原題：上海如何積極探索超大城市的鄉村振興舉措，將“優先發展”落在實處？
2月19日，新華社受權發布《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）。這份2019年中央一號文件開宗明義指出，今明兩年是全面建成小康社會的決勝期，“三農”領域有不少必須完成的硬任務。《意見》明確指出，要堅持農業農村優先發展總方針，以實施鄉村振興戰略為總抓手。
自黨的十九大正式提出“實施鄉村振興戰略，堅持農業農村優先發展”以來，黨中央、國務院采取一系列重大舉措，印發了《關于實施鄉村振興戰略的意見》、《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》等文件，為指導各地區各部門分類有序推進鄉村振興擬出“時間表”和“路線圖”。上海如何積極探索超大城市的鄉村振興舉措，將“優先發展”落在實處？
提高站位，系統謀劃鄉村振興
上海是城市化高度發達的城市。2017年上海城市化率達到87.7%，位居全國榜首。但中心城區人口密度過于集中，外環內664平方公里的區域集聚了接近一半的常住人口，人口密度達17056人/平方公里，高于韓國首爾市和日本東京都區。而上海的寶山、閔行、浦東外圍以及嘉定、松江、青浦和奉賢、金山等9個涉農郊區占到上海陸域總面積85％左右，地域面積廣，經濟密度低，有較大的環境承載空間。這表明郊區村鎮發展對上海發展具有重要意義，理應承載重要功能。
歐美發展歷程表明，在進入城市化成熟階段，人口遷移會經歷從城到郊，進而到鎮的歷程。很多大企業總部也并非設在大都市區，而是設在小城鎮上。如原聯邦德國在城市化率超過70%以后，通過完善產業基礎設施和功能區布局規劃，強化小城市和鎮的產業配套與服務功能，增強其對大企業的吸引力，促進大企業向小城市和鎮布局，推動城鄉協調發展。因此，借鑒世界大城市發展經驗，上海率先實現城鎮化和逆城鎮化協調發展、相得益彰，極其可能也極其必要。一方面可以疏解中心城區非核心功能，實現中心城區的逆城市化；另一方面可以促進郊區人口城鎮化，推動部分農民市民化，將產業與人口逐漸引導到郊區城鎮；同時，有選擇性地加大對保留鄉村的發展支持力度。這將是上海未來城鄉發展空間的重大調整，由此將拓展上海發展的戰略空間，增強上海發展的動力活力，更將重塑上海發展的城鄉格局。
揚長補短，統籌推進鄉村振興
實施鄉村振興戰略，大力發展六次產業是上海解決農業農村發展問題的根本途徑。雖然上海農業占比越來越小是必然趨勢，但鄉村的多功能性愈發凸顯更是必然趨勢。上海發展現代農業，不僅應該體現在設施農業、種源農業、精細農業、高效生態農業上，而且還可以和其他產業融合。鄉村所具有的生態、文化、觀光、休閑，輔之以部分生產功能（主要指供城市所需的生鮮農產品）不可或缺。未來村鎮不僅是重要的居住空間，還是打響“上海制造”品牌、弘揚“江南文化”、吸引創新創業群體的重要發展空間。
一是，保留大片的農用地和田園風貌，為上海建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市擦亮生態特色和筑牢綠色底色。世界上許多人多地少的發達國家如英國、荷蘭等都是保護鄉村和采用綠帶緩沖區等多樣化模式倒逼提高城市建設用地效率。上海鎖定規劃建設用地總規模負增長，要求建設用地總量控制在3200平方公里以內，防止城市無限制擴張，就需要在城鄉規劃體系中通過一系列政策實現對城市規模的控制，尊重保護鄉村獨特風貌，使城市更加緊湊、城鎮更具特色、鄉村更加宜居，守住美麗上海的底色，而不是千城一面、千村一面的城市形態。
二是，要把江南鄉村優秀文化遺產和現代文明要素結合起來，把保護傳承和開發利用有機結合起來，塑造上海新的發展動能。上海自古以來就是魚米之鄉，以距今6000-7000年的“上海第一稻”為發端，到元朝松江府烏泥涇鎮（今上海市徐匯區華涇鎮）黃道婆傳授先進的紡織技術以及推廣先進的紡織工具，開啟了古代植棉業和加工業的結合。上海現有15個歷史文化名鎮名村，分布在浦東、青浦、金山、松江、嘉定、閔行、寶山等地。這些名鎮名村各具特色，是上海傳統鎮村風貌的典型代表。這些具有農耕特質、民族特色、江南地域特點的鄉村物質文化遺產和古鎮、古村落、古建筑，是不可復制的文化瑰寶；這些活態的鄉土民間藝術、手工技藝、民俗活動等非物質文化遺產，是歷史傳承的文化基因。它們是城市的根之所系，也是產業發展新的動力源。
規劃引領，實現鄉村振興戰略“多規合一”
此次《意見》明確提出強化鄉村規劃引領，把加強規劃管理作為鄉村振興的基礎性工作，實現規劃管理全覆蓋。上海實施鄉村振興戰略提出了“三步走”的思路。到2020年，鄉村振興取得重要進展，初步實現農村布局相對合理、產業融合發展、人居環境整潔、基礎設施完善、公共服務健全、農民生活寬裕。到2035年，鄉村全面振興，農業農村基本實現現代化，努力把都市農業和郊區農村建成可持續發展的示范區和宜居城市的后花園，與上海建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市相得益彰。到2050年，實現更高水平的農業農村現代化、城鄉深度融合、人與自然和諧發展。
在規劃層面，需要市區兩級統籌協調，將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃融合到全域范圍，實現一個市區一本規劃、一張藍圖，解決現有各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問題。因此，有必要對上海現有84個涉農鄉鎮和1590個村進行系統梳理，統籌村鎮發展空間結構，根據《上海市產業地圖》繪制村鎮發展現狀圖和規劃圖，分類施策。將村分為城郊融合型、集聚提升型、特色保護型和搬遷撤并型四大類。探索嚴守“離房不失房、離地不失地”、“建設用地只減不增、基本農田只增不減”兩條底線前提下，實現承包地流轉、宅基地使用權流轉、集體建設用地盤活，改變目前農地規模細碎、村莊布局小散亂、集體建設用地使用效率低下的局面。從市級層面，對不同區、鎮特別是非城關鎮賦予吸納產業與人口制訂差別化落戶政策環境。對確定為需保留發展的重點村進行生態修復與田園綜合體建設，形成中心城區、新城新區、特色城鎮、美麗鄉村協調發展的特大型城市市域城鄉體系。
制度創新，實現鄉村振興戰略落地見效
《意見》提出，要全面深化農村改革，激發鄉村發展活力。鄉村振興不是“撒胡椒面”，要根據具體情況精準施策。
對位于城市近郊區以及城關鎮所在地的城郊融合型村莊，鼓勵引導農民率先進鎮，鼓勵引導村民依法自愿有償退出農地承包經營權和宅基地使用權，保留集體資產收益分配權。由區、鎮成立強村公司，負責土地收儲和動遷居民社區建設，探索村集體資產委托強村公司代管，進城農戶變成股東，實現村級經濟和百姓收入共同增長。通過宅基地置換方式，讓農民以自愿方式，按照相關標準換取城鎮住房。這些住房既可以通過土地復合出讓的方式，在城鎮商品房建設中參照保障性住房建設標準農民安置房，也可以單獨選址集中建設動遷社區，房屋具有完全產權。使村民帶資進城入鎮生活居住，逐漸完成向市民轉變。
對擬保留的集聚提升型、特色保護型和撤并搬遷型三類村莊，探索農村“三塊地”改革試點，加快打造具有江南水鄉特征和大都市郊區特色的都市田園鄉村。一是統籌利用生產空間，實現適度規模經營。通過宅基地整理和村莊布局調整，合理劃定糧食生產功能區、蔬菜生產保護區和特色農產品優勢區。加大農村承包地流轉力度，做大都市現代綠色農業規模，以農地規模化促農產品標準化、品牌化建設。二是持續改善鄉村風貌，打造生態宜居美麗家園。遵循鄉村傳統肌理和格局，制定村莊建設規劃，從農田整治到美化庭院，從美麗鄉村到綠水青山，合理布局生產生活生態空間。推動農民集中居住，對原有宅基地進行歸并，對住宅作評估，就地完善、就地提升、就地改造、就地平衡。適合保留的住宅建筑，由村負責統一改建，發展民宿、“雙創”等新產業，新業態；不適合保留的則由村負責拆除。加快建設配套齊全的農民集中居住點，既解決老舊住房改造、6層以下加裝電梯等問題，又集約節約利用土地，提升資源利用效率。對于宅基地空置、暫時又不愿意流轉，加強規范管理，不能用于群租、不得用于經營，維護好鄉村良好秩序和環境。三是盤活集體沉睡資產，壯大集體經濟和促進農民長效增收。以要素市場化改革為突破口，著力推動農村資源入市、城市資本下鄉，激發轉型發展動力，實現一二三產業融合發展。同時，鼓勵有條件的村利用各級補助資金和節余資金，以盤活資源、新建固定資產、購建城鎮物業等方式發展物業經濟，從而增加農民的經營性收入和財產性收入。
總之，上海深入實施鄉村振興戰略，要堅持重視做好中心城區工作的同時，更加注重郊區發展，發揮產業、人才、資金、信息優勢，在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排。要進一步加強組織領導、轉換思維方式、提高規劃能力、破解突出難題，注重協同聯動。以創新城鄉融合體制機制為突破口，更好地調動激發鄉村內部活力、優化發展外部環境，有效釋放鄉村資源價值，有力推動村鎮建設，做強都市農業，做美都市田園，致富都市農人，做新時代中國特色社會主義超大城市城鄉融合發展的示范者、鄉村全面振興的引領者。
作者系中國浦東干部學院長三角研究院副院長、教授
中國鄉村發現網轉自：上觀新聞
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