農業經營主體的多樣化是農業向現代化演進過程中的必然現象。在工業化、城鎮化的帶動下，我國正在經歷一個前所未有的農業勞動力大規模向城鎮和非農產業轉移的進程。伴隨這一進程，農業經營方式在家庭經營這一基本形式的基礎上，逐步演繹出了多種多樣的經營形式；農業經營主體也從以同質性的小規模農戶為主，不斷發育出各種類型的規模經營主體。在市場機制和政府政策的雙重影響下，各類農業經營主體都得到了長足發展，但其成長軌跡亦呈現出深刻的中國特色。當前，我國正處在深入推進農業供給側結構性改革的關鍵時期，新型農業經營主體已然強勢崛起，并在現代農業建設中日益發揮著舉足輕重的作用。在此背景下，系統梳理改革開放４０年來新型農業經營主體成長的政策性脈絡，并全面檢視其發展現狀、問題與趨勢，對于完善新型農業經營主體政策支持體系和加快推進中國特色農業現代化意義重大。
一、新型農業經營主體發展的政策性脈絡
（一）市場與政策影響下的農業經營主體
改革開放以后，家庭聯產承包責任制的推行使農業經營的主體從農民集體回歸到了農戶家庭。這一制度創新成功地解決了農業生產中的監督和激勵問題，促進了糧食產量和農業經濟的快速增長。但是，隨著經濟市場化的深入，千家萬戶的小生產與千變萬化的大市場對接問題開始顯現，各地開始探索實踐多種解決辦法。２０世紀９０年代初，山東省率先提出了“農業產業化”的概念，其核心是“產供銷、貿工農、經科教”緊密結合的“一條龍”經營體制。１９９５年１２月１１日出版的《人民日報》基于山東經驗發表了題為《論農業產業化》的長篇社論，使得農業產業化的思想在全國得到了廣泛傳播。１９９７年，“農業產業化”正式進入官方政策文件，其目的主要是為了推動產業鏈的縱向一體化，解決產銷銜接等問題，主要的支持對象就是農業企業。而以農業企業為核心形成的諸如“公司＋農戶”“公司＋中介組織＋農戶”等訂單式的經營模式得到了大范圍推廣。１９９６年農業部成立了“農業產業化辦公室”，并自２０００年開始評選國家重點農業產業化龍頭企業。截至２０１６年底，共評選出國家重點農業產業化龍頭企業１ ２４２家。
而隨著市場化深入發展，企業與農戶之間的訂單農業也開始出現問題，集中表現為契約的不穩定性和極高的違約率。已有研究表明，“公司＋農戶”模式的生存時間一般并不長久，契約約束的脆弱性和協調上的困難是這種組織的內在缺陷。一方面，由于雙方訂立的契約常常是不完全的，造成了機會主義行為、敲竹杠風險等履約困難。盡管在理論上可以通過專用性投資和市場在確保契約履行過程中的作用等方法找到最優的農業契約方式，但在現實中成功的案例不多。另一方面，由于締約雙方的市場力量常常是不均衡的或低水平均衡的，所以雙方履約要么難以實現，要么付出高昂的交易成本。此外，由于合作剩余的分配機制常常與雙方契約資本配置結構相關，缺乏資本的小農戶在利益分配中常常處于被動和不利地位，導致企業侵犯農民利益的現象屢見不鮮。
在這種情況下，盡快提高農民組織化程度、增強農民市場話語權的呼聲日盛，并逐步成為社會共識。２００３年全國人大開始研究制定農民合作組織的相關法律，并于２００６年１０月頒布了《中華人民共和國農民專業合作社法》。該法自２００７年７月１日施行以來，農民專業合作社迅猛發展，截至２０１７年７月底，在工商部門登記的農民專業合作社達到１９３．３萬家，是２００７年底的７４倍，年均增長６０％；實有入社農戶超過１億戶，約占全國農戶總數的４６．８％。然而，這一“形勢喜人”的數字應該慎重看待，尤其不能放大合作社對農民的實際帶動能力。現實中，由于農戶間的異質性和現行政策環境的影響，所謂“假合作社”“翻牌合作社”“精英俘獲”“大農吃小農”等不合意現象大量存在，合作社內部治理、收益分配等制度安排與運行機制問題十分突出。而真正具備“所有者與惠顧者同一”這一合作社本質特征的農民專業合作社則鳳毛麟角，大部分仍與大戶、公司或“公司＋農戶”等其他類型的經營形式十分接近，以至于有些學者提出了“中國到底有沒有真正的合作社”的質疑。
由于大部分農民合作社常常被大戶、公司等少數核心成員所掌控，導致大量針對合作社的政策利好最終并沒有惠及大多數農民。于是，政策支農的重點對象又很快拓展到了具有一定規模的、懂經營善管理的農戶身上，專業大戶、家庭農場得到了政府的實質性重視。實際上，２００８年中共十七屆三中全會的報告在闡述“健全嚴格規范的農村土地管理制度”時就提出：“有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。”彼時，《農民專業合作社法》剛剛施行一年有余，農民合作社被寄予厚望并如火如荼的發展，專業大戶和家庭農場并未引起各界廣泛關注。直到２０１３年，專業大戶、家庭農場被作為新型農業經營主體的重要類型在當年的中央一號文件中得到強調之后，兩者（特別是家庭農場）便成為從中央到地方政策文件中出現的高頻詞匯。農業部還于２０１４年專門出臺了《農業部關于促進家庭農場發展的指導意見》，對農場管理、土地流轉、社會化服務等方面提出了專門的探索和扶持意見。由此，早在２０世紀８０年代就出現在官方文件中并為大眾熟知的“種田能手”“養殖大戶”等主體在新時期被賦予新的市場與政策含義后，再次進入人們的視野，并在近幾年得到快速發展。據農業部統計，２０１６年全國經營５０畝以上的規模農戶已經達到３４１萬戶，經營耕地面積超過３．５億畝；家庭農場達到８７．７萬個，其中在縣級以上農業部門納入名錄管理的有４４．５萬家，比２０１５年增長了３０％；平均經營土地面積達到了２１５．１畝，比２０１５年擴大了４２％。
一般認為，家庭農場區別于普通農戶的根本特征，就是以市場交換為目的，進行專業化的商品生產，而非滿足自身需求；其區別于農業企業的根本特征，就是以自有勞動為主，依靠家庭勞動力就能夠基本完成經營管理。它兼有家庭經營和企業經營的優勢，可以彌補專業大戶和農民合作社的不足?？梢灶A見，未來在我國土地承包經營權確權頒證工作完成后，家庭農場的融資等市場化能力將進一步提升。然而，隨著規模經營主體的多樣化發展，圍繞經營規模展開的關于家庭農場的界限、范圍等問題成了各界討論的焦點。已有研究表明，家庭農場的規模要受到經濟發展水平、技術進步、制造業—農業工資比及勞動—資本價格比的影響。換言之，合意的家庭農場不可能隨意擴張，它至少應該是存在上下限的或有條件的。從理論上講，家庭農場規模的下限是家庭成員的生計需要，家庭農場規模的上限是現有技術條件下家庭成員所能經營的最大面積；同時，家庭農場的發育也需要政府的支持和特定的社會條件。因此，黃宗智認為，美國“大而粗”的農場模式不符合當前中國農業的實際，而中國近３０年來廣泛興起的適度規模的、“小而精”的真正家庭農場才是中國農業正確的發展道路。
綜上可見，經過３０多年的發展，中國農業的經營主體已經由改革初期相對同質性的農戶家庭經營占主導的格局轉變為現階段的多類型經營主體并存的格局。這一演變過程不僅是因為市場化程度的不斷深化，也不單是源于政府的政策推動，而是在市場與政策的雙重影響下農民對農業經營方式自主選擇的結果。
（二）新型農業經營體系中的農業經營主體
進入２１世紀以來，我國農業現代化同工業化、城鎮化、信息化的進程差距逐漸拉大，農業老齡化、婦女化、弱質化趨勢越來明顯，“誰來種地，地怎么種”的問題日益凸顯。黃祖輝等學者較早地使用了“新型農業經營主體”的概念，將多種類型的規模經營主體統合在一個框架下來研究轉型中的中國農業，并認為專業大戶、家庭農場、農民專業合作社和農業企業是中國現階段農業發展的中堅力量，它們體現了改造傳統農業的歷史規律性，引領著現代農業的發展方向，符合提升農業現代性的基本要求。但“新型農業經營主體”的概念被提出的時間畢竟還不長，系統和深入的研究還較為薄弱，多數研究尚集中在邏輯性理論探討、趨勢性調查總結和實踐性政策分析等方面。學術界的這些討論也表明，發展更加有效率的農業經營組織、創新農業經營體制機制的要求日益迫切?；诶碚撗芯亢透鞯氐膶嵺`探索，中共十八大正式提出要“構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”。２０１３年中央農村工作會議和中央一號文件對此作出了相應的年度部署。至此，“新型農業經營主體”一詞從學術研究領域“正式”進入官方政策視野。
２０１３年１１月，中共十八屆三中全會進一步強調，農業經營方式的創新應堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營形式共同發展，這為新型農業經營體系的構建明確了原則。隨后召開的２０１４年中央農村工作會議將所要構建的新型農業經營體系進一步具體描述為：以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系，這為新型農業經營體系的構建明確了目標。在這一體系中，經營主體的層次來源是多方位的，并將全面覆蓋農業產業鏈的各個環節；各經營主體的經濟性質是多元化的，所發揮的功能作用是相互加強和可融合的，而不是相互排斥或界限分明的。在此基礎上，２０１４年中央一號文件又提出“要以解決好地怎么種為導向加快構建新型農業經營體系”，這為新型農業經營體系的構建明確了方向。換言之，“地誰來種”和“地怎么種”兩個問題雖然都十分重要，但后者應更為重要，即重點在如何推動有效的農業經營方式的形成，而不是過多關注經營者的身份問題，這也體現了政策的務實性。２０１４年１１月中辦國辦聯合發布了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，從引導土地有序流轉和促進適度規模經營的角度，在主體培育、生產支持、服務提供、監督引導等多個方面提出了具體思路，為新型農業經營體系的構建明確了核心抓手。２０１５年中央一號文件從改革的角度，對家庭農場、農民合作社、產業化龍頭企業等主體的發展及其社會化服務的開展提出了有針對性的措施，為新型農業經營體系的構建明確了階段性任務。
從十八大到２０１５年中央一號文件等官方文件來看，“誰來種地，地怎么種”的問題已經找到了答案。但受居民消費結構升級、資源環境約束趨緊、國內外農產品市場深度融合和經濟發展速度放緩等因素的影響，部分農產品供求結構性失衡、農業發展方式粗放、農業競爭力不強、農民持續增收難度加大等問題在“十二五”中后期開始凸顯，“怎么種好地”的問題又成為各界關注的重點。于是，國家在農業領域開始聚焦“轉方式、調結構”，而新型農業經營主體在“轉方式、調結構”中被賦予重要的功能和政策期待。２０１５年１０月國家出臺的“十三五”規劃綱要明確了新型農業經營主體的定位，即現代農業建設中的引領地位，政府相應的工作重點是建立培育新型農業經營主體的政策體系。至此，農業政策的邏輯重點從“支持誰”正式轉換到了“怎么支持”上來。２０１６年中央一號文件在部署年度任務的同時，將新型服務主體提高到與新型經營主體同等重要的地位，即都是建設現代農業的骨干力量。這實際上是強調了新型農業經營體系中生產和服務兩大子體系的重要性。同年１０月國務院發布的《全國農業現代化規劃（２０１６—２０２０）》進一步明確了“十三五”期間新型經營主體的發展目標和政策支持體系建設的具體任務，特別是強調要通過完善新型經營主體的支持政策來推進農業生產的全程社會化服務。２０１７年的中央一號文件從培育新型經營主體與服務主體的角度，對推進多種形式的農業規模經營進行了重點部署。中共十九大報告則從全局高度，將培育新型農業經營主體作為在新的歷史時期更好地解決“小規模經營如何實現農業現代化”問題的一個重要途徑，明確了其在“構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系”中的功能定位。在習近平新時代中國特色社會主義理論的指引下，２０１８年的中央一號文件按照實施鄉村振興戰略的目標和原則，提出要“統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶……培育各類專業化市場化服務組織，推進農業生產全程社會化服務，幫助小農戶節本增效……注重發揮新型農業經營主體帶動作用，打造區域公用品牌，開展農超對接、農社對接，幫助小農戶對接市場”。這表明，中國的農業政策制定者已經充分認識到要推動一個由數億小農戶構成的農民大國走向農業現代化，僅冀希于打造一批規?；?、高效率的新型農業經營主體來替代小農戶是不可能的，更重要的是讓新型農業經營主體在農業生產經營、社會化服務等多領域、多層面發揮帶動引領作用，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。統籌兼顧新型農業經營主體與小農戶的發展，必將與新型農業社會化服務體系的健全和農業支持保護制度的完善等措施一道，為實現新時代中國特色農業現代化發揮深刻的理論指導和積極的實踐指引作用。
可以預見，在新型農業經營體系的官方架構下，各類新型農業經營主體發展的支持政策將更加完備，而其在農業現代化建設中所肩負的主體責任和在農業供給側結構性改革中承擔的導向作用也更為關鍵。
二、當前新型農業經營主體的發展態勢
從上述我國新型農業經營主體發展演變的脈絡看，各類新型農業經營主體獲得了巨大發展，對各個時期的農業發展起到了重要作用。但也應看到，在市場和政策環境等因素的影響下，新型農業經營主體自身的發展也存在諸多問題，其經濟社會功能的發揮還面臨不少挑戰。為了較好地把握當前新型農業經營主體的發展態勢，新型農業經營體系研究課題組對河北省等５?。保悼h的主要農業經營主體進行了實地調研，并對其生產經營現狀和存在的問題進行了初步分析。
（一）發展現狀
第一，基于土地流轉的規模經營漸已成勢。新型農業經營主體不同于普通農戶的首要特點就是規模經營，而實現規模經營的一個重要途徑就是土地流轉。根據農業部的數據，截至２０１５年底，全國土地經營權流轉面積４．４７億畝，占家庭承包經營面積的３３．３％；轉出耕地的農戶有６ ３２９．５萬戶，占承包耕地農戶的２７．５％；其中，轉入合作社０．９７億畝，占２１．８％；轉入企業０．４２億畝，占９．５％；轉入農戶２．６２億畝，占５８．６％。而轉入土地的農戶絕大部分成為專業大戶或家庭農場。課題組調研數據顯示，樣本中８５．３％的新型經營主體存在不同程度轉入土地的行為，其中，專業大戶或家庭農場的平均土地經營規模為４５４．５畝，農民合作社、農業企業的平均土地經營規模分別為１?。矗梗罚诞€和２?。常福伯€。
第二，農業勞動投入結構發生明顯變化。伴隨新型農業經營主體的成長，土地流轉對農業剩余勞動力的擠出效應十分明顯，客觀上推動了農業勞動投入結構的調整，促進了新的農業勞動力市場的形成。一方面，農業雇工成為農業規模經營中勞動力來源的主流。７４．７％的新型經營主體以雇傭勞動為主。即便是專業大戶或家庭農場，全年農業生產所使用的勞動量中自有勞動和雇傭勞動投入比也高達１∶１２．８。另一方面，農業生產各環節的勞動分工在規模經營條件下全面深化。不僅耕種、飼喂、收獲等作業環節和田間植保、衛生防疫等日常環節的專業化程度因機械化率和服務市場化水平的提升而大大提高，新型經營主體在這兩個環節的人工完成率已經下降到３０％左右，而且包裝、倉儲、裝卸、運輸等物流環節和行政管理、財務管理等覆蓋全程的相關業務都得到了充分的拓展和有效的分工，６３．２％的新型經營主體在這些方面均有專門的“崗位”設置。
第三，農業投資水平上升到新的高度。在惠農政策的刺激下，新型農業經營主體逐步成為農業領域民間資本投資的重要載體。在農業裝備方面，新型經營主體中進行了溫室大棚、養殖棚舍、倉庫廠房等農用場所建設的比例為６８．１％，購置中大型農機具的比例高達８９．４％，租賃農用場所或農機具等設施設備的比例也達到了４７．６％，以上三方面的投資額平均每戶（家）達到３８６．４萬元。在土地整治方面，新型經營主體中有４１．９％進行過地塊平整，有３７．３％進行過水利設施建設，有４６．６％進行過田間道路建設，有３８．９％開展過土壤改良（如深耕、施用農家肥改土等）。以上四種土地整治類型中進行過一項及以上的比例接近８５％，平均每畝整治費用接近１５萬元。從負債情況看，新型農業經營主體平均負債１３０．３萬元，其中５６．７％的經營主體負債主要來自銀行，２９．２％的經營主體負債則主要來自親朋。
第四，農業社會化服務供給與需求“雙增長”。新型農業經營主體兼具生產和服務的雙重功能，因而他們既是農業社會化服務的需求者，也是農業社會化服務的提供者。從服務供給角度看，新型農業經營主體作為公共農業服務機構的補充，能夠更及時、有效、全面地提供多種農業社會化服務。樣本數據顯示，能夠且已經提供技術服務、農資服務、銷售服務、信息服務的新型農業經營主體的比例分別達到７７．７％、５４．８％、５３．２％和４７．３％，能夠提供作業服務、質量服務、物流服務、品牌服務的新型經營主體的比例也增加到３０％左右，但已經提供這些服務的比例尚在２０％左右。此外，能夠提供和已經提供金融服務和基建服務的比例都還不高，但能夠實際提供這兩項服務的經營主體的比例已經上升到１０％以上。在服務對象的規模上，新型經營主體平均服務農戶數量為８８０戶（各項服務覆蓋的農戶數就高不就低、不重復計算）。從服務需求角度看，５０％以上的新型農業經營主體對于上述技術服務等十項農業社會化服務都有強烈需求，其中需求比例最大的前三項服務分別為技術服務（９１．５％）、信息服務（８４．２％）和金融服務（７８．９％）。新型農業經營主體對這些服務的需求不僅遠大于普通農戶，而且對服務類型和質量的要求也在不斷提高。
第五，農業高成本與低利潤格局日趨固化。由于要素價格的上漲及其投入結構的變化，新型農業經營主體的生產成本持續上升。樣本數據顯示，新型農業經營主體的平均年經營成本為２３８．５萬元，是當地普通農戶年農業成本的６０倍以上。從畝均成本看，糧食作物與經濟作物的成本差異較大，前者約為１?。罚保冈€，后者約為４?。玻玻翟€，而當地普通農戶的相應成本分別僅為新型經營主體的５８％和７５％。其中，工資性成本上升最快，專業大戶或家庭農場、農民合作社、農業企業的平均工資性開支占畝均成本的比重分別達到了１７．８％、１９．１％和１８．２％，而普通農戶則主要依靠自有勞動，其畝均工資性開支的比重不足５％。土地成本日趨剛性，各類新型經營主體普遍需要流轉土地，其土地使用成本平均比普通農戶高出６１５元，這與各地平均土地流轉價格十分接近。物質與服務費用在農業總成本中的比重最大，但新型農業經營主體（２ ９８８元／畝）與普通農戶（２?。叮福乖€）的差異不大。從收益上看，新型農業經營主體的高投入并沒有普遍帶來高回報。由于收益增加整體上沒有“跑贏”成本上升，所以新型農業經營主體的利潤率普遍不高。盡管從平均年度收益看，專業大戶或家庭農場、農民合作社、農業企業的經營收入分別達到了１１６．９萬元、５６８．９萬元和５４４０．２萬元，是當地普通農戶的數十倍甚至數百倍，但是其平均利潤率不到２５％，遠低于普通農戶的４４．７％。從畝均利潤看，各類新型經營主體在經濟作物上存在較強優勢，平均利潤為６２８６元／畝，約為普通農戶的１．９倍，但在糧食作物上則普遍虧損，平均虧損為４９８．１元／畝，而普通農戶則平均獲利２６４．６元／畝。
第六，來自政府的支持不斷加強。在政府頂層設計下，一系列針對新型經營主體的政策措施不斷出臺和落實。各級政府在財政、信貸、保險、用地、項目扶持、人才培訓等方面給予了有力的支持，通過創建示范性新型經營主體（如示范家庭農場、農民專業合作社示范社、農業產業化示范基地、農業示范服務組織等）、支持新型經營主體相互融合并依法組建行業組織或聯盟等方式積極引導新型農業經營主體的發展方向。調研發現，樣本新型農業經營主體中有５６．２％獲得過政府現金資助，有２６．４％獲得過實物支持，有３４％承擔過政府示范性推廣項目，平均每個新型經營主體獲得以上三種政府支持方式累計價值（經折算）達到５８．７萬元，是普通農戶獲得惠農支持力度的３５倍以上。總體而言，新型經營主體的政策支持體系已經初步建立并正在逐步完善之中。
（二）主要問題
總體而言，新型農業經營主體的發展還處于初級階段，各地發展很不平衡，面臨的問題挑戰較多。與其他很多調查研究類似，課題組此次實地調研也發現，新型農業經營主體普遍存在規模偏小、發育不足、人才缺乏、融資困難、運行不規范、帶動力不強等問題。但這些問題多為針對新型經營主體本身的內在問題，具有一定的“共性”特點。而課題組認為，當前不同新型經營主體的個性問題和各類經營主體發展面臨的外部宏觀問題更加值得關注。概括來說，主要有以下幾個方面：
第一，家庭農場過度規?；??！掇r業部關于促進家庭農場發展的指導意見》指出：“家庭農場經營者主要是農民或其他長期從事農業生產的人員，主要依靠家庭成員而不是依靠雇工從事生產經營活動……家庭農場發展是一個漸進過程，要靠農民自主選擇，防止脫離當地實際、違背農民意愿、片面追求超大規模經營的傾向，人為歸大堆、壘大戶?！钡{查發現，在多種因素的綜合作用下，家庭農場的經營規模普遍過大，絕大多數家庭農場完全無法以家庭自有勞動為主來進行生產經營，而需要大規模雇工來完成。樣本中，家庭農場的平均土地規模達到了５０８．３畝，比普通農戶大了近３０倍，其中，同時存在轉入又轉出土地的家庭農場的比例達到了７．２％。這說明，家庭農場的實際經營方式已經突破了家庭經營的基本范疇，而更多地偏向于企業化經營，部分家庭農場的土地經營規模超出了其經營能力。比照國際經驗，即便是發達國家的家庭農場，盡管總體數量在減少、平均規模也大于我國，但仍然是小規模家庭農場占絕對比重。而我國家庭農場規模過大的原因與政府引導政策不無關系。從各省出臺的家庭農場認定辦法看，多數地區對家庭農場的經營規模僅做了下限要求。比如，遼寧省規定糧食種植業家庭農場租期或承包期在五年以上的，土地經營規模應達到１００畝以上；河北省規定糧食種植業家庭農場承包期或租賃期在５年以上的，土地面積一年兩熟地區應達到５０畝以上，一年一熟地區應達到１００畝以上。僅有少數省份在示范性家庭農場認定標準中設定了土地規模上限。比如，江蘇省規定糧食種植業省級示范家庭農場土地規模在１００畝～３００畝之間，上海市規定糧食種植業市級示范家庭農場種植面積在１００畝～２００畝之間。但在具體操作中，“錦上添花”式的政策導向極易產生過度規?；募彝マr場。
第二，農民合作社虛化和異化現象嚴重。經過近十年的培育發展，我國農民專業合作社數量呈井噴式增長，但是真正符合“所有者與惠顧者同一”這一本質規定的農民合作社卻很少，“名實不符”現象十分普遍。課題組調研發現，這種現象突出表現為兩種形式：一是合作社的虛化，即合作社作為具有法人地位的市場主體在生產經營管理上沒有充分發揮一個正式經濟組織的基本功能。在樣本合作社中，有５２．８％近三年沒有以合作社名義專門為社員提供過社會化服務，有４６．８％成立至今沒有召開過成員（代表）大會，有３５．６％近三年沒有開展任何生產經營活動，幾乎成了“僵尸合作社”。二是合作社異化，即合作社的經營方式因其內部治理結構和外部發展環境的特殊性而表現出非合作社的特點。在樣本合作社中，約有７８％因合作社決策權受到主要成員控制而表現為主要成員的經營特征。其中，大戶領辦的合作社經營形式常常表現為家庭經營，約占４３．１％；公司領辦的常常表現為企業經營，約占２３．１％；村委會或政府領辦的則常常表現為集體經營或非營利性特點，約占７．１％；有近５％的合作社因投資結構多元化而表現出混合經營的特點。僅有約２２％的合作社在成員和股份構成、經營模式、收益分配等方面較為接近合作社的本質規定，但其中仍有一半左右的合作社，其最主要功能是發揮了“集中收購—銷售”的中間商作用。
第三，農業企業離農傾向明顯。在宏觀經濟下行、糧食價格走低等市場因素和農業結構調整、三產融合等政策因素的影響下，農業企業脫離農業生產經營一線的傾向日益明顯。從產業鏈環節看，樣本中直接從事種植、養殖的農業企業比重僅為３５．６％，以農機作業、農資供應等生產性服務業為主的農業企業比例約為２０％，而以農產品加工、倉儲運輸、銷售等產業鏈后端環節為主的農業企業比重達到６０％以上（部分農業企業兼營產前產中產后多種業務）。從產業分布看，主要涉及糧食、蔬菜水果、畜牧、水產等第一產業的農業企業僅占４０％，而開展觀光、旅游、餐飲、住宿等第三產業業務的農業企業比例達到了５５％以上，約有１５％的農業企業已經在工程建設、房地產開發、生活物資銷售等非農領域開拓了業務，還有一小部分企業基本上放棄了農業業務。這表明，企業經營在農業生產中并不一定占有優勢，主要農產品供給還得重點依靠家庭經營、合作經營等方式來保障，而在涉農的二三產業上農業企業具備更強的競爭力，農業價值鏈的延伸與增值需要充分依靠企業經營。
第四，規模經營的成本剛性化和風險顯性化并存。新型農業經營主體的成長，不僅擴大了農業對生產要素的需求，也強化了農業對要素市場的依賴。在城鎮化、工業化加速的過程中，各類要素價格系統性上漲的趨勢對新型農業經營主體的發展帶來了“不可逆”的挑戰。由于絕大多數新型經營主體都依賴土地流轉實現規模經營，故土地租金成為農業規模經營者的剛性開支。樣本新型經營主體的平均土地流轉成本為５８２元／畝，比三年前平均提高了１８％。類似地，由于新型經營主體以雇工勞動為主，不斷上漲的勞動投入成本已經成為新型農業經營主體不可回避的成本。樣本新型經營主體支付農業雇工的平均日工資為１４８元／天，比三年前提高了約３３％。規?；慕洜I必然需要更大的農業投資，但新型農業經營主體不斷增長的融資需求因農民缺乏抵押物等各種信貸約束而常常難以滿足。樣本中有５７％的新型經營主體的負債來自正規金融機構，但其借貸額度占負債總額的平均比例僅為４２％，說明新型農業經營主體超過一半的資金需求來自民間借貸。而調研數據顯示，新型經營主體接受的民間借貸年利率平均達到了１４．３％，普遍高于同期其所能獲得的正規金融機構９．４％的借貸年利率。
與此同時，規模化農業生產經營所面臨的不確定性和限制性因素明顯增加。一方面，重要農產品價格波動加劇，新型農業經營主體應對難度加大。除了主糧價格的可預期性較高之外，豬肉、棉花、油料、食糖和部分重要蔬菜價格在近年來漲跌頻繁。但由于新型農業經營主體的專業化、規?；?、集約化水平較普通農戶高得多，因而其農業生產經營風險的集中化程度也要高得多，導致其難以像普通農戶那樣通過多樣化經營有效地分散經營風險。調查發現，近三年因農產品價格下跌而沒有及時調整主營品種生產規模的新型經營主體達到６８．３％，其中自認為經營收益因此而受到“嚴重影響”的占到了４０．８％。另一方面，農業資源偏緊和生態環境惡化對新型農業經營主體的制約不斷加大。由于新型農業經營主體經營規模大，農業面源污染、耕地質量下降、地下水超采等問題對農業產出的一個較小的邊際影響都會對其綜合效益產生較大影響。在樣本新型農業經營主體中，自認為受到農業資源環境條件“明顯約束”的占到了５２．６％，其中經營收益因此而受到“嚴重影響”的占到了３６．８％。
第五，現有政策支持重點與新型農業經營主體的經營特征尚不匹配。誠然，諸如國家扶持的相關款項落實不到位、亂收費現象仍然存在、農業保險制度不完善等不利于新型農業經營主體發展壯大的政策性問題還很多，但總體上這些問題可以在不斷增加的政策性投入中得到緩解。相比而言，針對新型經營主體的政策匹配性問題比政策投入問題更為突出。從調研的情況看，現有政策的不匹配主要體現在以下兩個方面：一是政策支持對象尚不匹配。目前，大多數強農惠農政策仍然是重點針對普通農戶而制定的。即便很多中央文件要求政策向新型經營主體傾斜，但在財政等具體政策落實上多數是遵循“存量穩定、增量傾斜”的原則進行的。換言之，對新型農業經營主體的政策扶持重點需要依靠增量支農資金來解決。這與新型農業經營主體在現階段所發揮的功能和發展需求是不相匹配的。調查顯示，在有轉入土地的新型農業經營主體中有７５．３％沒有獲得國家農業補貼（“三補合一”的補貼資金），而是發放給原承包戶，其中并沒有因此而要求轉出戶降低土地流轉費用（或要求后不成功）的占到了５５．６％。二是政策支持內容尚不匹配。目前，農業補貼等政策主要是針對農業生產投入的支持，而對于耕、種、收、田間植保等作業環節和相關服務性業務的支持則相對較少。這與新型農業經營主體成長帶來的社會化服務供求“雙增長”局面是不相匹配的。在樣本新型農業經營主體中，在信息服務、金融服務、作業服務、物流服務、品牌服務、基建服務上獲得過政府政策性支持的比例分別僅為４４．８％、３０．２％、２８．９％、１９．６％、１８．８％和２２．９％。究其原因，主要還是與政策支持的思路尚未全面轉型有關。多數情況下，針對新型農業經營主體的支持手段仍然是延續過去“普惠式”的政策慣性，但以物質支持為主的“多予”已經式微，現階段更多地需要以體制機制創新為主的“賦權”來化解規模經營主體有效支持不足的問題。
（三）發展趨勢
一是新型農業經營主體吸納就業和促進增收的功能將持續提升。已有研究表明，新型農業經營主體在過去一個時期的發展已經表現出很強的就業效應和收入效應。隨著新型農業經營主體的不斷成長，農業產業鏈分工將進一步細化，農業用工的市場化程度將進一步提高。這個過程不僅將創造大量的新增農業勞動崗位，提升農業勞動力素質，擴大農業就業，還能促進農民的工資性收入和農業經營性收入的雙增長。樣本數據顯示，新型農業經營主體平均雇工數達到１２人，６６％來自本村，平均雇工投工量達到９６６個工日，平均日工資為１１３元／日；同時，新型農業經營主體通過相關社會化服務幫助普通農戶平均降低生產成本１６．７％，平均提高農產品價格４５．８％，平均增加最終銷量１４３．７％，促進被輻射農戶平均增收約為４?。玻福对瘧??？梢灶A見，在各類新型農業經營主體的發展帶動下，農業對農民而言將越來越具有吸引力，特別是對于年輕人而言，農業將逐漸成為他們就業或創業的可選項甚至是優先項，而不是獲得收入的必選項。
二是各類新型農業經營主體之間的融合將進一步加強。目前，新型農業經營主體已經借助土地流轉等方式現實了較大的經營規模，但在發展中仍然面臨經營實力較弱、發展資金短缺、議價能力和產品競爭力偏低等問題，越來越多的新型農業經營主體對于選擇進一步的合作與聯合表現出強烈愿望。中央出臺的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》也指出：“支持新型經營主體相互融合，鼓勵家庭農場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等聯合與合作，依法組建行業組織或聯盟。”在樣本數據中，４５．６％的專業大戶或家庭農場、３３．３％的農業企業均以成員身份參與多種類型的合作經濟組織，而２８．２％的農民合作社參加了農民合作社聯合社。進一步地，相當一部分新型農業經營主體兼具多種身份。在家庭農場或專業大戶、農民合作社、農業企業三種身份中，有２５．６％的新型農業經營主體同時具有兩種身份，有２．６％同時具有三種身份，平均每個主體具有１．３個身份。這說明，在當下政策和市場環境下，新型農業經營主體之間融合發展的特征已經開始顯現。
三是農業社會化服務主體和服務市場將快速成長。隨著新型農業經營主體的崛起，農業領域對社會化服務的需求無論是數量上還是質量上都有了大幅度提高，這勢必使農業社會化服務的供給主體得到錘煉，使農業社會化服務的市場化水平進一步提升。樣本數據顯示，新型農業經營主體對于技術服務等十項農業社會化服務都有強烈需求，但是真正接受過這十項農業社會化服務的比例卻均明顯低于需求比例。其中，接受過技術服務的比例最高，達８１．４２％；其次是農資服務和信息服務，分別占比５２．８９％和４４．７８％；接受過這三項服務的比例均低于其需求比例約１０％左右。而銷售服務、物流服務、信息服務、品牌服務、質量服務、作業服務以及基建服務的需求比例高出實際接受過的比例均在３５％以上。這說明大量的農業社會化服務仍處于供不應求的狀態，其市場前景與政策空間仍然潛力巨大。樣本數據顯示，有償提供和付費接受上述十項農業社會化服務的新型農業經營主體的平均比例分別達到了５８．６％和６８．４％，其中有意愿成為專門提供農業社會化服務主體的比例接近３０％。以農機化服務為例，一方面，農機服務組織快速發展，到２０１５年底全國農機合作社已經達到５．６５萬家，比上年增加１４．３４％，服務總面積達到７．１２億畝，約占全國農機化作業總面積的１２％，服務農戶數量３?。福福啡f戶；另一方面，農業服務市場規模也迅速擴大，２０１５年農機化經營總收入達到５?。担玻保梗竷|元，同比增長３％，已經大幅度超過農機工業企業主營業務收入（４?。担玻常秲|元）。為此，農業部、國家發改委、財政部于２０１７年８月聯合印發的《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》指出：“要著眼滿足普通農戶和新型經營主體的生產經營需要，立足服務農業生產產前、產中、產后全過程，充分發揮公益性服務機構的引領帶動作用，重點發展農業經營性服務”。可見，在今后一個時期，農業社會化服務體系將在經營性服務上實現長足發展，并伴隨公益性服務的改革完善而進一步適應我國現代農業發展的趨勢。
四是新型農業經營主體的分化將開始加快。各類新型經營主體的數量已經增長到了一個較高的水平，但進入政策扶持“序列”的時間各有長短，發展程度也參差不齊，分化在所難免。分化主要表現為以下兩個方面：一方面，同一種類型的新型農業經營主體之間的異質性在快速增強。在政府和市場的雙重影響下，經營者的身份背景、業務內容、營利方式等越來越多元化；同時，因在政府扶持上所占先機不一樣，在市場競爭中呈現出“強者愈強、弱者愈弱”的“馬太效應”。在樣本數據中，家庭農場或專業大戶、農民合作社、農業企業三類主體的成本利潤率（固定設施投資按年度損耗折算）最高的２０％與最低的２０％的均值相差分別達到了１０．２倍、８．６倍和１９．３倍。另一方面，不同類型的新型農業經營主體正在進行深度“排列組合”。越來越多的新型農業經營主體因投資結構、管理方式等因素逐漸偏離其主體所特有的經營方式，朝著與其內部治理特征相符合的方向發展，也有越來越多的主體從兼具多種經營方式和覆蓋多種經營業務回歸到與自身主體特征相適合的經營方式和經營領域。具體來看，家庭農場或專業大戶的經營在專業化和多樣化兩個方向上同時演進，大量由主要成員控制的“空殼”合作社將逐步演化為家庭農場或農業企業，大量沒有業務活動的“僵尸”合作社將退出歷史舞臺，農業企業的一二三產融合特征愈加明顯，并呈現出專注于營銷、加工、物流倉儲、國際貿易、休閑觀光等二三產業的發展趨勢。樣本數據顯示，新型農業經營主體對外宣稱的“第一身份”與其在生產經營中體現出來的“實際身份”相一致的比例約為６８．８％，其中，開始經營至今兩種“身份”出現過不一致、但現在一致的比例為３３．３％，而在目前兩種“身份”不一致的主體中（３１．２％），過去是一致的比例達到了２０％以上?？梢灶A見，隨著農業供給側改革和農業市場化的推進，新型農業經營主體的分化步伐還將進一步加快。
三、完善新型農業經營主體政策支持體系的建議
隨著土地、勞動、資本和技術等生產要素的充分流動和市場機制的不斷完善，家庭經營、合作經營、企業經營和集體經營等方式共同發展的局面將繼續向縱深推進，在二輪承包基礎上形成的小規模農戶經營格局將進一步加快轉型的步伐。結合新型經營主體發展的歷史脈絡、當前態勢與未來走向，我們提出如下四點政策建議。
第一，農業適度規模經營應緊緊依靠新型農業經營主體，但在政策上需適當控制過度規?；慕洜I方式。美歐日韓等發達國家的農業發展經驗表明，擴大經營規模是提高農業產量和效益的重要途徑。我國農業現代化亦應依靠新型農業經營主體的成長來實現農業經營規模的提升。但是大量研究表明，農業經營規模并非越大越好，而是有一個最優或適度區間。事實也表明，過大的經營規模不僅產出效率會下降，還可能產生農業資源要素浪費、經營成本剛性和風險集中化等負面影響。因此，在政策上必須主動作為，適當控制過度規?；闆r的發生。特別是對于家庭農場的扶持應持審慎態度，不宜大力扶持那種名為家庭經營、實為雇傭經營的家庭農場，它既不利于我國農業基本經營制度的穩定與完善，也與中國特色的現代農業經營體系的基本特點不相吻合。建議在出臺相關扶持政策時，在對新型農業經營主體設定規模下限的同時，因地制宜地設定合理的規模上限，明確向市場釋放一個信號，即政府支持適度規模經營，但不是規模越大越好。
第二，農業現代化道路的方向有待轉型，推進農業適度規模經營的重點應從土地規模化轉向服務規?；?。以土地要素集中和規模化為主線的農業適度規模經營已然成為當前農業現代化的主要抓手，但隨著大規模土地流轉中出現的諸多問題和相關制度創新紅利的降低，如何進一步推進農業現代化，無論是理論視角還是政策方向，都需要作出相應調整。從中央文件看，盡管“多種形式的適度規模經營”已經提了很多年，但無論是家庭經營、合作經營、企業經營、集體經營還是其他經營形式，地方政府具體的抓手仍多為“土地流轉”。這種狹義的理解和操作方式無形中讓與土地流轉相關的農業政策承擔了過多的期待，也增加了人們對農業適度規模經營的質疑。事實上，基于土地流轉的規模經營僅僅是農業規模經營的一種類型，越來越多諸如“土地托管”等旨在通過加強產前產中產后的農業社會化服務來提高農業生產效率、實現規模效益的經營模式被廣泛采納，這表明基于強化社會化服務的農業適度規模經營亦是一條適合中國國情的農業現代化實現路徑。但這并不意味著對基于土地流轉推進農業適度規模經營政策思路的否定（因為在一定程度上農業社會化服務對農業經營效益的促進作用在土地流轉的配合下效果更佳，但土地流轉不是實現農業規模效應的必要前提），而是提供了一個新的可行的農業現代化轉型方向和政策著力點。因此，農業支持政策重點應從聚焦農業生產環節轉移到更多關注農業經營全過程的社會化服務方面來，從支持新型農業經營主體擴大土地等要素投入水平轉移到更多地支持他們提供更全面、更優質的農業社會化服務上來。這種調整不僅符合當前農業供給側結構性改革所要求的轉變農業發展方式的基本思路，還將大大減輕現行農地政策特別是出臺不久的“農地三權分置”的政策壓力。
第三，穩健推進新型農業經營主體的培育和成長，堅持激勵與監管并重、扶持與規制并行。過去一個時期，新型農業經營主體盡管發展迅速，但在一定程度上存在“無序”的態勢，相當一部分主體或組織被虛化或異化，政府對此負有一定的責任。在新的歷史時期，新型農業經營主體的培育有必要加強宏觀引導和微觀治理。一方面，在經營主體的內部管理與運行機制上，政府既要給予充分的激勵，又要給予足夠的監管。對政府“培育清單”中的新型農業經營主體，按照是否具有市場自立性為主要標準進行定期“體檢”，實現支持對象“可進可出”；重點引導新型農業經營主體在農業現代化的薄弱環節上發揮作用；在扶持項目的設計上，應適當提高獲取項目的競爭性，即誰能干、誰干得好，就支持誰。另一方面，在業務領域和發展方向上，政策既要有具體的支持措施，也要有明確的規制手段，根據不同類型新型農業經營主體的組織特征，引導和調控好新型農業經營主體的發展方向。針對家庭經營類主體，既要強化對家庭農場等專業家庭經營組織的扶持，也要引導兼業農戶特別是以農為主的兼業農戶發展現代農業；針對合作經營類主體，要重點使其成為克服家庭經營類組織局限性的紐帶和橋梁；針對企業經營類主體，應堅持揚長避短、趨利避害的政策導向，引導其進入適宜企業化經營的領域，避免其爭奪小農的利益。尤其要合理運用農業股份合作制和土地股份合作制，處理好農業家庭經營和企業經營的關系，防止新型農業主體培育中的主體異化和虛化。此外，鑒于新型經營主體在快速融合態勢下，“一個主體多種身份”的情況較為普遍，不建議以主體身份作為政策扶持的主要標準，防止國家補貼“壘大戶”現象的發生，而應重點以主體開展的具體業務類型來確定扶持方式與力度。
第四，按照農業供給側結構性改革的思路重塑新型經營體系的政策框架，有針對性地完善新型農業經營主體的發展支持體系。由于農業資源的限制性日益加強，以土地、勞動、資本等要素密集型措施推進農業現代化并不符合當前農業發展方式轉型的基本要求，也不符合農業供給側結構性改革的基本原則。完善新型農業經營主體的政策支持體系需進一步強化頂層設計。在支持對象上，要統籌各類農業經營主體，促進以適度規模經營為導向的多種經營方式共同發展。這就要求：不能用過去面向普通農戶的惠農思路來指導制定新型農業經營主體的支持政策，而應根據新型經營主體相較于普通農戶的優勢來設置鼓勵引導政策，不能把不同類型的新型農業經營主體的關系割裂對待。國際經驗表明，家庭農場可以發起組織或參加合作社，也可以將一部分生產性服務外包給合作社或涉農企業。而國內當下的情況是，三者都可以是工商注冊的法人，政策階段性扶持重點對象的差異造成了不同經營主體之間的人為分割與不均衡發展。在未來的政策設計上，應盡快扭轉上述局面，不斷創新符合新型農業經營主體發展的體制機制，引導建立不同類型新型農業經營主體之間的良性互動關系。在支持內容上，應采取共性與個性相結合的扶持策略。針對補貼、保險、信貸、用地等各類主體的共性需求，應以非排他的普惠型扶持政策為主。針對不同新型農業經營主體的特殊需求，應以明確目標群體的特惠型扶持政策為主。家庭經營類主體應重點解決其流動資金、設施用地、作業服務對接等問題；合作經營類主體應重點推動其規范化運行、合理化分配等；企業經營類主體應重點探索工商企業租種、托管耕地的準入監管辦法和“非農化”、“非糧化”等經營風險的防范措施。
中國鄉村發現網轉自：中國人民大學學報 2018年4期
(掃一掃，更多精彩內容！)
