原題：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地保障的思考及建議
隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的深入，農(nóng)業(yè)的功能、形態(tài)、商業(yè)模式等正在發(fā)生變化。發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村電商、現(xiàn)代食品和培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈?zhǔn)峭七M(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，產(chǎn)生了新的用地需求，現(xiàn)行用途管制制度、土地供應(yīng)制度、內(nèi)部挖潛制度等與鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求不相適應(yīng)，其用地需求難以得到有效保障。因此，為確保鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目更好地落地，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地特點(diǎn)，從創(chuàng)新用途管制制度、加強(qiáng)用地指標(biāo)供給、拓寬保障渠道等方面加強(qiáng)支撐，助推鄉(xiāng)村振興。
一、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地供需錯(cuò)位，土地管理精細(xì)化水平有待提高
1.新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)涌現(xiàn)，農(nóng)村用地需求顯著改變
一是建設(shè)用地需求增加。相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈更長(zhǎng)，三產(chǎn)融合度更強(qiáng)，產(chǎn)品附加價(jià)值更高，產(chǎn)業(yè)鏈末端產(chǎn)品類型更豐富、比重更大。因此，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目必須配套一定規(guī)模的住宿、餐飲、觀光、服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地，如鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目需要配備停車場(chǎng)用地和接待設(shè)施用地，農(nóng)旅結(jié)合項(xiàng)目需要配備居住、餐飲等經(jīng)營(yíng)性用地。隨著農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目增多，農(nóng)村建設(shè)用地需求也會(huì)大幅增加。
二是土地精細(xì)化管理需求增強(qiáng)。農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)包含與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、文化、康養(yǎng)等深度結(jié)合的鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)、加工、銷售一體的現(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)。根據(jù)產(chǎn)業(yè)形態(tài)，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地具有功能復(fù)合性、三產(chǎn)融合性等特征，集加工、倉(cāng)儲(chǔ)、研發(fā)、休閑旅游等用地于一體，土地利用更加復(fù)雜多樣，橫向上各類用地混合分布、縱向上存在空間復(fù)合利用，牽涉利益主體更多，要求配備更加精細(xì)化的土地利用管理機(jī)制。
三是內(nèi)部挖潛需求增強(qiáng)。面對(duì)資源約束趨緊和農(nóng)村土地利用低效粗放的現(xiàn)實(shí)情況，向“土地存量”要“發(fā)展增量”，是解決建設(shè)用地供需矛盾、支撐農(nóng)村發(fā)展建設(shè)的必然選擇。過(guò)去，農(nóng)村存量建設(shè)用地挖潛主要通過(guò)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”來(lái)實(shí)現(xiàn)，但隨著鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型與新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的不斷發(fā)展，存量建設(shè)用地挖潛的形式及利用方式等迫切需要改變，如何建立農(nóng)村存量建設(shè)用地挖潛支撐新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)建設(shè)的有效機(jī)制、優(yōu)化鄉(xiāng)村土地資源配置促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問(wèn)題亟待解決。
2.用地保障機(jī)制滯后，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求難以有效保障
一是建設(shè)用地指標(biāo)獲取困難，用地供給量保障不足。目前已經(jīng)有增減掛鉤、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)、地票、區(qū)縣扶貧專項(xiàng)指標(biāo)、深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項(xiàng)指標(biāo)、新農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)指標(biāo)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)獲取途徑，但因上述指標(biāo)獲取面臨“周期長(zhǎng)、成本高、區(qū)位差”等問(wèn)題，各地申請(qǐng)專項(xiàng)指標(biāo)的情況并不理想。另外，盡管《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》規(guī)定“農(nóng)民可以用集體土地建住房來(lái)出租”，但多數(shù)企業(yè)擔(dān)心租期結(jié)束后投入的固定資產(chǎn)難以收回，對(duì)租房聯(lián)營(yíng)也持觀望態(tài)度。因此，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的建設(shè)用地需求尚得不到充分滿足。
二是農(nóng)村土地管理粗放，土地利用復(fù)合性功能難以發(fā)揮。一方面，現(xiàn)行單一土地用途管制規(guī)則對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地和農(nóng)用地之間轉(zhuǎn)換進(jìn)行了嚴(yán)格管控，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)多樣化的用地需求無(wú)法通過(guò)現(xiàn)行審批途徑得到保障，降低了企業(yè)長(zhǎng)期投資的積極性。另一方面，在現(xiàn)行土地用途管制規(guī)則下，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的復(fù)合性用地需求缺乏依據(jù)，不少項(xiàng)目只能“見(jiàn)縫插針”或“打政策的擦邊球”，如多數(shù)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目利用集體土地修建停車場(chǎng)或接待中心；有的“農(nóng)家旅社”建設(shè)采取在農(nóng)用地之上“離地挑高建木房”，使用鋼架支撐建筑物的方式，降低一旦被查處后所產(chǎn)生的拆房、復(fù)墾成本；有的農(nóng)旅融合項(xiàng)目其主題餐廳等“經(jīng)營(yíng)性”用地只能以“臨時(shí)生產(chǎn)用房和農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施用地”之名進(jìn)行建設(shè)。
三是存量土地盤(pán)活困難，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地獲取途徑有限。例如根據(jù)重慶市農(nóng)村人口規(guī)模和現(xiàn)有建設(shè)用地存量初步估算，重慶市農(nóng)村建設(shè)用地理論上存在著10.73萬(wàn)公頃的盤(pán)活潛力，包括粗放利用的農(nóng)村宅基地以及廢棄閑置的工礦、廠房等用地。但現(xiàn)實(shí)中因缺乏直通車制度，這些“內(nèi)部用地潛力”無(wú)法直接轉(zhuǎn)化為農(nóng)村建設(shè)的有效供給。農(nóng)村閑置的工礦、廠房往往因區(qū)位較差，無(wú)法滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，不能被有效利用；閑置的宅基地則因進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)保障體系不健全，無(wú)法切斷宅基地與進(jìn)城農(nóng)民的“藕斷絲連”關(guān)系，也不能得以有效利用。因此，當(dāng)前農(nóng)村存量建設(shè)用地挖潛利用的主要通道仍是“城鄉(xiāng)置換”，而“村內(nèi)置換”的通道閉塞，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地獲取途徑受到一定限制。
二、原因分析
1.現(xiàn)行土地供應(yīng)制度不能適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地需求
農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目較傳統(tǒng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)服務(wù)性、經(jīng)營(yíng)性更強(qiáng)，需要更多的建設(shè)用地指標(biāo)作為支撐，但目前農(nóng)村土地供應(yīng)制度尚不完備，不能滿足其建設(shè)用地需求。一是由于缺乏明確的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)分配機(jī)制導(dǎo)致農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地“量少”。目前的《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)總量進(jìn)行了嚴(yán)格管控，但未就城市和鄉(xiāng)村的計(jì)劃指標(biāo)比例關(guān)系作出明確規(guī)定，在總體計(jì)劃指標(biāo)緊張的情況下，對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展尚不充分的地區(qū)而言，首先考慮的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要素投入的極化效應(yīng)。地方政府在年度用地計(jì)劃指標(biāo)的分配及管理過(guò)程中更傾向于保重點(diǎn)、保城鎮(zhèn)、保工業(yè)，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求則難以兼顧，造成農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目用地指標(biāo)的“不足”。二是農(nóng)村土地估價(jià)、不動(dòng)產(chǎn)登記等配套制度建設(shè)滯后導(dǎo)致農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地“價(jià)高”。由于農(nóng)村建設(shè)用地定級(jí)估價(jià)體系尚未建立完善，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記并未實(shí)施完成，農(nóng)村土地?zé)o論價(jià)格體系還是登記制度均參照城鎮(zhèn)建設(shè)用地模式，按商業(yè)、住宅和工業(yè)產(chǎn)業(yè)分類體系執(zhí)行。但對(duì)于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)而言，多數(shù)項(xiàng)目成本高、運(yùn)營(yíng)難、投資回收期長(zhǎng)，無(wú)論是參照城市工業(yè)用地、商業(yè)用地地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外出讓，還是通過(guò)地票交易方式獲取用地指標(biāo)，成本效益均難以和城市項(xiàng)目相比，因此，企業(yè)投資顧慮較大，按規(guī)范化流程獲取土地的積極性不高。
2.現(xiàn)行土地用途管制規(guī)則與新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地特點(diǎn)存在沖突
現(xiàn)行土地用途管制規(guī)則中類型單一、界限分明，加之缺乏精細(xì)化的用地規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)，與農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地具有多樣性、混合性及復(fù)合性等特點(diǎn)要求不適應(yīng)。一是現(xiàn)行土地用途管制制度直接限制了新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的多樣化用地需求。我國(guó)土地用途管制制度建立在土地利用分類的基礎(chǔ)之上，但現(xiàn)行土地利用分類體系基于傳統(tǒng)的一、二、三產(chǎn)業(yè)劃分，產(chǎn)業(yè)區(qū)分度過(guò)高，類型范圍涵蓋過(guò)廣，特別是村建設(shè)用地分類較粗，直接限制了農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目復(fù)合性、多樣化的用地空間管理需求。具體實(shí)施過(guò)程中，在農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)各種用地的類型認(rèn)定上，容易產(chǎn)生分歧與爭(zhēng)議。雖然新版《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）細(xì)化了二級(jí)地類劃分，但整體仍較宏觀，對(duì)于地區(qū)微觀層面新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的多樣化用地需求，實(shí)際指導(dǎo)性不夠。此外，現(xiàn)行土地分類與用途管制均未考慮土地空間復(fù)合利用的情況，使得新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)復(fù)合性用地?zé)o據(jù)可循。二是對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地缺乏針對(duì)性的用地標(biāo)準(zhǔn)管控。目前，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地的類型認(rèn)定、使用條件、規(guī)模約束等缺乏具體的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)，具體項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)、規(guī)劃等也缺乏科學(xué)的評(píng)估與審定，致使新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展處于無(wú)序化狀態(tài)，“隨意擴(kuò)建、隨處搭建”非常普遍，增加了土地管理工作的難度。
3.農(nóng)村存量建設(shè)用地難以直接轉(zhuǎn)化為新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地的有效供給
新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展是“盤(pán)活農(nóng)村存量土地、踐行節(jié)約用地制度、促進(jìn)農(nóng)村土地增值”的重要手段。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)趨緊的情況下，通過(guò)“內(nèi)部挖潛”，節(jié)約集約利用農(nóng)村存量建設(shè)用地資源是保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目建設(shè)重要途徑。但農(nóng)村存量土地資源只能經(jīng)征收、整治等手段轉(zhuǎn)化為國(guó)有建設(shè)用地或地票等指標(biāo)后，再通過(guò)交易“落回”農(nóng)村，鄉(xiāng)村區(qū)域的“增減掛鉤”機(jī)制目前僅適用于極少數(shù)地區(qū)，造成“指標(biāo)來(lái)源于鄉(xiāng)村，卻不能直接用于鄉(xiāng)村”的矛盾。同時(shí)，由于相關(guān)規(guī)劃未能對(duì)各類新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目的用地需求、用地保障方式、管制規(guī)則等做出詳細(xì)安排，導(dǎo)致新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地項(xiàng)目難以有效利用現(xiàn)有存量用地。
三、對(duì)策建議
1.優(yōu)化指標(biāo)供給，不斷完善土地供應(yīng)配套制度
科學(xué)編制規(guī)劃，合理分配用地計(jì)劃，完善用地政策，切實(shí)保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地“需有所供”。一是通過(guò)匯總分析與趨勢(shì)預(yù)測(cè)等手段，充分考慮農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地特點(diǎn)及需求，科學(xué)預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地需求總量，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃的功能區(qū)劃分和管制規(guī)則，適當(dāng)安排部分土地利用計(jì)劃和地票指標(biāo)用于農(nóng)村建設(shè)，提高規(guī)劃的前瞻性和精準(zhǔn)性。二是修訂《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》，明確要求各區(qū)（縣）在年度計(jì)劃中安排一定比例的用地指標(biāo)專項(xiàng)用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)建設(shè)，并在市級(jí)層面預(yù)留一定數(shù)量的機(jī)動(dòng)指標(biāo)，以應(yīng)對(duì)發(fā)展用地缺口。三是制定政策降低農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地成本。比如對(duì)以農(nóng)產(chǎn)品初加工為主的工業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目，確定土地出讓底價(jià)時(shí)可在《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上給予一定折扣；對(duì)于鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等使用地票指標(biāo)落地的，可采取“附贈(zèng)指標(biāo)”或“返還地票價(jià)款”的形式降低企業(yè)投資成本，促進(jìn)項(xiàng)目盡早落地。四是加快農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)格評(píng)估制度建設(shè)，建立農(nóng)村基準(zhǔn)地價(jià)體系，為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地市場(chǎng)化配置提供支撐。
2.細(xì)化土地分類，創(chuàng)新用途管制，加快農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地標(biāo)準(zhǔn)研制
主動(dòng)適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地特點(diǎn)，在國(guó)家土地利用現(xiàn)狀分類的基礎(chǔ)上，結(jié)合《國(guó)家新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式統(tǒng)計(jì)分類（試行）》，建立與新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求相適應(yīng)的統(tǒng)一、細(xì)致和便于區(qū)別執(zhí)行的建設(shè)用地分類體系，制定相應(yīng)的用途管制規(guī)則。一是明確界定農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的內(nèi)涵及分類，明晰各類新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地特點(diǎn)與需求，在此基礎(chǔ)上調(diào)整細(xì)化村規(guī)劃的用地分類體系，將“村產(chǎn)業(yè)用地”進(jìn)一步細(xì)分為商貿(mào)物流、民宿旅館、餐飲娛樂(lè)、電商倉(cāng)儲(chǔ)、鄉(xiāng)村旅游用地等，增加現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)用地。二是探索建立以保留土地功能用途為底線、松弛有度、差別化的用途管制規(guī)則，如依據(jù)土地功能用途而非用地形態(tài)劃定設(shè)施農(nóng)用地范圍、將基本農(nóng)田保護(hù)的關(guān)注點(diǎn)聚焦于地力條件是否受損而不是種植農(nóng)作物的類型。三是由土地管理部門牽頭起草相關(guān)的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地標(biāo)準(zhǔn)，分類規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)和用地保障方式，建立并完善項(xiàng)目實(shí)施前評(píng)估、審批備案、監(jiān)督處罰機(jī)制，加強(qiáng)用地管理。
3.多渠道盤(pán)活農(nóng)村存量土地資源，以村規(guī)劃統(tǒng)籌農(nóng)村土地利用與新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展
圍繞農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展需求，合理配置農(nóng)村土地資源，建立“存量土地支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展盤(pán)活存量土地”的良性循環(huán)機(jī)制，建立局部范圍內(nèi)的存量集體建設(shè)用地與增量新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地的直通車制度。一是拓寬新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地獲取途徑。如結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革等，探索點(diǎn)狀用地、產(chǎn)業(yè)融合、集體建設(shè)用地入股、流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地供需方直接交易等方式，保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目建設(shè)用地需求；或允許通過(guò)土地整治調(diào)整使用存量建設(shè)用地，將節(jié)余用地指標(biāo)用于新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展；或鼓勵(lì)充分利用農(nóng)村廢棄建設(shè)用地、閑置農(nóng)房等興辦鄉(xiāng)村酒店、民宿等，盤(pán)活存量土地。二是完善村規(guī)劃的編制工作，合理安排農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地空間。在村規(guī)劃中明確新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目的布局、時(shí)序、用地需求、用地保障方式、用地條件等內(nèi)容以及具體項(xiàng)目利用村域內(nèi)存量土地資源的具體方式，以村規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村土地利用與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《土地科學(xué)動(dòng)態(tài)》2018年第五期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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