摘要：研究目的:通過對鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征及其用地需求進行分析, 提出農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地制度創(chuàng)新對策, 為實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”提供用地保障。研究方法:綜合分析與系統(tǒng)推理。研究結果:鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有其自身的特征和用地需求, 主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)融合需要用地的綜合供給;結構優(yōu)化需要村土地利用規(guī)劃的區(qū)域統(tǒng)籌;“綠色發(fā)展”需要更加嚴格的用地約束。研究結論:為了保障鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求, 一要加強產(chǎn)業(yè)用地的制度供給, 規(guī)范用地行為;二要落實“藏糧于地”戰(zhàn)略, 保障糧食安全;三要以土地整治為抓手, 提升用地保障能力;四要以村土地利用規(guī)劃為平臺, 統(tǒng)籌區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其用地保障。
鄉(xiāng)村振興是中國特色社會主義進入新時代后“三農(nóng)”工作的重大戰(zhàn)略部署, 是決勝全面建成小康社會的重大歷史任務。在鄉(xiāng)村振興總體目標中, 產(chǎn)業(yè)興旺是重點與基礎。土地作為社會生產(chǎn)的基本要素, 在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺目標中起著關鍵性的支撐作用[1]。當前, 中國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)不再是單一從種到收的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè), 而是從產(chǎn)前生產(chǎn)資料投入、產(chǎn)中社會化服務、產(chǎn)后收獲、加工、流通、貿(mào)易、營銷等各環(huán)節(jié)的完整產(chǎn)業(yè)鏈條。面對三產(chǎn)融合發(fā)展的時代需求, 如何通過用地制度創(chuàng)新保障新時期農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地供給、促進產(chǎn)業(yè)興旺, 已成為土地管理工作的一項迫切課題。本文在系統(tǒng)分析新時期鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征及其用地需求的基礎上, 提出農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地制度創(chuàng)新的對策建議, 為鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)用地保障政策制定提供參考。
1、鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征及其用地需求
1.1 產(chǎn)業(yè)融合是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要形式, 需要用地的綜合供給
當今世界農(nóng)業(yè)的競爭實質(zhì)就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的競爭, 一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展, 發(fā)揮產(chǎn)業(yè)融合的乘數(shù)效應, 實現(xiàn)新常態(tài)下農(nóng)業(yè)轉型升級, 已成為新時期農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展最突出的一個特征[2-4]。2017年中央一號文件提出“探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機制, 重點支持農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展”, 2018年中央一號文件進一步提出“構建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系”。實現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合, 必須縱向延伸和橫向拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈, 特別是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由規(guī)模擴張向產(chǎn)品增值轉變, 迅速興起的鄉(xiāng)村旅游等第三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)品的外延擴張, 這種一、二、三產(chǎn)一體化和農(nóng)文旅一體化的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然結果就是催生出大量的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài), 這些新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地打破了常規(guī)的一、二、三產(chǎn)業(yè)的用地分類, 表現(xiàn)出土地功能復合和農(nóng)用地、建設用地、未利用地的混合利用, 客觀上要求用地供給的綜合性和針對性。
1.2 結構優(yōu)化是促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的關鍵, 需要村土地利用規(guī)劃的區(qū)域統(tǒng)籌
面對農(nóng)產(chǎn)品的結構、品質(zhì)與社會消費需求之間的差距, 優(yōu)化農(nóng)業(yè)結構, 并更加注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量, 以適應市場需求, 已成為新時代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的必然選擇。新時期的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整, 與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)結構調(diào)整不同, 是個典型的系統(tǒng)工程, 不僅在內(nèi)容上要與一、二、三產(chǎn)業(yè)融合相對應, 包括對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系進行優(yōu)化, 而且要與促進就業(yè)、生態(tài)宜居的村莊生活環(huán)境建設融為一體, 這不僅僅是“安居樂業(yè)”的樸實需求, 也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求, 需要在更高區(qū)域層面進行統(tǒng)籌, 根據(jù)市場發(fā)展預測, 針對區(qū)域內(nèi)各地的資源稟賦與區(qū)位條件, 科學制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃, 從而避免各類新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的遍地開花、無序惡性競爭。因此, 必須通過編制科學的村級規(guī)劃來統(tǒng)籌土地利用, 引導包括農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展在內(nèi)的鄉(xiāng)村振興各項事業(yè)的有序發(fā)展。
1.3“綠色發(fā)展”成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉型的主基調(diào), 需要更加嚴格的用地約束
綠色發(fā)展是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求, 是生態(tài)文明建設的重要組成部分。發(fā)展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)是新常態(tài)下應對日益嚴峻的資源與環(huán)境硬約束條件的必然選擇, 實現(xiàn)以低碳、綠色、循環(huán)經(jīng)濟為導向的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉型, 將成為新時期農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的主基調(diào), 具體體現(xiàn)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之中, 就是走遵循生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展之路, 確保土地資源的可持續(xù)利用, 產(chǎn)業(yè)用地在鄉(xiāng)村振興提供物質(zhì)產(chǎn)品的同時, 也必須提供生態(tài)產(chǎn)品, 實現(xiàn)物質(zhì)生產(chǎn)與生態(tài)文明建設的“雙贏”。同時, 新常態(tài)下的經(jīng)濟增長已由注重數(shù)量轉向注重質(zhì)量轉變, 人們對農(nóng)產(chǎn)品的需求也不再只滿足于對產(chǎn)品數(shù)量的追求, 而是更重視產(chǎn)品的品質(zhì)與安全。長期以來形成的依賴各類自然資源要素投入、過度消耗自然資源, 甚至是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式顯然應得到改變[5], 國家也明確提出了要推行“自然資源資產(chǎn)離任審計”制度, 對各屆領導與干部的履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況進行審計。土地作為最重要的自然資源, 提高其節(jié)約集約利用水平、走可持續(xù)利用道路是實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)“綠色發(fā)展”轉型升級的內(nèi)在需求。
1.4 小農(nóng)戶仍是重要的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體, 承包地經(jīng)營權流轉應鼓勵但不強求
中國是一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國, 農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大, 2016年底常住農(nóng)村人口接近5.9億, 預計到2030年, 農(nóng)村居住人口還有4.5億, 農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)勞動力轉移不可能一蹴而就, 需要一定的歷史過程。在未來一段時期內(nèi), 中國農(nóng)村小農(nóng)戶生產(chǎn)仍然是耕地的一個主要經(jīng)營形態(tài)。據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查公報, 2016年末, 實際耕種的耕地面積為16.8億畝, 其中流轉面積3.9億畝, 占實際耕種面積的23.4%, 即76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經(jīng)營;全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶20 743萬戶, 比2006年增長3.6%;50畝以下農(nóng)戶經(jīng)營耕地面積占全國實際耕種耕地面積的71.4%;部分或全部轉出承包地農(nóng)戶為6 789萬戶, 僅占承包農(nóng)戶的29.7%。現(xiàn)階段的小農(nóng)戶與傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營不同, 他們不愿意放棄自己的承包地經(jīng)營權, 多為兼業(yè)農(nóng)戶, 外出打工是家庭主要經(jīng)濟收入來源, 務農(nóng)則是以滿足自家消費為主。面對小農(nóng)戶在一定時期內(nèi)長期存在的客觀現(xiàn)實, 2018年一號文件提出應促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接, 并明確提出相應的路徑。因此, 盡管規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎, 分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式難以建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 但全部實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營是一個較長的歷史過程, 在“三權分置”的基礎上流轉土地經(jīng)營權, 應尊重農(nóng)戶意愿而不能過于強求。
2、鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地保障面臨的挑戰(zhàn)
2.1 現(xiàn)行的用途管制與供地政策難以適應需求
作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)轉型實踐的升級版, 推進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合是促進農(nóng)民就業(yè)增收的重要途徑[6]。一、二、三產(chǎn)業(yè)融合下的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展, 對生產(chǎn)要素的配置提出了新要求, 對現(xiàn)行的用地政策帶來了新挑戰(zhàn)[7]。一方面, 給現(xiàn)行單一產(chǎn)業(yè)設置的用途管制制度帶來較大沖擊。耕地保護政策面臨著耕地不同形態(tài)利用的新壓力, 休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)很可能依托永久基本農(nóng)田來發(fā)展, 還有“蝦稻”“蟹稻”“鱉稻”“鱔稻”等各種稻田生態(tài)綜合種養(yǎng)模式, 都有可能會對耕地耕作層造成影響, 這與《基本農(nóng)田保護條例》對農(nóng)田用途嚴格限制的要求相左;互聯(lián)網(wǎng)配送、物聯(lián)網(wǎng)管理、農(nóng)景園藝、品嘗品鑒、休閑觀光等要求相關農(nóng)業(yè)設施均建造在農(nóng)田附近, 使農(nóng)業(yè)用途與非農(nóng)用途交織在一起, 也使當前的土地用途管制體系無法適從。另外, 對于農(nóng)村建設用地, 管理上分為公益性建設用地、經(jīng)營性建設用地和農(nóng)村宅基地三類, 但在現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃中卻沒有對應的用途管制劃分。另一方面, 新業(yè)態(tài)用地還造成了部門間管理的爭議。如依托農(nóng)業(yè)園區(qū)建設的農(nóng)家樂及一、二、三產(chǎn)業(yè)融合的設施, 農(nóng)業(yè)部門認為屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為, 土地為農(nóng)用地;國土部門則認為, 雖然依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 但實質(zhì)屬于二、三產(chǎn)業(yè), 是建設用地承載的功能, 應按建設用地管理。
2.2 耕地保護政策的實際實施效果不佳
中國實行“世界上最嚴格的耕地保護”制度, 先后制定了基本農(nóng)田保護制度、“米袋子”省長負責制、“耕地總量動態(tài)平衡”等具有中國特色的耕地保護制度, 但耕地保護的實效并不樂觀[8], 特別是“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象普遍, 大量城鎮(zhèn)周圍和交通沿線的良田沃土被建設占用, 而補充的耕地則主要集中在自然條件和灌溉條件較差的邊遠丘陵山區(qū)或保水保肥條件差的“四荒地”, 以及限制因素較多的劣質(zhì)低產(chǎn)田[9], 加上農(nóng)業(yè)面源污染等耕地地力下降的問題加劇, 導致中國耕地質(zhì)量在持續(xù)下降。進入新時期后, 受到國際糧價下跌、國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本上升等因素影響, 糧食生產(chǎn)比較效益低下的問題會更加嚴重。因此, 完善耕地保護機制, 提高耕地保護實效, 嚴守耕地紅線, 建設生態(tài)糧倉, 創(chuàng)新農(nóng)地使用制度是鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地使用制度供給的一個基本要求。
2.3 村土地利用規(guī)劃滯后于社會需求
村土地利用規(guī)劃是統(tǒng)籌區(qū)域基礎設施建設與產(chǎn)業(yè)布局、居民點體系建設的“藍圖”, 是實現(xiàn)農(nóng)村社會經(jīng)濟各項建設協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展必不可少的用地保障[10]。然而, 中國的村土地利用規(guī)劃卻長期滯后, 雖然隨著新農(nóng)村建設目標的提出, 近10年來各地積極開展了村土地利用規(guī)劃的探索[11], 2017年原國土資源部印發(fā)《關于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導意見》, 鼓勵在有條件的地區(qū)開展村土地利用規(guī)劃編制工作, 但村土地利用規(guī)劃總體上還處于起步階段, 其編制水平難以滿足社會發(fā)展的需求[12], 特別是存在“千村一面”的規(guī)劃現(xiàn)象, 不能很好地針對各地獨具特色的自然資源、區(qū)位條件與人文環(huán)境進行規(guī)劃, 導致規(guī)劃的可操作性不強, 缺乏生命力而難以發(fā)揮應有的調(diào)控作用。
2.4 農(nóng)村土地節(jié)約集約利用及環(huán)境友好利用的約束機制尚未建立
要發(fā)展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的農(nóng)村“綠色”產(chǎn)業(yè), 就離不開農(nóng)村土地節(jié)約集約利用和環(huán)境友好利用的約束機制。盡管中國對城市國有建設用地的節(jié)約集約利用制定了一系列政策, 但由于農(nóng)村土地使用制度建設遠落后于城市, 農(nóng)村土地節(jié)約集約利用存在土地制度的供給不足、土地政策制定中的制度模糊、政策執(zhí)行中的制度異化等突出問題[13], 這也是造成目前農(nóng)地細碎化、農(nóng)村建設用地大量閑置或低效利用的一個重要原因[14]。而農(nóng)村土地環(huán)境友好利用, 并沒有形成強制力的約束機制。以化肥施用為例, 據(jù)報道, 1980—2015年, 中國糧食單產(chǎn)水平提高了56%, 而化肥投入量增長了225%;同期, 德國、法國等發(fā)達國家糧食單產(chǎn)水平提高了51%~52%, 而化肥投入量則減少了31%~47%[15]。中國在為用占全球8%左右的耕地面積養(yǎng)活全球超過21%人口而驕傲的同時, 不得不面對消耗了全球化肥總量1/3的現(xiàn)實, 化肥的濫用已是中國農(nóng)業(yè)面源的最主要污染源, 嚴重威脅著數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)“三位一體”的耕地保護。
3、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地制度創(chuàng)新的對策
3.1 加強產(chǎn)業(yè)用地的制度供給, 規(guī)范用地行為
當前農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地保障之所以是一個社會關注的問題, 是因為現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制度難以適應實際的需求, 地方國土管理部門迫于沒有供地的具體政策依據(jù), “依法用地難度大”。盡管《關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》, 針對農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地保障, 明確了要安排一定比例年度土地利用計劃, 專項支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展, 但相對于復雜的現(xiàn)實需求, 其可操作性并不強, 需要制定一系列用地保障政策, 加強制度供給。
3.1.1 科學界定農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的內(nèi)涵與分類, 制定差別化的供地政策
雖然農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)是現(xiàn)階段的熱詞, 但其內(nèi)涵尚未有一個清晰的界定。依據(jù)《辭海》, 產(chǎn)業(yè)是指由利益相互聯(lián)系的、具有不同分工的、由各個相關行業(yè)所組成的業(yè)態(tài)總稱, 顯然, 產(chǎn)業(yè)是一個由眾多業(yè)態(tài)組成的集合體, 業(yè)態(tài)只是產(chǎn)業(yè)的一個組成成份。習慣上媒體大量報道的“休閑農(nóng)業(yè)”“鄉(xiāng)村旅游”和“農(nóng)村電商”應屬于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè), 而農(nóng)業(yè)觀光采摘園、農(nóng)業(yè)科技游、民俗風情游、古民居和古宅院游、農(nóng)家樂、農(nóng)業(yè)博覽園、民宿、鄉(xiāng)村酒店等就應是休閑農(nóng)業(yè)或鄉(xiāng)村旅游新產(chǎn)業(yè)中的新業(yè)態(tài), 但又該如何劃分休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游?還是應把休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游合并為同一類新產(chǎn)業(yè)?這些都有待管理部門做出明確的界定與分類, 并根據(jù)各類新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的特征提出相應的用地保障需求, 國土管理部門則針對各類新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的特征, 分類制定用地標準和用地保障方式。
3.1.2 正視農(nóng)村土地利用功能的復合性, 健全用途管制體系
農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地具有明顯的功能復合性, 如休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游把服務業(yè)和農(nóng)業(yè)進行了融合, 農(nóng)村電商則把服務業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)進行了融合, “農(nóng)家樂”則包含了民宿、餐飲、農(nóng)業(yè)觀光游等多個業(yè)態(tài), 中國現(xiàn)行規(guī)劃中的土地用途分類體系無法適應這些需求。一方面, 目前土地用途分類體系主要基于傳統(tǒng)的一、二、三產(chǎn)業(yè)分類體系, 沒有考慮土地利用的復合性, 也沒有明確界定集體經(jīng)營性建設用地和農(nóng)業(yè)設施用地;另一方面, 農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)具有明顯的地域性特征, 全國統(tǒng)一的土地用途分類體系滿足不了各地千差萬別的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地需求。所以, 應改革現(xiàn)行規(guī)劃用途分類體系, 特別是要體現(xiàn)地域性, 應允許鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 級、村級土地利用規(guī)劃在國家統(tǒng)一的用途分類體系中進行合并或進一步細分, 并制定相應的用途管制規(guī)則, 從而為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地的用途管制提供依據(jù)。
3.1.3 加強土地利用風險評估, 強化土地利用監(jiān)管
新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)是新生事物, 其土地利用結果存在一定的不確定性, 因此, 必須加強相應的風險評估和土地利用監(jiān)管, 不僅包括生態(tài)風險, 還包括對區(qū)域耕地生產(chǎn)基本功能損害的風險, 以及對傳統(tǒng)建筑與文化的破壞風險。如開設在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園中的大型餐飲, 必須避免生活污水的直接排放而污染農(nóng)田。鄉(xiāng)土文化是鄉(xiāng)村之魂, 在新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地配置上, 應注重對當?shù)剞r(nóng)村原生態(tài)鄉(xiāng)土文化的保護、挖掘、繼承與創(chuàng)新, 包括具有歷史價值、地域風情的各類建筑物、構筑物, 以及豐富的農(nóng)耕文化, 從而留住鄉(xiāng)愁。
3.2 落實“藏糧于地”戰(zhàn)略, 保障糧食安全
實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略, 是新時期面對國際糧食價格的沖擊、國內(nèi)外市場糧價倒掛的宏觀環(huán)境而提出的糧食安全新路徑[16]。其中“藏糧于地”是以耕地的產(chǎn)能建設作為根本, 其本質(zhì)是通過強化耕地資源保護、耕地質(zhì)量提升和農(nóng)田基本建設, 解決糧食生產(chǎn)能力不穩(wěn)定的問題, 在必要時能夠根據(jù)國家需求, 生產(chǎn)出數(shù)量充足、優(yōu)質(zhì)安全的糧食, 從而穩(wěn)定耕地糧食產(chǎn)能, 保障國家糧食安全供給[17]。
3.2.1 推進耕地占補的“產(chǎn)能平衡”
耕地占補平衡政策是中國最嚴格耕地保護制度框架內(nèi)的重要組成部分, 按照“占多少、補多少”的原則, 要求非農(nóng)建設單位或個人, 補充與所占耕地數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)母亍榱吮苊狻罢純?yōu)補劣”以及部分地方為追求耕地占補的數(shù)量平衡而破壞生態(tài)的開墾行為, 耕地占補平衡政策必須回歸耕地產(chǎn)能平衡的本質(zhì)[18], 實行“以質(zhì)抵量”的平衡, 即通過提升現(xiàn)有耕地的產(chǎn)能來補充建設占用相應數(shù)量耕地的產(chǎn)能損失。在永久基本農(nóng)田制度確保中國耕地數(shù)量“壓艙石”的基礎上, “以質(zhì)抵量”的產(chǎn)能平衡不僅不會動搖中國耕地數(shù)量的根基, 而且能有效地引導各地耕地補充工作的重心從追求新增耕地數(shù)量轉向對現(xiàn)有耕地的提質(zhì)改造上, 加快中低產(chǎn)田改造、高標準農(nóng)田建設, 有效抑制各地對新增耕地數(shù)量的過分追求, 減少不符合生態(tài)規(guī)律的未利用土地開發(fā)。
3.2.2 實行耕地輪作休耕制度
耕地的輪作休耕是將作物輪作與耕地休耕結合起來, 即耕地在輪作周期內(nèi), 各個田區(qū)依次輪流休閑, 是“用地”與“養(yǎng)地”有機結合的主要傳統(tǒng)方式, 也是國際上通用的耕地地力保護措施[19]。通過輪作, 有利于維持田塊的養(yǎng)分平衡, 而短暫休耕, 能休養(yǎng)生息, 可以減少水分、養(yǎng)分的消耗, 并積蓄雨水, 消滅雜草, 促進土壤潛在養(yǎng)分的轉化, 為以后作物生長創(chuàng)造良好的土壤環(huán)境和條件。2016年原農(nóng)業(yè)部會同財政部等10個部門和單位聯(lián)合印發(fā)了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》, 2018年的一號文件明確要“擴大耕地輪作休耕制度試點”。現(xiàn)階段, 我們要利用國內(nèi)糧食庫存多與國際糧價低的“窗口期”, 穩(wěn)步實施輪作休耕制度試點工作, 通過試點建立生態(tài)補償制度和管理機制、輪作休耕的補償機制等相關制度, 為推行耕地輪作休耕提供制度保障。
3.2.3 調(diào)動各類耕地經(jīng)營主體耕地產(chǎn)能保護的積極性
耕地的實際經(jīng)營耕種者是耕地產(chǎn)能維持的關鍵主體, 這是因為種植作物的品種、耕作制度選擇、化肥與農(nóng)家肥的選用、農(nóng)藥的使用, 甚至農(nóng)田灌溉方式, 都直接影響耕地的產(chǎn)能變化[20]。因此, 充分調(diào)動耕地經(jīng)營主體的耕地保護積極性和主動性, 對于耕地產(chǎn)能保護至關重要。小農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、種糧大戶 (專業(yè)大戶) 、合作社 (聯(lián)戶經(jīng)營) 、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種經(jīng)營主體并存是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)實[21], 由于不同耕地經(jīng)營主體對耕地質(zhì)量的維持與提升的愿望存在差別, 表現(xiàn)出不同耕地產(chǎn)能保護的行為, 如短期內(nèi)流轉耕地的經(jīng)營者更關注流轉期內(nèi)的耕地產(chǎn)出而可能采取“重用地、輕養(yǎng)地”的行為, 所以, 要根據(jù)不同耕地經(jīng)營主體對耕地產(chǎn)能保護行為的影響規(guī)律, 差別化制定耕地產(chǎn)能激勵措施, 有針對性地調(diào)動各類耕地經(jīng)營主體耕地產(chǎn)能保護的積極性。
3.3 以土地整治為抓手, 提升用地保障能力
作為改善土地生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化土地利用結構的工程技術措施, 土地整治是實現(xiàn)面積有限的土地資源滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的最重要路徑, 實踐也充分證明了土地整治在保障農(nóng)村新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)用地中具有強大的生命力, 如江西省瑞金市葉坪鄉(xiāng), 通過16個土地整治項目, 建成了4000畝供港蔬菜基地, 3000畝大棚蔬菜基地, 2000畝優(yōu)質(zhì)稻生產(chǎn)供應基地, 1100畝生態(tài)觀光園及農(nóng)業(yè)體驗園。
3.3.1 推行區(qū)域土地綜合整治
土地綜合整治不僅是對區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地整理、建設用地整理、未利用地開發(fā)與環(huán)境整治和生態(tài)修復的統(tǒng)籌, 也是遵循“山水林田湖草”生命共同體, 優(yōu)化田、水、路、林、村用地布局的的重要手段。與單一的土地整治工程比較, 土地綜合整治在實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和高效利用具有明顯的優(yōu)勢。一些地方結合實際探索出新的土地綜合整治模式, 取得了明顯成效, 如四川省推行土地綜合整治, 根據(jù)農(nóng)業(yè)項目開展了農(nóng)用地整理和高標準農(nóng)田建設;對農(nóng)村散亂、閑置、低效建設用地進行整理, 為發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等提供用地保障;對農(nóng)村違法建筑進行拆除, 并對廢棄、退化、污染、損毀土地進行治理和修復, 進而美化村貌, 打造生態(tài)宜居環(huán)境[22]。同樣, 湖州市吳興區(qū)按照“用地集約、資源共享、設施配套、民生改善”的要求, 對農(nóng)村土地實施“田、水、路、林、村”綜合整治, 不僅形成了“玉米—湖羊”“稻—鱉共養(yǎng)”“瓜果立體種植”等新型農(nóng)作模式, 培育了紫金橋特色商貿(mào)居住、移沿山休閑觀光農(nóng)業(yè)、尹家圩經(jīng)編織造加工等“一村一業(yè)”特色品牌, 還推動農(nóng)戶相對集中居住, 有效改善了農(nóng)業(yè)基礎設施環(huán)境和農(nóng)民居住環(huán)境[23]。
3.3.2 引導土地整治與新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展相結合
新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)具有多樣性和個性化, 對用地條件提出了獨特的需求, 因此, 土地整治的規(guī)劃設計應與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地條件需求相結合, 實現(xiàn)新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)用地供給的精準到位。如有些地方針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)結合產(chǎn)業(yè)自身要求開展的土地生產(chǎn)環(huán)境建設, 采取“先建后獎”的形式給予土地整治資金獎勵, 取得了明顯成效。同時, 土地整治應與經(jīng)營權流轉相結合。不少地方在土地整治項目實施后采取“確權確股不確地”方式, 實現(xiàn)了經(jīng)營權的集中流轉, 既維護了農(nóng)民的土地權益, 推進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化、規(guī)模化發(fā)展, 又很好地解決了整治后標準農(nóng)田再次細碎化及農(nóng)田基礎設施后期管護主體缺位的突出問題。
3.4 以村土地利用規(guī)劃為平臺, 統(tǒng)籌區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其用地保障
鄉(xiāng)村振興是整個鄉(xiāng)村立體式、全方位的振興, 既涉及產(chǎn)業(yè)振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等方面, 又涉及村民生活居住環(huán)境、鄉(xiāng)風民風建設、農(nóng)村社會綜合治理等層面。村土地利用規(guī)劃是保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地需求、調(diào)整農(nóng)村用地結構、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地布局、提高農(nóng)村土地利用效率以及引導農(nóng)村產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展的依據(jù), 也是實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、鄉(xiāng)村振興整體目標的重要支撐。
3.4.1 健全公眾參與機制, 提高村土地利用規(guī)劃質(zhì)量
切合實際的、可操作性強的規(guī)劃才能發(fā)揮出規(guī)劃應有的作用, 而要確保村土地利用規(guī)劃的質(zhì)量, 健全的公眾參與機制是關鍵, 特別是要充分吸納廣大村民的意見, 這是因為, 村民是最了解本村家底的“知情者”, 也是規(guī)劃具體實施的“執(zhí)行者”, 讓更多的村民參與到村級土地利用規(guī)劃的編制中, 充分聽取他們的建議, 不僅有助于確保規(guī)劃的可操作性、本村特色的保留, 而且可使村莊未來的發(fā)展更符合村民的愿望和要求, 從而有利于規(guī)劃的實施。因此, 在村土地利用規(guī)劃編制中, 必須構建科學的公眾參與機制。首先要加大宣傳力度, 調(diào)動農(nóng)民參與規(guī)劃編制的積極性。其次要加強公眾參與的制度化建設, 對農(nóng)民參與的原則、過程、形式和要求做出原則性基本規(guī)定, 促進公眾參與的規(guī)范化, 特別要針對規(guī)劃編制中不同工作環(huán)節(jié)的村民重點關注點, 提出每個工作環(huán)節(jié)農(nóng)民參與的主要內(nèi)容、方式方法, 以及需要達到的預期成果, 讓村民感受到規(guī)劃對當?shù)匕l(fā)展的重要性。
3.4.2 科學協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)布局, 實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的錯位競爭
產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是村土地利用規(guī)劃編制的重要依據(jù), 也是對當?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌。但產(chǎn)業(yè)發(fā)展是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物, 而不是人為隨意“規(guī)劃”的。是否符合市場發(fā)展規(guī)律、是否具有市場競爭力才是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的關鍵所在。由于市場的開放性, 村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃必須依據(jù)區(qū)域資源稟賦、區(qū)位條件的比較優(yōu)勢, 確定具有市場競爭力的產(chǎn)業(yè), 實現(xiàn)錯位競爭, 從而避免同類產(chǎn)業(yè)的遍地開花、無序惡性競爭。“一村一品”的規(guī)劃理念就是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)錯位競爭的典型體現(xiàn)[24], 其基本原理就是按照市場需求, 充分挖掘發(fā)揮本地資源優(yōu)勢、傳統(tǒng)優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢, 通過大力發(fā)展有特色、價值高、影響力大的拳頭產(chǎn)品, 推進規(guī)模化、標準化、市場化、品牌化建設, 提升本地經(jīng)濟整體實力和綜合競爭力的農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展模式。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國土地科學2018年07期
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