鄉村振興最根本、最核心的評價指標是農民收入水平
引言:2017年10月,黨的十九大報告作出“實施鄉村振興戰略”重大部署。這是完全出乎我的意外的,應該也是出乎絕大多數普通人的意外的,大家不容易想到下一階段應該實施鄉村振興戰略了。其實,這對于中共高層來說則應完全合乎客觀邏輯。到2020年,將達到脫貧攻堅的預定目標,實現全面建成小康社會;在脫貧和小康的基礎上,鄉村振興就是自然而然的要求,既是客觀發展的需要,也是執政興國的需要。顯然,不應在全面建成小康社會之后才部署實施鄉村振興戰略,而應在之前的某個合適時點宣布實施,這個合適時點,莫過于黨的十九大。脫貧攻堅、鄉村振興,兩大重大戰略從而實現“無縫銜接”。這是我對鄉村振興戰略的最初感受。那么,什么是鄉村振興呢?如何才能實現鄉村振興?鄉村振興是個美好的圖景,但是中國“三農”問題積重難返,鄉村振興談何容易?!9億農民之眾,差不多是美國全部人口的3倍;戶均僅僅七八畝地,如此狹小的土地規模,極大地制約了農戶的農業收入水平。在這樣非同尋常、極為特殊的客觀條件下,農民一家一戶如何養家糊口、如何發家致富?是擺在面前的十分現實的難題。好在,城鎮提供的就業機會、就業收入,在較大程度上掩蓋了這一窘境。那么,實現鄉村振興,其根本的評價指標應是什么?我認為,應是農民的人均收入。常言道,“就業是民生之本”,其實說的還不夠深刻明了,應該說“收入是民生之本”。“小康不小康,關鍵看老鄉”,同樣,“振興不振興,關鍵看老鄉”。農民的錢袋子鼓不鼓,是判斷是否小康、是否振興的根本標準。所以,鄉村振興最根本、最核心的評價指標是農民收入水平,這可謂“農民之基”。即總體而言,必需要解決好農民問題,才有可能實現鄉村振興。這是中央提出實施鄉村振興戰略后,我的總體感受。一年多以來,結合我的日常工作和研究興趣,我又逐步認識到一些實際問題,尤其是對于兩個方面的問題有了較多具體感受。一是,要進一步完善農地政策和法制,這可謂“農業之基”;二是,要建立健全村級公共產品供給體制,這可謂“農村之基”。總之,就我個人的主要關注點而言,實施鄉村振興戰略,必需解決上述三個方面的基本問題,即農民問題、土地問題和公益問題,筆者就此分別談一些認識。
一、必須治理“窮根兒”,奠定農民收入之基。
我國農村扶貧進入攻堅期,黨中央審時度勢、高瞻遠矚,提出并部署實施鄉村振興戰略。扶貧的目標是脫貧,振興的目標是富裕,兩大戰略無縫銜接,為我國農村發展繪就了藍圖。
今年初,中國農業大學李小云教授曾發文指出,扶貧能讓窮人致富嗎?他在云南勐臘河邊村扶貧已經有三年多,他感到有些困惑。筆者認為,我們扶貧的目標是為了脫貧,目前脫貧已處于攻堅期,是最后的也是最關鍵的一場硬仗,必須打贏,必須如期實現脫貧,實現農村全面小康;下一步走向富裕,不是扶貧能夠解決的,必須實施鄉村振興戰略,逐步實現農民富裕,實現農村現代化。無論是脫貧還是富裕,都是與“貧”作斗爭,即“治貧”,治貧大致分為脫貧、富裕兩個歷史階段。
治貧既要治標,更要治本。從近年脫貧的實踐看,一般重在治標。比如,李小云教授在河邊村設計實施的“瑤族媽媽”客房,增加了農民就業機會,增加了工資收入,對于脫貧是有明顯效果的。但是走向富裕,僅有“瑤族媽媽”客房還不夠,因為“瑤族媽媽”客房并不能治理農民的“窮根兒”。走向富裕,必須治本,必須治“窮根兒”。
那么,我國農民的“窮根兒”是什么?這一點必須刨根問底弄清楚。所謂窮,就是收入低。從農民收入結構看,主要有農業經營收入、工資性收入、財產性收入、轉移支付收入四個部分。其中,農業經營收入是農民收入之本,農民的收入應以農業經營收入為主,這是天經地義的。近幾年,我國農民的工資性收入已經高于農業經營收入,其含義是什么?一是農民普遍處于兼業狀態,二是農業經營收入匱乏。這毫不奇怪,因為我國的基本農情是農民過多,而使人地矛盾高度緊張。農村集體土地約19億畝,由2.29億戶農戶(約9億農民)承包經營,戶均承包耕地面積僅有8畝左右。可以說,這是超小型的家庭農場,國人甚至羞于稱之為家庭農場。如此小規模的家庭土地面積,顯然是一個“卡脖子”的制約因素,決定了農戶農業經營收入的極大局限性。人均土地資源過少,這是農民貧困的主要客觀因素。筆者認為,這也是我國“三農”問題的根源所在。美國、加拿大、巴西、俄羅斯、澳大利亞等國家都沒有所謂的“三農”問題,因為這些國家的農民數量不多,所以農民人均土地資源較多。
有的同志說,不對啊,我們的城市化率已經50%多了,沒有9億農民了。這是概念的偏差。據2016年的統計數據,我國農村承包土地的農戶數量是2.29億戶,有9億多人口。我國有20億畝耕地,其中農墾約有1億畝,其他19億畝基本是集體土地,承包給農戶使用。也就是說,9億多農民承包了大約19億畝耕地。這9億多人口是不是農民?他有耕地,在本質上就是農民,盡管他可能去城市打工了,但是身上仍有農民的“標簽”。
我國要解決“三農”問題,要推進鄉村振興,必須逐步解決農民人均土地資源太少的問題,這是“治本”之道,是繞不過去的坎兒。耕地面積是基本固定不變的,那就得逐步減少農民數量。應把“減少農戶數量、增加戶均面積”作為我國農業家庭經營的根本目標、長遠戰略。只有著眼于這個目標、堅持住這個戰略,才有可能逐步破解“農業人口過多、戶均面積過小”的困局。
2002年的《農村土地承包法》第二十六條明確規定,“承包期內,承包方全家遷入設區的市,轉為非農業戶口的,應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的,發包方可以收回承包的耕地和草地。”這一條款是合理的、科學的,此類情況下退出承包地是應當的,有利于逐步減少農業人口、增加戶均承包耕地面積。但是,后來的有關文件又提出了不同的意見。而且,近期的農村土地承包法修訂草案也要修改這一條。筆者認為,這是“撿芝麻,丟西瓜”,是歷史的倒退。呼吁正視這個問題!我國必須實施減少農業人口戰略,要把逐步減少農業人口作為根本性的、長遠性的發展戰略,這是逐步擴大戶均承包土地規模的必由之路。要堅持和落實“全家遷入設區的市退出承包地”的法律規定,切忌開歷史的倒車。
進城農民市民化,其實現成本不應由其承包地來買單。全家遷入設區的市,轉為非農業戶口,喪失了集體經濟組織成員資格,理應退出其承包地。健康有序的城市化,應依靠城市的“拉力”來實現,而不應依賴于農村土地的“推力”。我國農村土地有9億承包人口,承包人口過多。農村土地所具有的經濟功能、經濟效益,應由農村的農業人口來分享,而不應由“全家遷入設區的市”的進城人口來分享,這應是一條基本原則。從長遠看,要實現戶均承包耕地面積的適度擴大,逐步提高農民的農業收入水平,必須堅持和踐行這一基本原則。
二、必需完善農地法制,筑牢農業發展之基。
黨的十九大作出重大論斷,“經過長期努力,中國特色社會主義進入了新時代,這是我國發展新的歷史方位。”農村土地制度,是保障農業農村經濟發展的基礎性制度,一直以來存在諸多熱點問題,備受各級政府和廣大專家學者關注。進入新時代,如何回應熱點問題,進一步完善創新農地制度,實現農地制度科學化、法制化,是新形勢下的新任務新要求,也是鄉村振興的必然要求。
近年,筆者越來越有一個深刻的認識,農村土地的政策與法制,必須融合經濟學與法學兩門學科,而不能再是兩張皮。隨著農地政策法制化的要求越來越迫切,法學有成為顯學的趨勢,這也是客觀規律。一方面,調研農地制度的經濟學者應當懂得基本的法學知識,當然最好能夠成為法學專家,從法學理論的視角深化農村土地經濟問題研究;另一方面,法學專家應當多一些田野調查,接地氣、察民情,從而實現法學與實踐相結合。經濟學與法學密切融合,必能大大推動農地制度的法制化進程,也有益于國家整個經濟體制的現代化。筆者認為,把經濟學與法學融合應用于農地制度、農地法制,陳小君教授的團隊堪稱楷模,無論田野調查還是法理研究,都非常深入扎實,而所取得的成效亦有目共睹。
按照產權理論,農村土地作為不動產,其最根本的權利是所有權和使用權。其中,所有權是物權,使用權既可能是用益物權,也可能是債權。筆者對所有權、使用權作一些必要的分析。
我國農村土地實行公有制,即集體所有制。筆者常常感到,對于農村土地集體所有制,目前尚普遍存在一些模糊認識。農村土地集體所有制的實質是什么?筆者關注和研究這個問題大概有15年了。現在可以堅定地認為,農村土地集體所有制并不是完全意義上的所有制,而僅僅是名義上的所有制。換言之,農村土地集體所有制的實質是國家所有制,農村集體經濟組織所享有的主要是土地的使用權,而集體對土地的使用權又實行承包制,分解承包給本集體的農戶實際使用。為什么得出這樣的結論?這是因為,所有權的基本特征是享有處分權和收益權,而農村集體經濟組織對于土地并無處分權,也沒有完整的收益權。比如,征地就是最為顯著的例證。農地轉為非農使用,其權限不在農村集體經濟組織,而在人民政府;征地收益的分配,大頭兒不在農村集體經濟組織,而在人民政府。因此,農村集體經濟組織對于土地的所有權,僅是名義上的,這是確信無疑的。我國農村土地集體所有制的實質,是國家所有制;集體僅享有土地的使用權等部分權利,并不享有完整的土地所有權權利。或者說,農村集體經濟組織所享有的土地權利是“準所有權”。
如上分析,農村集體經濟組織所享有的土地權利主要是使用權,而國家又通過政策和法律規定了使用權的實現形式,即承包到戶使用。這進一步表明,集體的土地所有權僅僅是名義上的。那么,農戶得到的土地使用權是什么性質呢?一些專家學者認為,自實行家庭承包制以來,對于農戶的土地承包經營權,一直存在物權與債權之爭。筆者不贊同這一判斷。回顧我國法律關于土地承包經營權的保護方式,可以看出,一直以來是把其作為物權進行保護的。比如,1986年的《民法通則》,第五章為“民事權利”,其中第一節為“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”,第二節為“債權”,“土地的承包經營權”列于第一節中,可見《民法通則》是把土地承包經營權作為物權進行保護的,而不是作為債權,盡管土地承包經營權也具有債權的一些特征;1993年修改后的《經濟合同法》第二條規定:“本法適用于平等民事主體的法人、其他經濟組織、個體工商戶、農村承包經營戶相互之間,為實現一定經濟目的,明確相互權利義務關系而訂立的合同”,可見《經濟合同法》未把農村土地承包經營權(農村集體經濟組織與承包農戶之間)納入適用范圍,這也表明農村土地承包經營權不是《經濟合同法》所調整的債權關系;1999年《合同法》仍未把農村土地承包經營權納入適用范圍,再次表明土地承包經營權不是《合同法》所調整的債權關系;2002年的《農村土地承包法》,盡管沒有明確規定土地承包經營權為物權,但是土地承包經營權的物權性質已比較清晰;2007年《物權法》則明確將土地承包經營權規定為一種用益物權。由上述法律歷程看到,我國法律對于農村土地承包經營權的物權性保護是漸進的,而不是一蹴而就。也正因如此,《物權法》頒布實施后,并沒有對農村土地承包經營權帶來立竿見影的影響,對其影響是長遠性的。
這里,筆者認為也有必要談一下對當前成為熱點的“三權分置”的認識。正如經濟學界、法學界對于“三權分置”存在的一些理論分歧,筆者認為,“三權分置”是客觀發生的經濟現象,但卻不能上升為法律規范。這是因為,土地的所有權、使用權屬于不動產產權范疇,而農民(農戶)對土地的承包權并不屬于產權范疇,承包權體現的是集體經濟組織的成員權、農民對集體土地的承包請求權。也就是說,“所有權、使用權”與“承包權”,是兩類不同性質的權利。從經濟學的角度看,“所有權、使用權”與“承包權”客觀上確實存在分離的現象;但是,從法學的角度看,“所有權、使用權”與“承包權”的性質不同,法律規范也必然不同。
而且,需要指出的是,《農村土地承包法》是2002年制定頒布的,當時正處于農村稅費改革期間。大家知道,在農村稅費改革之前,農戶的承包地需要交納農業稅、三提五統等農業稅費,這正體現了“承包”的含義;但是,在農村稅費改革之后,農戶使用的土地不再繳納農業稅、三提五統等農業稅費,在事實上已經不存在“承包”。因此,從這個方面看,目前的《農村土地承包法》名稱早已不合時宜,應當更名為“農村土地使用法”,或者其他適宜的名稱。
三、必需改革公益體制,健全農村建設之基。
近幾年,中央開展農村人居環境整治工作,而且工作力度逐步加大。這說明了兩點,一是近些年農村人居環境問題凸顯,對農業農村發展形成了新的挑戰;二是中央已把農村人居環境整治工作提上重要日程,下決心解決這個關乎農村發展的基礎性問題。需要思考的是,農村人居環境何以成為問題?何以到了需要中央來抓的嚴重程度?捋清楚產生問題的根本原因,才能對癥下藥,才能藥到病除。
總體看,農村人居環境屬于農村公共產品,農村人居環境問題是農村公共事務問題。討論農村公共產品,需要區分兩類不同性質的公共產品。對于跨行政村的公共產品,屬于純公共產品,應由公共財政承擔供給成本;對于村內戶外的公共產品,一般認為是準公共產品,應按照“受益者付費”的方式解決供給成本問題。
應當說,農村人居環境既包括純公共產品,如跨行政村的道路等設施,也包括準公共產品,如村內的通組路、巷道、垃圾收集等事務。筆者認為,目前的農村人居環境問題,主要是準公共產品問題。可以說,本世紀以來,公共財政對于農村純公共產品供給是努力盡責的,交通、醫療、教育等各方面均有所發展,農民群眾總體比較滿意。目前,對于農村準公共產品,主要通過村民一事一議籌資籌勞與財政獎補的投融資方式解決。從近年來看,“一事一議”總體效果不夠好,難以充分解決農村準公共產品的有效供給問題。據多方面測算,全國農村每年需要“一事一議”項目建設資金約3000億元,以解決村內戶外的道路硬化、環境衛生、燈光照明、田間設施等公共產品供給問題。實際上,近年全國農村每年完成的“一事一議”項目總投資僅約1300億元,建設資金缺口達55%以上。由于“一事一議”項目總投入遠遠不足,一般只能先用于道路硬化等農民群眾最為急需的項目,對于垃圾污水治理等問題往往難以顧及,有的村莊由于缺乏公共資金,十幾年不能清理整治垃圾,造成垃圾圍村現象。因此,據此判斷,農村人居環境問題,主要是農村準公共產品供給不足造成的。從長遠計,解決農村人居環境問題,必須對癥下藥,從農村準公共產品供給體制機制方面著手。
那么,“一事一議”項目建設資金為什么缺口如此之大?“一事一議”項目建設,是為了解決村內戶外準公共產品供給問題,應堅持“民辦公助”原則。當前,“一事一議”項目資金的主要構成是籌資籌勞、集體投入、捐資贊助、財政獎補。其中,財政獎補占項目總投資的比例應小于50%。但是,據調研,在實際工作中,許多地方的財政獎補比例突破了50%,有的甚至高達90%左右,“民辦公助”異化為“民助公辦”,遠遠背離了準公共產品“受益者付費”的原則,受益者享受到利益,卻沒有付出必要的費用。也就是說,受益者“付費”出現了明顯“空白”狀態,致使“一事一議”制度的作用沒有發揮出來。這個問題亟需引起重視,盡快健全完善“一事一議”管理制度。
在這個方面,城市小區的人居環境治理經驗值得借鑒。在城市小區,居民一般需要繳納兩項費用,一是物業管理費,這項費用包含小區內的垃圾收集費、環境衛生費;二是垃圾處理費,是小區內垃圾收集后轉交市政部門處理、填埋的費用,由小區物業管理部門代收后轉繳地方政府。可見,城市小區的公益事業是“民辦”,并沒有“公助”。國家對農村的村內戶外公益事業實行“民辦公助”,是對農村發展的扶持政策,基層在實際操作中不應異化為“民助公辦”。只有堅持“民辦公助”基本取向,落實“受益者付費”基本原則,完善“一事一議”籌資籌勞與財政獎補制度,才能搞好農村人居環境建設。
這里,從制度沿革與改革的視角,我們再作一些必要的探究。應當看到,不同于各級政府供給純公共產品的體制,國家對于村級準公共產品供給的制度設計,不是通過村級稅收來解決,而是通過村級收費(含籌勞)來解決。村級收費(含籌勞),農村稅費改革之前是指“三項提留和兩工”,稅費改革之后是指“一事一議籌資籌勞”。“三提兩工”是強制性制度,必須繳納,而“籌資籌勞”是民主性制度,自愿繳納。筆者認為,需要強調兩點:第一,農村稅費改革的目的,是為了減輕農民負擔,甚至于取消農民負擔(比如農業稅),而一事一議制度是為了控制農民負擔,并不是旨在取消農民負擔。第二,一事一議制度的功能,首先是建設村級公益事業,這是“本”,其次是控制農民負擔,這是“末”,本末不可倒置。
近年,在村民一事一議籌資籌勞管理工作中,對于籌資籌勞政策及標準,遇到一些疑義甚至爭論,既有來自基層干部群眾的聲音,也有來自機關一些干部的聲音。筆者對此感觸良多,村民一事一議籌資籌勞管理亟需提高思想認識。必需認識到,村民一事一議籌資籌勞是對集體公益事業應盡的義務,是村級公共產品建設成本的重要組成部分。農村社區的村民一事一議籌資籌勞,如同城市社區的市民繳納專項維修資金、物業管理費,是居民對社區集體必需盡到的義務,屬于合理負擔;合理負擔并非越低越好,應當根據居民經濟承受能力和公益事業建設需要而定。從村級公益事業投融資體制機制看,必需爭取多方給力,積極構建“群眾籌資籌勞,集體經濟支持,社會捐資贊助,財政獎勵補助”的多元化投入保障機制。只有千方百計多渠道“化緣”,才能盡量滿足農民群眾的實際建設需求,促進農村社區“強筋壯骨”,為鄉村振興提供基礎保障。
借鑒城市小區物業管理等成功治理經驗,推進農村集中居中小區逐步實行物業化管理,是村級公共產品供給體制改革的大方向。《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》(2017年)指出:有條件的地方應規范農村社區物業管理,研究制定物業管理費管理辦法;探索在農村社區選聘物業服務企業,提供社區物業服務。這為農村小區公共產品供給體制改革指明了方向,具備條件的農村社區應適時推行物業管理費制度,逐步建立健全村級公共產品供給體制。需要指出的是,城市小區物業費是依據業主的房屋建筑面積收取的;而農村小區的房屋一般沒有產權證,沒有明確的建筑面積標識,但是其宅基地有使用權證書,宅基地面積在使用權證書上均有標明,可以考慮依據業主的宅基地面積收取物業費。
注:本文系“中國縣域治理高層論壇(第三屆)”征文,主要觀點來自《農地制度論》(第2版)。
中國鄉村發現網轉自:新鄉土 微信公眾號(原創)
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