于三成，2016年末全國村鎮銀行的存貸比為74%，涉農貸款少導致的存貸比差距使部分農村資金流向城市。2016年，信托資金投入農林牧漁業的總額為4642.72億元，僅占信托資金總投資的0.75%，信托等新型融資渠道在農村地區不暢通。農村金融發展不足，農村資金凈流向城市的現狀未改變，鄉村振興面臨資金回流農村難的障礙。
(4)從技術要素來看，農村地區的科技投入遠低于城鎮地區。長期以來，農村科技創新和科技應用與城鎮地區差距巨大，科技研發投入在農業和其他產業之間的比例不均衡。據統計，2010年至2015年農林牧漁業的R&D經費支出占比保持在6.8%左右，而工業的R&D經費支出遠超農業，僅采礦業和制造業兩項的R&D經費支出之和保持在62%左右。另外，農村地區科技應用的基礎設施不健全，各項科技在農村的使用比例很難提高，如截止2016年底全國范圍內仍有10.1%的村莊沒有連接寬帶互聯網，其中西部地區的比例為22.7%。科技創新和科技應用方面的投入不足，使得鄉村發展缺乏科技力量的支撐。
2.農村公共服務投入嚴重不足，人力資本和物質資本的積累遠低于城鎮地區
政府的公共服務投入長期偏向城市，據估算城市人均公共服務投入是村人均公共服務投入的16.1倍，是鄉人均公共服務投入的8倍，[2]這使得農村的人力資本和物質資本積累遠低于城鎮地區，制約鄉村振興和鄉村發展。其一，長期以來城鄉教育投入不平衡，城市教育資本遠超農村，城鄉教育差距繼續擴大。2015年，城區初中階段和小學階段的校均固定資產分別是農村地區的3.1倍和4.9倍，鄉村教師整體素質遠不如城鎮教師，[3]城鄉之間教學設施和教師的投入差距大，這導致城鄉之間的人力資本積累差距明顯。如2016年我國農業生產經營人員中高中及以上學歷的比例僅為8.3%，而全國人口中高中及以上學歷的比例在2015年已達27.8%。其二，農村環衛服務投入不足，環境衛生等公共產品供給與城市存在巨大差距。2016年，全國僅73.9%的村莊會處理生活垃圾，17.4%的村莊會處理生活污水；城市的生活垃圾處理率達96.62%，污水處理率達93.44%。其三，社會保障、醫療衛生等公共資源及基礎設施投入，在城鄉之間仍存在較大差距。目前，農村地區的養老場所、福利院等社會保障機構數量，醫療服務機構的服務能力和服務水平，村莊道路、自來水等公益性設施覆蓋率等各項指標均低于城鎮地區。
3.農村有效制度供給短缺，路徑依賴效應顯著
農村的各項制度一旦鎖定，即使不是最有效的，也會在一定時期內持續存在并影響后續政策。[4]盡管中央層面已著手多項農村改革試點工作，但推動鄉村振興的有效制度供給不足。其一，農民戶籍轉變失去農村福利的機會成本，使得農民進城落戶意愿不高。據2016年中國社會科學院調查數據顯示，48.95%的中西部農民不太想或完全不想向城鎮轉移，[5]統一登記為居民戶口的戶籍制度改革未擺脫戶籍背后的福利差異，農村人口的不完全轉移阻礙鄉村振興。其二，長期存在的城鄉二元土地市場未實質性改變，同地不同權不同價現象仍存在。國家雖已開展集體經營性建設用地入市的試點工作，但通過征收農村土地變為國有土地仍是建設用地供應的主要渠道。如截止2015年底農村集體經營性建設用地入市面積為758.33畝，而同年國有建設用地供應800萬畝，二元化的土地制度安排抑制鄉村振興。其三，農村行政管理體制改革實效不足，未建立多元治理的村民自治體系。從人民公社轉變而來的村民委員會，在多數農村地區未真正實現管理向治理轉變。
4.鄉村內生增長動力不足，人與自然失衡
長期以來我國秉持城市優先發展、以城帶鄉的發展理念，城市的發展犧牲了農村的資源環境，而農村自身發展方式粗放、內生增長動力不足，使得鄉村振興面臨的資源環境約束壓力增大，人與自然失衡。其一，工農產品價格剪刀差等城市優先發展政策，使得農村向環境和資源攫取利潤，發展方式粗放且不具可持續性。我國每公頃土地的化肥用量是世界平均用量的4倍，農藥的利用效率不到30%，[6]而城市人均農副產品的消費總量遠高于農村，可見農村以犧牲資源環境為代價滿足了城鎮發展需求。隨著耕地后備資源減少、水資源利用比例趨高等資源約束，以及城鄉居民對生活品質的要求提高，鄉村發展面臨資源環境承載能力不足的現實障礙。其二，在“以城帶鄉”、“先富帶動后富”的發展理念下，忽視了培育農村內部的新產業新動能，使得鄉村發展過度依賴城鎮帶動。農村地區長期以種養業等傳統產業為主，自然風光、農耕文明等先天優勢并未形成新產業轉化為經濟效益，農民收入增長依賴外出務工，農地規模經營依賴城市工商資本下鄉，農村發展缺乏內生增長動力，為求短期利益甚至出現占用耕地挖砂、采石、建窯、采礦、取土等涸澤而漁的行為。在長期依靠“輸血”的偏遠山區和少數民族地區，貧困人口集中成片，更是缺少產業支撐和增長動力，阻礙鄉村全面振興。
5.城市區域發展不均衡，對農村的輻射效應和帶動效應不足
我國當前區域間城鎮化程度和發展水平差異巨大，未能形成輻射全國的均衡網絡體系，使得農村內部發展不均衡。其一，城市經濟增長極過于集中，無法全面拉動鄉村經濟增長。2016年，全國地區生產總值超過5000億元的35個城市主要集中在京津冀、長三角和珠三角城市群，中西部地區僅有部分省會城市邁過5000億元門檻，且區域單極化發展尤為明顯。如2017年成都市地區生產總值占四川省的比重為37.6%，使得2017年評選的四川省集體經濟十強村中成都市有4個，成都平原經濟區的百強名村比例為52%，[7]區域發展不平衡導致城市對農村的拉動作用不均衡，鄉村經濟發展差異巨大。其二，縣域經濟增長動力不足，無法有效帶動腹地鄉村的經濟發展。2016年，我國縣域地區生產總值增速同比下降0.9%，社會固定資產投資增速回落3.4%，公共財政收入增速回落0.84%，縣域經濟增速下降幅度高于國民經濟增速下降幅度，致使其對偏遠山村的輻射帶動能力不足。
二、避開鄉村振興戰略的政策誤區
黨的十九大報告描繪了我國鄉村振興戰略的美好藍圖，但在具體實施過程中有可能存在“一刀切”式操作、“形象工程”建設、運動式振興等政策偏差。為切實推進鄉村振興戰略，有必要進行政策糾偏，規避各種政策誤區。
1.鄉村振興是多元化的振興，而非一刀切振興
實施鄉村振興戰略必須因地制宜，考慮各地不同的歷史條件、資源稟賦、經濟基礎和文化傳統等社會經濟現狀，出臺符合地方實際的產業發展、居住形態、建筑風格等政策。在鄉村振興過程中，切忌“一刀切”，要避免產業同質化、“千村一貌”等現象出現。同時，鄉村振興是政治、經濟、社會、文化、生態等多個維度的協同推進，不能僅通過單一化指標進行評價考核。
2.鄉村振興是人的振興，而不僅僅是物的振興
鄉村振興不僅是基礎設施、房屋建筑等硬件設施的改善，更是人才隊伍、思想觀念等軟實力的提升。一方面，鄉村振興需發揮“人”的主觀能動性，通過加強鄉村公共文化基礎設施建設，讓農民形成愿意參與、想要參與和主動參與的積極思想觀念，讓農民群眾擁有獲得感；另一方面，鄉村振興應繼續增加對農民群體的教育、知識技能等投資，通過完善政策吸引人才并留住人才，使鄉村人力資本與物質資本保持均衡增長。[8]
3.鄉村振興是內生力量的振興，而非依賴外力的振興
城鄉融合發展并不意味著以城市的模式來發展農村，工商資本下鄉不能取代農民在農業生產中的主體性地位。鄉村振興需借助外界的資金、技術和人才，但更應注重培養農村本土以及愿意留在農村發展的人才，培育鄉村發展的內生力量。外來力量應側重于鄉村內部無法解決的領域，與鄉村內部力量形成良好互補的局面。此外，在鄉村形態從封閉靜止走向開放流動的復雜現實情況下，需防范外來資本破壞基層治理形態以及優秀傳統文化的風險。
4.鄉村振興是綠色振興，而非黑色振興
鄉村振興絕不是承接東部地區或城鎮地區落后淘汰的黑色產業，決不能再走粗放式發展、“先污染后治理”的回頭路。“綠水青山就是金山銀山”，在鄉村振興過程中應樹立綠色價值觀，秉持綠色發展理念，利用好鄉村的綠色優勢，健全相關體制機制，將綠色優勢轉換為綠色產品和財富，實現綠色振興。綠色振興是全方位和深層次的綠色化，不僅體現在農業生產的各個環節中，還貫穿于農民日常生活、農村基礎設施建設等各個領域。
5.鄉村振興是可持續的振興，而非運動式的振興
鄉村從來就不是城鎮的從屬，兩者的地位是平等的；鄉村振興也不是一時的政策，而是一項必須長期堅持的政策。[9]鄉村振興戰略是我國前期社會主義新農村建設和美麗鄉村建設政策的延續與拓展，是共產黨人將“三農”問題作為全黨工作重中之重的歷史傳承。鄉村振興戰略絕不是短時期的一項運動，不能定位于政績工程、局限于短期效果，而應立足現在、放眼未來，構建可持續的、內生動力的長效機制。
6.鄉村振興是造血式的振興，而非輸血式的振興
鄉村振興戰略并不意味著放棄城鎮發展，由城鎮向農村單向輸出要素，而是城鄉融合發展。鄉村振興過程中的要素投入尤其是政府財政投入，其目的并不是實現短期快速型振興，而是授人以漁，撬動社會資本及農村閑置資金，培育內生增長動力，實現長效穩定型振興。在鄉村振興過程中，各級政府需精明投入、智慧投入，將有限的資源集中投入教育和基礎設施等瓶頸領域，讓鄉村具有自我再生能力，具備現代化產業，而不是一直依賴財政投入和外界幫扶。
三、優化鄉村振興戰略的改革路徑
總體來看，盡管我國鄉村已經有了長足的發展，但仍然面臨經濟基礎薄弱、公共資金投入缺口巨大等難題，需要深化改革，改變城市偏向的發展思維，堅持農業農村優先發展和城鄉融合發展。為拉動鄉村實現多元化、可持續的全面振興，需持續加大對鄉村的公共投入和制度供給，促使勞動力、資金、土地和技術等要素回流農村，發展多極化的特色經濟片區、特色小城鎮以及特色鄉村，通過“多點多級”、“點面結合”來輻射整個鄉村的內生性發展。為此，我們提出如下幾點具體的改革路徑。
1.農業方面：在保證國家糧食安全的前提下，深入推進農業供給側結構性改革
根據各地的自然條件和資源稟賦，在產業體系、生產體系、經營體系等方面加強社會化服務和政策支持，打造農業品牌，全面提升農業品質，滿足高端農產品需求。充分利用農業的觀光、教育等多重屬性，大力促進農村一、二、三產業深度融合，延長農業的產業鏈，提高農業的經濟附加值、全要素生產率和綜合效益。其三，大力支持農業科技創新與農業科技應用，發展低碳、高效、包容的綠色農業、生態農業和智慧農業，通過推廣節水灌溉技術、減少農藥化肥使用、促進農業廢棄物再利用等，破除資源環境對農業振興的約束。
2.農村方面：培育鄉村內生增長動力，夯實鄉村振興的硬件和軟件基礎
健全農村信用體系，加快農村金融、農村電商等領域的創新創業，運用政府和市場的力量支持帶動特色種養、鄉村旅游、“互聯網+農業”等多種形式產業發展，實現產業融合和產業興旺。通過構建生態補償機制，全面推進農村面源和點源污染治理，并以PPP模式等融資方式解決污水處理、垃圾處理等農村公共設施建設運營資金難題，健全完善城鄉統一的公共服務，實現生態宜居。傳承發展農耕文明和鄉村優秀傳統文化，通過培育“道德評議堂”、“紅白理事會”、網絡點贊團等農村微組織，推動移風易俗，實現鄉風文明。通過加強農村基層管理體制創新，發揮好鄉賢、理事會、議事會等個人或組織的作用，構建自治、法治和德治相結合的治理體系，實現治理有效。
3.農民方面：促進鄉村人力資源結構轉型升級，以人的振興帶動物的振興
在未來一段時間內，應繼續推進戶籍與公共福利分離以促進農業人口轉移，但同時應注重農村人才的回流和培育。以教育、科技等領域為突破點，通過解決農村教育投入不足、網絡不連通等基礎性難題，提高新一代農村居民的知識水平和技能水平，培育新型職業農民等鄉村可持續發展的內生人才。通過內部培養、外部引進、志愿幫扶等多種渠道，扶持懂農業、愛農村、愛農民的“三農”人才回歸農村，建立一支有想法、有能力、有干勁的工作隊伍，鼓勵專家學者、政府官員、社會企業等各方主體參與鄉村振興，優化鄉村人口結構。拓寬農民增收渠道，切實做好貧困人口的精準脫貧和可持續脫貧，出臺扶持普通農戶生產經營的政策，帶動小農戶參與農業現代化進程，讓農民成為鄉村振興戰略的真正受益者。
4.農地方面：深化農地制度改革釋放“土地紅利”，為鄉村振興提供要素保障
深化“三權分置”和“三塊地改革”等農村土地制度改革，保障農戶及新型經營主體的財產權利，釋放被捆綁在農村土地上的勞動力要素，讓改革釋放的土地要素和土地紅利留在農村、支持農業、惠及農民，防止通過各種形式的所謂“土地制度創新”形成對農村土地資源的再次剝奪。盤活農村存量建設用地，在建設用地指標分配上優先考慮鄉村振興的用地需求，可單列一定比例用于農村基礎設施建設和農村二三產業發展，通過創新土地制度供給來支持鄉村振興。構建農村國土資源空間開發保護機制，加快土壤污染治理和沙漠化治理等土壤修復治理工作，推行農用地輪作休耕制度，節約集約利用農地資源，實現農村土地可持續利用。
作者簡介：劉潤秋，教授，博士生導師，四川大學公共管理學院；黃志兵，碩士研究生，四川大學公共管理學院
中國鄉村發現網轉自：《農村經濟》2018年第6期
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