原題：鄉村振興戰略實施中加強農村新產業新業態用地保障的思考及建議
隨著鄉村經濟社會轉型發展的深入，農業的功能、形態、商業模式等正在發生變化。發展鄉村休閑旅游、農村電商、現代食品和培育宜居宜業特色村鎮等新產業新業態、拓展農業產業價值鏈是推進農業供給側結構性改革的重要任務。調研發現，農村新產業新業態不斷涌現，產生了新的用地需求，現行用途管制制度、土地供應制度、內部挖潛制度等與鄉村新產業新業態用地需求不相適應，其用地需求難以得到有效保障。因此，為確保鄉村新產業新業態項目更好地落地，應根據農村新產業新業態用地特點，從創新用途管制制度、加強用地指標供給、拓寬保障渠道等方面加強支撐，助推鄉村振興。
一、農村新產業新業態用地供需錯位，土地管理精細化水平有待提高
1.新產業新業態涌現，農村用地需求顯著改變
一是建設用地需求增加。相對于傳統農業，新產業新業態項目產業鏈更長，三產融合度更強，產品附加價值更高，產業鏈末端產品類型更豐富、比重更大。因此，農村新產業新業態項目必須配套一定規模的住宿、餐飲、觀光、服務等基礎設施用地和經營性用地，如鄉村旅游項目需要配備停車場用地和接待設施用地，農旅結合項目需要配備居住、餐飲等經營性用地。隨著農村新產業新業態項目增多，農村建設用地需求也會大幅增加。
二是土地精細化管理需求增強。農村新產業新業態包含與農業、林業、文化、康養等深度結合的鄉村休閑旅游產業，農村電商產業，生產、加工、銷售一體的現代食品產業。根據產業形態，農村新產業新業態用地具有功能復合性、三產融合性等特征，集加工、倉儲、研發、休閑旅游等用地于一體，土地利用更加復雜多樣，橫向上各類用地混合分布、縱向上存在空間復合利用，牽涉利益主體更多，要求配備更加精細化的土地利用管理機制。
三是內部挖潛需求增強。面對資源約束趨緊和農村土地利用低效粗放的現實情況，向“土地存量”要“發展增量”，是解決建設用地供需矛盾、支撐農村發展建設的必然選擇。過去，農村存量建設用地挖潛主要通過“城鄉建設用地增減掛鉤”來實現，但隨著鄉村發展轉型與新產業新業態的不斷發展，存量建設用地挖潛的形式及利用方式等迫切需要改變，如何建立農村存量建設用地挖潛支撐新產業新業態建設的有效機制、優化鄉村土地資源配置促進鄉村產業發展等問題亟待解決。
2.用地保障機制滯后，新產業新業態用地需求難以有效保障
一是建設用地指標獲取困難，用地供給量保障不足。目前已經有增減掛鉤、高標準農田建設獎勵、地票、區縣扶貧專項指標、深度貧困鄉鎮專項指標、新農村新產業專項指標等農業產業用地指標獲取途徑，但因上述指標獲取面臨“周期長、成本高、區位差”等問題，各地申請專項指標的情況并不理想。另外，盡管《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》規定“農民可以用集體土地建住房來出租”，但多數企業擔心租期結束后投入的固定資產難以收回，對租房聯營也持觀望態度。因此，新產業新業態的建設用地需求尚得不到充分滿足。
二是農村土地管理粗放，土地利用復合性功能難以發揮。一方面，現行單一土地用途管制規則對非農建設用地和農用地之間轉換進行了嚴格管控，新產業新業態多樣化的用地需求無法通過現行審批途徑得到保障，降低了企業長期投資的積極性。另一方面，在現行土地用途管制規則下，新產業新業態的復合性用地需求缺乏依據，不少項目只能“見縫插針”或“打政策的擦邊球”，如多數鄉村旅游項目利用集體土地修建停車場或接待中心；有的“農家旅社”建設采取在農用地之上“離地挑高建木房”，使用鋼架支撐建筑物的方式，降低一旦被查處后所產生的拆房、復墾成本；有的農旅融合項目其主題餐廳等“經營性”用地只能以“臨時生產用房和農業附屬設施用地”之名進行建設。
三是存量土地盤活困難，新產業新業態用地獲取途徑有限。例如根據重慶市農村人口規模和現有建設用地存量初步估算，重慶市農村建設用地理論上存在著10.73萬公頃的盤活潛力，包括粗放利用的農村宅基地以及廢棄閑置的工礦、廠房等用地。但現實中因缺乏直通車制度，這些“內部用地潛力”無法直接轉化為農村建設的有效供給。農村閑置的工礦、廠房往往因區位較差，無法滿足產業發展需求，不能被有效利用；閑置的宅基地則因進城農民社會保障體系不健全，無法切斷宅基地與進城農民的“藕斷絲連”關系，也不能得以有效利用。因此，當前農村存量建設用地挖潛利用的主要通道仍是“城鄉置換”，而“村內置換”的通道閉塞，新產業新業態用地獲取途徑受到一定限制。
二、原因分析
1.現行土地供應制度不能適應新產業新業態發展用地需求
農村新產業新業態項目較傳統農村產業服務性、經營性更強，需要更多的建設用地指標作為支撐，但目前農村土地供應制度尚不完備，不能滿足其建設用地需求。一是由于缺乏明確的城鄉建設用地指標分配機制導致農村新產業新業態用地“量少”。目前的《土地利用年度計劃管理辦法》對建設用地指標總量進行了嚴格管控，但未就城市和鄉村的計劃指標比例關系作出明確規定，在總體計劃指標緊張的情況下，對于城鎮化發展尚不充分的地區而言，首先考慮的是經濟發展中要素投入的極化效應。地方政府在年度用地計劃指標的分配及管理過程中更傾向于保重點、保城鎮、保工業，農村新產業新業態用地需求則難以兼顧，造成農村新產業新業態項目用地指標的“不足”。二是農村土地估價、不動產登記等配套制度建設滯后導致農村新產業新業態用地“價高”。由于農村建設用地定級估價體系尚未建立完善，農村不動產登記并未實施完成，農村土地無論價格體系還是登記制度均參照城鎮建設用地模式，按商業、住宅和工業產業分類體系執行。但對于農村新產業新業態而言，多數項目成本高、運營難、投資回收期長，無論是參照城市工業用地、商業用地地價標準對外出讓，還是通過地票交易方式獲取用地指標，成本效益均難以和城市項目相比，因此，企業投資顧慮較大，按規范化流程獲取土地的積極性不高。
2.現行土地用途管制規則與新產業新業態用地特點存在沖突
現行土地用途管制規則中類型單一、界限分明，加之缺乏精細化的用地規范和標準指導，與農村新產業新業態用地具有多樣性、混合性及復合性等特點要求不適應。一是現行土地用途管制制度直接限制了新產業新業態的多樣化用地需求。我國土地用途管制制度建立在土地利用分類的基礎之上，但現行土地利用分類體系基于傳統的一、二、三產業劃分，產業區分度過高，類型范圍涵蓋過廣，特別是村建設用地分類較粗，直接限制了農村新產業新業態項目復合性、多樣化的用地空間管理需求。具體實施過程中，在農村新產業新業態各種用地的類型認定上，容易產生分歧與爭議。雖然新版《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2017）細化了二級地類劃分，但整體仍較宏觀，對于地區微觀層面新產業新業態的多樣化用地需求，實際指導性不夠。此外，現行土地分類與用途管制均未考慮土地空間復合利用的情況，使得新產業新業態復合性用地無據可循。二是對新產業新業態用地缺乏針對性的用地標準管控。目前，農村新產業新業態用地的類型認定、使用條件、規模約束等缺乏具體的規范和標準指導，具體項目的選址、設計、規劃等也缺乏科學的評估與審定，致使新產業新業態發展處于無序化狀態，“隨意擴建、隨處搭建”非常普遍，增加了土地管理工作的難度。
3.農村存量建設用地難以直接轉化為新產業新業態用地的有效供給
新產業新業態發展是“盤活農村存量土地、踐行節約用地制度、促進農村土地增值”的重要手段。在城鄉建設用地指標趨緊的情況下，通過“內部挖潛”，節約集約利用農村存量建設用地資源是保障新產業新業態項目建設重要途徑。但農村存量土地資源只能經征收、整治等手段轉化為國有建設用地或地票等指標后，再通過交易“落回”農村，鄉村區域的“增減掛鉤”機制目前僅適用于極少數地區，造成“指標來源于鄉村，卻不能直接用于鄉村”的矛盾。同時，由于相關規劃未能對各類新產業新業態項目的用地需求、用地保障方式、管制規則等做出詳細安排，導致新產業新業態用地項目難以有效利用現有存量用地。
三、對策建議
1.優化指標供給，不斷完善土地供應配套制度
科學編制規劃，合理分配用地計劃，完善用地政策，切實保障農村新產業新業態用地“需有所供”。一是通過匯總分析與趨勢預測等手段，充分考慮農村新產業新業態用地特點及需求，科學預測規劃期內農村建設用地需求總量，依據土地利用總體規劃等空間規劃的功能區劃分和管制規則，適當安排部分土地利用計劃和地票指標用于農村建設，提高規劃的前瞻性和精準性。二是修訂《土地利用年度計劃管理辦法》，明確要求各區（縣）在年度計劃中安排一定比例的用地指標專項用于農村新產業新業態建設，并在市級層面預留一定數量的機動指標，以應對發展用地缺口。三是制定政策降低農村新產業新業態用地成本。比如對以農產品初加工為主的工業生產項目，確定土地出讓底價時可在《全國工業用地出讓最低價標準》的基礎上給予一定折扣；對于鄉村旅游、休閑農業等使用地票指標落地的，可采取“附贈指標”或“返還地票價款”的形式降低企業投資成本，促進項目盡早落地。四是加快農村建設用地價格評估制度建設，建立農村基準地價體系，為農村新產業新業態用地市場化配置提供支撐。
2.細化土地分類，創新用途管制，加快農村新產業新業態用地標準研制
主動適應新產業新業態發展用地特點，在國家土地利用現狀分類的基礎上，結合《國家新產業新業態新商業模式統計分類（試行）》，建立與新產業新業態用地需求相適應的統一、細致和便于區別執行的建設用地分類體系，制定相應的用途管制規則。一是明確界定農村新產業新業態的內涵及分類，明晰各類新產業新業態的用地特點與需求，在此基礎上調整細化村規劃的用地分類體系，將“村產業用地”進一步細分為商貿物流、民宿旅館、餐飲娛樂、電商倉儲、鄉村旅游用地等，增加現代農業服務用地。二是探索建立以保留土地功能用途為底線、松弛有度、差別化的用途管制規則，如依據土地功能用途而非用地形態劃定設施農用地范圍、將基本農田保護的關注點聚焦于地力條件是否受損而不是種植農作物的類型。三是由土地管理部門牽頭起草相關的新產業新業態用地標準，分類規定用地標準和用地保障方式，建立并完善項目實施前評估、審批備案、監督處罰機制，加強用地管理。
3.多渠道盤活農村存量土地資源，以村規劃統籌農村土地利用與新產業新業態發展
圍繞農村新產業新業態發展需求，合理配置農村土地資源，建立“存量土地支撐產業發展、產業發展盤活存量土地”的良性循環機制，建立局部范圍內的存量集體建設用地與增量新產業新業態用地的直通車制度。一是拓寬新產業新業態用地獲取途徑。如結合宅基地“三權分置”改革、集體經營性建設用地入市改革等，探索點狀用地、產業融合、集體建設用地入股、流轉、集體建設用地供需方直接交易等方式，保障農村新產業新業態項目建設用地需求；或允許通過土地整治調整使用存量建設用地，將節余用地指標用于新產業新業態發展；或鼓勵充分利用農村廢棄建設用地、閑置農房等興辦鄉村酒店、民宿等，盤活存量土地。二是完善村規劃的編制工作，合理安排農村新產業新業態用地空間。在村規劃中明確新產業新業態項目的布局、時序、用地需求、用地保障方式、用地條件等內容以及具體項目利用村域內存量土地資源的具體方式，以村規劃統領農村土地利用與農村產業發展。
中國鄉村發現網轉自：《土地科學動態》2018年第五期 微信公眾號（原創）
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