[摘要]“十三五”時期，要破解扶貧開發(fā)中的難題，奪取農(nóng)村脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利，就需要構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村扶貧新戰(zhàn)略，通過精準(zhǔn)、綜合和可持續(xù)的扶貧戰(zhàn)略的實施，調(diào)動更廣泛的社會力量、采取更積極有效的扶貧行動，讓農(nóng)村絕對貧困人口真正地脫貧，保障全面建成小康社會這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。
[關(guān)鍵詞]貧困；農(nóng)村扶貧；新戰(zhàn)略
按照農(nóng)民年人均純收入2300元這一絕對貧困線來推算，中國目前仍有7000萬左右的農(nóng)村貧困人口。農(nóng)村貧困問題的存在，會構(gòu)成全面建成小康社會的“短板效應(yīng)”，影響社會發(fā)展的整體水平。“十三五”期間要讓7000萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，走向共同富裕，這意味著農(nóng)村扶貧開發(fā)工作將進(jìn)入關(guān)鍵的攻堅期，要打贏這場“攻堅戰(zhàn)”，必須構(gòu)建科學(xué)合理的脫貧攻堅戰(zhàn)略。
一、農(nóng)村貧困問題的多樣性
要構(gòu)建科學(xué)合理的脫貧攻堅戰(zhàn)略，首先需要正確認(rèn)識和準(zhǔn)確把握當(dāng)前我國農(nóng)村貧困問題的本質(zhì)。從理論的高度把握貧困這一社會問題的本質(zhì)，有助于我們切中問題的要害，從而找到更加合理、更加有效的扶貧政策和措施。
從形式上看，貧困問題似乎是一樣的，那就是貧困人群窮苦與窘迫的生活狀態(tài)。從本質(zhì)上看，貧困問題其實是一種復(fù)雜的、多樣的社會問題。如果我們把貧困問題僅理解為貧窮的生活、很低的收入，那么扶貧只要向貧困者提供經(jīng)濟援助、把他們的收入補貼到貧困線之上，就能解決貧困問題了。然而，事實上，貧困問題的解決并非如此簡單。
正確認(rèn)識農(nóng)村貧困問題，需要把握這一社會問題的復(fù)雜多樣性。農(nóng)村貧困問題的復(fù)雜多樣性是針對貧困的形成原因或形成機制而言的，其主要表現(xiàn)為：
（一）自然條件稟賦性貧困。我國農(nóng)村地區(qū)幅員遼闊，一些偏僻山區(qū)，可用資源貧乏，且與外界的交通和聯(lián)系十分困難。生活在這些地方的農(nóng)民，主要依靠當(dāng)?shù)赜邢薜淖匀毁Y源從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，且勞動成果受氣候等自然條件影響程度較大。因此，在這些自然條件較為惡劣的農(nóng)村地區(qū)，生產(chǎn)和生活的脆弱性非常大，生存和生活在這種自然條件的人們?nèi)菀紫萑胴毨У木车亍４祟愗毨栴}的形成機制主要有兩個方面因素的作用：一是生存與生活的自然條件的不利影響，資源難以滿足基本生活需要；二是難以獲得有效的社會支持。兩種因素的影響有相關(guān)關(guān)系，且共同起作用，使得貧困人群既難以從居住生活的環(huán)境中，也難以從社會中得到有效的生產(chǎn)和生活資源。
（二）生態(tài)環(huán)境相關(guān)貧困。在一些農(nóng)村貧困地區(qū)，貧困問題的產(chǎn)生與區(qū)域性生態(tài)環(huán)境的惡化以及為保護(hù)生態(tài)而實施的保護(hù)政策相關(guān)。由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對自然資源有較大程度的依賴，農(nóng)戶的收入和生活水平的提高，與他們所處的生態(tài)環(huán)境密切關(guān)聯(lián)。隨著人類的過度開發(fā)及氣候變化等因素的影響，一些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境處在不斷惡化的危機狀態(tài)，如一些地區(qū)出現(xiàn)的荒漠化、鹽堿化、水土流失嚴(yán)重、地下水位下降等，直接削弱了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)和生活基礎(chǔ)，由此產(chǎn)生了一批農(nóng)村貧困人群。此外，隨著國家加大環(huán)境保護(hù)的力度，在一些農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)了退耕還林、退牧還草以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)建設(shè)等政策，這些政策在短期內(nèi)會讓一部分農(nóng)牧戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模降低，收入因此減少，而相應(yīng)的補償措施不足以改變生產(chǎn)和生活的困境，由此也產(chǎn)生了一些農(nóng)村貧困人口。
（三）不均衡發(fā)展相關(guān)的相對貧困。生態(tài)環(huán)境的變化可能導(dǎo)致貧困人口的產(chǎn)生，社會經(jīng)濟環(huán)境的變遷也可能導(dǎo)致貧困人口的產(chǎn)生。在社會經(jīng)濟快速轉(zhuǎn)型與發(fā)展的過程中，發(fā)展機會在區(qū)域、社會群體之間的配置難免存在不均衡的問題，獲得較少發(fā)展機會的區(qū)域和社會群體，實際上也就陷入欠發(fā)展的貧困境地。與發(fā)展不均衡相關(guān)的貧困問題的形成機制主要是發(fā)展機會配置的不均衡，其中主要是人的發(fā)展問題。在社會經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高的過程中，不同區(qū)域、不同群體、不同階層的人的發(fā)展機會也需要得到相對均衡的增長，這樣才能避免與發(fā)展不均衡相關(guān)的貧困問題。
（四）社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性貧困。我國貧困人群和貧困問題主要集中在農(nóng)村地區(qū)，這與社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性因素的影響有密切關(guān)系。所謂結(jié)構(gòu)性因素，指的是與社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相連的因素，結(jié)構(gòu)性貧困在一定意義上是由社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性要素決定的貧困問題。在市場化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的大背景下，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)戶，難以獲得理想的市場機會、分享城鎮(zhèn)發(fā)展的成果。一旦農(nóng)業(yè)面臨自然和市場的沖擊，他們就容易陷入貧困境地。所以，農(nóng)村結(jié)構(gòu)性貧困的形成機制就是傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)在市場經(jīng)濟大勢中的劣勢地位和脆弱性。
（五）特殊個體性貧困。如果說結(jié)構(gòu)性貧困問題是片區(qū)的、局部性的問題，特殊個體性貧困則是偶發(fā)的、個體性的問題。在任何社會系統(tǒng)中，都會存在個體性的差異問題，有些個體因為各種特殊原因，生活陷入貧困狀態(tài)，如家庭缺乏勞動力、疾病、突然變故等特殊情況。特殊貧困問題不僅存在于農(nóng)村地區(qū)，在城鎮(zhèn)也會存在。特殊貧困的形成機制是由各種偶發(fā)的、特殊的困難造成的。
認(rèn)識和理解農(nóng)村貧困問題的復(fù)雜多樣性及其主要表現(xiàn)，旨在為探尋有效的扶貧戰(zhàn)略與策略提供一種邏輯框架，以使扶貧政策措施的制訂更有針對性、更加精確。
二、精準(zhǔn)與綜合的農(nóng)村扶貧
新中國特別是改革開放以來中國的扶貧開發(fā)工作已取得了舉世矚目的成就。20世紀(jì)上半葉，一位名叫托尼的外國社會學(xué)者將中國農(nóng)民的生存狀態(tài)比喻為：站在齊脖子深湍急的水流之中，只要涌來一股細(xì)浪，就會陷入滅頂之災(zāi)。費孝通等老一輩社會學(xué)家在對當(dāng)時農(nóng)村的調(diào)查后，也總結(jié)出中國基層社會的根本問題就是農(nóng)民的溫飽問題。經(jīng)過20世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革，農(nóng)民的溫飽問題得以快速、有效地解決。盡管目前仍有7000萬左右農(nóng)村貧困人口，但他們的溫飽問題實際上基本有保障。
目前，進(jìn)入全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，農(nóng)村扶貧開發(fā)也面臨著新的目標(biāo)、新的任務(wù)。可以說，“十三五”時期的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作將邁入“攻堅戰(zhàn)”階段。所謂“攻堅”，就是“攻克”7000萬左右農(nóng)村貧困人口的脫貧難題，同時要預(yù)防農(nóng)村貧困的“反撲”。
要實現(xiàn)新時期的農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)，需要在已有扶貧開發(fā)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建扶貧開發(fā)新戰(zhàn)略。基于新時期農(nóng)村扶貧開發(fā)的基本性質(zhì)和特點，農(nóng)村扶貧開發(fā)新戰(zhàn)略也要具有三個基本特征：精準(zhǔn)性、綜合性和可持續(xù)性。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略就是把農(nóng)村地區(qū)人均年純收入低于2300元的農(nóng)戶作為明確的扶貧對象，并在2020年要讓這一貧困人群實現(xiàn)脫貧。
(一)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略包含三個基本要件
1.精確的農(nóng)村貧困“瞄準(zhǔn)”機制。建立精確的貧困瞄準(zhǔn)機制，就是在扶貧開發(fā)之前及過程中，要精確地掌握扶貧對象及其具體貧困狀況的基本信息，同時有即時的跟蹤和反饋系統(tǒng)。
貧困的瞄準(zhǔn)機制是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的前提基礎(chǔ)，只有準(zhǔn)確把握農(nóng)村貧困人群，才能真正達(dá)到扶貧到戶、扶貧到人的目的，才能準(zhǔn)確把握扶貧的真正效果。建立和完善精準(zhǔn)扶貧的瞄準(zhǔn)機制，需要在已有的貧困人口建檔立卡的基礎(chǔ)上，結(jié)合基層申報和基線調(diào)查，把農(nóng)村貧困人口的基本信息建成可操控的扶貧開發(fā)GIS系統(tǒng)（地理信息系統(tǒng)）。通過這個系統(tǒng)，可以更加有效把握農(nóng)村貧困人口的狀況、扶貧責(zé)任方、扶貧進(jìn)展、面臨問題、扶貧效果等信息。
2.精細(xì)的扶貧脫貧計劃。在明確需要扶貧的對象及其具體信息之后，就需要針對貧困對象的特征和致貧原因，制訂出詳細(xì)、可行的扶貧方案或計劃。
具體的扶貧方案需要落實扶貧責(zé)任者、必要的扶貧資源、扶貧資源的供給者、扶貧脫貧的措施和階段等，此外，精細(xì)的扶貧脫貧計劃還要體現(xiàn)在精確到貧困戶，即針對每一個農(nóng)村貧困戶都有具體的扶貧脫貧方案，方案的內(nèi)容在扶貧開發(fā)GIS系統(tǒng)中可以追蹤到。
3.有效的扶貧脫貧行動。精準(zhǔn)的扶貧戰(zhàn)略需要有效的扶貧脫貧行動作為支撐，與以往的片區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略不同，精準(zhǔn)扶貧的基本目標(biāo)就是要消除現(xiàn)有7000萬左右人口的農(nóng)村絕對貧困，也就是要讓這些貧困人口的生活得以改善，年收入水平超過2300元。要在2020年之前實現(xiàn)這個目標(biāo)，就必須有具體、切實有效的扶貧脫貧行動，也就是要針對那些已建檔立卡的貧困人口，實施相對應(yīng)的具體幫扶、支持、救助和保障行動，讓這部分農(nóng)村貧困人群確實能在限定的期限內(nèi)擺脫貧困的生活狀態(tài)。
精準(zhǔn)扶貧不等同于駐村或駐戶扶貧。將精準(zhǔn)農(nóng)村扶貧視為駐村扶貧，甚或駐戶扶貧，其實是一種認(rèn)識的誤區(qū)。在目前的一些駐村扶貧實踐中，有一些確實能達(dá)到理想的精準(zhǔn)扶貧效果，而扶貧效果往往取決于派出單位和駐村人員能夠利用的資源，而有一些駐村扶貧也會流于形式，因為駐村扶貧人員難以協(xié)調(diào)和調(diào)動必要的扶貧資源。所以要使精準(zhǔn)扶貧的行動達(dá)到實際效果，需要有科學(xué)合理的扶貧資源的協(xié)調(diào)和調(diào)用機制，讓扶貧行動實施者能有效調(diào)動扶貧資源。
農(nóng)村貧困問題屬于復(fù)雜的社會問題，旨在解決這一問題的扶貧戰(zhàn)略與策略也就需要避免單一性、專項性，而應(yīng)具有綜合性。綜合性扶貧戰(zhàn)略一定意義上是相對于以往通行的項目制扶貧策略而言的。一些扶貧項目或?qū)ｍ椃鲐毚胧╇m取得了一定成效，但也存在較大的局限性，最為突出的兩個問題是：一是大量的扶貧資源耗損在項目的推進(jìn)與實施過程之中，從而大大降低扶貧的效率；二是扶貧項目有著明顯的選擇性，從而大大限制了扶貧的對象范圍。
在扶貧開發(fā)攻堅的新時期，需要有扶貧開發(fā)政策措施的創(chuàng)新，而不是仍局限于項目扶貧的老辦法。要精準(zhǔn)地讓農(nóng)村絕對貧困人口脫貧，構(gòu)建綜合扶貧新戰(zhàn)略意義重大。
（二）構(gòu)建綜合扶貧戰(zhàn)略關(guān)鍵需要建立和完善三種機制
1.將政府、市場、社會和社區(qū)的扶貧力量綜合起來的機制。扶貧開發(fā)工作雖然要以政府為主導(dǎo)，但并不意味著僅僅依靠政府的扶貧力量來解決所有貧困問題。政府的主導(dǎo)作用要體現(xiàn)在通過建立一種扶貧綜合機制和扶貧的平臺，將政府、市場、社會乃至社區(qū)的扶貧資源有效結(jié)合起來，將中央政府的政策措施與地方政府的政策措施，將外部支援力量與農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的力量有效結(jié)合起來，形成扶貧脫貧的合力，這樣的綜合機制將會大大提高扶貧開發(fā)力度，改善扶貧脫貧的實際效果。
2.將經(jīng)濟、政治、社會與文化的扶貧措施綜合起來的機制。農(nóng)村貧困是復(fù)雜的社會問題，因此解決這一問題不能依靠單一性的措施和辦法，農(nóng)村扶貧脫貧工作需要堅持綜合性原則，將各種不同的扶貧措施綜合起來，因地制宜、因戶制宜，采取靈活多變且又符合農(nóng)村貧困人群實際需要的扶貧脫貧措施。農(nóng)村扶貧脫貧工作并不存在理想主義的模式和方法，而是需要在扶貧實踐中綜合多方面因素，有針對性采取符合實際的措施。例如，一些居住生活在偏僻山區(qū)的貧困人口，在理論上看實施整體遷移是理想的扶貧脫貧途徑。但在實際中，有些少數(shù)民族的農(nóng)民因受其文化傳統(tǒng)影響并不一定樂意整體搬遷，因此扶貧脫貧工作的推進(jìn)還需要尊重傳統(tǒng)，考慮多方面的因素，推進(jìn)綜合性扶貧。
3.扶貧與發(fā)展的綜合機制。貧困問題的產(chǎn)生根源在發(fā)展，片區(qū)貧困問題是區(qū)域發(fā)展存在著問題，個體貧困則是發(fā)展過程中的問題。因此，解決貧困問題，讓貧困人群脫貧致富，必須解決與發(fā)展相關(guān)的問題。扶貧開發(fā)工作本質(zhì)上就包含兩個方面：一方面要扶貧幫貧，扶助貧困人口擺脫貧困；另一方面開啟發(fā)展之源，在發(fā)展中預(yù)防和解決貧困這一社會問題。綜合的扶貧戰(zhàn)略需要把扶貧工作與促進(jìn)發(fā)展有機地統(tǒng)一起來、巧妙地結(jié)合起來。針對區(qū)域不均衡發(fā)展誘發(fā)的貧困問題，需要將扶貧脫貧政策與均衡發(fā)展政策結(jié)合起來，針對發(fā)展的結(jié)構(gòu)性不平衡導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性貧困問題，需要把扶貧與促進(jìn)落后部門發(fā)展及優(yōu)惠扶持政策結(jié)合起來，針對發(fā)展過程中的個體差異貧困，則要將扶貧工作與社會保障體制完善等和諧社會建設(shè)結(jié)合起來。
精準(zhǔn)扶貧與綜合性扶貧是相互統(tǒng)一的。綜合性扶貧并非指籠統(tǒng)的、龐雜的扶貧措施，而是要求建立能夠把多種力量、多種資源、多個主體、多種措施以及多種目的綜合起來的有效扶貧機制，其根本目標(biāo)仍在于能夠更加有效地、更加精準(zhǔn)地解決農(nóng)村貧困問題，讓農(nóng)村貧困人群真正實現(xiàn)脫貧奔小康。同樣，精準(zhǔn)的扶貧并非指單一的扶貧措施，而是指要達(dá)到切切實實地解決每一個農(nóng)村貧困戶的實際困難這一目標(biāo)。而要幫助和扶持每一個農(nóng)村貧困戶真正擺脫貧困，簡單的扶貧辦法和機制是難以奏效的，必須構(gòu)建新的、綜合的扶貧機制。
三、扶貧與脫貧的可持續(xù)性
精準(zhǔn)扶貧并非僅僅局限于對現(xiàn)有絕對貧困人口的幫扶和脫貧，更不宜將精準(zhǔn)扶貧理解為只是為了實現(xiàn)階段性的扶貧開發(fā)目標(biāo)。扶貧開發(fā)工作的本質(zhì)意義在于消除社會中的貧困問題，幫助農(nóng)村現(xiàn)有貧困人群擺脫貧困，是消除農(nóng)村貧困問題的第一步。要讓農(nóng)村社會告別貧困，邁入小康社會，還需要保障扶貧脫貧效果保持可持續(xù)性。也就是說，在幫助貧困農(nóng)村人口脫貧之后，還要盡可能防止部分貧困人口返貧以及新的貧困人群產(chǎn)生，同時還要為弱勢群體繼續(xù)提供幫扶和社會支持。因此，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略也應(yīng)是可持續(xù)扶貧戰(zhàn)略。可持續(xù)扶貧戰(zhàn)略的基本原則和核心內(nèi)容可概括為如下幾個方面。
1.扶貧機制的可持續(xù)性原則。所謂扶貧機制，是指“誰是扶貧對象”、“由誰去扶貧”、“怎樣去扶貧”的確定機制。保持扶貧機制的可持續(xù)，并非要建立一個固定不變的標(biāo)準(zhǔn)，或是增設(shè)一些常設(shè)機構(gòu)，而是在社會治理體系中必須有相應(yīng)的扶貧確定機制。即在任何時期、任何地區(qū)，要有一套機制來確定哪些人是貧困人群、由哪些力量去幫扶他們以及如何幫助他們擺脫貧困。可持續(xù)扶貧機制將會彌補以往項目制扶貧的局限，因為在扶貧項目的推進(jìn)和實施過程中，雖然能對貧困地區(qū)的貧困者起到一定的幫扶和脫貧作用，然而，由于扶貧項目一般都是周期性的、選擇性的，這就造成扶貧的效果具有階段性和局部性，即在項目期和項目地區(qū)，才能達(dá)到解決貧困問題的效果。
2.可持續(xù)扶貧資源的保障制度。扶貧資源是扶貧開發(fā)工作的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時也是預(yù)防和消除貧困的前提條件。要實現(xiàn)扶貧資源的可持續(xù)這一目標(biāo)，必須在制度與政策安排上構(gòu)建一套保障體系。在以往的片區(qū)扶貧開發(fā)體系中，采用貧困地區(qū)申請與評定辦法。被評定為“貧困地區(qū)”的，就能享受到扶貧開發(fā)的支持和優(yōu)待政策。如果沒有被評定為“貧困地區(qū)”，往往難以得到扶貧資源，或得到的扶貧資源很少。這套行政評估體系雖能確立扶貧開發(fā)的大方向，但缺乏精準(zhǔn)性和可持續(xù)性，使得一些農(nóng)村貧困戶特別是那些特困戶得不到集中、有效的幫扶和支持，從而使扶貧的實際效率大大降低。尤其是對脫貧地區(qū)的扶貧措施停止后，也會出現(xiàn)部分貧困戶在缺少扶貧支持的情況下重新返貧問題。而有些貧困地區(qū)為了“留住”扶貧優(yōu)惠政策，則會選擇“謹(jǐn)慎的”發(fā)展策略。因此，要保障扶貧有實際效果和具有可持續(xù)性，就需要從制度安排層面確保有可持續(xù)的扶貧資源。
3.扶貧措施與行動的可持續(xù)性。目前，一些精準(zhǔn)扶貧工作是以對口、駐村扶貧的方式進(jìn)行的，這一扶貧策略雖明確了扶貧的責(zé)任單位和扶貧對象，但是，究竟采取什么樣的扶貧措施和行動，則在很大程度上取決于駐村扶貧工作者的能動性。駐村工作者能力越強，扶貧效果就會越好。而對口扶貧單位派駐的扶貧工作者并非專門性、長期性的，所以扶貧措施和行動通常是階段性的，不具有可持續(xù)特征。要推進(jìn)可持續(xù)的精準(zhǔn)扶貧，就必須針對扶貧對象的特點和需要，確立能夠持續(xù)下去的扶貧行動計劃。也就是說，不論對口扶貧責(zé)任單位是誰、不論對口扶貧單位派誰去扶貧，都要按照計劃推進(jìn)有效的扶貧措施。
中國社會經(jīng)濟發(fā)展已進(jìn)入新時期，農(nóng)村扶貧開發(fā)工作既要面對長期未解決的深層次矛盾和問題，又要面臨諸多新任務(wù)和新挑戰(zhàn)。“十三五”時期，農(nóng)村扶貧進(jìn)入到“啃硬骨頭”、“攻堅拔寨”的沖刺階段，要破解扶貧開發(fā)中的難題，奪取農(nóng)村脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利，就需要構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村扶貧新戰(zhàn)略，通過精準(zhǔn)、綜合和可持續(xù)的扶貧戰(zhàn)略的實施，調(diào)動更廣泛的社會力量、采取更積極有效的扶貧行動，讓農(nóng)村絕對貧困人口真正地脫貧，保障全面建成小康社會這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。
作者簡介：陸益龍，中國人民大學(xué)社會學(xué)理論與方法研究中心副主任、教授、博士生導(dǎo)師。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：行政管理改革
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
