黨的十九大作出實施鄉村振興戰略的重大決策部署后，需要盡快建立健全實施鄉村振興戰略的政策體系。借鑒歐盟支持農業農村發展的政策經驗和教訓，并結合國情進行創新性的借鑒、改造、轉化和提升具有重要意義。
一、歐盟農業農村政策演變歷程
歐盟農業農村政策的主體是共同農業政策。共同農業政策對各成員國農業農村發展的影響程度經歷了逐漸增強的歷史過程。一是從20世紀60年代到80年代，建設共同農業市場，發展現代農業；二是從20世紀90年代到2006年，關注農村多元問題，提出農村優先發展；三是從2007年到2013年，改善生產生活環境，提高綠色發展質量。經過半個多世紀的發展，共同農業政策由單一農業政策逐步拓展成廣泛關注農村經濟、社會、環境議題的農業農村全面發展政策，與各成員國農業農村政策實現了全面對接。歐盟成員國在與共同農業政策全面接軌以前，各自針對國情采取了一些特色有效的做法。如法國在城市化迅速推進過程中，注重發展適度規模經營農場，貫徹現代“理性農業”理念，推進農村產業融合，分區域差別化施策等；德國支持農業農村發展的主要政策是持續推進土地整理和村莊更新，建立了獨具特色的農業職業教育體系。
二、歐盟農業農村政策需求和演變趨勢
歐盟農業農村發展仍然存在一些問題，主要是農業與其他產業之間存在效率差距、農村人口一直外流、農業農村的角色亟待轉型、農村社區建設相對滯后。解決這些問題需要強有力的政策措施。2016年9月，歐盟通過了“Cork 2.0宣言”，呼吁出臺更多、更有效的政策，從根本上改變農村落后于城市的局面。同時意識到農業在塑造景觀方面的角色、農業經營者作為農村環境公共產品主要提供者的重要性，使農業農村成為實現可持續發展目標的關鍵。2018年6月，歐盟委員會提出了2021～2027年共同農業政策改革的九大核心目標，即確保農民公平收入、提高農業競爭力、平衡食物鏈各方力量、應對氣候變化、保護環境、保護景觀和生物多樣性、支持農業經營者世代更新、激發農村活力、保障食品和健康質量。
近年來，歐盟努力構建創新、協同、包容的農業農村政策框架。一是完善競爭導向的農村多元經濟發展政策，包括提高農業競爭力，加大對小農戶和青年農民的扶持力度，健全農村價值鏈和地方生產網絡，加大增強農村發展能力的投資。二是構建魅力導向的農村社區發展政策，以村莊和小城鎮作為推動農村發展的“催化劑”，加強智能化基礎設施建設，發展綜合服務中心，保護村莊人文歷史遺產，為城鄉居民在農村創業提供政策支持工具，完善農村辦公場地的設施、服務和生活環境等。三是健全創新導向的農村組織培育政策，包括發展領導者和地方行動小組，提高農村發展組織的管理能力，打通獲取知識、開展創新的渠道等，培育自下而上的農村創新發展動能。四是探索兼容導向的自然環境保護政策，主要是引入綠色補貼制度，將至少30%的預算資金用于生態環境建設和減緩氣候變化方面的開支，鼓勵農民把農業生產經營活動和提供鄉村優美景觀、農田生物多樣性、減緩氣候變化等公共產品結合起來，為發展生態旅游、休閑養生、有機食品及其他新興循環經濟創造條件。
三、歐盟農業農村政策的演變經驗
共同農業政策已成為歐盟農業農村發展的重要保障和推動力量，被認為是歐盟最受歡迎的政策之一。這主要得益于歐盟采取了合理的政策制定理念、執行策略和管理方式。
一是注重建立城鄉平等的發展合作伙伴關系。城鄉平等體現為把城鄉“和而不同”的均衡發展作為提升農村經濟社會發展活力的重要前提；合作體現為城鄉功能互補、價值互替、要素互流、發展互動，形成城鄉錯位競爭、互促共榮的融合發展關系。而不是盲目或簡單地以建設城市的理念、模式來建設鄉村。
二是注重通過法律法規和規劃體系框定鄉村發展重點。通過法律法規和規劃體系推動農業農村發展，有助于發揮重點產業、重點區域、關鍵節點等的畫龍點睛作用。共同農業政策詳細規定了每項政策和具體項目的預算支出、支持方向和執行方式等，做到了把農業和相關價值鏈作為增長引擎，重點支持農村產業融合發展；選擇具有區域帶動能力的村鎮重點發展，注重不同村鎮之間的分工協作；把生產經營活動和環境保護、文化建設結合起來，實現經濟、社會、環境的融合發展。
三是注重自下而上激發各方參與鄉村發展的積極性。農業農村發展是自下而上的交互式過程，歐盟十分注重調動各層次參與者的積極性。如賦予基層政府和社區、村莊更大的靈活自主參與權，要求鄉村規劃的制定有當地居民參與，通過在社區內部扶持領導者和地方行動小組的方式推動農業農村政策和項目實施，形成了自下而上的發展推進機制。
四是注重增強不同政策之間的互補性和政策制定執行的靈活性、策略性。互補性體現為增強各政策工具之間的協調性，形成不同農業農村發展基金之間的合作伙伴關系。靈活性體現為承認地區發展的多樣性，允許成員國自主設置政策聚焦領域目標的量化指標，自主決定實現目標的具體措施和預算投入。策略性體現為要求農村發展項目兼顧多個優先考慮事項，增強兩個政策支柱之間的互動關系，增加財政資金在不同項目之間相互轉移、調劑使用的機會和規制。這使得政策更具針對性，資金分配更聚焦、更均衡、更透明、更公平。
五是注重通過對冗余政策的簡化、過時政策的清理提高政策管理效率。簡化政策也是促進農業農村發展的關鍵，可以使政策制定者、執行者和受益者從不必要的繁瑣手續和要求中解脫出來。歐盟定期對共同農業政策進行“健康檢查”，把簡化政策作為共同農業政策改革的首要任務之一，已開展了四輪行動，提出了1500多項簡化提案，將200多項市場支持政策簡化成40項。2012年，歐盟還啟動了改善政策和監管績效工作，簡化政策執行及其監督程序，增加政策受益者的可獲得性。
四、對中國實施鄉村振興戰略的啟示
一是樹立城鄉平等發展理念，促進城鄉協同共贏發展。中國實施鄉村振興戰略，應與城鎮化并駕齊驅、相輔相成、共同推進。要加快補齊鄉村發展短板，建立城鄉合作伙伴關系，形成城鄉互補共榮、協作有序的融合發展格局。不能求大求快、求洋求新，盲目造盆景、樹典型。
二是注重產業空間合理布局，發展鄉村規劃編制服務。鄉村振興涉及農業農村的方方面面，但不是某一鄉鎮或村莊面面俱到的振興。要因地制宜地發展現代農業和鄉村特色產業，要順應村莊發展規律和趨勢，差異化建設具有區域帶動作用的中心村鎮、特色鮮明的魅力村鎮和不同功能定位的專業村鎮，推動村鎮聯動發展。要形成不同層面合理分工、協同匹配的戰略規劃體系，加強對村鎮規劃的指導服務。
三是創新資源環境保護策略，賦予農民新型角色定位。要充分認識到農業生產經營活動與資源永續利用、生態環境涵養、文化傳承保護的內在統一性，賦予農民資源、環境、文化公共產品提供者的角色定位。通過設計新的政策工具，發展基于資源環境和傳統文化保護的休閑、養生、文娛產業，讓農民采取資源環境保護行為能夠獲得可觀的收入。
四是完善農業農村政策體系，推進政策管理工作改革。以建立國家鄉村振興戰略政策體系為契機，有效整合農業農村政策，及時更新不適應農業農村發展的法律法規，簡化多部門出臺的重復政策；借鑒歐盟協調和銜接不同成員國政策的做法，增強地方政府實施鄉村振興戰略的積極性、自主性、靈活性。
五是培育自下而上振興動力，滿足年輕群體發展需求。要支持發展農村合作組織、集體經濟組織和各類鄉村振興支撐平臺、服務平臺、發展載體等；重視提升農民參與鄉村振興的能力，積極培育新型經營主體、村莊發展帶頭人，加大對農村創業就業的支持力度，營造留住人才的良好環境，夯實培育鄉村振興內生動力的根基。
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2018年第10期 微信公眾號（原創）
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