原題：上海如何積極探索超大城市的鄉(xiāng)村振興舉措，將“優(yōu)先發(fā)展”落在實處？
2月19日，新華社受權(quán)發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）。這份2019年中央一號文件開宗明義指出，今明兩年是全面建成小康社會的決勝期，“三農(nóng)”領(lǐng)域有不少必須完成的硬任務(wù)。《意見》明確指出，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手。
自黨的十九大正式提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”以來，黨中央、國務(wù)院采取一系列重大舉措，印發(fā)了《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等文件，為指導(dǎo)各地區(qū)各部門分類有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興擬出“時間表”和“路線圖”。上海如何積極探索超大城市的鄉(xiāng)村振興舉措，將“優(yōu)先發(fā)展”落在實處？
提高站位，系統(tǒng)謀劃鄉(xiāng)村振興
上海是城市化高度發(fā)達(dá)的城市。2017年上海城市化率達(dá)到87.7%，位居全國榜首。但中心城區(qū)人口密度過于集中，外環(huán)內(nèi)664平方公里的區(qū)域集聚了接近一半的常住人口，人口密度達(dá)17056人/平方公里，高于韓國首爾市和日本東京都區(qū)。而上海的寶山、閔行、浦東外圍以及嘉定、松江、青浦和奉賢、金山等9個涉農(nóng)郊區(qū)占到上海陸域總面積85％左右，地域面積廣，經(jīng)濟(jì)密度低，有較大的環(huán)境承載空間。這表明郊區(qū)村鎮(zhèn)發(fā)展對上海發(fā)展具有重要意義，理應(yīng)承載重要功能。
歐美發(fā)展歷程表明，在進(jìn)入城市化成熟階段，人口遷移會經(jīng)歷從城到郊，進(jìn)而到鎮(zhèn)的歷程。很多大企業(yè)總部也并非設(shè)在大都市區(qū)，而是設(shè)在小城鎮(zhèn)上。如原聯(lián)邦德國在城市化率超過70%以后，通過完善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和功能區(qū)布局規(guī)劃，強(qiáng)化小城市和鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)配套與服務(wù)功能，增強(qiáng)其對大企業(yè)的吸引力，促進(jìn)大企業(yè)向小城市和鎮(zhèn)布局，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，借鑒世界大城市發(fā)展經(jīng)驗，上海率先實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和逆城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展、相得益彰，極其可能也極其必要。一方面可以疏解中心城區(qū)非核心功能，實現(xiàn)中心城區(qū)的逆城市化；另一方面可以促進(jìn)郊區(qū)人口城鎮(zhèn)化，推動部分農(nóng)民市民化，將產(chǎn)業(yè)與人口逐漸引導(dǎo)到郊區(qū)城鎮(zhèn)；同時，有選擇性地加大對保留鄉(xiāng)村的發(fā)展支持力度。這將是上海未來城鄉(xiāng)發(fā)展空間的重大調(diào)整，由此將拓展上海發(fā)展的戰(zhàn)略空間，增強(qiáng)上海發(fā)展的動力活力，更將重塑上海發(fā)展的城鄉(xiāng)格局。
揚長補(bǔ)短，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力發(fā)展六次產(chǎn)業(yè)是上海解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問題的根本途徑。雖然上海農(nóng)業(yè)占比越來越小是必然趨勢，但鄉(xiāng)村的多功能性愈發(fā)凸顯更是必然趨勢。上海發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不僅應(yīng)該體現(xiàn)在設(shè)施農(nóng)業(yè)、種源農(nóng)業(yè)、精細(xì)農(nóng)業(yè)、高效生態(tài)農(nóng)業(yè)上，而且還可以和其他產(chǎn)業(yè)融合。鄉(xiāng)村所具有的生態(tài)、文化、觀光、休閑，輔之以部分生產(chǎn)功能（主要指供城市所需的生鮮農(nóng)產(chǎn)品）不可或缺。未來村鎮(zhèn)不僅是重要的居住空間，還是打響“上海制造”品牌、弘揚“江南文化”、吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)群體的重要發(fā)展空間。
一是，保留大片的農(nóng)用地和田園風(fēng)貌，為上海建成具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市擦亮生態(tài)特色和筑牢綠色底色。世界上許多人多地少的發(fā)達(dá)國家如英國、荷蘭等都是保護(hù)鄉(xiāng)村和采用綠帶緩沖區(qū)等多樣化模式倒逼提高城市建設(shè)用地效率。上海鎖定規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長，要求建設(shè)用地總量控制在3200平方公里以內(nèi)，防止城市無限制擴(kuò)張，就需要在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中通過一系列政策實現(xiàn)對城市規(guī)模的控制，尊重保護(hù)鄉(xiāng)村獨特風(fēng)貌，使城市更加緊湊、城鎮(zhèn)更具特色、鄉(xiāng)村更加宜居，守住美麗上海的底色，而不是千城一面、千村一面的城市形態(tài)。
二是，要把江南鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化遺產(chǎn)和現(xiàn)代文明要素結(jié)合起來，把保護(hù)傳承和開發(fā)利用有機(jī)結(jié)合起來，塑造上海新的發(fā)展動能。上海自古以來就是魚米之鄉(xiāng)，以距今6000-7000年的“上海第一稻”為發(fā)端，到元朝松江府烏泥涇鎮(zhèn)（今上海市徐匯區(qū)華涇鎮(zhèn)）黃道婆傳授先進(jìn)的紡織技術(shù)以及推廣先進(jìn)的紡織工具，開啟了古代植棉業(yè)和加工業(yè)的結(jié)合。上海現(xiàn)有15個歷史文化名鎮(zhèn)名村，分布在浦東、青浦、金山、松江、嘉定、閔行、寶山等地。這些名鎮(zhèn)名村各具特色，是上海傳統(tǒng)鎮(zhèn)村風(fēng)貌的典型代表。這些具有農(nóng)耕特質(zhì)、民族特色、江南地域特點的鄉(xiāng)村物質(zhì)文化遺產(chǎn)和古鎮(zhèn)、古村落、古建筑，是不可復(fù)制的文化瑰寶；這些活態(tài)的鄉(xiāng)土民間藝術(shù)、手工技藝、民俗活動等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，是歷史傳承的文化基因。它們是城市的根之所系，也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展新的動力源。
規(guī)劃引領(lǐng)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“多規(guī)合一”
此次《意見》明確提出強(qiáng)化鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)，把加強(qiáng)規(guī)劃管理作為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作，實現(xiàn)規(guī)劃管理全覆蓋。上海實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了“三步走”的思路。到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，初步實現(xiàn)農(nóng)村布局相對合理、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、人居環(huán)境整潔、基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共服務(wù)健全、農(nóng)民生活寬裕。到2035年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，努力把都市農(nóng)業(yè)和郊區(qū)農(nóng)村建成可持續(xù)發(fā)展的示范區(qū)和宜居城市的后花園，與上海建成具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市相得益彰。到2050年，實現(xiàn)更高水平的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)深度融合、人與自然和諧發(fā)展。
在規(guī)劃層面，需要市區(qū)兩級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個規(guī)劃融合到全域范圍，實現(xiàn)一個市區(qū)一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題。因此，有必要對上海現(xiàn)有84個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1590個村進(jìn)行系統(tǒng)梳理，統(tǒng)籌村鎮(zhèn)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)，根據(jù)《上海市產(chǎn)業(yè)地圖》繪制村鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖，分類施策。將村分為城郊融合型、集聚提升型、特色保護(hù)型和搬遷撤并型四大類。探索嚴(yán)守“離房不失房、離地不失地”、“建設(shè)用地只減不增、基本農(nóng)田只增不減”兩條底線前提下，實現(xiàn)承包地流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地盤活，改變目前農(nóng)地規(guī)模細(xì)碎、村莊布局小散亂、集體建設(shè)用地使用效率低下的局面。從市級層面，對不同區(qū)、鎮(zhèn)特別是非城關(guān)鎮(zhèn)賦予吸納產(chǎn)業(yè)與人口制訂差別化落戶政策環(huán)境。對確定為需保留發(fā)展的重點村進(jìn)行生態(tài)修復(fù)與田園綜合體建設(shè)，形成中心城區(qū)、新城新區(qū)、特色城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的特大型城市市域城鄉(xiāng)體系。
制度創(chuàng)新，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地見效
《意見》提出，要全面深化農(nóng)村改革，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。鄉(xiāng)村振興不是“撒胡椒面”，要根據(jù)具體情況精準(zhǔn)施策。
對位于城市近郊區(qū)以及城關(guān)鎮(zhèn)所在地的城郊融合型村莊，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民率先進(jìn)鎮(zhèn)，鼓勵引導(dǎo)村民依法自愿有償退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，保留集體資產(chǎn)收益分配權(quán)。由區(qū)、鎮(zhèn)成立強(qiáng)村公司，負(fù)責(zé)土地收儲和動遷居民社區(qū)建設(shè)，探索村集體資產(chǎn)委托強(qiáng)村公司代管，進(jìn)城農(nóng)戶變成股東，實現(xiàn)村級經(jīng)濟(jì)和百姓收入共同增長。通過宅基地置換方式，讓農(nóng)民以自愿方式，按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)換取城鎮(zhèn)住房。這些住房既可以通過土地復(fù)合出讓的方式，在城鎮(zhèn)商品房建設(shè)中參照保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民安置房，也可以單獨選址集中建設(shè)動遷社區(qū)，房屋具有完全產(chǎn)權(quán)。使村民帶資進(jìn)城入鎮(zhèn)生活居住，逐漸完成向市民轉(zhuǎn)變。
對擬保留的集聚提升型、特色保護(hù)型和撤并搬遷型三類村莊，探索農(nóng)村“三塊地”改革試點，加快打造具有江南水鄉(xiāng)特征和大都市郊區(qū)特色的都市田園鄉(xiāng)村。一是統(tǒng)籌利用生產(chǎn)空間，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。通過宅基地整理和村莊布局調(diào)整，合理劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)、蔬菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)。加大農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)力度，做大都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)規(guī)模，以農(nóng)地規(guī)模化促農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化建設(shè)。二是持續(xù)改善鄉(xiāng)村風(fēng)貌，打造生態(tài)宜居美麗家園。遵循鄉(xiāng)村傳統(tǒng)肌理和格局，制定村莊建設(shè)規(guī)劃，從農(nóng)田整治到美化庭院，從美麗鄉(xiāng)村到綠水青山，合理布局生產(chǎn)生活生態(tài)空間。推動農(nóng)民集中居住，對原有宅基地進(jìn)行歸并，對住宅作評估，就地完善、就地提升、就地改造、就地平衡。適合保留的住宅建筑，由村負(fù)責(zé)統(tǒng)一改建，發(fā)展民宿、“雙創(chuàng)”等新產(chǎn)業(yè)，新業(yè)態(tài)；不適合保留的則由村負(fù)責(zé)拆除。加快建設(shè)配套齊全的農(nóng)民集中居住點，既解決老舊住房改造、6層以下加裝電梯等問題，又集約節(jié)約利用土地，提升資源利用效率。對于宅基地空置、暫時又不愿意流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)規(guī)范管理，不能用于群租、不得用于經(jīng)營，維護(hù)好鄉(xiāng)村良好秩序和環(huán)境。三是盤活集體沉睡資產(chǎn)，壯大集體經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)農(nóng)民長效增收。以要素市場化改革為突破口，著力推動農(nóng)村資源入市、城市資本下鄉(xiāng)，激發(fā)轉(zhuǎn)型發(fā)展動力，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。同時，鼓勵有條件的村利用各級補(bǔ)助資金和節(jié)余資金，以盤活資源、新建固定資產(chǎn)、購建城鎮(zhèn)物業(yè)等方式發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)，從而增加農(nóng)民的經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入。
總之，上海深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持重視做好中心城區(qū)工作的同時，更加注重郊區(qū)發(fā)展，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)、人才、資金、信息優(yōu)勢，在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排。要進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、轉(zhuǎn)換思維方式、提高規(guī)劃能力、破解突出難題，注重協(xié)同聯(lián)動。以創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制為突破口，更好地調(diào)動激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)部活力、優(yōu)化發(fā)展外部環(huán)境，有效釋放鄉(xiāng)村資源價值，有力推動村鎮(zhèn)建設(shè)，做強(qiáng)都市農(nóng)業(yè)，做美都市田園，致富都市農(nóng)人，做新時代中國特色社會主義超大城市城鄉(xiāng)融合發(fā)展的示范者、鄉(xiāng)村全面振興的引領(lǐng)者。
作者系中國浦東干部學(xué)院長三角研究院副院長、教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：上觀新聞
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
