黨的十九大作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署后，需要盡快建立健全實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策體系。借鑒歐盟支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并結(jié)合國(guó)情進(jìn)行創(chuàng)新性的借鑒、改造、轉(zhuǎn)化和提升具有重要意義。
一、歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策演變歷程
歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的主體是共同農(nóng)業(yè)政策。共同農(nóng)業(yè)政策對(duì)各成員國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的影響程度經(jīng)歷了逐漸增強(qiáng)的歷史過(guò)程。一是從20世紀(jì)60年代到80年代，建設(shè)共同農(nóng)業(yè)市場(chǎng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；二是從20世紀(jì)90年代到2006年，關(guān)注農(nóng)村多元問(wèn)題，提出農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展；三是從2007年到2013年，改善生產(chǎn)生活環(huán)境，提高綠色發(fā)展質(zhì)量。經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，共同農(nóng)業(yè)政策由單一農(nóng)業(yè)政策逐步拓展成廣泛關(guān)注農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境議題的農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展政策，與各成員國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策實(shí)現(xiàn)了全面對(duì)接。歐盟成員國(guó)在與共同農(nóng)業(yè)政策全面接軌以前，各自針對(duì)國(guó)情采取了一些特色有效的做法。如法國(guó)在城市化迅速推進(jìn)過(guò)程中，注重發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，貫徹現(xiàn)代“理性農(nóng)業(yè)”理念，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合，分區(qū)域差別化施策等；德國(guó)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主要政策是持續(xù)推進(jìn)土地整理和村莊更新，建立了獨(dú)具特色的農(nóng)業(yè)職業(yè)教育體系。
二、歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策需求和演變趨勢(shì)
歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展仍然存在一些問(wèn)題，主要是農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間存在效率差距、農(nóng)村人口一直外流、農(nóng)業(yè)農(nóng)村的角色亟待轉(zhuǎn)型、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相對(duì)滯后。解決這些問(wèn)題需要強(qiáng)有力的政策措施。2016年9月，歐盟通過(guò)了“Cork 2.0宣言”，呼吁出臺(tái)更多、更有效的政策，從根本上改變農(nóng)村落后于城市的局面。同時(shí)意識(shí)到農(nóng)業(yè)在塑造景觀方面的角色、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者作為農(nóng)村環(huán)境公共產(chǎn)品主要提供者的重要性，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村成為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵。2018年6月，歐盟委員會(huì)提出了2021～2027年共同農(nóng)業(yè)政策改革的九大核心目標(biāo)，即確保農(nóng)民公平收入、提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、平衡食物鏈各方力量、應(yīng)對(duì)氣候變化、保護(hù)環(huán)境、保護(hù)景觀和生物多樣性、支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者世代更新、激發(fā)農(nóng)村活力、保障食品和健康質(zhì)量。
近年來(lái)，歐盟努力構(gòu)建創(chuàng)新、協(xié)同、包容的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策框架。一是完善競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向的農(nóng)村多元經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，包括提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，加大對(duì)小農(nóng)戶(hù)和青年農(nóng)民的扶持力度，健全農(nóng)村價(jià)值鏈和地方生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，加大增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展能力的投資。二是構(gòu)建魅力導(dǎo)向的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展政策，以村莊和小城鎮(zhèn)作為推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的“催化劑”，加強(qiáng)智能化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展綜合服務(wù)中心，保護(hù)村莊人文歷史遺產(chǎn)，為城鄉(xiāng)居民在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)提供政策支持工具，完善農(nóng)村辦公場(chǎng)地的設(shè)施、服務(wù)和生活環(huán)境等。三是健全創(chuàng)新導(dǎo)向的農(nóng)村組織培育政策，包括發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)者和地方行動(dòng)小組，提高農(nóng)村發(fā)展組織的管理能力，打通獲取知識(shí)、開(kāi)展創(chuàng)新的渠道等，培育自下而上的農(nóng)村創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)能。四是探索兼容導(dǎo)向的自然環(huán)境保護(hù)政策，主要是引入綠色補(bǔ)貼制度，將至少30%的預(yù)算資金用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)和減緩氣候變化方面的開(kāi)支，鼓勵(lì)農(nóng)民把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和提供鄉(xiāng)村優(yōu)美景觀、農(nóng)田生物多樣性、減緩氣候變化等公共產(chǎn)品結(jié)合起來(lái)，為發(fā)展生態(tài)旅游、休閑養(yǎng)生、有機(jī)食品及其他新興循環(huán)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造條件。
三、歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的演變經(jīng)驗(yàn)
共同農(nóng)業(yè)政策已成為歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要保障和推動(dòng)力量，被認(rèn)為是歐盟最受歡迎的政策之一。這主要得益于歐盟采取了合理的政策制定理念、執(zhí)行策略和管理方式。
一是注重建立城鄉(xiāng)平等的發(fā)展合作伙伴關(guān)系。城鄉(xiāng)平等體現(xiàn)為把城鄉(xiāng)“和而不同”的均衡發(fā)展作為提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力的重要前提；合作體現(xiàn)為城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、價(jià)值互替、要素互流、發(fā)展互動(dòng)，形成城鄉(xiāng)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)、互促共榮的融合發(fā)展關(guān)系。而不是盲目或簡(jiǎn)單地以建設(shè)城市的理念、模式來(lái)建設(shè)鄉(xiāng)村。
二是注重通過(guò)法律法規(guī)和規(guī)劃體系框定鄉(xiāng)村發(fā)展重點(diǎn)。通過(guò)法律法規(guī)和規(guī)劃體系推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，有助于發(fā)揮重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)區(qū)域、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)等的畫(huà)龍點(diǎn)睛作用。共同農(nóng)業(yè)政策詳細(xì)規(guī)定了每項(xiàng)政策和具體項(xiàng)目的預(yù)算支出、支持方向和執(zhí)行方式等，做到了把農(nóng)業(yè)和相關(guān)價(jià)值鏈作為增長(zhǎng)引擎，重點(diǎn)支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；選擇具有區(qū)域帶動(dòng)能力的村鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展，注重不同村鎮(zhèn)之間的分工協(xié)作；把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和環(huán)境保護(hù)、文化建設(shè)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的融合發(fā)展。
三是注重自下而上激發(fā)各方參與鄉(xiāng)村發(fā)展的積極性。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展是自下而上的交互式過(guò)程，歐盟十分注重調(diào)動(dòng)各層次參與者的積極性。如賦予基層政府和社區(qū)、村莊更大的靈活自主參與權(quán)，要求鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定有當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c，通過(guò)在社區(qū)內(nèi)部扶持領(lǐng)導(dǎo)者和地方行動(dòng)小組的方式推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策和項(xiàng)目實(shí)施，形成了自下而上的發(fā)展推進(jìn)機(jī)制。
四是注重增強(qiáng)不同政策之間的互補(bǔ)性和政策制定執(zhí)行的靈活性、策略性。互補(bǔ)性體現(xiàn)為增強(qiáng)各政策工具之間的協(xié)調(diào)性，形成不同農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金之間的合作伙伴關(guān)系。靈活性體現(xiàn)為承認(rèn)地區(qū)發(fā)展的多樣性，允許成員國(guó)自主設(shè)置政策聚焦領(lǐng)域目標(biāo)的量化指標(biāo)，自主決定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體措施和預(yù)算投入。策略性體現(xiàn)為要求農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目兼顧多個(gè)優(yōu)先考慮事項(xiàng)，增強(qiáng)兩個(gè)政策支柱之間的互動(dòng)關(guān)系，增加財(cái)政資金在不同項(xiàng)目之間相互轉(zhuǎn)移、調(diào)劑使用的機(jī)會(huì)和規(guī)制。這使得政策更具針對(duì)性，資金分配更聚焦、更均衡、更透明、更公平。
五是注重通過(guò)對(duì)冗余政策的簡(jiǎn)化、過(guò)時(shí)政策的清理提高政策管理效率。簡(jiǎn)化政策也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵，可以使政策制定者、執(zhí)行者和受益者從不必要的繁瑣手續(xù)和要求中解脫出來(lái)。歐盟定期對(duì)共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行“健康檢查”，把簡(jiǎn)化政策作為共同農(nóng)業(yè)政策改革的首要任務(wù)之一，已開(kāi)展了四輪行動(dòng)，提出了1500多項(xiàng)簡(jiǎn)化提案，將200多項(xiàng)市場(chǎng)支持政策簡(jiǎn)化成40項(xiàng)。2012年，歐盟還啟動(dòng)了改善政策和監(jiān)管績(jī)效工作，簡(jiǎn)化政策執(zhí)行及其監(jiān)督程序，增加政策受益者的可獲得性。
四、對(duì)中國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的啟示
一是樹(shù)立城鄉(xiāng)平等發(fā)展理念，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同共贏發(fā)展。中國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)與城鎮(zhèn)化并駕齊驅(qū)、相輔相成、共同推進(jìn)。要加快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板，建立城鄉(xiāng)合作伙伴關(guān)系，形成城鄉(xiāng)互補(bǔ)共榮、協(xié)作有序的融合發(fā)展格局。不能求大求快、求洋求新，盲目造盆景、樹(shù)典型。
二是注重產(chǎn)業(yè)空間合理布局，發(fā)展鄉(xiāng)村規(guī)劃編制服務(wù)。鄉(xiāng)村振興涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的方方面面，但不是某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊面面俱到的振興。要因地制宜地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，要順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和趨勢(shì)，差異化建設(shè)具有區(qū)域帶動(dòng)作用的中心村鎮(zhèn)、特色鮮明的魅力村鎮(zhèn)和不同功能定位的專(zhuān)業(yè)村鎮(zhèn)，推動(dòng)村鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。要形成不同層面合理分工、協(xié)同匹配的戰(zhàn)略規(guī)劃體系，加強(qiáng)對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃的指導(dǎo)服務(wù)。
三是創(chuàng)新資源環(huán)境保護(hù)策略，賦予農(nóng)民新型角色定位。要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與資源永續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)、文化傳承保護(hù)的內(nèi)在統(tǒng)一性，賦予農(nóng)民資源、環(huán)境、文化公共產(chǎn)品提供者的角色定位。通過(guò)設(shè)計(jì)新的政策工具，發(fā)展基于資源環(huán)境和傳統(tǒng)文化保護(hù)的休閑、養(yǎng)生、文娛產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民采取資源環(huán)境保護(hù)行為能夠獲得可觀的收入。
四是完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策體系，推進(jìn)政策管理工作改革。以建立國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系為契機(jī)，有效整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策，及時(shí)更新不適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的法律法規(guī)，簡(jiǎn)化多部門(mén)出臺(tái)的重復(fù)政策；借鑒歐盟協(xié)調(diào)和銜接不同成員國(guó)政策的做法，增強(qiáng)地方政府實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的積極性、自主性、靈活性。
五是培育自下而上振興動(dòng)力，滿足年輕群體發(fā)展需求。要支持發(fā)展農(nóng)村合作組織、集體經(jīng)濟(jì)組織和各類(lèi)鄉(xiāng)村振興支撐平臺(tái)、服務(wù)平臺(tái)、發(fā)展載體等；重視提升農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的能力，積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體、村莊發(fā)展帶頭人，加大對(duì)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)的支持力度，營(yíng)造留住人才的良好環(huán)境，夯實(shí)培育鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力的根基。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第10期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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