摘要：內(nèi)容提要:鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)銜接的必要性主要體現(xiàn)在基層實(shí)踐現(xiàn)實(shí)需要、制度銜接理論訴求與社會主義本質(zhì)要求三個(gè)層面。以內(nèi)容共融、作用互構(gòu)和主體一致為表征的互涵式關(guān)系, 為二者銜接奠定了理論可行性。實(shí)踐可行性方面, 鄉(xiāng)村振興可以借鑒脫貧攻堅(jiān)的有效經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健推進(jìn), 而脫貧攻堅(jiān)亦能夠利用鄉(xiāng)村振興機(jī)遇謀求縱深發(fā)展。雖然鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)在有機(jī)銜接方面取得了積極進(jìn)展, 但是仍然存在著體制機(jī)制銜接不暢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級困難和內(nèi)生動力難以激發(fā)等問題。為此, 應(yīng)該著力在體制機(jī)制統(tǒng)籌落實(shí)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元鼓勵(lì)和主體意識積極培育等方面精準(zhǔn)發(fā)力, 推動鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的有機(jī)銜接。
為解決發(fā)展不平衡不充分的矛盾, 順應(yīng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律, 我國在積極借鑒新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為實(shí)踐新發(fā)展理念和實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的重大舉措, 并對其指導(dǎo)理念、總體目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑作出了具體安排。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展為指導(dǎo)理念, 總體按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的目標(biāo), 具體在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)地四個(gè)維度進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。與此同時(shí), 黨的十九大將脫貧攻堅(jiān)列為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。2018年2月, 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》正式提出“做好實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)有機(jī)銜接”的工作。2018年8月, 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》再次提出“統(tǒng)籌銜接脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興”的要求。2018年9月, 《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (20181～2022年) 》進(jìn)一步提出“推動脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合相互促進(jìn)”的要求。可見, 鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)銜接問題在政策的頂層設(shè)計(jì)層面越來越趨于明晰化。未來兩年我國將進(jìn)入鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)疊加推進(jìn)的時(shí)期, 在此背景下, 探討鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的關(guān)系及其銜接問題十分必要。
在理論探討層面, 當(dāng)前學(xué)術(shù)界對鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的關(guān)系及其銜接路徑的探討日趨熱烈。一是關(guān)于鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)之間的關(guān)系的研究。歸納起來, 主要存在“互斥性”和“過渡性”關(guān)系的論爭。“互斥性”關(guān)系強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的差異性:一方面兩者目標(biāo)不同, 鄉(xiāng)村振興主要為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)打基礎(chǔ), 而脫貧攻堅(jiān)主要為第一個(gè)百年目標(biāo)打基礎(chǔ)[1];另一方面, 兩者側(cè)重點(diǎn)不同, 鄉(xiāng)村振興重在頂層設(shè)計(jì)、整體規(guī)劃, 脫貧攻堅(jiān)重在具體對待、微觀施策[2]。“過渡性”關(guān)系強(qiáng)調(diào)脫貧攻堅(jiān)只是鄉(xiāng)村振興的部分內(nèi)容和重要方面, 鄉(xiāng)村振興則是關(guān)涉決勝全面建成小康社會和社會主義現(xiàn)代化國家實(shí)現(xiàn)的重大戰(zhàn)略[3], 具有戰(zhàn)略指引的合法性, 而脫貧攻堅(jiān)則屬于決勝全面建成小康社會的底線任務(wù)[4], 故而脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容[5]。二是關(guān)于鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)銜接機(jī)制的研究。“互斥性”關(guān)系的理解由于強(qiáng)調(diào)差異性而失去了銜接機(jī)制研討的基礎(chǔ), “過渡性”關(guān)系的理解則由于過于強(qiáng)調(diào)二者之間的“過渡性”線性關(guān)系, 在銜接機(jī)制探索方面, 僅僅強(qiáng)調(diào)在未脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對脫貧攻堅(jiān)的借鑒和影響, 其功能體現(xiàn)在對貧困內(nèi)涵的重新理解[6]、扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型[7]、教育脫貧攻堅(jiān)[8]、金融精準(zhǔn)扶貧的重構(gòu)[9]和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對精準(zhǔn)扶貧提出的更高要求[10]等。實(shí)際上, 脫貧攻堅(jiān)對未脫貧地區(qū)和已脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村振興均有可借鑒之處。綜上, 當(dāng)前學(xué)術(shù)界對二者有機(jī)銜接的必要性、可行性、所存在的問題及其銜接路徑尚缺乏系統(tǒng)而深入的研究, 而對這些問題的深入研究恰是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和脫貧攻堅(jiān)行動的關(guān)鍵。據(jù)此, 本文在厘清鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)銜接必要性和可行性的基礎(chǔ)上, 系統(tǒng)分析鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)銜接過程中存在的問題, 進(jìn)而提出二者有機(jī)銜接的路徑。
一、鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)銜接的必要性
鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)是關(guān)涉我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重大決策部署, 雖然側(cè)重點(diǎn)有所差異, 但均是系統(tǒng)性的國家工程, 具有廣闊的銜接空間。二者銜接的必要性主要體現(xiàn)在基層實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要、制度銜接的理論訴求與社會主義的本質(zhì)要求三個(gè)層面。
(一) 基層實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要
第一, 脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興“兩張皮”運(yùn)作的現(xiàn)象日益凸顯。雖然鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已寫入地方政府的政策文件, 但是在實(shí)踐中如何將脫貧攻堅(jiān)所累積的經(jīng)驗(yàn)服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施, 以及如何利用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所提供的政策和支持服務(wù)于脫貧攻堅(jiān), 都還沒有清晰而成熟的思路和做法。不少地方政府仍然沒有形成因地制宜、協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的規(guī)劃[11]。
第二, 脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興“兩張皮”運(yùn)作具有區(qū)域差異性。鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的性質(zhì)和地位的異質(zhì)性進(jìn)一步加劇了二者銜接的困難。鄉(xiāng)村振興是具有戰(zhàn)略指引權(quán)威性的長期戰(zhàn)略, 而脫貧攻堅(jiān)是必須實(shí)現(xiàn)的短期性的政治目標(biāo)。在壓力性體制下, 容易出現(xiàn)運(yùn)作“兩張皮”的現(xiàn)象。其中主要可能表現(xiàn)為:對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和未脫貧地區(qū), 主要還是就脫貧攻堅(jiān)談脫貧攻堅(jiān);而對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或已脫貧地區(qū), 則主要是就鄉(xiāng)村振興談鄉(xiāng)村振興。
第三, 銜接實(shí)踐探索呈現(xiàn)零散化和碎片化特征, 缺乏系統(tǒng)性的銜接設(shè)計(jì)。在基層實(shí)踐中, 既要警惕簡單地把脫貧攻堅(jiān)理解為鄉(xiāng)村振興, 盲目擴(kuò)大精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn), 導(dǎo)致扶貧不精準(zhǔn);又要預(yù)防把鄉(xiāng)村振興理解為可以完全覆蓋脫貧攻堅(jiān)的所有要求, 因而只落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略或者脫貧攻堅(jiān)政策[12]。如果不能理解和處理好二者之間的關(guān)系, “扶貧能讓窮人致富嗎”這類“實(shí)踐迷惑”將不免再次發(fā)生[13]。目前, 大多數(shù)基層政府開始根據(jù)當(dāng)?shù)匾延械墓ぷ鲗?shí)踐, 從某個(gè)層面探討二者之間的聯(lián)結(jié), 例如甘肅省慶陽市通過“三變”改革聚焦脫貧攻堅(jiān), 助力鄉(xiāng)村振興[14];河南省臺前縣將“扶貧車間”視為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)的重要載體[15];河南省商丘市示范區(qū)探索了“基層黨建、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興”齊驅(qū)并進(jìn)模式等[16]。在實(shí)踐層面, 如果不能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)系統(tǒng)而有效的機(jī)制銜接, 不僅會導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資源的浪費(fèi), 而且可能會給農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作帶來較大的問題。
(二) 制度銜接的理論訴求
對鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)關(guān)系機(jī)理的理解決定了銜接機(jī)制的探索。與“互斥性”和“過渡性”關(guān)系的闡釋不同, “互涵式”關(guān)系強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)統(tǒng)一的互動關(guān)系。“互涵式”關(guān)系為二者之間的有機(jī)銜接實(shí)踐奠定了理論基礎(chǔ)。具體而言, “互涵式”關(guān)系體現(xiàn)為內(nèi)容的共融性、作用的互構(gòu)性和主體的一致性三個(gè)方面。
就內(nèi)容的共融性而言, 一方面體現(xiàn)為打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在內(nèi)容。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中的第八項(xiàng)主要內(nèi)容便是“打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”, 因此, 脫貧攻堅(jiān)本身是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要組成部分。另一方面體現(xiàn)為鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)均屬于系統(tǒng)性的國家工程, 在諸多內(nèi)容上具有同質(zhì)性。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要內(nèi)容包括質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系、小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接、鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、繁榮興盛農(nóng)村文化、構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系和提高農(nóng)村民生保障水平等, 與產(chǎn)業(yè)扶貧、小農(nóng)扶貧、生態(tài)扶貧、文化扶貧、黨建扶貧和社會保障兜底扶貧等脫貧攻堅(jiān)方式具有內(nèi)在一致性。
就作用互構(gòu)而言, 一方面體現(xiàn)為脫貧攻堅(jiān)為鄉(xiāng)村振興奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和組織前提;脫貧成效的顯著極大地減輕了鄉(xiāng)村振興的壓力, 而脫貧攻堅(jiān)所形塑的組織載體和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)可為鄉(xiāng)村振興提供借鑒[17]。另一方面體現(xiàn)為鄉(xiāng)村振興為脫貧攻堅(jiān)提供了動力和保障。鄉(xiāng)村振興所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、思想與原則可以優(yōu)化充實(shí)到脫貧攻堅(jiān)的行動中, 而鄉(xiāng)村振興所匹配的政策、資源和項(xiàng)目均可為決勝脫貧攻堅(jiān)提供物質(zhì)保障, 從而有利于將鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合起來, 打好“組合拳”。
就主體一致性而言, 兩大戰(zhàn)略無論在目標(biāo)群體、制定主體、實(shí)施主體抑或參與主體層面均具有共通性。黨和政府是鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)相關(guān)制度和政策的供給方和實(shí)施主體, 其最終目標(biāo)是服務(wù)于廣大農(nóng)民群眾的利益, 因此需要堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位, 而在具體實(shí)施過程中均需要?jiǎng)訂T全社會各方力量。脫貧攻堅(jiān)形成了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧三位一體的大扶貧格局, 形成了“脫貧攻堅(jiān), 沒有一人是旁觀者”的局面, 取得了積極的扶貧績效;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施同樣需要多方主體共同參與, 形成各方協(xié)作、共促振興的局面。
(三) 社會主義的本質(zhì)要求
社會主義的本質(zhì)是解放和發(fā)展生產(chǎn)力, 消滅剝削, 消除兩極分化, 最終實(shí)現(xiàn)共同富裕[18]。因此, 社會主義的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕, 其實(shí)現(xiàn)途徑是通過發(fā)展生產(chǎn)力, 消除兩極分化。當(dāng)今中國較為突出的社會問題是貧富差距和城鄉(xiāng)差距的不斷擴(kuò)大, 而脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的相繼提出正是為了縮小貧富差距與城鄉(xiāng)差距, 維護(hù)農(nóng)民群眾的根本利益。因此, 二者均充分體現(xiàn)了社會主義的本質(zhì)要求。伴隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)移, 當(dāng)前我國最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡, 最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分[19]。鄉(xiāng)村振興作為解決社會主要矛盾的整體性戰(zhàn)略, 具備內(nèi)容綜合性和體系設(shè)計(jì)系統(tǒng)性的特征。我國的區(qū)域發(fā)展差距較大, 未脫貧與已脫貧地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的并存決定了鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)不應(yīng)過于理想化。黨的十八大以來, 脫貧攻堅(jiān)成效顯著、經(jīng)驗(yàn)豐富, 如何利用脫貧攻堅(jiān)所累積的經(jīng)驗(yàn)服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 應(yīng)該成為現(xiàn)實(shí)關(guān)注的重點(diǎn)。農(nóng)村貧困作為發(fā)展不充分和不平衡問題的充分體現(xiàn), 一直以來都是我國政策層面關(guān)注的重點(diǎn)和解決“三農(nóng)”問題的突破口。目前我國脫貧攻堅(jiān)已進(jìn)入“攻堅(jiān)克難”的決戰(zhàn)時(shí)期, 依然面臨著深度貧困地區(qū)何以脫貧、貧困農(nóng)戶如何確保可持續(xù)脫貧和已脫貧農(nóng)戶如何確保不返貧等問題。以解決“三農(nóng)”問題為意旨的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施, 無疑為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取勝和絕對貧困問題的解決提供了契機(jī), 因此, 如何利用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所提供的政策和支持服務(wù)于脫貧攻堅(jiān)也是要重點(diǎn)考慮的現(xiàn)實(shí)問題。因此, 從某種程度上講, 鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)銜接也是社會主義本質(zhì)的充分體現(xiàn)和必然要求。
綜上所述, 鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)“兩張皮”運(yùn)作的實(shí)踐傾向與銜接實(shí)踐零散化的困境構(gòu)成了鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)銜接機(jī)制設(shè)計(jì)的直接原因, 以內(nèi)容共融、作用互構(gòu)和主體一致為特征的互涵式關(guān)聯(lián)是銜接機(jī)制設(shè)計(jì)的重要原因, 而以縮小貧富差距和城鄉(xiāng)差距為目標(biāo)的脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機(jī)銜接, 實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了社會主義的本質(zhì)要求, 成為銜接機(jī)制設(shè)計(jì)的根本原因。
二、鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)銜接實(shí)踐的可行性
鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)存在著以內(nèi)容共融、作用互構(gòu)和主體一致為表征的互涵式關(guān)聯(lián), 為二者的銜接實(shí)踐奠定了理論可行性。在具體的銜接實(shí)踐層面, 一方面, 鄉(xiāng)村振興可以借鑒脫貧攻堅(jiān)的有效經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健推進(jìn);另一方面, 脫貧攻堅(jiān)能夠利用鄉(xiāng)村振興機(jī)遇實(shí)現(xiàn)成果鞏固和縱深發(fā)展。
(一) 鄉(xiāng)村振興借鑒脫貧攻堅(jiān)的有效經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健推進(jìn)
1. 產(chǎn)業(yè)奠基:脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)振興
在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中, 70%的扶貧資金用于產(chǎn)業(yè)扶貧[20], 且?guī)拥拿撠毴藬?shù)也最多[21]。因此, 將產(chǎn)業(yè)與扶貧融合起來, 借助產(chǎn)業(yè)帶動貧困戶, 成為我國特色扶貧的主要經(jīng)驗(yàn)。具體而言, 一是立足于貧困地區(qū)的獨(dú)特資源稟賦, 發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)扶貧。因其具備差異化和不可復(fù)制屬性[22], 故而具備較強(qiáng)的市場競爭力。二是開展以規(guī)模化和組織化經(jīng)營主體帶動的產(chǎn)業(yè)扶貧, 通過合作社、龍頭企業(yè)、社會化服務(wù)組織、村集體與貧困農(nóng)戶, 建立聯(lián)動發(fā)展的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)脫貧。三是立足于貧困農(nóng)戶自身生計(jì)資源和貧困地區(qū)生態(tài)資源, 發(fā)展多樣化的小農(nóng)扶貧, 實(shí)現(xiàn)小農(nóng)產(chǎn)品與消費(fèi)市場的固定對接。政府組織開展貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品定向直供直銷學(xué)校、醫(yī)院、機(jī)關(guān)食堂, 以緩解產(chǎn)業(yè)扶貧面臨的市場風(fēng)險(xiǎn)。
產(chǎn)業(yè)扶貧不僅取得了卓越的減貧成效, 而且實(shí)現(xiàn)了貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)的初步發(fā)展, 為產(chǎn)業(yè)振興的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了奠基性效能。該效能主要體現(xiàn)為三個(gè)方面:首先, 特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為品牌農(nóng)業(yè)等高端農(nóng)業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ), 順應(yīng)了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求, 提升了農(nóng)業(yè)競爭力。其次, 在組織化經(jīng)營主體帶動的產(chǎn)業(yè)扶貧中, 農(nóng)戶通過與經(jīng)營主體的互動, 提高了自組織水平和能力, 進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶組織化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。最后, 多樣化的小農(nóng)產(chǎn)業(yè)扶貧, 充分挖掘和開拓了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村多種功能和價(jià)值, 使多種功能和要素相互配合。
2. 人才儲備:脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村的人才振興
為脫貧攻堅(jiān)提供強(qiáng)大的人才保證, 是我國特色扶貧的重要經(jīng)驗(yàn), 其機(jī)理在于始終堅(jiān)守“脫貧攻堅(jiān)與鍛煉干部、人才培養(yǎng)有機(jī)結(jié)合”, 將“脫貧攻堅(jiān)”視為鍛煉干部的“煉鋼爐”和識別人才的“篩選器”。具體表現(xiàn)為:鍛煉干部層面, 脫貧期間保持黨政干部職位穩(wěn)定, 實(shí)現(xiàn)扶貧績效考核與職位升遷相掛鉤;創(chuàng)新基層干部選用制度, 貧困地區(qū)優(yōu)秀村干部通過選拔可以招錄為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。人才培養(yǎng)層面, 建立鄉(xiāng)土人才塑造與外部人才吸納雙重機(jī)制。深度貧困縣實(shí)施“一村一幼”“一村一醫(yī)”“一鄉(xiāng)一全科”“一村一農(nóng)技員”“一戶一能手”等培訓(xùn)機(jī)制, 培育鄉(xiāng)村人才[23]。將扶貧績效優(yōu)秀的大學(xué)生村官、“三支一扶”人員吸收為公務(wù)員, 實(shí)現(xiàn)人才外部引進(jìn)。上述機(jī)制的落實(shí), 不僅為脫貧攻堅(jiān)提供了巨大智力支持, 而且為鄉(xiāng)村振興提供了“人才庫”。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中表現(xiàn)優(yōu)異的領(lǐng)導(dǎo)干部和鄉(xiāng)土人才均可以直接投入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中。同時(shí), 在經(jīng)驗(yàn)借鑒層面, 要構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部與鄉(xiāng)村振興績效考核聯(lián)結(jié)機(jī)制, 調(diào)動其積極性;另一方面要依托新型經(jīng)營主體培育工程和鄉(xiāng)土人才培訓(xùn)進(jìn)行人力資本開發(fā), 實(shí)現(xiàn)內(nèi)部人才重塑, 通過推行“定制村官”試點(diǎn)和新鄉(xiāng)賢吸納實(shí)現(xiàn)外部人才的引進(jìn), 進(jìn)而在實(shí)踐鄉(xiāng)村振興的征途中培養(yǎng)更多的“一懂兩愛”人才。
3. 文化引領(lǐng):脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村的文化振興
脫貧攻堅(jiān)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念, 堅(jiān)持農(nóng)民主體地位, 激發(fā)了貧困戶的內(nèi)在動力, 貧困戶由此實(shí)現(xiàn)了“要我脫貧”到“我要脫貧”的思想轉(zhuǎn)變。其原因在于脫貧行動堅(jiān)持“扶貧同扶志扶智相結(jié)合”的原則, 具體實(shí)施機(jī)制如下:一是典型引領(lǐng), 通過突出自強(qiáng)不息、自力更生脫貧致富的先進(jìn)事跡, 示范帶動貧困群眾;二是扶志教育, 通過創(chuàng)辦脫貧攻堅(jiān)“農(nóng)民夜校”, 弘揚(yáng)自尊、自愛、自強(qiáng)精神, 抵制“等靠要”不良風(fēng)氣;三是創(chuàng)新機(jī)制, 通過加大以工代賑實(shí)施力度, 推廣“以表現(xiàn)換物品”的愛心超市自助模式。通過上述措施落實(shí), 不僅激發(fā)了貧困戶的內(nèi)生動力, 而且實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村文化的改善。為此, 要借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn), 發(fā)揮文化引領(lǐng)功能[24]。具體而言, 一要通過宣傳鄉(xiāng)村自組織實(shí)現(xiàn)振興樣本點(diǎn), 進(jìn)行引導(dǎo)示范;二是通過創(chuàng)辦鄉(xiāng)村振興“農(nóng)民講習(xí)所”, 弘揚(yáng)積極進(jìn)取的傳統(tǒng)優(yōu)秀文化, 提高農(nóng)民的主體意識;三是通過對鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目和資源輸入機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新, 例如將鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目控制權(quán)進(jìn)一步下放到社區(qū)層面, 將自上而下的項(xiàng)目資源與自下而上的農(nóng)民主動性相結(jié)合, 激發(fā)村莊自組織和農(nóng)民的參與意識和主創(chuàng)精神, 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從“要我振興”到“我要振興”的思想轉(zhuǎn)變, 提升農(nóng)民作為鄉(xiāng)村振興的主體地位和責(zé)任意識。
4. 生態(tài)修復(fù):脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村的生態(tài)振興
由于連片特困區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)存在地理空間的高度重疊, 以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)雙重目標(biāo)的生態(tài)扶貧便構(gòu)成了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的重要內(nèi)容。因成功實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理與貧困治理的有機(jī)耦合, 生態(tài)扶貧構(gòu)成了我國特色扶貧的重要經(jīng)驗(yàn)。就理論層面而言, 生態(tài)扶貧以“兩山”思想為指導(dǎo), 將生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)融合在一起, 推動生態(tài)資源向資產(chǎn)與資金的有序轉(zhuǎn)化[25]。就實(shí)踐層面而言, 形成了生態(tài)移民搬遷、生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目扶貧、生態(tài)資源市場化扶貧、生態(tài)服務(wù)消費(fèi)扶貧和生態(tài)補(bǔ)償扶貧等多層次生態(tài)扶貧體系[26]。根據(jù)不同貧困區(qū)的資源稟賦和生態(tài)差異, 可采取差異化的生態(tài)扶貧手段。對于資源富足型貧困地區(qū), 應(yīng)側(cè)重市場化的生態(tài)扶貧手段, 如資源市場化和資源服務(wù)消費(fèi)扶貧;而對于資源匱乏型貧困地區(qū), 應(yīng)側(cè)重項(xiàng)目扶貧和生態(tài)補(bǔ)償?shù)日咝苑鲐毷侄巍Ｔ谏鲜鰴C(jī)制作用下, 生態(tài)扶貧可打破“資源詛咒”, 實(shí)現(xiàn)脫貧與生態(tài)修復(fù)的統(tǒng)一, 同時(shí)也為生態(tài)振興打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ), 其基礎(chǔ)性作用主要體現(xiàn)在:理念繼承層面, 生態(tài)振興更加需要以“兩山”思想為指導(dǎo), 將生態(tài)振興與產(chǎn)業(yè)振興融合起來, 實(shí)現(xiàn)雙贏;實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒層面, 可因地制宜采取多樣化的生態(tài)振興手段。對于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和耕地休耕、輪作, 更多采取政策補(bǔ)償性的生態(tài)振興手段, 而對于生態(tài)資源富集地區(qū), 應(yīng)采取生態(tài)旅游、碳匯交易等市場化的生態(tài)振興手段。生態(tài)振興要以實(shí)現(xiàn)人的能力的提升和主體意識的復(fù)歸為目標(biāo), 無論是農(nóng)村人居環(huán)境整治, 還是美麗鄉(xiāng)村建設(shè), 都應(yīng)創(chuàng)新機(jī)制, 讓農(nóng)民參與進(jìn)來。
5. 組織平移:脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村的組織振興
脫貧攻堅(jiān)具備強(qiáng)大的組織動員能力, 其中黨建發(fā)揮了關(guān)鍵性功能。因此, 考察黨建與扶貧的關(guān)系成為解鎖我國扶貧成功經(jīng)驗(yàn)的一把鑰匙。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施以來, “以黨建促脫貧”凸顯了黨在反貧困斗爭中的政治定力[27], 農(nóng)村基層黨組織與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合成為脫貧攻堅(jiān)的核心引擎。以黨建促脫貧攻堅(jiān), 主要表征為三個(gè)層面:一是五級書記一起抓, 其機(jī)理是通過縱向黨組織聯(lián)結(jié)橫向的行政系統(tǒng)和事業(yè)單位, 形成強(qiáng)大的貧困治理動員能力。二是通過構(gòu)建駐村扶貧工作隊(duì)和“第一書記”制度, 實(shí)現(xiàn)對貧困村外部組織和資源的注入, 以反貧困正義邏輯實(shí)現(xiàn)村莊治理的重塑。三是通過黨建扶貧的“溢出效應(yīng)”, 實(shí)現(xiàn)對社會和市場的聯(lián)結(jié), 從而建構(gòu)起政府、社會與市場的“大扶貧”格局。因此, “以黨建促脫貧”不僅在治理貧困層面取得了較大成效, 而且實(shí)現(xiàn)了社會治理與鄉(xiāng)村治理的重塑, 理應(yīng)成為組織振興的“平行經(jīng)驗(yàn)”。
“以黨建促脫貧”可轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙渣h建促振興”, 具體而言, 一要強(qiáng)化黨建引領(lǐng), 及時(shí)落實(shí)五級書記齊抓振興機(jī)制, 強(qiáng)化組織保障和動員能力。二要將扶貧駐村工作隊(duì)和扶貧第一書記逐步轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村振興駐村工作隊(duì)和第一書記, 創(chuàng)新駐村工作機(jī)制與幫扶制度, 探索組建由政府部門、企事業(yè)單位和社會組織參與的鄉(xiāng)村振興駐村工作隊(duì), 優(yōu)化配合機(jī)制, 精準(zhǔn)助推鄉(xiāng)村振興。同時(shí)根據(jù)村莊村情與政府部門性質(zhì), 依據(jù)“黨群機(jī)關(guān)扶弱村、經(jīng)濟(jì)部門扶窮村、執(zhí)法部門包亂村、專業(yè)部門包專業(yè)村”的原則進(jìn)行分類幫扶[28]。同時(shí), 加強(qiáng)縣級涉農(nóng)項(xiàng)目的整合, 將項(xiàng)目實(shí)施與村莊自組織能力提升融合起來, 提升村莊治理能力。
(二) 脫貧攻堅(jiān)利用鄉(xiāng)村振興機(jī)遇實(shí)現(xiàn)縱深發(fā)展
1. 配置型資源下移:脫貧攻堅(jiān)持續(xù)性的延長
脫貧攻堅(jiān)雖取得了巨大減貧績效, 但已脫貧地區(qū)和已脫貧人口由于以下原因還存在較大的返貧風(fēng)險(xiǎn):一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)亟待鞏固。由于脫貧攻堅(jiān)以消滅絕對貧困為目標(biāo), 以2020年為終結(jié)點(diǎn), 因而在選擇扶貧產(chǎn)業(yè)時(shí), 容易選擇短期減貧效果明顯的產(chǎn)業(yè)。短期減貧效果明顯的產(chǎn)業(yè)并不意味著長期市場競爭力的保持。由于剛脫貧地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史較短, 缺乏經(jīng)驗(yàn)積淀, 再加上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一, 面臨較大的自然和市場風(fēng)險(xiǎn), 因此, 已脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展容易遭遇困境, 需要鞏固產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果。二是基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)有待完善。脫貧攻堅(jiān)以實(shí)現(xiàn)貧困戶精準(zhǔn)脫貧為重點(diǎn), 對村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)關(guān)注相對較少。三是農(nóng)戶可持續(xù)脫貧能力有待提升。脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)時(shí)期, 如何預(yù)防絕大多數(shù)已脫貧人口返貧和鞏固脫貧成果, 越來越成為亟待解決的重要問題。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施為預(yù)防絕大多數(shù)已脫貧人口返貧和鞏固脫貧成果提供了大量配置性資源和政策支持, 有助于實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)持續(xù)性延長。已脫貧鄉(xiāng)村和貧困人口應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的支持重點(diǎn)[29]。“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的實(shí)施原則確保了配置性資源大量下移的可能性, 加大了已脫貧農(nóng)戶由貧困邁向富裕的可能性, 有助于實(shí)現(xiàn)脫貧效果的鞏固和延長。
2. 權(quán)威型資源供給:脫貧攻堅(jiān)綜合性的增強(qiáng)
深度貧困成為當(dāng)前決勝脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵。深度貧困具有絕對貧困底線特征, 表征為“兩高、一低、一差、三重”[30]。其形成機(jī)制在于薄弱的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、落后的文化觀念、脆弱的生態(tài)環(huán)境和渙散的村組織等原因的多重疊加[31], 因而深度貧困的破解需要采取綜合性措施以消除其產(chǎn)生的根源。綜合性措施的供給需要強(qiáng)大的權(quán)威型資源的輸入。所謂權(quán)威型資源, 是指為實(shí)現(xiàn)權(quán)力目標(biāo)可供選擇的制度控制與組織資源[32]。鄉(xiāng)村振興無疑為深度貧困問題的解決提供了契機(jī)。脫貧攻堅(jiān)期內(nèi), 貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興的主要任務(wù)是脫貧攻堅(jiān), 但同時(shí)賦予脫貧攻堅(jiān)以新的綜合性內(nèi)涵, 即按照鄉(xiāng)村振興總要求, 有機(jī)融入深度貧困脫貧攻堅(jiān)。產(chǎn)業(yè)扶貧方面, 采用特色農(nóng)業(yè)、小農(nóng)產(chǎn)業(yè)扶貧和組織化的產(chǎn)業(yè)扶貧方式, 充分挖掘農(nóng)業(yè)的多功能性, 打造“六次農(nóng)業(yè)”。生態(tài)扶貧方面, 因地制宜采取生態(tài)移民搬遷、生態(tài)資源市場化扶貧和生態(tài)補(bǔ)償扶貧等多種方式, 重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)旅游和碳匯產(chǎn)業(yè)。文化扶貧方面, 創(chuàng)辦“農(nóng)民夜校”宣傳優(yōu)秀傳統(tǒng)文化, 創(chuàng)新自助式扶貧方式, 激發(fā)貧困戶內(nèi)生能力。黨建扶貧方面, 將扶貧駐村工作隊(duì)和扶貧第一書記直接轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村振興工作隊(duì)和第一書記, 通過黨建引領(lǐng)加強(qiáng)村兩委和村內(nèi)組織的向心力和凝聚力, 提高村民自組織能力, 為承接脫貧攻堅(jiān)或者鄉(xiāng)村振興的政策、項(xiàng)目與資金奠定組織基礎(chǔ)。
3. 扶貧規(guī)則變遷:城鄉(xiāng)一體化扶貧治理模式的開啟
鄉(xiāng)村振興通過配置型資源下移和權(quán)威型資源供給, 實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)持續(xù)性延長和綜合性增強(qiáng)。隨著“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”和“城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念”的提出, 扶貧規(guī)則也開始發(fā)生變遷。傳統(tǒng)扶貧時(shí)期, 扶貧規(guī)則以保護(hù)型貧困治理模式為主[33], 典型代表便是農(nóng)村“五保”和低保政策。脫貧攻堅(jiān)實(shí)施以來, 政府在保留保護(hù)型扶貧的基礎(chǔ)上, 更加注重市場導(dǎo)向型的開發(fā)性扶貧, 即通過將貧困戶引入無限市場或有限市場方式, 激發(fā)貧困戶內(nèi)生動力和主動意識, 典型代表是一般化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧模式或小農(nóng)產(chǎn)業(yè)扶貧模式[34], 由此形成了以保護(hù)型治理和開發(fā)型治理為表征的復(fù)合型扶貧治理。保護(hù)型治理強(qiáng)調(diào)保護(hù)貧困群體的利益和權(quán)力, 維護(hù)底線公平;開發(fā)型治理則強(qiáng)調(diào)以市場化的手段帶動貧困戶, 創(chuàng)造貧困戶從貧困到富裕的可能性。伴隨著以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展為主旨的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出, 扶貧治理愈來愈被納入城鄉(xiāng)一體化扶貧治理軌道。例如在保護(hù)型貧困治理方面, 農(nóng)村“五保”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)向特困人口供養(yǎng)政策的轉(zhuǎn)變, 城鄉(xiāng)低保政策也開始得以建立;在開發(fā)型貧困治理模式層面, 2020年后的精準(zhǔn)扶貧將進(jìn)入以相對貧困為特征的新階段[35]。扶貧政策與低保政策進(jìn)行合并, 不僅是鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)銜接機(jī)制構(gòu)建的需要, 而且是后全面小康時(shí)代扶貧治理的必然趨勢。伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推動以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化的實(shí)現(xiàn), 城鄉(xiāng)一體化扶貧治理模式將得以開啟。
綜上所述, 二者銜接的實(shí)踐可行性主要表現(xiàn)為兩方面:一方面, 鄉(xiāng)村振興可以借鑒脫貧攻堅(jiān)的有效經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健推進(jìn), 具體表現(xiàn)在:脫貧攻堅(jiān)通過扮演產(chǎn)業(yè)奠基、人才儲備、文化引領(lǐng)、生態(tài)恢復(fù)和組織平移角色, 為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興的順利實(shí)現(xiàn)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和實(shí)踐指南;另一方面, 脫貧攻堅(jiān)利用鄉(xiāng)村振興機(jī)遇實(shí)現(xiàn)縱深發(fā)展, 具體表現(xiàn)在:脫貧攻堅(jiān)可以利用鄉(xiāng)村振興所帶來的城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)遇及政策與資源下鄉(xiāng)的機(jī)會, 實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)可持續(xù)性延長、綜合性增強(qiáng)和城鄉(xiāng)一體化扶貧治理模式的開啟。
三、鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)銜接面臨的障礙
自2018年中央“一號文件”正式提出“做好鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)銜接”的要求以來, 至今已有一年。無論是頂層設(shè)計(jì)層面還是學(xué)術(shù)理論層面均取得了積極進(jìn)展, 為二者銜接實(shí)踐提供了政策遵循和理論指導(dǎo)。同時(shí), 各地因地制宜, 一方面在落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí), 充分利用脫貧攻堅(jiān)所奠定的基礎(chǔ), 扎實(shí)推動鄉(xiāng)村振興工作;另一方面在開展脫貧攻堅(jiān)過程中, 融入鄉(xiāng)村振興理念, 充分利用各種政策和資源優(yōu)勢, 鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。總體來看, 雖然在促進(jìn)二者有機(jī)銜接方面取得了積極進(jìn)展, 但是在體制機(jī)制銜接、產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級和內(nèi)生動力激發(fā)方面仍面臨一些障礙。
(一) 體制機(jī)制銜接不暢
脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)實(shí)施多年, 已然形成較為完善的體制機(jī)制與運(yùn)作體系。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目前正處于由頂層設(shè)計(jì)、整體規(guī)劃轉(zhuǎn)向具體對待、微觀施策的過渡期。因此, 在實(shí)踐中鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)協(xié)調(diào)推進(jìn)的體制機(jī)制往往銜接不暢, 導(dǎo)致二者在銜接度、同步度上出現(xiàn)不同程度的斷鏈[36]。具體體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是銜接政策匱乏。雖然地方政府層面已經(jīng)開始制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃實(shí)施方案和脫貧攻堅(jiān)行動方案, 但是政策銜接方面還沒有一個(gè)地方政府專門出臺鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)銜接細(xì)則及實(shí)施方案, 政策方案的缺失導(dǎo)致各地銜接實(shí)踐的零散化和隨意化, 難以達(dá)到有機(jī)銜接的效果。二是組織銜接難。脫貧攻堅(jiān)組織保障健全, 中央統(tǒng)籌層面有國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組議事協(xié)調(diào), 專門機(jī)構(gòu)則由國務(wù)院扶貧辦主導(dǎo)負(fù)責(zé)。而鄉(xiāng)村振興在組織保障方面雖然也建立了鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行協(xié)調(diào), 但負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)大多基于產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、組織、人才等五大內(nèi)容進(jìn)行部門劃分2, 加劇了組織協(xié)調(diào)困境。三是項(xiàng)目規(guī)劃協(xié)調(diào)難。在具體的財(cái)政項(xiàng)目投入方面, 脫貧攻堅(jiān)主要按照“保基本”的原則, 實(shí)現(xiàn)廣大貧困戶絕對貧困問題的解決。目前無論是項(xiàng)目規(guī)劃, 還是項(xiàng)目實(shí)施方面, 都沒有完全做到鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目與脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目的有效銜接、統(tǒng)一部署。
(二) 產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級困難
產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)貧困戶可持續(xù)脫貧和貧困地區(qū)振興的核心引擎, 也是實(shí)現(xiàn)從產(chǎn)業(yè)扶貧到產(chǎn)業(yè)興旺的關(guān)鍵。然而, 在脫貧攻堅(jiān)中扶持起來的產(chǎn)業(yè)很難實(shí)現(xiàn)升級迭代, 難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的有效對接。具體原因如下:一是產(chǎn)業(yè)本身發(fā)展困難。諸多實(shí)踐表明, 發(fā)展產(chǎn)業(yè)往往投入多、周期長、見效慢, 并且需要各種先進(jìn)生產(chǎn)要素的投入。因此, 產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身就非常困難。二是扶貧產(chǎn)業(yè)不可持續(xù)性強(qiáng)。由于產(chǎn)業(yè)扶貧將政治邏輯、市場邏輯和貧困戶生存邏輯融為一體, 在脫貧攻堅(jiān)壓力下, 一些地方的產(chǎn)業(yè)扶貧行動多只重視前期投入, 而缺乏后續(xù)保障, 以致持續(xù)性較差[37]。三是扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中農(nóng)民的主體性缺失。貧困農(nóng)戶缺乏資本投入、能力不足, 參與扶貧產(chǎn)業(yè)的意愿不強(qiáng)。為了盡快完成貧困戶短期脫貧的目的, 政府越來越多地采取“資產(chǎn)收益扶貧”的方式進(jìn)行扶持, 即通過對新型經(jīng)營主體的資金和項(xiàng)目投入, 保持每年給貧困戶一定比例的分紅收入。這種方式雖然在短期內(nèi)能取得較好的扶貧績效, 但是貧困農(nóng)戶并沒有真正參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來, 而任何排斥農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 都與產(chǎn)業(yè)興旺相悖[22]。四是深度貧困地區(qū)陷入“貧困陷阱”, 難以與產(chǎn)業(yè)發(fā)展對接。深度貧困地區(qū)主要分布在地理位置偏遠(yuǎn)、生態(tài)環(huán)境惡劣、公共服務(wù)供給不足和市場倫理發(fā)育不足的區(qū)域, 與按照自由市場規(guī)律運(yùn)行的產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚不具有自洽性[38], 因此, 要想實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺, 將會十分困難。
(三) 內(nèi)生動力難以激發(fā)
農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的主體。在推動鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)中, 理應(yīng)激發(fā)農(nóng)民的積極性, 但是在銜接過程中, 農(nóng)民的內(nèi)生動力難以激發(fā), 其原因主要包括:一是農(nóng)民異質(zhì)性增強(qiáng), 調(diào)動全部農(nóng)戶的積極性較難。隨著“半工半耕”生計(jì)模式的日益普及, 大量青壯年勞動力外流, 目前農(nóng)戶結(jié)構(gòu)已然分化為兼業(yè)農(nóng)戶、退出型農(nóng)戶和純農(nóng)業(yè)戶三類。前兩類農(nóng)戶由于收入來源于農(nóng)業(yè)和務(wù)工收入兩類或者單純非農(nóng)收入, 且在農(nóng)業(yè)收入所占比重日益縮小的事實(shí)下, 農(nóng)戶與村莊社會關(guān)聯(lián)的黏性降低, 其積極性難以調(diào)動。就留守在農(nóng)村的純農(nóng)業(yè)戶而言, 其勞動力欠缺, 原子化程度較高, 而且由于村集體經(jīng)濟(jì)資源和權(quán)威資源的欠缺, 難以實(shí)現(xiàn)組織化動員。二是政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體關(guān)系難以協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)村振興需要在政府主導(dǎo)下發(fā)揮農(nóng)民主體作用, 但目前不少地方多是政府在唱“獨(dú)角戲”, 廣大農(nóng)民群眾參與度不高。例如在某市鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制過程中, 為了迎合政府的政績導(dǎo)向, 打造鄉(xiāng)村振興樣本, 編制專家在該市經(jīng)濟(jì)條件較好的四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別打造四大亮點(diǎn)工程即“田園綜合體”“康養(yǎng)谷”“慢生活體驗(yàn)區(qū)”“文化小鎮(zhèn)”, 然而在具體的項(xiàng)目規(guī)劃過程中, 編制專家只是向政府主要負(fù)責(zé)人或有關(guān)企業(yè)法人征求意見, 而沒有農(nóng)民參與, 廣大農(nóng)民的訴求被忽視了3。三是鄉(xiāng)風(fēng)文明亟待培育。部分貧困戶自我脫貧意愿不強(qiáng), 且部分農(nóng)戶對鄉(xiāng)村振興的文件精神理解不深, 仍然存在著較為嚴(yán)重的“等、靠、要”思想。
四、鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的有機(jī)銜接路徑
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)事關(guān)全面建成小康社會的實(shí)現(xiàn), 未來兩年是決勝脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵期, 同時(shí)也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的起步期。在這一特殊歷史背景下, 做好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)銜接工作, 顯得尤為重要。針對二者銜接實(shí)踐面臨的主要障礙或顯要問題, 在新時(shí)代背景下應(yīng)該著力在體制機(jī)制統(tǒng)籌落實(shí)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元鼓勵(lì)和主體意識積極培育方面精準(zhǔn)發(fā)力, 推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與脫貧攻堅(jiān)的共生式發(fā)展。
(一) 統(tǒng)籌落實(shí)體制機(jī)制
針對鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)體制機(jī)制銜接不暢問題, 應(yīng)該統(tǒng)籌落實(shí)相關(guān)體制機(jī)制。具體而言, 一是做好政策銜接, 根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)情, 制定鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)銜接細(xì)則及實(shí)施方案, 解決現(xiàn)有規(guī)劃內(nèi)容沖突問題, 指導(dǎo)二者銜接工作。二是強(qiáng)化基層政府組織保障, 成立由縣主要負(fù)責(zé)人任組長, 縣級各部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人為主要成員的鄉(xiāng)村振興暨脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組, 下面分設(shè)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組和脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組, 合理分工, 統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)工作。三是落實(shí)項(xiàng)目統(tǒng)籌機(jī)制, 將脫貧攻堅(jiān)所需要升級的各類項(xiàng)目, 納入鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和實(shí)施方案, 同時(shí)根據(jù)鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目資金標(biāo)準(zhǔn)和要求充實(shí)到脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目中。為解決涉農(nóng)項(xiàng)目碎片化問題, 有必要通過整合機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和人員方式推動項(xiàng)目管理體制改革, 比如在縣級層面成立涉農(nóng)項(xiàng)目管理辦公室, 以提高項(xiàng)目績效。四是落實(shí)考核評價(jià)機(jī)制, 借鑒脫貧攻堅(jiān)所形成的較為成熟的評價(jià)機(jī)制對銜接效果進(jìn)行考核。據(jù)此, 通過政策銜接、組織保障、項(xiàng)目統(tǒng)籌和考核評價(jià)機(jī)制的落實(shí), 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)體制機(jī)制的有效銜接。
(二) 鼓勵(lì)多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展
產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的重要標(biāo)志, 而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級是實(shí)現(xiàn)二者有機(jī)銜接的必然要求。產(chǎn)業(yè)扶貧理念是通過產(chǎn)業(yè)將貧困戶帶入市場, 提高貧困戶可持續(xù)生計(jì)水平, 然而其產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨可持續(xù)性差、農(nóng)民主體缺失等問題, 產(chǎn)業(yè)升級困難。為此, 應(yīng)該因地制宜, 鼓勵(lì)多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是立足于貧困地區(qū)獨(dú)特資源稟賦, 發(fā)展特色種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè), 提高產(chǎn)業(yè)的市場競爭力, 推動貧困人口與新型農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)相融合。二是在原有扶貧產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上, 助推新型經(jīng)營主體發(fā)展, 通過延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈, 推動產(chǎn)業(yè)融合, 提高產(chǎn)品增加值, 讓貧困戶享受到增值收益, 促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。例如四川鄰水盛世種植專業(yè)合作社通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè), 為14個(gè)村莊提供托管服務(wù), 除去為貧困農(nóng)戶提供6000公斤/公頃的保底產(chǎn)量外, 超出部分由貧困農(nóng)戶、村集體和合作社分別按50%、20%和30%的比例提成, 同時(shí)該合作社積極發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)和糧油產(chǎn)業(yè)鏈, 增值效益部分歸貧困戶所有4。三是探索小農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)是深度貧困人口, 其中深度貧困人口多以小農(nóng)戶為主, 常規(guī)的產(chǎn)業(yè)扶貧難以覆蓋。因此, 以農(nóng)戶現(xiàn)有的生計(jì)資源為出發(fā)點(diǎn), 按照小農(nóng)方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 通過構(gòu)建巢狀市場5作為交易載體, 直接實(shí)現(xiàn)與城市消費(fèi)者的對接。巢狀市場小農(nóng)扶貧模式通過加強(qiáng)貧困小農(nóng)戶與城市消費(fèi)者的信任關(guān)系, 實(shí)現(xiàn)二者“去中間環(huán)節(jié)”對接, 使貧困小農(nóng)戶獲得穩(wěn)定而較高的農(nóng)業(yè)收入, 而城市消費(fèi)者得以通過較低的價(jià)格獲得生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品。因此, 這是一種較為穩(wěn)定的小農(nóng)扶貧模式, 值得在更大范圍進(jìn)行推廣和探索6。同時(shí), 在小農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上, 探索發(fā)展農(nóng)耕文化旅游, 通過村民自組織實(shí)現(xiàn)村莊環(huán)境整治, 這也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一條途徑。
(三) 積極培育主體意識
針對農(nóng)民的內(nèi)生動力難以激發(fā)問題, 應(yīng)加快培育鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)的主體自覺, 真正讓農(nóng)戶“內(nèi)化于心”“外化于行”[39], 其核心在于正確處理好政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體的關(guān)系。在觀念引導(dǎo)上, 政府應(yīng)該采取各種措施引導(dǎo)農(nóng)戶提高主體意識。例如應(yīng)扎實(shí)做好扶貧和振興與扶志扶智相結(jié)合工作, 通過采取典型引領(lǐng)、開展鄉(xiāng)村振興“農(nóng)民講習(xí)所”等扶志教育以及創(chuàng)新自助扶貧方式等, 引導(dǎo)農(nóng)戶改變觀念, 提高其自覺意識。同時(shí), 利用各種農(nóng)業(yè)培訓(xùn)機(jī)會提高農(nóng)戶的技能, 為產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定人力資本基礎(chǔ)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上, 無論是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)階段, 還是規(guī)劃實(shí)施階段, 都應(yīng)該完善相應(yīng)機(jī)制, 創(chuàng)新群眾交流通道, 打造百姓參與平臺, 讓農(nóng)戶真正參與起來。農(nóng)戶不僅應(yīng)該成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的受益者, 而且應(yīng)該成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的參與者, 從而實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體的有機(jī)結(jié)合。例如河邊村實(shí)驗(yàn)即立足于當(dāng)?shù)氐淖匀弧夂蚝臀幕攸c(diǎn), 發(fā)展以高端會議休閑為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)產(chǎn)品為輔助性產(chǎn)業(yè)、種養(yǎng)業(yè)為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的復(fù)合型產(chǎn)業(yè)[40], 探索出了政府主導(dǎo)、公益組織參與和農(nóng)民為主體的貧困治理模式, 開創(chuàng)了由精準(zhǔn)脫貧到鄉(xiāng)村振興的可能性道路。在組織保障方面。由于村集體主導(dǎo)的鄉(xiāng)村振興方式更具韌性[41], 因而應(yīng)積極探索壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與提高農(nóng)民組織化相結(jié)合的途徑, 例如作為典范的“塘約道路”, 在堅(jiān)持“三變”改革的發(fā)展思路下, 重點(diǎn)推進(jìn)“村社合一”和“合股聯(lián)營”, 積極推動村集體與村民“聯(lián)產(chǎn)聯(lián)業(yè)”“聯(lián)股聯(lián)心”, 激發(fā)了村民的內(nèi)生動力, 成為鄉(xiāng)村振興的典范[42]。此外, 還應(yīng)支持和發(fā)揮合作社、社會化服務(wù)組織、供銷社等組織對農(nóng)民的組織和帶動作用, 重塑鄉(xiāng)村主體性。
基金：國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村變遷研究”(13ASH007)；
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革2019年01期
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