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鐘真:改革開放以來中國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體:成長(zhǎng)、演化與走向

[ 作者:鐘真  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點(diǎn)擊數(shù): 更新時(shí)間:2018-09-27 錄入:王惠敏 ]

農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的多樣化是農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化演進(jìn)過程中的必然現(xiàn)象。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)下,我國正在經(jīng)歷一個(gè)前所未有的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大規(guī)模向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。伴隨這一進(jìn)程,農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式在家庭經(jīng)營這一基本形式的基礎(chǔ)上,逐步演繹出了多種多樣的經(jīng)營形式;農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也從以同質(zhì)性的小規(guī)模農(nóng)戶為主,不斷發(fā)育出各種類型的規(guī)模經(jīng)營主體。在市場(chǎng)機(jī)制和政府政策的雙重影響下,各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都得到了長(zhǎng)足發(fā)展,但其成長(zhǎng)軌跡亦呈現(xiàn)出深刻的中國特色。當(dāng)前,我國正處在深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵時(shí)期,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已然強(qiáng)勢(shì)崛起,并在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中日益發(fā)揮著舉足輕重的作用。在此背景下,系統(tǒng)梳理改革開放40年來新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成長(zhǎng)的政策性脈絡(luò),并全面檢視其發(fā)展現(xiàn)狀、問題與趨勢(shì),對(duì)于完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策支持體系和加快推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化意義重大。

一、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的政策性脈絡(luò)

(一)市場(chǎng)與政策影響下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

改革開放以后,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行使農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體從農(nóng)民集體回歸到了農(nóng)戶家庭。這一制度創(chuàng)新成功地解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的監(jiān)督和激勵(lì)問題,促進(jìn)了糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。但是,隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的深入,千家萬戶的小生產(chǎn)與千變?nèi)f化的大市場(chǎng)對(duì)接問題開始顯現(xiàn),各地開始探索實(shí)踐多種解決辦法。20世紀(jì)90年代初,山東省率先提出了“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的概念,其核心是“產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)、經(jīng)科教”緊密結(jié)合的“一條龍”經(jīng)營體制。1995年12月11日出版的《人民日?qǐng)?bào)》基于山東經(jīng)驗(yàn)發(fā)表了題為《論農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化》的長(zhǎng)篇社論,使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的思想在全國得到了廣泛傳播。1997年,“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”正式進(jìn)入官方政策文件,其目的主要是為了推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈的縱向一體化,解決產(chǎn)銷銜接等問題,主要的支持對(duì)象就是農(nóng)業(yè)企業(yè)。而以農(nóng)業(yè)企業(yè)為核心形成的諸如“公司+農(nóng)戶”“公司+中介組織+農(nóng)戶”等訂單式的經(jīng)營模式得到了大范圍推廣。1996年農(nóng)業(yè)部成立了“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化辦公室”,并自2000年開始評(píng)選國家重點(diǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。截至2016年底,共評(píng)選出國家重點(diǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)1 242家。

而隨著市場(chǎng)化深入發(fā)展,企業(yè)與農(nóng)戶之間的訂單農(nóng)業(yè)也開始出現(xiàn)問題,集中表現(xiàn)為契約的不穩(wěn)定性和極高的違約率。已有研究表明,“公司+農(nóng)戶”模式的生存時(shí)間一般并不長(zhǎng)久,契約約束的脆弱性和協(xié)調(diào)上的困難是這種組織的內(nèi)在缺陷。一方面,由于雙方訂立的契約常常是不完全的,造成了機(jī)會(huì)主義行為、敲竹杠風(fēng)險(xiǎn)等履約困難。盡管在理論上可以通過專用性投資和市場(chǎng)在確保契約履行過程中的作用等方法找到最優(yōu)的農(nóng)業(yè)契約方式,但在現(xiàn)實(shí)中成功的案例不多。另一方面,由于締約雙方的市場(chǎng)力量常常是不均衡的或低水平均衡的,所以雙方履約要么難以實(shí)現(xiàn),要么付出高昂的交易成本。此外,由于合作剩余的分配機(jī)制常常與雙方契約資本配置結(jié)構(gòu)相關(guān),缺乏資本的小農(nóng)戶在利益分配中常常處于被動(dòng)和不利地位,導(dǎo)致企業(yè)侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象屢見不鮮。

在這種情況下,盡快提高農(nóng)民組織化程度、增強(qiáng)農(nóng)民市場(chǎng)話語權(quán)的呼聲日盛,并逐步成為社會(huì)共識(shí)。2003年全國人大開始研究制定農(nóng)民合作組織的相關(guān)法律,并于2006年10月頒布了《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》。該法自2007年7月1日施行以來,農(nóng)民專業(yè)合作社迅猛發(fā)展,截至2017年7月底,在工商部門登記的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)到193.3萬家,是2007年底的74倍,年均增長(zhǎng)60%;實(shí)有入社農(nóng)戶超過1億戶,約占全國農(nóng)戶總數(shù)的46.8%。然而,這一“形勢(shì)喜人”的數(shù)字應(yīng)該慎重看待,尤其不能放大合作社對(duì)農(nóng)民的實(shí)際帶動(dòng)能力?,F(xiàn)實(shí)中,由于農(nóng)戶間的異質(zhì)性和現(xiàn)行政策環(huán)境的影響,所謂“假合作社”“翻牌合作社”“精英俘獲”“大農(nóng)吃小農(nóng)”等不合意現(xiàn)象大量存在,合作社內(nèi)部治理、收益分配等制度安排與運(yùn)行機(jī)制問題十分突出。而真正具備“所有者與惠顧者同一”這一合作社本質(zhì)特征的農(nóng)民專業(yè)合作社則鳳毛麟角,大部分仍與大戶、公司或“公司+農(nóng)戶”等其他類型的經(jīng)營形式十分接近,以至于有些學(xué)者提出了“中國到底有沒有真正的合作社”的質(zhì)疑。

由于大部分農(nóng)民合作社常常被大戶、公司等少數(shù)核心成員所掌控,導(dǎo)致大量針對(duì)合作社的政策利好最終并沒有惠及大多數(shù)農(nóng)民。于是,政策支農(nóng)的重點(diǎn)對(duì)象又很快拓展到了具有一定規(guī)模的、懂經(jīng)營善管理的農(nóng)戶身上,專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)得到了政府的實(shí)質(zhì)性重視。實(shí)際上,2008年中共十七屆三中全會(huì)的報(bào)告在闡述“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”時(shí)就提出:“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體?!北藭r(shí),《農(nóng)民專業(yè)合作社法》剛剛施行一年有余,農(nóng)民合作社被寄予厚望并如火如荼的發(fā)展,專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)并未引起各界廣泛關(guān)注。直到2013年,專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)被作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的重要類型在當(dāng)年的中央一號(hào)文件中得到強(qiáng)調(diào)之后,兩者(特別是家庭農(nóng)場(chǎng))便成為從中央到地方政策文件中出現(xiàn)的高頻詞匯。農(nóng)業(yè)部還于2014年專門出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見》,對(duì)農(nóng)場(chǎng)管理、土地流轉(zhuǎn)、社會(huì)化服務(wù)等方面提出了專門的探索和扶持意見。由此,早在20世紀(jì)80年代就出現(xiàn)在官方文件中并為大眾熟知的“種田能手”“養(yǎng)殖大戶”等主體在新時(shí)期被賦予新的市場(chǎng)與政策含義后,再次進(jìn)入人們的視野,并在近幾年得到快速發(fā)展。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì),2016年全國經(jīng)營50畝以上的規(guī)模農(nóng)戶已經(jīng)達(dá)到341萬戶,經(jīng)營耕地面積超過3.5億畝;家庭農(nóng)場(chǎng)達(dá)到87.7萬個(gè),其中在縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)部門納入名錄管理的有44.5萬家,比2015年增長(zhǎng)了30%;平均經(jīng)營土地面積達(dá)到了215.1畝,比2015年擴(kuò)大了42%。

一般認(rèn)為,家庭農(nóng)場(chǎng)區(qū)別于普通農(nóng)戶的根本特征,就是以市場(chǎng)交換為目的,進(jìn)行專業(yè)化的商品生產(chǎn),而非滿足自身需求;其區(qū)別于農(nóng)業(yè)企業(yè)的根本特征,就是以自有勞動(dòng)為主,依靠家庭勞動(dòng)力就能夠基本完成經(jīng)營管理。它兼有家庭經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營的優(yōu)勢(shì),可以彌補(bǔ)專業(yè)大戶和農(nóng)民合作社的不足??梢灶A(yù)見,未來在我國土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作完成后,家庭農(nóng)場(chǎng)的融資等市場(chǎng)化能力將進(jìn)一步提升。然而,隨著規(guī)模經(jīng)營主體的多樣化發(fā)展,圍繞經(jīng)營規(guī)模展開的關(guān)于家庭農(nóng)場(chǎng)的界限、范圍等問題成了各界討論的焦點(diǎn)。已有研究表明,家庭農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模要受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)進(jìn)步、制造業(yè)—農(nóng)業(yè)工資比及勞動(dòng)—資本價(jià)格比的影響。換言之,合意的家庭農(nóng)場(chǎng)不可能隨意擴(kuò)張,它至少應(yīng)該是存在上下限的或有條件的。從理論上講,家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的下限是家庭成員的生計(jì)需要,家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的上限是現(xiàn)有技術(shù)條件下家庭成員所能經(jīng)營的最大面積;同時(shí),家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)育也需要政府的支持和特定的社會(huì)條件。因此,黃宗智認(rèn)為,美國“大而粗”的農(nóng)場(chǎng)模式不符合當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)的實(shí)際,而中國近30年來廣泛興起的適度規(guī)模的、“小而精”的真正家庭農(nóng)場(chǎng)才是中國農(nóng)業(yè)正確的發(fā)展道路。

綜上可見,經(jīng)過30多年的發(fā)展,中國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體已經(jīng)由改革初期相對(duì)同質(zhì)性的農(nóng)戶家庭經(jīng)營占主導(dǎo)的格局轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)階段的多類型經(jīng)營主體并存的格局。這一演變過程不僅是因?yàn)槭袌?chǎng)化程度的不斷深化,也不單是源于政府的政策推動(dòng),而是在市場(chǎng)與政策的雙重影響下農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式自主選擇的結(jié)果。

(二)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

進(jìn)入21世紀(jì)以來,我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的進(jìn)程差距逐漸拉大,農(nóng)業(yè)老齡化、婦女化、弱質(zhì)化趨勢(shì)越來明顯,“誰來種地,地怎么種”的問題日益凸顯。黃祖輝等學(xué)者較早地使用了“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”的概念,將多種類型的規(guī)模經(jīng)營主體統(tǒng)合在一個(gè)框架下來研究轉(zhuǎn)型中的中國農(nóng)業(yè),并認(rèn)為專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)是中國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量,它們體現(xiàn)了改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的歷史規(guī)律性,引領(lǐng)著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向,符合提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代性的基本要求。但“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”的概念被提出的時(shí)間畢竟還不長(zhǎng),系統(tǒng)和深入的研究還較為薄弱,多數(shù)研究尚集中在邏輯性理論探討、趨勢(shì)性調(diào)查總結(jié)和實(shí)踐性政策分析等方面。學(xué)術(shù)界的這些討論也表明,發(fā)展更加有效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制的要求日益迫切。基于理論研究和各地的實(shí)踐探索,中共十八大正式提出要“構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議和中央一號(hào)文件對(duì)此作出了相應(yīng)的年度部署。至此,“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”一詞從學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域“正式”進(jìn)入官方政策視野。

2013年11月,中共十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的創(chuàng)新應(yīng)堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位,推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營形式共同發(fā)展,這為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建明確了原則。隨后召開的2014年中央農(nóng)村工作會(huì)議將所要構(gòu)建的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系進(jìn)一步具體描述為:以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系,這為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建明確了目標(biāo)。在這一體系中,經(jīng)營主體的層次來源是多方位的,并將全面覆蓋農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié);各經(jīng)營主體的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)是多元化的,所發(fā)揮的功能作用是相互加強(qiáng)和可融合的,而不是相互排斥或界限分明的。在此基礎(chǔ)上,2014年中央一號(hào)文件又提出“要以解決好地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”,這為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建明確了方向。換言之,“地誰來種”和“地怎么種”兩個(gè)問題雖然都十分重要,但后者應(yīng)更為重要,即重點(diǎn)在如何推動(dòng)有效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的形成,而不是過多關(guān)注經(jīng)營者的身份問題,這也體現(xiàn)了政策的務(wù)實(shí)性。2014年11月中辦國辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》,從引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)和促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營的角度,在主體培育、生產(chǎn)支持、服務(wù)提供、監(jiān)督引導(dǎo)等多個(gè)方面提出了具體思路,為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建明確了核心抓手。2015年中央一號(hào)文件從改革的角度,對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等主體的發(fā)展及其社會(huì)化服務(wù)的開展提出了有針對(duì)性的措施,為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建明確了階段性任務(wù)。

從十八大到2015年中央一號(hào)文件等官方文件來看,“誰來種地,地怎么種”的問題已經(jīng)找到了答案。但受居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、資源環(huán)境約束趨緊、國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)深度融合和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩等因素的影響,部分農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)性失衡、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式粗放、農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、農(nóng)民持續(xù)增收難度加大等問題在“十二五”中后期開始凸顯,“怎么種好地”的問題又成為各界關(guān)注的重點(diǎn)。于是,國家在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開始聚焦“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”,而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”中被賦予重要的功能和政策期待。2015年10月國家出臺(tái)的“十三五”規(guī)劃綱要明確了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的定位,即現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)地位,政府相應(yīng)的工作重點(diǎn)是建立培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系。至此,農(nóng)業(yè)政策的邏輯重點(diǎn)從“支持誰”正式轉(zhuǎn)換到了“怎么支持”上來。2016年中央一號(hào)文件在部署年度任務(wù)的同時(shí),將新型服務(wù)主體提高到與新型經(jīng)營主體同等重要的地位,即都是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量。這實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中生產(chǎn)和服務(wù)兩大子體系的重要性。同年10月國務(wù)院發(fā)布的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020)》進(jìn)一步明確了“十三五”期間新型經(jīng)營主體的發(fā)展目標(biāo)和政策支持體系建設(shè)的具體任務(wù),特別是強(qiáng)調(diào)要通過完善新型經(jīng)營主體的支持政策來推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全程社會(huì)化服務(wù)。2017年的中央一號(hào)文件從培育新型經(jīng)營主體與服務(wù)主體的角度,對(duì)推進(jìn)多種形式的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行了重點(diǎn)部署。中共十九大報(bào)告則從全局高度,將培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為在新的歷史時(shí)期更好地解決“小規(guī)模經(jīng)營如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”問題的一個(gè)重要途徑,明確了其在“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系”中的功能定位。在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義理論的指引下,2018年的中央一號(hào)文件按照實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)和原則,提出要“統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶……培育各類專業(yè)化市場(chǎng)化服務(wù)組織,推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù),幫助小農(nóng)戶節(jié)本增效……注重發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動(dòng)作用,打造區(qū)域公用品牌,開展農(nóng)超對(duì)接、農(nóng)社對(duì)接,幫助小農(nóng)戶對(duì)接市場(chǎng)”。這表明,中國的農(nóng)業(yè)政策制定者已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到要推動(dòng)一個(gè)由數(shù)億小農(nóng)戶構(gòu)成的農(nóng)民大國走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,僅冀希于打造一批規(guī)?;⒏咝实男滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來替代小農(nóng)戶是不可能的,更重要的是讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、社會(huì)化服務(wù)等多領(lǐng)域、多層面發(fā)揮帶動(dòng)引領(lǐng)作用,促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。統(tǒng)籌兼顧新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶的發(fā)展,必將與新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的健全和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的完善等措施一道,為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)揮深刻的理論指導(dǎo)和積極的實(shí)踐指引作用。

可以預(yù)見,在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的官方架構(gòu)下,各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的支持政策將更加完備,而其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中所肩負(fù)的主體責(zé)任和在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中承擔(dān)的導(dǎo)向作用也更為關(guān)鍵。

二、當(dāng)前新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展態(tài)勢(shì)

從上述我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展演變的脈絡(luò)看,各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得了巨大發(fā)展,對(duì)各個(gè)時(shí)期的農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了重要作用。但也應(yīng)看到,在市場(chǎng)和政策環(huán)境等因素的影響下,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自身的發(fā)展也存在諸多問題,其經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能的發(fā)揮還面臨不少挑戰(zhàn)。為了較好地把握當(dāng)前新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展態(tài)勢(shì),新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系研究課題組對(duì)河北省等5省15縣的主要農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研,并對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行了初步分析。

(一)發(fā)展現(xiàn)狀

第一,基于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)營漸已成勢(shì)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不同于普通農(nóng)戶的首要特點(diǎn)就是規(guī)模經(jīng)營,而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的一個(gè)重要途徑就是土地流轉(zhuǎn)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù),截至2015年底,全國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積4.47億畝,占家庭承包經(jīng)營面積的33.3%;轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶有6?。常玻梗等f戶,占承包耕地農(nóng)戶的27.5%;其中,轉(zhuǎn)入合作社0.97億畝,占21.8%;轉(zhuǎn)入企業(yè)0.42億畝,占9.5%;轉(zhuǎn)入農(nóng)戶2.62億畝,占58.6%。而轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶絕大部分成為專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場(chǎng)。課題組調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,樣本中85.3%的新型經(jīng)營主體存在不同程度轉(zhuǎn)入土地的行為,其中,專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場(chǎng)的平均土地經(jīng)營規(guī)模為454.5畝,農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)的平均土地經(jīng)營規(guī)模分別為1?。矗梗罚诞€和2?。常福伯€。

第二,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)投入結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化。伴隨新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長(zhǎng),土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的擠出效應(yīng)十分明顯,客觀上推動(dòng)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)投入結(jié)構(gòu)的調(diào)整,促進(jìn)了新的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。一方面,農(nóng)業(yè)雇工成為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中勞動(dòng)力來源的主流。74.7%的新型經(jīng)營主體以雇傭勞動(dòng)為主。即便是專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場(chǎng),全年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所使用的勞動(dòng)量中自有勞動(dòng)和雇傭勞動(dòng)投入比也高達(dá)1∶12.8。另一方面,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的勞動(dòng)分工在規(guī)模經(jīng)營條件下全面深化。不僅耕種、飼喂、收獲等作業(yè)環(huán)節(jié)和田間植保、衛(wèi)生防疫等日常環(huán)節(jié)的專業(yè)化程度因機(jī)械化率和服務(wù)市場(chǎng)化水平的提升而大大提高,新型經(jīng)營主體在這兩個(gè)環(huán)節(jié)的人工完成率已經(jīng)下降到30%左右,而且包裝、倉儲(chǔ)、裝卸、運(yùn)輸?shù)任锪鳝h(huán)節(jié)和行政管理、財(cái)務(wù)管理等覆蓋全程的相關(guān)業(yè)務(wù)都得到了充分的拓展和有效的分工,63.2%的新型經(jīng)營主體在這些方面均有專門的“崗位”設(shè)置。

第三,農(nóng)業(yè)投資水平上升到新的高度。在惠農(nóng)政策的刺激下,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體逐步成為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域民間資本投資的重要載體。在農(nóng)業(yè)裝備方面,新型經(jīng)營主體中進(jìn)行了溫室大棚、養(yǎng)殖棚舍、倉庫廠房等農(nóng)用場(chǎng)所建設(shè)的比例為68.1%,購置中大型農(nóng)機(jī)具的比例高達(dá)89.4%,租賃農(nóng)用場(chǎng)所或農(nóng)機(jī)具等設(shè)施設(shè)備的比例也達(dá)到了47.6%,以上三方面的投資額平均每戶(家)達(dá)到386.4萬元。在土地整治方面,新型經(jīng)營主體中有41.9%進(jìn)行過地塊平整,有37.3%進(jìn)行過水利設(shè)施建設(shè),有46.6%進(jìn)行過田間道路建設(shè),有38.9%開展過土壤改良(如深耕、施用農(nóng)家肥改土等)。以上四種土地整治類型中進(jìn)行過一項(xiàng)及以上的比例接近85%,平均每畝整治費(fèi)用接近15萬元。從負(fù)債情況看,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體平均負(fù)債130.3萬元,其中56.7%的經(jīng)營主體負(fù)債主要來自銀行,29.2%的經(jīng)營主體負(fù)債則主要來自親朋。

第四,農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)供給與需求“雙增長(zhǎng)”。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體兼具生產(chǎn)和服務(wù)的雙重功能,因而他們既是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的需求者,也是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的提供者。從服務(wù)供給角度看,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為公共農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充,能夠更及時(shí)、有效、全面地提供多種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。樣本數(shù)據(jù)顯示,能夠且已經(jīng)提供技術(shù)服務(wù)、農(nóng)資服務(wù)、銷售服務(wù)、信息服務(wù)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的比例分別達(dá)到77.7%、54.8%、53.2%和47.3%,能夠提供作業(yè)服務(wù)、質(zhì)量服務(wù)、物流服務(wù)、品牌服務(wù)的新型經(jīng)營主體的比例也增加到30%左右,但已經(jīng)提供這些服務(wù)的比例尚在20%左右。此外,能夠提供和已經(jīng)提供金融服務(wù)和基建服務(wù)的比例都還不高,但能夠?qū)嶋H提供這兩項(xiàng)服務(wù)的經(jīng)營主體的比例已經(jīng)上升到10%以上。在服務(wù)對(duì)象的規(guī)模上,新型經(jīng)營主體平均服務(wù)農(nóng)戶數(shù)量為880戶(各項(xiàng)服務(wù)覆蓋的農(nóng)戶數(shù)就高不就低、不重復(fù)計(jì)算)。從服務(wù)需求角度看,50%以上的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)于上述技術(shù)服務(wù)等十項(xiàng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)都有強(qiáng)烈需求,其中需求比例最大的前三項(xiàng)服務(wù)分別為技術(shù)服務(wù)(91.5%)、信息服務(wù)(84.2%)和金融服務(wù)(78.9%)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)這些服務(wù)的需求不僅遠(yuǎn)大于普通農(nóng)戶,而且對(duì)服務(wù)類型和質(zhì)量的要求也在不斷提高。

第五,農(nóng)業(yè)高成本與低利潤格局日趨固化。由于要素價(jià)格的上漲及其投入結(jié)構(gòu)的變化,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)成本持續(xù)上升。樣本數(shù)據(jù)顯示,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的平均年經(jīng)營成本為238.5萬元,是當(dāng)?shù)仄胀ㄞr(nóng)戶年農(nóng)業(yè)成本的60倍以上。從畝均成本看,糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物的成本差異較大,前者約為1?。罚保冈€,后者約為4 225元/畝,而當(dāng)?shù)仄胀ㄞr(nóng)戶的相應(yīng)成本分別僅為新型經(jīng)營主體的58%和75%。其中,工資性成本上升最快,專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)的平均工資性開支占畝均成本的比重分別達(dá)到了17.8%、19.1%和18.2%,而普通農(nóng)戶則主要依靠自有勞動(dòng),其畝均工資性開支的比重不足5%。土地成本日趨剛性,各類新型經(jīng)營主體普遍需要流轉(zhuǎn)土地,其土地使用成本平均比普通農(nóng)戶高出615元,這與各地平均土地流轉(zhuǎn)價(jià)格十分接近。物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用在農(nóng)業(yè)總成本中的比重最大,但新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體(2?。梗福冈€)與普通農(nóng)戶(2 689元/畝)的差異不大。從收益上看,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的高投入并沒有普遍帶來高回報(bào)。由于收益增加整體上沒有“跑贏”成本上升,所以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的利潤率普遍不高。盡管從平均年度收益看,專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營收入分別達(dá)到了116.9萬元、568.9萬元和5440.2萬元,是當(dāng)?shù)仄胀ㄞr(nóng)戶的數(shù)十倍甚至數(shù)百倍,但是其平均利潤率不到25%,遠(yuǎn)低于普通農(nóng)戶的44.7%。從畝均利潤看,各類新型經(jīng)營主體在經(jīng)濟(jì)作物上存在較強(qiáng)優(yōu)勢(shì),平均利潤為6286元/畝,約為普通農(nóng)戶的1.9倍,但在糧食作物上則普遍虧損,平均虧損為498.1元/畝,而普通農(nóng)戶則平均獲利264.6元/畝。

第六,來自政府的支持不斷加強(qiáng)。在政府頂層設(shè)計(jì)下,一系列針對(duì)新型經(jīng)營主體的政策措施不斷出臺(tái)和落實(shí)。各級(jí)政府在財(cái)政、信貸、保險(xiǎn)、用地、項(xiàng)目扶持、人才培訓(xùn)等方面給予了有力的支持,通過創(chuàng)建示范性新型經(jīng)營主體(如示范家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社示范社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、農(nóng)業(yè)示范服務(wù)組織等)、支持新型經(jīng)營主體相互融合并依法組建行業(yè)組織或聯(lián)盟等方式積極引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展方向。調(diào)研發(fā)現(xiàn),樣本新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中有56.2%獲得過政府現(xiàn)金資助,有26.4%獲得過實(shí)物支持,有34%承擔(dān)過政府示范性推廣項(xiàng)目,平均每個(gè)新型經(jīng)營主體獲得以上三種政府支持方式累計(jì)價(jià)值(經(jīng)折算)達(dá)到58.7萬元,是普通農(nóng)戶獲得惠農(nóng)支持力度的35倍以上。總體而言,新型經(jīng)營主體的政策支持體系已經(jīng)初步建立并正在逐步完善之中。

(二)主要問題

總體而言,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展還處于初級(jí)階段,各地發(fā)展很不平衡,面臨的問題挑戰(zhàn)較多。與其他很多調(diào)查研究類似,課題組此次實(shí)地調(diào)研也發(fā)現(xiàn),新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍存在規(guī)模偏小、發(fā)育不足、人才缺乏、融資困難、運(yùn)行不規(guī)范、帶動(dòng)力不強(qiáng)等問題。但這些問題多為針對(duì)新型經(jīng)營主體本身的內(nèi)在問題,具有一定的“共性”特點(diǎn)。而課題組認(rèn)為,當(dāng)前不同新型經(jīng)營主體的個(gè)性問題和各類經(jīng)營主體發(fā)展面臨的外部宏觀問題更加值得關(guān)注。概括來說,主要有以下幾個(gè)方面:

第一,家庭農(nóng)場(chǎng)過度規(guī)?;!掇r(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出:“家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者主要是農(nóng)民或其他長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員,主要依靠家庭成員而不是依靠雇工從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)……家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)過程,要靠農(nóng)民自主選擇,防止脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際、違背農(nóng)民意愿、片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向,人為歸大堆、壘大戶。”但調(diào)查發(fā)現(xiàn),在多種因素的綜合作用下,家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營規(guī)模普遍過大,絕大多數(shù)家庭農(nóng)場(chǎng)完全無法以家庭自有勞動(dòng)為主來進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營,而需要大規(guī)模雇工來完成。樣本中,家庭農(nóng)場(chǎng)的平均土地規(guī)模達(dá)到了508.3畝,比普通農(nóng)戶大了近30倍,其中,同時(shí)存在轉(zhuǎn)入又轉(zhuǎn)出土地的家庭農(nóng)場(chǎng)的比例達(dá)到了7.2%。這說明,家庭農(nóng)場(chǎng)的實(shí)際經(jīng)營方式已經(jīng)突破了家庭經(jīng)營的基本范疇,而更多地偏向于企業(yè)化經(jīng)營,部分家庭農(nóng)場(chǎng)的土地經(jīng)營規(guī)模超出了其經(jīng)營能力。比照國際經(jīng)驗(yàn),即便是發(fā)達(dá)國家的家庭農(nóng)場(chǎng),盡管總體數(shù)量在減少、平均規(guī)模也大于我國,但仍然是小規(guī)模家庭農(nóng)場(chǎng)占絕對(duì)比重。而我國家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模過大的原因與政府引導(dǎo)政策不無關(guān)系。從各省出臺(tái)的家庭農(nóng)場(chǎng)認(rèn)定辦法看,多數(shù)地區(qū)對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營規(guī)模僅做了下限要求。比如,遼寧省規(guī)定糧食種植業(yè)家庭農(nóng)場(chǎng)租期或承包期在五年以上的,土地經(jīng)營規(guī)模應(yīng)達(dá)到100畝以上;河北省規(guī)定糧食種植業(yè)家庭農(nóng)場(chǎng)承包期或租賃期在5年以上的,土地面積一年兩熟地區(qū)應(yīng)達(dá)到50畝以上,一年一熟地區(qū)應(yīng)達(dá)到100畝以上。僅有少數(shù)省份在示范性家庭農(nóng)場(chǎng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)定了土地規(guī)模上限。比如,江蘇省規(guī)定糧食種植業(yè)省級(jí)示范家庭農(nóng)場(chǎng)土地規(guī)模在100畝~300畝之間,上海市規(guī)定糧食種植業(yè)市級(jí)示范家庭農(nóng)場(chǎng)種植面積在100畝~200畝之間。但在具體操作中,“錦上添花”式的政策導(dǎo)向極易產(chǎn)生過度規(guī)?;募彝マr(nóng)場(chǎng)。

第二,農(nóng)民合作社虛化和異化現(xiàn)象嚴(yán)重。經(jīng)過近十年的培育發(fā)展,我國農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量呈井噴式增長(zhǎng),但是真正符合“所有者與惠顧者同一”這一本質(zhì)規(guī)定的農(nóng)民合作社卻很少,“名實(shí)不符”現(xiàn)象十分普遍。課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn),這種現(xiàn)象突出表現(xiàn)為兩種形式:一是合作社的虛化,即合作社作為具有法人地位的市場(chǎng)主體在生產(chǎn)經(jīng)營管理上沒有充分發(fā)揮一個(gè)正式經(jīng)濟(jì)組織的基本功能。在樣本合作社中,有52.8%近三年沒有以合作社名義專門為社員提供過社會(huì)化服務(wù),有46.8%成立至今沒有召開過成員(代表)大會(huì),有35.6%近三年沒有開展任何生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),幾乎成了“僵尸合作社”。二是合作社異化,即合作社的經(jīng)營方式因其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部發(fā)展環(huán)境的特殊性而表現(xiàn)出非合作社的特點(diǎn)。在樣本合作社中,約有78%因合作社決策權(quán)受到主要成員控制而表現(xiàn)為主要成員的經(jīng)營特征。其中,大戶領(lǐng)辦的合作社經(jīng)營形式常常表現(xiàn)為家庭經(jīng)營,約占43.1%;公司領(lǐng)辦的常常表現(xiàn)為企業(yè)經(jīng)營,約占23.1%;村委會(huì)或政府領(lǐng)辦的則常常表現(xiàn)為集體經(jīng)營或非營利性特點(diǎn),約占7.1%;有近5%的合作社因投資結(jié)構(gòu)多元化而表現(xiàn)出混合經(jīng)營的特點(diǎn)。僅有約22%的合作社在成員和股份構(gòu)成、經(jīng)營模式、收益分配等方面較為接近合作社的本質(zhì)規(guī)定,但其中仍有一半左右的合作社,其最主要功能是發(fā)揮了“集中收購—銷售”的中間商作用。

第三,農(nóng)業(yè)企業(yè)離農(nóng)傾向明顯。在宏觀經(jīng)濟(jì)下行、糧食價(jià)格走低等市場(chǎng)因素和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、三產(chǎn)融合等政策因素的影響下,農(nóng)業(yè)企業(yè)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營一線的傾向日益明顯。從產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)看,樣本中直接從事種植、養(yǎng)殖的農(nóng)業(yè)企業(yè)比重僅為35.6%,以農(nóng)機(jī)作業(yè)、農(nóng)資供應(yīng)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)企業(yè)比例約為20%,而以農(nóng)產(chǎn)品加工、倉儲(chǔ)運(yùn)輸、銷售等產(chǎn)業(yè)鏈后端環(huán)節(jié)為主的農(nóng)業(yè)企業(yè)比重達(dá)到60%以上(部分農(nóng)業(yè)企業(yè)兼營產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后多種業(yè)務(wù))。從產(chǎn)業(yè)分布看,主要涉及糧食、蔬菜水果、畜牧、水產(chǎn)等第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)企業(yè)僅占40%,而開展觀光、旅游、餐飲、住宿等第三產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)的農(nóng)業(yè)企業(yè)比例達(dá)到了55%以上,約有15%的農(nóng)業(yè)企業(yè)已經(jīng)在工程建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、生活物資銷售等非農(nóng)領(lǐng)域開拓了業(yè)務(wù),還有一小部分企業(yè)基本上放棄了農(nóng)業(yè)業(yè)務(wù)。這表明,企業(yè)經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中并不一定占有優(yōu)勢(shì),主要農(nóng)產(chǎn)品供給還得重點(diǎn)依靠家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營等方式來保障,而在涉農(nóng)的二三產(chǎn)業(yè)上農(nóng)業(yè)企業(yè)具備更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力,農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈的延伸與增值需要充分依靠企業(yè)經(jīng)營。

第四,規(guī)模經(jīng)營的成本剛性化和風(fēng)險(xiǎn)顯性化并存。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長(zhǎng),不僅擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)對(duì)生產(chǎn)要素的需求,也強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)對(duì)要素市場(chǎng)的依賴。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速的過程中,各類要素價(jià)格系統(tǒng)性上漲的趨勢(shì)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展帶來了“不可逆”的挑戰(zhàn)。由于絕大多數(shù)新型經(jīng)營主體都依賴土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,故土地租金成為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者的剛性開支。樣本新型經(jīng)營主體的平均土地流轉(zhuǎn)成本為582元/畝,比三年前平均提高了18%。類似地,由于新型經(jīng)營主體以雇工勞動(dòng)為主,不斷上漲的勞動(dòng)投入成本已經(jīng)成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不可回避的成本。樣本新型經(jīng)營主體支付農(nóng)業(yè)雇工的平均日工資為148元/天,比三年前提高了約33%。規(guī)?;慕?jīng)營必然需要更大的農(nóng)業(yè)投資,但新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷增長(zhǎng)的融資需求因農(nóng)民缺乏抵押物等各種信貸約束而常常難以滿足。樣本中有57%的新型經(jīng)營主體的負(fù)債來自正規(guī)金融機(jī)構(gòu),但其借貸額度占負(fù)債總額的平均比例僅為42%,說明新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體超過一半的資金需求來自民間借貸。而調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,新型經(jīng)營主體接受的民間借貸年利率平均達(dá)到了14.3%,普遍高于同期其所能獲得的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)9.4%的借貸年利率。

與此同時(shí),規(guī)?;r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所面臨的不確定性和限制性因素明顯增加。一方面,重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)加劇,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應(yīng)對(duì)難度加大。除了主糧價(jià)格的可預(yù)期性較高之外,豬肉、棉花、油料、食糖和部分重要蔬菜價(jià)格在近年來漲跌頻繁。但由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的專業(yè)化、規(guī)?;⒓s化水平較普通農(nóng)戶高得多,因而其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的集中化程度也要高得多,導(dǎo)致其難以像普通農(nóng)戶那樣通過多樣化經(jīng)營有效地分散經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn),近三年因農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌而沒有及時(shí)調(diào)整主營品種生產(chǎn)規(guī)模的新型經(jīng)營主體達(dá)到68.3%,其中自認(rèn)為經(jīng)營收益因此而受到“嚴(yán)重影響”的占到了40.8%。另一方面,農(nóng)業(yè)資源偏緊和生態(tài)環(huán)境惡化對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的制約不斷加大。由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營規(guī)模大,農(nóng)業(yè)面源污染、耕地質(zhì)量下降、地下水超采等問題對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的一個(gè)較小的邊際影響都會(huì)對(duì)其綜合效益產(chǎn)生較大影響。在樣本新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中,自認(rèn)為受到農(nóng)業(yè)資源環(huán)境條件“明顯約束”的占到了52.6%,其中經(jīng)營收益因此而受到“嚴(yán)重影響”的占到了36.8%。

第五,現(xiàn)有政策支持重點(diǎn)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營特征尚不匹配。誠然,諸如國家扶持的相關(guān)款項(xiàng)落實(shí)不到位、亂收費(fèi)現(xiàn)象仍然存在、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度不完善等不利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展壯大的政策性問題還很多,但總體上這些問題可以在不斷增加的政策性投入中得到緩解。相比而言,針對(duì)新型經(jīng)營主體的政策匹配性問題比政策投入問題更為突出。從調(diào)研的情況看,現(xiàn)有政策的不匹配主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是政策支持對(duì)象尚不匹配。目前,大多數(shù)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策仍然是重點(diǎn)針對(duì)普通農(nóng)戶而制定的。即便很多中央文件要求政策向新型經(jīng)營主體傾斜,但在財(cái)政等具體政策落實(shí)上多數(shù)是遵循“存量穩(wěn)定、增量?jī)A斜”的原則進(jìn)行的。換言之,對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策扶持重點(diǎn)需要依靠增量支農(nóng)資金來解決。這與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在現(xiàn)階段所發(fā)揮的功能和發(fā)展需求是不相匹配的。調(diào)查顯示,在有轉(zhuǎn)入土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中有75.3%沒有獲得國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼(“三補(bǔ)合一”的補(bǔ)貼資金),而是發(fā)放給原承包戶,其中并沒有因此而要求轉(zhuǎn)出戶降低土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用(或要求后不成功)的占到了55.6%。二是政策支持內(nèi)容尚不匹配。目前,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等政策主要是針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的支持,而對(duì)于耕、種、收、田間植保等作業(yè)環(huán)節(jié)和相關(guān)服務(wù)性業(yè)務(wù)的支持則相對(duì)較少。這與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成長(zhǎng)帶來的社會(huì)化服務(wù)供求“雙增長(zhǎng)”局面是不相匹配的。在樣本新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中,在信息服務(wù)、金融服務(wù)、作業(yè)服務(wù)、物流服務(wù)、品牌服務(wù)、基建服務(wù)上獲得過政府政策性支持的比例分別僅為44.8%、30.2%、28.9%、19.6%、18.8%和22.9%。究其原因,主要還是與政策支持的思路尚未全面轉(zhuǎn)型有關(guān)。多數(shù)情況下,針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持手段仍然是延續(xù)過去“普惠式”的政策慣性,但以物質(zhì)支持為主的“多予”已經(jīng)式微,現(xiàn)階段更多地需要以體制機(jī)制創(chuàng)新為主的“賦權(quán)”來化解規(guī)模經(jīng)營主體有效支持不足的問題。

(三)發(fā)展趨勢(shì)

一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體吸納就業(yè)和促進(jìn)增收的功能將持續(xù)提升。已有研究表明,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在過去一個(gè)時(shí)期的發(fā)展已經(jīng)表現(xiàn)出很強(qiáng)的就業(yè)效應(yīng)和收入效應(yīng)。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的不斷成長(zhǎng),農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈分工將進(jìn)一步細(xì)化,農(nóng)業(yè)用工的市場(chǎng)化程度將進(jìn)一步提高。這個(gè)過程不僅將創(chuàng)造大量的新增農(nóng)業(yè)勞動(dòng)崗位,提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì),擴(kuò)大農(nóng)業(yè)就業(yè),還能促進(jìn)農(nóng)民的工資性收入和農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入的雙增長(zhǎng)。樣本數(shù)據(jù)顯示,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體平均雇工數(shù)達(dá)到12人,66%來自本村,平均雇工投工量達(dá)到966個(gè)工日,平均日工資為113元/日;同時(shí),新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過相關(guān)社會(huì)化服務(wù)幫助普通農(nóng)戶平均降低生產(chǎn)成本16.7%,平均提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格45.8%,平均增加最終銷量143.7%,促進(jìn)被輻射農(nóng)戶平均增收約為4 286元/戶??梢灶A(yù)見,在各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展帶動(dòng)下,農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)民而言將越來越具有吸引力,特別是對(duì)于年輕人而言,農(nóng)業(yè)將逐漸成為他們就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的可選項(xiàng)甚至是優(yōu)先項(xiàng),而不是獲得收入的必選項(xiàng)。

二是各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的融合將進(jìn)一步加強(qiáng)。目前,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已經(jīng)借助土地流轉(zhuǎn)等方式現(xiàn)實(shí)了較大的經(jīng)營規(guī)模,但在發(fā)展中仍然面臨經(jīng)營實(shí)力較弱、發(fā)展資金短缺、議價(jià)能力和產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力偏低等問題,越來越多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)于選擇進(jìn)一步的合作與聯(lián)合表現(xiàn)出強(qiáng)烈愿望。中央出臺(tái)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》也指出:“支持新型經(jīng)營主體相互融合,鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等聯(lián)合與合作,依法組建行業(yè)組織或聯(lián)盟?!痹跇颖緮?shù)據(jù)中,45.6%的專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場(chǎng)、33.3%的農(nóng)業(yè)企業(yè)均以成員身份參與多種類型的合作經(jīng)濟(jì)組織,而28.2%的農(nóng)民合作社參加了農(nóng)民合作社聯(lián)合社。進(jìn)一步地,相當(dāng)一部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體兼具多種身份。在家庭農(nóng)場(chǎng)或?qū)I(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)三種身份中,有25.6%的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體同時(shí)具有兩種身份,有2.6%同時(shí)具有三種身份,平均每個(gè)主體具有1.3個(gè)身份。這說明,在當(dāng)下政策和市場(chǎng)環(huán)境下,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間融合發(fā)展的特征已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

三是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體和服務(wù)市場(chǎng)將快速成長(zhǎng)。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的崛起,農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)化服務(wù)的需求無論是數(shù)量上還是質(zhì)量上都有了大幅度提高,這勢(shì)必使農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的供給主體得到錘煉,使農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的市場(chǎng)化水平進(jìn)一步提升。樣本數(shù)據(jù)顯示,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)于技術(shù)服務(wù)等十項(xiàng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)都有強(qiáng)烈需求,但是真正接受過這十項(xiàng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的比例卻均明顯低于需求比例。其中,接受過技術(shù)服務(wù)的比例最高,達(dá)81.42%;其次是農(nóng)資服務(wù)和信息服務(wù),分別占比52.89%和44.78%;接受過這三項(xiàng)服務(wù)的比例均低于其需求比例約10%左右。而銷售服務(wù)、物流服務(wù)、信息服務(wù)、品牌服務(wù)、質(zhì)量服務(wù)、作業(yè)服務(wù)以及基建服務(wù)的需求比例高出實(shí)際接受過的比例均在35%以上。這說明大量的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)仍處于供不應(yīng)求的狀態(tài),其市場(chǎng)前景與政策空間仍然潛力巨大。樣本數(shù)據(jù)顯示,有償提供和付費(fèi)接受上述十項(xiàng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的平均比例分別達(dá)到了58.6%和68.4%,其中有意愿成為專門提供農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體的比例接近30%。以農(nóng)機(jī)化服務(wù)為例,一方面,農(nóng)機(jī)服務(wù)組織快速發(fā)展,到2015年底全國農(nóng)機(jī)合作社已經(jīng)達(dá)到5.65萬家,比上年增加14.34%,服務(wù)總面積達(dá)到7.12億畝,約占全國農(nóng)機(jī)化作業(yè)總面積的12%,服務(wù)農(nóng)戶數(shù)量3 887萬戶;另一方面,農(nóng)業(yè)服務(wù)市場(chǎng)規(guī)模也迅速擴(kuò)大,2015年農(nóng)機(jī)化經(jīng)營總收入達(dá)到5?。担玻保梗竷|元,同比增長(zhǎng)3%,已經(jīng)大幅度超過農(nóng)機(jī)工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入(4?。担玻常秲|元)。為此,農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)改委、財(cái)政部于2017年8月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》指出:“要著眼滿足普通農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營需要,立足服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程,充分發(fā)揮公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)的引領(lǐng)帶動(dòng)作用,重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務(wù)”??梢?,在今后一個(gè)時(shí)期,農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系將在經(jīng)營性服務(wù)上實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足發(fā)展,并伴隨公益性服務(wù)的改革完善而進(jìn)一步適應(yīng)我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)。

四是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的分化將開始加快。各類新型經(jīng)營主體的數(shù)量已經(jīng)增長(zhǎng)到了一個(gè)較高的水平,但進(jìn)入政策扶持“序列”的時(shí)間各有長(zhǎng)短,發(fā)展程度也參差不齊,分化在所難免。分化主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面:一方面,同一種類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的異質(zhì)性在快速增強(qiáng)。在政府和市場(chǎng)的雙重影響下,經(jīng)營者的身份背景、業(yè)務(wù)內(nèi)容、營利方式等越來越多元化;同時(shí),因在政府扶持上所占先機(jī)不一樣,在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中呈現(xiàn)出“強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱”的“馬太效應(yīng)”。在樣本數(shù)據(jù)中,家庭農(nóng)場(chǎng)或?qū)I(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)三類主體的成本利潤率(固定設(shè)施投資按年度損耗折算)最高的20%與最低的20%的均值相差分別達(dá)到了10.2倍、8.6倍和19.3倍。另一方面,不同類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在進(jìn)行深度“排列組合”。越來越多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因投資結(jié)構(gòu)、管理方式等因素逐漸偏離其主體所特有的經(jīng)營方式,朝著與其內(nèi)部治理特征相符合的方向發(fā)展,也有越來越多的主體從兼具多種經(jīng)營方式和覆蓋多種經(jīng)營業(yè)務(wù)回歸到與自身主體特征相適合的經(jīng)營方式和經(jīng)營領(lǐng)域。具體來看,家庭農(nóng)場(chǎng)或?qū)I(yè)大戶的經(jīng)營在專業(yè)化和多樣化兩個(gè)方向上同時(shí)演進(jìn),大量由主要成員控制的“空殼”合作社將逐步演化為家庭農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)業(yè)企業(yè),大量沒有業(yè)務(wù)活動(dòng)的“僵尸”合作社將退出歷史舞臺(tái),農(nóng)業(yè)企業(yè)的一二三產(chǎn)融合特征愈加明顯,并呈現(xiàn)出專注于營銷、加工、物流倉儲(chǔ)、國際貿(mào)易、休閑觀光等二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。樣本數(shù)據(jù)顯示,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)外宣稱的“第一身份”與其在生產(chǎn)經(jīng)營中體現(xiàn)出來的“實(shí)際身份”相一致的比例約為68.8%,其中,開始經(jīng)營至今兩種“身份”出現(xiàn)過不一致、但現(xiàn)在一致的比例為33.3%,而在目前兩種“身份”不一致的主體中(31.2%),過去是一致的比例達(dá)到了20%以上。可以預(yù)見,隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的推進(jìn),新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的分化步伐還將進(jìn)一步加快。

三、完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策支持體系的建議

隨著土地、勞動(dòng)、資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素的充分流動(dòng)和市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善,家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營和集體經(jīng)營等方式共同發(fā)展的局面將繼續(xù)向縱深推進(jìn),在二輪承包基礎(chǔ)上形成的小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營格局將進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)型的步伐。結(jié)合新型經(jīng)營主體發(fā)展的歷史脈絡(luò)、當(dāng)前態(tài)勢(shì)與未來走向,我們提出如下四點(diǎn)政策建議。

第一,農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營應(yīng)緊緊依靠新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,但在政策上需適當(dāng)控制過度規(guī)?;慕?jīng)營方式。美歐日韓等發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明,擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和效益的重要途徑。我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化亦應(yīng)依靠新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長(zhǎng)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的提升。但是大量研究表明,農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模并非越大越好,而是有一個(gè)最優(yōu)或適度區(qū)間。事實(shí)也表明,過大的經(jīng)營規(guī)模不僅產(chǎn)出效率會(huì)下降,還可能產(chǎn)生農(nóng)業(yè)資源要素浪費(fèi)、經(jīng)營成本剛性和風(fēng)險(xiǎn)集中化等負(fù)面影響。因此,在政策上必須主動(dòng)作為,適當(dāng)控制過度規(guī)?;闆r的發(fā)生。特別是對(duì)于家庭農(nóng)場(chǎng)的扶持應(yīng)持審慎態(tài)度,不宜大力扶持那種名為家庭經(jīng)營、實(shí)為雇傭經(jīng)營的家庭農(nóng)場(chǎng),它既不利于我國農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定與完善,也與中國特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的基本特點(diǎn)不相吻合。建議在出臺(tái)相關(guān)扶持政策時(shí),在對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體設(shè)定規(guī)模下限的同時(shí),因地制宜地設(shè)定合理的規(guī)模上限,明確向市場(chǎng)釋放一個(gè)信號(hào),即政府支持適度規(guī)模經(jīng)營,但不是規(guī)模越大越好。

第二,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的方向有待轉(zhuǎn)型,推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重點(diǎn)應(yīng)從土地規(guī)模化轉(zhuǎn)向服務(wù)規(guī)?;?。以土地要素集中和規(guī)模化為主線的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營已然成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要抓手,但隨著大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的諸多問題和相關(guān)制度創(chuàng)新紅利的降低,如何進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,無論是理論視角還是政策方向,都需要作出相應(yīng)調(diào)整。從中央文件看,盡管“多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”已經(jīng)提了很多年,但無論是家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營、集體經(jīng)營還是其他經(jīng)營形式,地方政府具體的抓手仍多為“土地流轉(zhuǎn)”。這種狹義的理解和操作方式無形中讓與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的農(nóng)業(yè)政策承擔(dān)了過多的期待,也增加了人們對(duì)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的質(zhì)疑。事實(shí)上,基于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)營僅僅是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的一種類型,越來越多諸如“土地托管”等旨在通過加強(qiáng)產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益的經(jīng)營模式被廣泛采納,這表明基于強(qiáng)化社會(huì)化服務(wù)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營亦是一條適合中國國情的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)路徑。但這并不意味著對(duì)基于土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營政策思路的否定(因?yàn)樵谝欢ǔ潭壬限r(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益的促進(jìn)作用在土地流轉(zhuǎn)的配合下效果更佳,但土地流轉(zhuǎn)不是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)的必要前提),而是提供了一個(gè)新的可行的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型方向和政策著力點(diǎn)。因此,農(nóng)業(yè)支持政策重點(diǎn)應(yīng)從聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到更多關(guān)注農(nóng)業(yè)經(jīng)營全過程的社會(huì)化服務(wù)方面來,從支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擴(kuò)大土地等要素投入水平轉(zhuǎn)移到更多地支持他們提供更全面、更優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)上來。這種調(diào)整不僅符合當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所要求的轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的基本思路,還將大大減輕現(xiàn)行農(nóng)地政策特別是出臺(tái)不久的“農(nóng)地三權(quán)分置”的政策壓力。

第三,穩(wěn)健推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和成長(zhǎng),堅(jiān)持激勵(lì)與監(jiān)管并重、扶持與規(guī)制并行。過去一個(gè)時(shí)期,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體盡管發(fā)展迅速,但在一定程度上存在“無序”的態(tài)勢(shì),相當(dāng)一部分主體或組織被虛化或異化,政府對(duì)此負(fù)有一定的責(zé)任。在新的歷史時(shí)期,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育有必要加強(qiáng)宏觀引導(dǎo)和微觀治理。一方面,在經(jīng)營主體的內(nèi)部管理與運(yùn)行機(jī)制上,政府既要給予充分的激勵(lì),又要給予足夠的監(jiān)管。對(duì)政府“培育清單”中的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,按照是否具有市場(chǎng)自立性為主要標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定期“體檢”,實(shí)現(xiàn)支持對(duì)象“可進(jìn)可出”;重點(diǎn)引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的薄弱環(huán)節(jié)上發(fā)揮作用;在扶持項(xiàng)目的設(shè)計(jì)上,應(yīng)適當(dāng)提高獲取項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性,即誰能干、誰干得好,就支持誰。另一方面,在業(yè)務(wù)領(lǐng)域和發(fā)展方向上,政策既要有具體的支持措施,也要有明確的規(guī)制手段,根據(jù)不同類型新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的組織特征,引導(dǎo)和調(diào)控好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展方向。針對(duì)家庭經(jīng)營類主體,既要強(qiáng)化對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)等專業(yè)家庭經(jīng)營組織的扶持,也要引導(dǎo)兼業(yè)農(nóng)戶特別是以農(nóng)為主的兼業(yè)農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè);針對(duì)合作經(jīng)營類主體,要重點(diǎn)使其成為克服家庭經(jīng)營類組織局限性的紐帶和橋梁;針對(duì)企業(yè)經(jīng)營類主體,應(yīng)堅(jiān)持揚(yáng)長(zhǎng)避短、趨利避害的政策導(dǎo)向,引導(dǎo)其進(jìn)入適宜企業(yè)化經(jīng)營的領(lǐng)域,避免其爭(zhēng)奪小農(nóng)的利益。尤其要合理運(yùn)用農(nóng)業(yè)股份合作制和土地股份合作制,處理好農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營的關(guān)系,防止新型農(nóng)業(yè)主體培育中的主體異化和虛化。此外,鑒于新型經(jīng)營主體在快速融合態(tài)勢(shì)下,“一個(gè)主體多種身份”的情況較為普遍,不建議以主體身份作為政策扶持的主要標(biāo)準(zhǔn),防止國家補(bǔ)貼“壘大戶”現(xiàn)象的發(fā)生,而應(yīng)重點(diǎn)以主體開展的具體業(yè)務(wù)類型來確定扶持方式與力度。

第四,按照農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路重塑新型經(jīng)營體系的政策框架,有針對(duì)性地完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展支持體系。由于農(nóng)業(yè)資源的限制性日益加強(qiáng),以土地、勞動(dòng)、資本等要素密集型措施推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并不符合當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的基本要求,也不符合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本原則。完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策支持體系需進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。在支持對(duì)象上,要統(tǒng)籌各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,促進(jìn)以適度規(guī)模經(jīng)營為導(dǎo)向的多種經(jīng)營方式共同發(fā)展。這就要求:不能用過去面向普通農(nóng)戶的惠農(nóng)思路來指導(dǎo)制定新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持政策,而應(yīng)根據(jù)新型經(jīng)營主體相較于普通農(nóng)戶的優(yōu)勢(shì)來設(shè)置鼓勵(lì)引導(dǎo)政策,不能把不同類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的關(guān)系割裂對(duì)待。國際經(jīng)驗(yàn)表明,家庭農(nóng)場(chǎng)可以發(fā)起組織或參加合作社,也可以將一部分生產(chǎn)性服務(wù)外包給合作社或涉農(nóng)企業(yè)。而國內(nèi)當(dāng)下的情況是,三者都可以是工商注冊(cè)的法人,政策階段性扶持重點(diǎn)對(duì)象的差異造成了不同經(jīng)營主體之間的人為分割與不均衡發(fā)展。在未來的政策設(shè)計(jì)上,應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)上述局面,不斷創(chuàng)新符合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的體制機(jī)制,引導(dǎo)建立不同類型新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的良性互動(dòng)關(guān)系。在支持內(nèi)容上,應(yīng)采取共性與個(gè)性相結(jié)合的扶持策略。針對(duì)補(bǔ)貼、保險(xiǎn)、信貸、用地等各類主體的共性需求,應(yīng)以非排他的普惠型扶持政策為主。針對(duì)不同新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的特殊需求,應(yīng)以明確目標(biāo)群體的特惠型扶持政策為主。家庭經(jīng)營類主體應(yīng)重點(diǎn)解決其流動(dòng)資金、設(shè)施用地、作業(yè)服務(wù)對(duì)接等問題;合作經(jīng)營類主體應(yīng)重點(diǎn)推動(dòng)其規(guī)范化運(yùn)行、合理化分配等;企業(yè)經(jīng)營類主體應(yīng)重點(diǎn)探索工商企業(yè)租種、托管耕地的準(zhǔn)入監(jiān)管辦法和“非農(nóng)化”、“非糧化”等經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的防范措施。


中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國人民大學(xué)學(xué)報(bào) 2018年4期


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