觀照Ｚ縣扶貧項目運作實踐，“最后一公里”困境兼具過程屬性和結果屬性，具體呈現為項目配給精準化程度不高、項目資源長效整合難度較大、貧困農民組織化程度不足和項目效益分享兼容性稍弱等多重特征。究其成因，各主體所處地位的不對等形塑著其差異化的目標需求和行事邏輯，而非正式的權力銜接進一步強化了基層政府和村莊精英的“壟斷”地位，貧困農戶的項目參與意愿及能力稍顯滯后，進而導致項目關聯被弱化、項目效益較難持續發揮的末梢梗阻。由此，從完善村級項目整體規劃、調整項目管理權力配置、塑造貧困農民項目參與主體性的角度提出化解“最后一公里”困境的可行措施。
1、問題的提出
當前，項目扶持逐漸被建構成改善農村貧困人口生計、推動貧困農村發展轉型、維系基層社會運行秩序的有效工具和優選模式，有力地推動了我國扶貧工作邁向精細化、持續化、民本化的發展軌道。特別是自２０１５年“精準扶貧”方略正式實施以來，中央財政補助地方專項扶貧資金穩步增長，年均增幅近２００億元，至２０１８年已達１０６０．９５億元，加之省、市兩級財政配套了相當比例的扶貧資金，項目扶貧已然具備了規模龐大的“資金池”，既為各地打好精準脫貧攻堅戰奠定了堅實基礎，也為各類農村扶貧項目的順利推進創造了良好條件。客觀而言，伴隨著項目制的穩步定型，“自上而下”的項目化供給促成了外部資源的就地轉化及效益產出的增擴疊加，賦予貧困農民以“授之以漁”的能力發展特征，凸顯出扶貧導向由“外部輸血”向“內部造血”的轉型調適。盡管項目扶貧的總體成效比較顯著，但著眼于項目運作的微觀場域，追求以“技術理性”來強化組織動員及運作效率的項目制在供給尺度上仍然停留于村莊整體層面，較難實現與分散農民個體的逐一對接，進而導致部分項目在落地過程中滋生出 “最后一公里”的實踐難題。
在項目制的語境下，學界對于“最后一公里”問題給予了廣泛關注，并通常在基層治理和政策執行的范疇內對其加以討論闡釋，形成了制度決定論和政社互動論兩種比較成熟的解釋取向。盡管上述思路為我們從宏觀維度綜合理解“最后一公里”現象提供了有益啟示，但已有研究并未對農村扶貧項目的“最后一公里”困境和基層治理的“最后一公里”困境作出有效區分，甚至將涉及到基層政府與農村、農民互動梗阻的經驗現象籠統地歸納為“最后一公里”困境，凸顯“治理”而弱化“項目”，無形中泛化了項目制的承載邊界。也有學者從資源運作和政策執行的角度將“最后一公里”困境歸結為資源落地困境和政策落地困境兩種類型，揭示出無主體的鄉村社會特征與只唯上的鄉村治理形態相互交織，進而加劇了困境固化的惡性循環，但資源輸入本身即是嵌入在政策執行過程之中的具體行動，由此使得上述二元劃分方式有失偏頗。在扶貧開發“四到縣”的政策要求下，扶貧項目的“最后一公里”困境更多地表現為基層場域下多主體間的合作困境，由合作關系的不對等以及合作行動的不穩定進而產生相應的項目治理問題。換言之，理解農村扶貧項目“最后一公里”困境，不僅需要立足于基層治理語境來分析制度結構及鄉土社會對項目供需矛盾的一般塑造機理，也應扎根于各方主體的行動邏輯來甄別困境特征并就其成因作出具體分析，從而拉近抽象學理討論與具體實踐圖景之間的距離。
2、扶貧項目“最后一公里”困境的表征解構
不同于中觀維度的基層治理困境，農村扶貧項目“最后一公里”困境更契合于微觀角度的審視解讀，即回歸農村扶貧項目本身，從項目博弈運作的一般過程中凝練困境表征，進而對農村扶貧項目“最后一公里”困境的內涵界限形成整體把握。
Ｚ縣位于Ｈ省中部，是該省貧困人口規模較大的國家級貧困縣之一，２０１５年末尚未脫貧的建檔立卡貧困人口數為１３７９７６人，貧困發生率達１１％，且７５％ 的貧困人口集中在非貧困村。根據《Ｚ縣“十三五”脫貧攻堅規劃》對脫貧攻堅目標節點的規劃安排，力爭到２０１８年將貧困發生率降至２％以內，并完成貧困縣“摘帽”，到２０１９年則實現全縣２４４個貧困村全部退出，建檔立卡貧困人口全部脫貧。“十三 五”期間，Ｚ縣計劃實施的農村扶貧項目基本覆蓋了農民生產生活及農村公共服務的各個領域，主要包括產業發展項目、社會保障項目、助學培訓項目、改造搬遷項目、基礎設施和公共服務項目、生態補償項目等，規劃總投資約為５０５．８４億元。在項目資金管理不斷趨于精細化、科學化、規范化同時，對資金使用方向及范圍的限定也在某種程度上加深了項目運作的偏差程度，導致縣級政府、鄉鎮政府、貧困村莊和貧困農民等核心項目相關主體在項目進村過程中的分歧擴大、摩擦激化，農村扶貧項目在落地博弈中偏離其帶動貧困農村綜合發展、幫扶貧困農民增收致富初衷的風險可能有所放大，項目的綜合溢出效應比較有限，貧困農民受的實際受益程度相對較低。概而言之，通過梳理Ｚ縣在項目扶貧領域的具體實踐，可以發現部分扶貧項目所暴露出的“最后一公里”困境兼具過程屬性和結果屬性，既表現為項目前中期的政策執行偏差，也表現項目后期的運營維護及效益分享困境。
（一）項目配給的精準化程度不高
扶貧項目是落實精準扶貧方略的具化載體，精準扶貧的成效在相當程度上取決于扶貧項目的效益。誠然，處于貧困之中的農民更為清楚其發展短板和實際需求，本應對項目選擇有著優先發言權和最終決定權，而現實中的貧困群體并不能獨立確定扶貧項目的目標和內容，項目供給的總體性權力更多地是被結為“分利聯盟”的縣級政府、鄉鎮政府和村委會共同掌控和主導。在項目安排過程中，基層政府選擇性供給、鄉村精英代理式申請等現象屢見不鮮，“挑肥揀瘦、避重就輕、趨易躲難”在某些地方甚至成為維系基層權力鏈條持續運轉的實用策略，扶貧項目分段建設、重復建設成為“常態”，緊迫急需的長期發展項目則被“束之高閣”。此外，在脫貧攻堅高壓態勢下，上級時常會向下級提出一些規定時間內難以精準履行的任務事項，在項目申報過程中“注水操作”相應成為鄉鎮政府和鄉村干部按時完成上級要求的“無奈之舉”。
以Ｚ縣為例，該縣于２０１８年３月２０日印發《關于做好全縣２０１８年財政扶貧項目申報工作的通知》，將使用統籌整合財政涉農資金的產業發展項目和基礎設施項目全部列入此次申報范圍，并對項目申報程序作出細致要求：項目提出時村級組織要嚴格落實“四議兩公開”制度，項目擬定時鄉鎮應組織實地核查，項目篩選時行業部門也需輔以專業評估論證，經公示無異后方可上報縣扶貧辦。然而，鄉鎮政府和村級組織需在３月２２日前完成項目申報工作，并提交包括申報文件、申報明細表、項目建議書、會議記錄復印件及公示照片等在內的一系列繁復材料。為爭取眼看到手的項目機會，具備申報資格的村莊多由少數精英分子私下商議并決定申報內容，并及時“做”好材料向上逐級提交。在時間緊、任務重的項目申報階段，鄉鎮和農村優先考慮的是成功申請到項目并盡快能獲得更大額度的項目資金，進而導致部分扶貧項目較難精準匹配農村發展和農民脫貧的真實需求。由于扶貧項目在初始申報階段就未能獲得貧困群體的充分認可，因此部分村莊的申報項目即使獲批，村民也會表現出“事不關己、高高掛起”的旁觀姿態。
（二）項目資源的長效整合難度較大
近年來，中央及地方政府為統籌整合涉農資金支持精準扶貧，先后頒布并實施了一系列政策舉措，將扶貧資金打通類別、整合投放，初步形成了“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局，各類扶貧項目的資金來源得以有效保障，扶貧資金使用效率有所提升。然而，當前項目資源整合仍然較為強調橫向部門之間的拼盤聯結，相對缺乏從整體角度來規劃謀求項目效益的持續穩定產出。“短、平、快”是多數農村扶貧項目運作的主要特征，在實施過程中追求短期利益、注重解決局部問題，常常采取“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的執行方式，由此導致扶貧項目陷入碎片化的輸入困境，不僅項目供給主體的職能權責略顯重疊，而且其遵循的規則也充斥張力。換言之，項目制的組織優勢在某種意義上也可能轉變為制約其長效功能發揮的潛在誘因。
２０１８年，Ｚ縣計劃統籌整合財政涉農資金５．８４億元，集中用于產業發展、基礎設施建設、教育培訓、金融扶貧等扶貧項目。盡管扶貧項目覆蓋３個大類、１５個小類，但扶貧項目依舊未能擺脫由單一部門負責的線性輸入模式，如縣旅游外事僑務局主管鄉村旅游扶貧項目、縣農業局統管農業產業項目、縣交通運輸局負責農村道路建設項目等等。在相對簡約的項目輸入模式下，Ｚ縣僅僅達成了扶貧項目資金的統一規劃下撥，對于各職能部門在組織功能上的嵌入協作則考慮不周，相關職能部門按照實施方案的任務分解要求，逐一達成各自版塊的目標即可順利通過考核。更重要的是，各職能部門更多擔負的是主管責任，至于具體執行工作則布置交由各鄉鎮和各村來完成，由此導致了任務壓力不斷向下傳 導累積，“上面千條線、下面一根針”“上面動動嘴、下面跑斷腿”，基層長時間處于超負荷運轉的工作狀態。因此，扶貧項目越是落到基層，“變形走樣”的風險也就越大。
此外，農村扶貧項目一般需要在較短時間內完成審批立項、開工建設、竣工驗收等全部手續流程，且多以年度為考核標準。如Ｚ縣扶貧項目的建設任務多數需要在當年９月前完工，建設周期尚不足半年，1０月起即進入總結驗收與績效考評階段。高度緊張的時間安排一方面難以保障項目建設質量，甚至個別地方頻繁曝出了扶貧道路變成“豆腐渣路”的負面新聞，另一方面短短數月的績效考評也較難客觀真實地反映出項目效益，貧困農民借助扶貧項目更多是達成“短期脫貧”，扶貧項目效益的持續性較難保證。由于缺乏后續扶貧資金的有效整合和持續投入，部分扶貧項目投產運營時間不長就可能面臨著資金鏈斷裂危機，如農田水利設施項目因定期養護不佳而阻塞荒廢、種養發展項目因缺乏專業技術指導和市場維護拓展而導致減產滯銷，本應幫助貧困農民徹底擺脫貧困的扶貧項目進而遭遇長效發展困境。
（三）貧困農民的組織化程度不足
作為農村扶貧項目的責任主體和執行主體，縣級政府和鄉鎮政府往往需要面對轄區內為數眾多、特征各異的貧困村莊和貧困農民，如何確保扶貧項目的精準輸入，一方面是對項目供給主體行動能力的考驗，另一方面也取決于貧困農民的組織能力。然而貧困農民在農村扶貧項目運作過程中的組織化程度相對較差，既表現為貧困農民的合作意愿不強，也表現為貧困農民的組織能力羸弱。長期以來，分散的小農生產模式塑造并強化了農民“精打細算”的群體心態及行動邏輯，較為重視對個體權益和私有資產的保護，為此甚至不惜放棄或讓渡部分集體利益。農村收入差距的不斷拉大在某種程度上是對農村內部階層分化的現實刻畫，造就了行動能力、利益偏好和發展需求均存在一定差異的三類亞群體，即農民精英、普通小農和貧困農民。在內部分化漸趨定型的鄉土社會中，貧困群體更為特殊，不僅在資源存量上明顯落后于農民精英和普通小農，而且距離鄉村生產生活的主流圈層更遠，有限的資源儲備和被邊緣化的地位彼此交織影響，進一步塑造了其“安于天命”“不思進取”的貧困心理認知，導致了其較難形成抵抗扶貧項目執行偏差的集體行動。
盡管當前絕大部分的貧困縣區無須承擔扶貧項目資金配套的硬性要求，但在扶貧項目“由縣到村”的落地執行中，資金配套要求依然是基層部門確保項目如期動工并順利竣工的隱性門檻，由此導致了相當一部分的貧困群體難以被有效吸納至項目安排中。如Ｙ鄉在針對農村危房改造項目制定的協議條款中明確規定，每戶補助最高不超過３萬元，且需在一個月內做好建房基礎。對于住房條件較差的貧困家庭而言，數萬元的建房補助無法填補全部資金空缺，而且“先建后補”的扶持方式也超出了貧困家庭的實際經濟承受能力。不少貧困戶反映道，“項目是好，但代價太大，不是我們的也不能勉強”。 由此，出發點原本是改善貧困群體生產生活條件的扶貧項目，卻被條件相對較好的貧困群體所享有，甚至被非貧困戶截獲幫扶機會及資源，項目需求更為迫切的貧困群體則被隱性門檻排除在外。懼于村內精英的打壓和集體輿論的聲討，有些貧困群體雖有抱怨，但也無奈，在項目實踐中所處的“被幫助者”的客體角色進一步固化。由于缺少利益代言人或自身力量有限，弱組織化的貧困農民較難形成與既得利益主體有效抗衡的一致行動，扶貧項目的基層遭遇由此陷入“干部信心滿滿、農民心不在焉”的被動局面。
（四）項目效益的分享兼容性稍弱
從全生命周期的角度審視扶貧項目，投產運營后的效益產出及其分享直接影響著貧困農民脫貧致富的進程。執行過程中的對接偏差和動員不足是扶貧項目“最后一公里”困境的顯性表征，而相對隱性的項目效益分享兼容性和有效性問題則容易被忽視。在實際運作過程中，各責任主體在扶貧項目考核驗收時更為關注資金使用的規范性和建設進度的及時性，而項目效益及其溢出分享在績效考評時所占權重相對較低，如何科學準確地測算貧困農民在扶貧項目中的實際受益程度也是困擾基層部門的操作性難題。
限于項目責任主體的關注不足和量化操作難度較大，項目效益分享問題在實踐中可能被“遮掩”。不少扶貧項目對貧困農民的帶動效應不強，貧困農民受益程度不高，成為扶貧項目“最后一公里”困境的根本所在。扶貧的關鍵在產業，只有產業發展起來，貧困戶方有可能獲得持續發展的能力，并在資產的累積增殖中擺脫返貧風險。基層政府在產業扶貧項目的配置運作中多遵循著以下兩類思路：一是直接對接分散貧困戶，幫助其發展小規模的家庭產業項目，如養豬、養雞等，這里稱之為分散型產業項目；二是借助互助社、合作社、公司等平臺，以集約化、規模化的經營方式來獲得盈利，貧困農民則依靠上崗務工、股份分紅、土地租金等途徑獲得相應收入，這里統稱為集約型產業項目。對于分散型產業項目而言，貧困農民借此獲得的收入增長幅度相對有限，加之項目的市場風險大、收益見效慢、技術要求高，因此“脫貧較易、致富較難”。而對于集約型產業項目來說，盡管可以做到有效分擔風險、維系持續收益，但面臨的主要難題在于如何鞏固并增強與貧困農戶間的關系連帶，培育貧困農民的自身發展能力。其原因可能在于政府仍然更多地寄希望于“先富帶動后富”，通過扶持種養大戶、規模企業來間接帶動貧困戶脫貧，導致扶貧項目資金和政策并未直接用于貧困戶的產業發展，加深了扶貧項目被精英群體所俘獲的可能，無形中使得扶貧項目與貧困農民之間的距離進一步拉大，也消弭了貧困農民在項目效益分享中的主體優勢。
3、扶貧項目“最后一公里”困境的成因分析
如前所述，“最后一公里”困境在實質上屬于扶貧項目的供給失準、承接錯位與互動不暢。扶貧項目瞄準及落地中的偏差問題既受項目制這一剛性化技術治理方式的固有缺陷影響，也在基層項目執行主體的人為干預下被進一步放大，往往以隱蔽的形式在前期申報、中期建設及后期運營等階段將項目與貧困村或貧困戶間的連接紐帶割裂開來。雖然制度設計和政策安排在一定程度上可能誘發激化項目供需雙方之間的矛盾，但中央作出的一系列政策調整釋放出了權力下放的強烈信號，賦予地方政府尤其是縣級政府以更大的裁量權，目的就是期望基層政府能夠因地制宜地響應貧困農戶的多樣動態需求，靈活妥善地梳理并化解扶貧項目的落地梗阻。因此，著眼于扶貧項目運作的微觀場域來討論 “最后一公里”困境的成因相對更為符合實際所需。
（一）不對稱的主體地位
一般而言，扶貧項目越是接近基層，涉及到的參與主體也就越多。在縣域之下，扶貧項目逐漸擺脫了單向指令式的傳接模式，在具體運作過程中的軟化變通色彩有所增強，而且直接參與到扶貧項目運 作中的主體至少包括縣級政府及各職能部門、鄉鎮政府、村“兩委”、貧困農民、社會組織等多元主體， 其所掌握的博弈資本和彼此間的互動策略更為復雜，某些不確定因素對扶貧項目最終落地結果的影響更為明顯。
就靜態結構地位而言，基層各參與主體對于扶貧項目的控制力和影響力不盡相同，由此導致各參與主體往往處在非對稱的結構關系之中。縣級政府及其各職能部門擁有著對扶貧項目的最終決定權，名額指標如何配置、哪類項目可獲重點支持、項目資金如何切割等具體事項基本上在項目申報之前就作出了原則安排和總體控制，縣級政府及其職能部門借此坐穩了主導位置，但由于對村社具體情況掌握不足，加之貧困人口的分布相對分散，鄉鎮政府便成為其獲取有效信息以便合理決策的關鍵信息源，相應地也擢升了鄉鎮政府在扶貧項目運作中的所處地位。作為項目進村的委托代理人，村干部對內需要平衡村莊集體利益和貧困個體權益之間的分歧，對外則需要兼顧上級政府部門的權力意志。換言之，盡管村干部能夠對項目運作走向發揮某些實質影響，但也需要做到起碼的“按套路出牌”，以避免扶貧項目異化成上下不討好的“燙手山芋”。而對于貧困農戶來說，他們并不能直接控制那些關系到其切身利益的到戶項目，雖然規范的申報程序和明確的申報條件在明面上賦予了其公平的權利資格，但相對隱性的社會資本恰恰更容易在鄉土社會中發揮重要作用；至于間接影響到農戶收益的公共類項目，貧困農民則可能受其相對局限的心理特征和組織能力制約，不愿也不能充分表達其意愿需求。概而言之，項目參與主體所處地位的不對等形塑著其差異化的目標需求和行事邏輯，扶貧項目在實際運作過程中較難做到求同存異、上下一心，各參與主體之間的矛盾張力在項目落地中不易達成彼此妥協的平衡點，合作持久、關系穩定的扶貧項目相對少見。
（二）非正式的權力銜接
雖然項目制具備一定的市場競爭色彩，并不斷嘗試克服科層制的束縛，但在具體執行過程中仍然無法完全擺脫條線式的垂直控制體系，下級政府借助上級部門硬化的權力約束獲得一定的倒逼能力，由此形成“科層制的反控邏輯”。但由于村委會在行政序列上并不屬于正式的政府層級組織，因此扶貧項目管理權力在縣鄉與村莊之間的銜接存在著無形梗阻，導致進一步下放的項目權力尺度不易準確掌控。一般情況下，扶貧項目的績效考核要求將縣鄉兩級政府緊密捆綁在一起，不斷形塑著其對于扶貧項目高度一致的偏好需求。但在面對需求各異的村級組織時，貫穿于縣鄉兩級政府的行政指令式安排無法完成向村莊的有效滲透，即制度安排不允許向承接村莊強制性地攤派分解項目，村級組織由此獲得了改變或影響項目預期走向的部分空間及能力。面對這一情況，有目的地“分而化之、各個擊破”是縣鄉兩級政府時常采用的技術策略，即通過非正式的權力授予，強化村干部在項目運作中的影響力，并借此機會拉攏團結少數村莊精英，樹立起其在項目運作中的合法性權威地位，使之成為政府部門權力意志在村莊場域的代言人和執行者。
客觀而言，非正式的權力銜接拉近了縣鄉政府部門與村莊精英之間的距離，一方面縣鄉政府對村干部的信任程度不斷提高，另一方面村莊代理人也會不由自主地將滿足政府偏好置放于項目運作的優先地位，或通過“妥協共謀”來實現自身利益的最大化，其角色定位從“保護型經紀”向“贏利性經紀”轉變的趨勢更為明顯，進而導致貧困農民可能陷入更加孤立無援的處境，在項目執行運作中的有效發聲日漸式微。此外，非正式的權力銜接也強化了縣鄉政府部門和村莊精英在項目進村中的“壟斷”地位，彼此之間甚至通過私下配合即可使項目滿足驗收考核的各項要求，且這一灰色化“共謀”行為的交易成本相對可控，由此導致項目的監督反饋相對乏力，限制了貧困農民在項目監督中的作用發 揮，扶貧項目陷入“最后一公里”困境的風險有也所放大。
（三）精英化的村治模式
盡管精英治村模式在消解扶貧項目進入村社的障礙壁壘方面發揮出顯著的執行優勢，但并不能完全疏通扶貧項目與貧困農民的聯結梗阻，甚至可能加深以村干部、種養大戶為代表的農村政治經濟精英分子與貧困農民之間的群體隔閡。村莊精英利益同盟利用其優勢話語權和強大行動力以隱蔽的合理形式遮掩貧困農民的需求表達，甚至運用輿論施壓、分而化之等策略壓制其形成一致且有效的集體行動，進而導致部分扶貧項目在進村后的目標靶向發生偏移、效益分配存在不公，貧困農民逐漸被村莊精英孤立為“沉默的大多數”。
村莊精英的主導性功能角色充分體現在扶貧項目的篩選申報、建設運營等全生命周期。在扶貧項目篩選申報階段，理論上應由作為村莊和村民代理人的村干部在綜合權衡集體發展目標和個體脫貧需求的基礎之上預先作出合理框定，而后通過履行“四議兩公開”的集體商議決定機制來最終確定，但反觀現實運作過程，規范化的項目篩選申報程序時常被村莊精英簡而化之，部分村干部在貧困農民尚不完全知情的情況下自行確定申報項目，且多傾斜照顧自己或關系更為緊密的親友，優先滿足其生活所需和生產經營活動。
在扶貧項目建設運營階段，盡管政府為工程類的扶貧項目設置了相對完備的招投標制度、報賬程序及資金審計制度，有效遏制封堵了村莊精英私下合同施工單位的灰色謀利途徑，但在目標靶向具體到戶的扶貧項目中，村干部仍然擁有較大且自主的分配決定權，如將危房改造項目指標、家庭種養項目指標、小額貸款項目指標在符合條件的農戶中定向配給，更多的是“益非貧困 戶”而非“益貧困戶”，且此類“優親厚友”的變通操作方式尚缺乏準確的甄別標準和有效的監督手段，面對上級部門的審查問責時也易于“自圓其說”。而其他貧困農戶則為自身能夠繼續保有被村干部照顧的資格，“不爭當下、只爭未來”，輕易不愿得罪村莊當家人，且貧困農戶之間對扶貧項目各有所需、不盡一致，在缺少主心骨和代言人的情況下更是較難團結。由此進一步強化了精英治村模式對扶貧項目進村后的把控程度，貧困農民無論是在主觀意愿還是在客觀能力上均不足以改變扶貧項目配置格局，進而弱化了貧困農民形成有效集體行動的可能。
（四）被弱化的項目關聯
當前，某些地方的扶貧項目配置呈現出“小而散”的無序特征。基層政府出于方便項目資金管理和照顧各村公平感受的考慮，傾向于選擇那些資金需求不大且操作難度較小的微型項目，甚至為了控制項目資金的定向配置而人為地將某些規模稍大的項目切割供給，如將農村道路劃為幾個標段，今年修一節，明年再修一段。此外，由于各級政府、各職能部門之間或條線之間缺乏必要且充分的交流聯系，致使進村項目在目標、管理、實施等階段性任務中較難實現有機銜接，甚至可能因各項目發生的作用力和著力點不一致，致使無法充分發揮出項目間的疊加效應，項目之間的時序關聯及功能調和出現裂痕，“東一榔頭、西一棒槌”成為某些扶貧項目實施狀態的真實寫照，項目關聯逐漸持續弱化。
目前各地紛紛推進扶貧項目庫建設，并規定年度扶貧項目需區分輕重緩急、從擬建項目庫中篩選。這一做法雖能在一定程度上約束基層政府在項目選擇上的隨意性，給基層政府套上了項目管理的 “緊箍咒”，但最終裁量權始終掌握在縣級政府手上。扶貧項目所具有的“一次性”短期特征決定了作為項目供給方的縣級政府更為在意項目在年度周期內的順利落實，對于扶貧項目的后續跟進則相對滯后。同時為達到上級考核要求，縣級政府在項目輸入過程中注重規避“同類項目重復建設”的誤區，如村莊在當年度獲得了某類種植項目的資助，那么下一年度如果繼續申報與之相關的同類項目，則一般不會通過立項審批。基層政府部門或暗示其申報其他產業扶貧項目，或直接將項目指標調整給其他村莊。由此進一步加深了扶貧項目的碎片化風險，一個村莊甚至可能發展出近十種不同類別的特色產業項目，既限制了產業扶貧項目發揮出應有的集聚效應和規模效益，也拉低了貧困農民對于扶貧項目的心理預期，最終可能導致項目受眾被動地接受項目安排，項目供需兩端的有效協同互動相對不足。
4、扶貧項目“最后一公里”困境的化解路徑
綜上所述，扶貧項目“最后一公里”困境是基層場域下多主體間的合作難題，既是目標需求的不精準對接，也是充分動員整合的缺位，更是長期效益分享所面臨的一系列梗阻，其形成不僅受到現有制度環境下各參與主體所處不對等地位的影響，也與基層項目供給主體在長期實踐中所積累形成的非正式策略密切相關。因此，化解“最后一公里”困境的關鍵在于如何在項目各方參與主體之間重塑基于互利互信的平等合作關系，以制度化合作的方式促成項目進村后能夠進一步與分散的貧困農戶完成目標、過程、效益等維度的全面對接。這一目標的達成，既需要各級政府部門摒棄項目單向直線輸入的慣性思路，也需要村社組織轉變角色定位、強化服務能力，還需要貧困農民自決和自為意識的真正覺醒。
（一）完善村級項目整體規劃
針對部分扶貧項目碎片化明顯、不確定性較強的現狀，應從全局整體性的視角出發，不斷增強村級項目規劃的有序性，特別要注意解決到村扶貧項目在跨年度之間的銜接配套問題。對此，縣級政府及其職能部門可委托專業設計單位，在充分勘察比較村莊資源稟賦和優劣條件的基礎上制定個性化的脫貧攻堅項目實施規劃，細致安排項目輸入的時間順序，針對極度貧困村莊的項目規劃還可聘請更高資質的專業機構來討論商議其可行性，確保村級項目整體規劃能夠兼顧實際需求和現實條件。在確定本年度扶貧項目配置方案時，縣級政府也需要對分批實施的項目做出特殊標注，形成項目安排備忘錄，保障梯次扶貧項目能夠在下一年度的項目安排中獲得優先立項機會，盡可能地維系項目輸入的一貫性。此外，在符合扶貧項目資金使用管理辦法基本規定的前提下，縣級政府也可靈活探索項目后續資金統籌配套的途徑，通過部門籌資、社會融資、孳息整合等多元方式，設立多類別的扶貧項目后期維護基金，專用于分擔解決扶貧項目在后期運營維護中普遍面臨的資金匱乏窘境，把扶貧項目真正塑造成為“功在當代、利在千秋”的民心項目。
（二）調整項目管理權力配置
大多數的扶貧項目最終會落到村莊和農戶，中央及省、市兩級政府很難做到至精至細，因此扶貧項目的管理權限逐步下放到縣有其必然性及合理性。但隨著權力重心越來越向縣級政府集中，權責體系的失調更加凸顯，既表現為基層平級部門之間的權力關系彼此交叉、較難協調，也表現為垂直權力鏈條的斷裂和不均衡分布。盡管國家針對基層項目扶貧設計了一系列簡潔高效的制度安排，但始終未能根治鄉鎮政府和村級組織在項目運作過程中“權小責大”的關鍵不足，導致其多以上級部門的行政權威和鄉土社會的倫理秩序作為行事準則，在一定程度上放大了項目執行主體曲解政策意圖、引 入自身偏好的操作風險。因此，調整基層場域中的項目管理權力配置格局迫在眉睫。
首先，需遵循“責權對等、歸口管理、各司其職、協同配合”的原則，進一步理順平級部門在扶貧項目運作中事權與財權 的統合分割，克服資金整合后又簡單分塊負責的機械操作，逐步構建旨在促進項目全生命周期內功能融洽的部門協作機制，密切主管部門間在項目執行各階段上的商議協作。
其次，通過正式授權的方式賦予鄉鎮政府和農村基層組織以適當自主決定權，可嘗試在部分縣區開展“權力下基層”的試點探索工作，將一定額度的扶貧項目直接交由鄉鎮政府和農村組織自行商議決定，并報上級政府審批備案。 由此松綁基層項目執行主體的負擔壓力，使其原本投入到整理繁復材料中的時間精力能夠用在貧困農民謀福祉的“刀刃”上，轉變事本主義和只唯上的不良風氣。最后，還需強化對項目權力的外部監督，成立具備廣泛代表性的獨立外部監督小組，配合上級政府做好項目監督工作，實行周調度、月會診制 度，織密扎緊全程實時監督的籠子，不僅要對項目前中期的項目立項規范程度、項目資金使用情況展開無差別化監督審查，還需定期展開項目效益“回頭看”的專項評估，嚴防扶貧項目異化成為失民心的表面工程。
（三）塑造農民項目參與主體性
貧困農民既是扶貧項目的最終受益者，也是項目執行中的關鍵行動主體，缺少貧困群體的理解支持和充分參與是制約扶貧項目績效提升的重要因素。換言之，化解扶貧項目所遭遇的“最后一公里”難題，不僅需要優化項目供給主體在執行操作中的行事邏輯，更需要貧困農民形成“項目是跳板、脫貧靠自己”的正確認知，摒棄“等、靠、要”的消極心態，激發其在項目參與中累積培育自身內在脫貧能力的自覺性。鑒于貧困農民在扶貧項目參與主體博弈中往往處于相對邊緣化的弱勢地位，因此特別需要主動采取相應措施來塑造提升貧困農民參與項目運作的主體性地位和能力。
首先，要優化農村干部隊伍結構、提高村“兩委”能力素質，積極培育與貧困農戶關系更為緊密、無明顯利害沖突的利益代言人，在項目進村初期就安排由貧困農戶共同推選的村民代表列席項目申報籌備會議，充分表達貧困農戶的 生產生活實際困難和項目需求，使扶貧項目能夠及時有效地吸納貧困農戶的意見并回應其關切；
其次，積極引導外出務工農民返鄉參與村莊項目扶貧實踐，有效整合利用其資金、技術、經驗及人脈等資源條件來彌補政府主導扶貧項目的短期性不足，使扶貧項目不斷貼合貧困農村的內生性發展需求，同時依托其與貧困農戶的鄉土聯結，降低扶貧項目進入及運作的交易成本，進而增強“先進帶后進、后進變‘后勁’”的有效性；
再次，在項目建設階段也要重視貧困農戶的廣泛參與，在兼顧實際負擔的能力的前提下，靈活采取以工代賑、工時折算的彈性方式，使貧困農戶切實感受到“項目為我、我為項目”的緊密連帶，增進其對扶貧項目的主觀認同；
最后，還需要建立順暢的申訴反饋機制，安排專人負責收集整理貧困農戶對扶貧項目的意見建議，妥善調和項目效益分配環節的糾紛摩擦，完善扶貧項目的自我調適糾錯功能，使貧困群體逐步擺脫項目話語權的弱勢地位及項目執行運作過程中主導權喪失的困境，進而不斷激發其主動參與項目建設、公平分享項目紅利的自覺性。
作者簡介：吳上，河海大學公共管理學院博士研究生；孫良順，安徽財經大學“龍湖學者”特聘教授。
中國鄉村發現網轉自：《浙江工商大學學報》，2018年第5期
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