摘要：內容提要:鄉村振興與脫貧攻堅銜接的必要性主要體現在基層實踐現實需要、制度銜接理論訴求與社會主義本質要求三個層面。以內容共融、作用互構和主體一致為表征的互涵式關系, 為二者銜接奠定了理論可行性。實踐可行性方面, 鄉村振興可以借鑒脫貧攻堅的有效經驗實現穩健推進, 而脫貧攻堅亦能夠利用鄉村振興機遇謀求縱深發展。雖然鄉村振興和脫貧攻堅在有機銜接方面取得了積極進展, 但是仍然存在著體制機制銜接不暢、產業發展升級困難和內生動力難以激發等問題。為此, 應該著力在體制機制統籌落實、產業發展多元鼓勵和主體意識積極培育等方面精準發力, 推動鄉村振興與脫貧攻堅的有機銜接。
為解決發展不平衡不充分的矛盾, 順應工業化和城鎮化發展規律, 我國在積極借鑒新農村建設和美麗鄉村建設經驗的基礎上, 將實施鄉村振興戰略作為實踐新發展理念和實現“兩個一百年”奮斗目標的重大舉措, 并對其指導理念、總體目標和實現路徑作出了具體安排。鄉村振興戰略以堅持農業農村優先、實現城鄉融合發展為指導理念, 總體按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡哪繕? 具體在農業、農村、農民和農地四個維度進行制度設計。與此同時, 黨的十九大將脫貧攻堅列為實現全面建成小康社會的三大攻堅戰之一。2018年2月, 《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》正式提出“做好實施鄉村振興戰略與打好精準脫貧攻堅戰有機銜接”的工作。2018年8月, 《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》再次提出“統籌銜接脫貧攻堅與鄉村振興”的要求。2018年9月, 《鄉村振興戰略規劃 (20181～2022年) 》進一步提出“推動脫貧攻堅與鄉村振興有機結合相互促進”的要求?？梢? 鄉村振興與脫貧攻堅有機銜接問題在政策的頂層設計層面越來越趨于明晰化。未來兩年我國將進入鄉村振興與脫貧攻堅疊加推進的時期, 在此背景下, 探討鄉村振興與脫貧攻堅的關系及其銜接問題十分必要。
在理論探討層面, 當前學術界對鄉村振興與脫貧攻堅的關系及其銜接路徑的探討日趨熱烈。一是關于鄉村振興與脫貧攻堅之間的關系的研究。歸納起來, 主要存在“互斥性”和“過渡性”關系的論爭。“互斥性”關系強調鄉村振興與脫貧攻堅的差異性:一方面兩者目標不同, 鄉村振興主要為實現第二個百年目標打基礎, 而脫貧攻堅主要為第一個百年目標打基礎[1];另一方面, 兩者側重點不同, 鄉村振興重在頂層設計、整體規劃, 脫貧攻堅重在具體對待、微觀施策[2]。“過渡性”關系強調脫貧攻堅只是鄉村振興的部分內容和重要方面, 鄉村振興則是關涉決勝全面建成小康社會和社會主義現代化國家實現的重大戰略[3], 具有戰略指引的合法性, 而脫貧攻堅則屬于決勝全面建成小康社會的底線任務[4], 故而脫貧攻堅是鄉村振興戰略的重要內容[5]。二是關于鄉村振興與脫貧攻堅銜接機制的研究?！盎コ庑浴标P系的理解由于強調差異性而失去了銜接機制研討的基礎, “過渡性”關系的理解則由于過于強調二者之間的“過渡性”線性關系, 在銜接機制探索方面, 僅僅強調在未脫貧地區鄉村振興戰略對脫貧攻堅的借鑒和影響, 其功能體現在對貧困內涵的重新理解[6]、扶貧開發戰略的轉型[7]、教育脫貧攻堅[8]、金融精準扶貧的重構[9]和鄉村振興戰略對精準扶貧提出的更高要求[10]等。實際上, 脫貧攻堅對未脫貧地區和已脫貧地區的鄉村振興均有可借鑒之處。綜上, 當前學術界對二者有機銜接的必要性、可行性、所存在的問題及其銜接路徑尚缺乏系統而深入的研究, 而對這些問題的深入研究恰是實施鄉村振興戰略和脫貧攻堅行動的關鍵。據此, 本文在厘清鄉村振興與脫貧攻堅銜接必要性和可行性的基礎上, 系統分析鄉村振興與脫貧攻堅有機銜接過程中存在的問題, 進而提出二者有機銜接的路徑。
一、鄉村振興與脫貧攻堅有機銜接的必要性
鄉村振興與脫貧攻堅是關涉我國農業農村發展的重大決策部署, 雖然側重點有所差異, 但均是系統性的國家工程, 具有廣闊的銜接空間。二者銜接的必要性主要體現在基層實踐的現實需要、制度銜接的理論訴求與社會主義的本質要求三個層面。
(一) 基層實踐的現實需要
第一, 脫貧攻堅與鄉村振興“兩張皮”運作的現象日益凸顯。雖然鄉村振興戰略已寫入地方政府的政策文件, 但是在實踐中如何將脫貧攻堅所累積的經驗服務于鄉村振興戰略的實施, 以及如何利用鄉村振興戰略所提供的政策和支持服務于脫貧攻堅, 都還沒有清晰而成熟的思路和做法。不少地方政府仍然沒有形成因地制宜、協調推進鄉村振興與脫貧攻堅的規劃[11]。
第二, 脫貧攻堅與鄉村振興“兩張皮”運作具有區域差異性。鄉村振興與脫貧攻堅的性質和地位的異質性進一步加劇了二者銜接的困難。鄉村振興是具有戰略指引權威性的長期戰略, 而脫貧攻堅是必須實現的短期性的政治目標。在壓力性體制下, 容易出現運作“兩張皮”的現象。其中主要可能表現為:對于經濟欠發達地區和未脫貧地區, 主要還是就脫貧攻堅談脫貧攻堅;而對于經濟發達地區或已脫貧地區, 則主要是就鄉村振興談鄉村振興。
第三, 銜接實踐探索呈現零散化和碎片化特征, 缺乏系統性的銜接設計。在基層實踐中, 既要警惕簡單地把脫貧攻堅理解為鄉村振興, 盲目擴大精準扶貧的目標、內容和標準, 導致扶貧不精準;又要預防把鄉村振興理解為可以完全覆蓋脫貧攻堅的所有要求, 因而只落實鄉村振興戰略或者脫貧攻堅政策[12]。如果不能理解和處理好二者之間的關系, “扶貧能讓窮人致富嗎”這類“實踐迷惑”將不免再次發生[13]。目前, 大多數基層政府開始根據當地已有的工作實踐, 從某個層面探討二者之間的聯結, 例如甘肅省慶陽市通過“三變”改革聚焦脫貧攻堅, 助力鄉村振興[14];河南省臺前縣將“扶貧車間”視為實現鄉村振興和脫貧攻堅的重要載體[15];河南省商丘市示范區探索了“基層黨建、脫貧攻堅、鄉村振興”齊驅并進模式等[16]。在實踐層面, 如果不能實現鄉村振興與脫貧攻堅系統而有效的機制銜接, 不僅會導致重復建設和資源的浪費, 而且可能會給農業農村工作帶來較大的問題。
(二) 制度銜接的理論訴求
對鄉村振興與脫貧攻堅關系機理的理解決定了銜接機制的探索。與“互斥性”和“過渡性”關系的闡釋不同, “互涵式”關系強調鄉村振興與脫貧攻堅有機統一的互動關系?！盎ズ健标P系為二者之間的有機銜接實踐奠定了理論基礎。具體而言, “互涵式”關系體現為內容的共融性、作用的互構性和主體的一致性三個方面。
就內容的共融性而言, 一方面體現為打好脫貧攻堅戰是實施鄉村振興戰略的內在內容。《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中的第八項主要內容便是“打好精準脫貧攻堅戰”, 因此, 脫貧攻堅本身是鄉村振興戰略中的重要組成部分。另一方面體現為鄉村振興與脫貧攻堅均屬于系統性的國家工程, 在諸多內容上具有同質性。實施鄉村振興戰略的主要內容包括質量興農戰略、農村一二三產業融合發展體系、小農戶和現代農業發展有機銜接、鄉村綠色發展、繁榮興盛農村文化、構建鄉村治理新體系和提高農村民生保障水平等, 與產業扶貧、小農扶貧、生態扶貧、文化扶貧、黨建扶貧和社會保障兜底扶貧等脫貧攻堅方式具有內在一致性。
就作用互構而言, 一方面體現為脫貧攻堅為鄉村振興奠定了堅實的物質基礎和組織前提;脫貧成效的顯著極大地減輕了鄉村振興的壓力, 而脫貧攻堅所形塑的組織載體和運作經驗可為鄉村振興提供借鑒[17]。另一方面體現為鄉村振興為脫貧攻堅提供了動力和保障。鄉村振興所規定的標準、目標、思想與原則可以優化充實到脫貧攻堅的行動中, 而鄉村振興所匹配的政策、資源和項目均可為決勝脫貧攻堅提供物質保障, 從而有利于將鄉村振興與脫貧攻堅有機結合起來, 打好“組合拳”。
就主體一致性而言, 兩大戰略無論在目標群體、制定主體、實施主體抑或參與主體層面均具有共通性。黨和政府是鄉村振興與脫貧攻堅相關制度和政策的供給方和實施主體, 其最終目標是服務于廣大農民群眾的利益, 因此需要堅持農民的主體地位, 而在具體實施過程中均需要動員全社會各方力量。脫貧攻堅形成了專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧三位一體的大扶貧格局, 形成了“脫貧攻堅, 沒有一人是旁觀者”的局面, 取得了積極的扶貧績效;鄉村振興戰略的實施同樣需要多方主體共同參與, 形成各方協作、共促振興的局面。
(三) 社會主義的本質要求
社會主義的本質是解放和發展生產力, 消滅剝削, 消除兩極分化, 最終實現共同富裕[18]。因此, 社會主義的最終目標是實現共同富裕, 其實現途徑是通過發展生產力, 消除兩極分化。當今中國較為突出的社會問題是貧富差距和城鄉差距的不斷擴大, 而脫貧攻堅和鄉村振興的相繼提出正是為了縮小貧富差距與城鄉差距, 維護農民群眾的根本利益。因此, 二者均充分體現了社會主義的本質要求。伴隨著社會主要矛盾的轉移, 當前我國最大的不平衡是城鄉發展不平衡, 最大的不充分是農村發展不充分[19]。鄉村振興作為解決社會主要矛盾的整體性戰略, 具備內容綜合性和體系設計系統性的特征。我國的區域發展差距較大, 未脫貧與已脫貧地區、經濟欠發達地區與經濟發達地區的并存決定了鄉村振興的目標不應過于理想化。黨的十八大以來, 脫貧攻堅成效顯著、經驗豐富, 如何利用脫貧攻堅所累積的經驗服務于鄉村振興戰略, 應該成為現實關注的重點。農村貧困作為發展不充分和不平衡問題的充分體現, 一直以來都是我國政策層面關注的重點和解決“三農”問題的突破口。目前我國脫貧攻堅已進入“攻堅克難”的決戰時期, 依然面臨著深度貧困地區何以脫貧、貧困農戶如何確保可持續脫貧和已脫貧農戶如何確保不返貧等問題。以解決“三農”問題為意旨的鄉村振興戰略的實施, 無疑為脫貧攻堅戰取勝和絕對貧困問題的解決提供了契機, 因此, 如何利用鄉村振興戰略所提供的政策和支持服務于脫貧攻堅也是要重點考慮的現實問題。因此, 從某種程度上講, 鄉村振興與脫貧攻堅有機銜接也是社會主義本質的充分體現和必然要求。
綜上所述, 鄉村振興與脫貧攻堅“兩張皮”運作的實踐傾向與銜接實踐零散化的困境構成了鄉村振興與脫貧攻堅銜接機制設計的直接原因, 以內容共融、作用互構和主體一致為特征的互涵式關聯是銜接機制設計的重要原因, 而以縮小貧富差距和城鄉差距為目標的脫貧攻堅和鄉村振興戰略的有機銜接, 實質上體現了社會主義的本質要求, 成為銜接機制設計的根本原因。
二、鄉村振興與脫貧攻堅銜接實踐的可行性
鄉村振興與脫貧攻堅存在著以內容共融、作用互構和主體一致為表征的互涵式關聯, 為二者的銜接實踐奠定了理論可行性。在具體的銜接實踐層面, 一方面, 鄉村振興可以借鑒脫貧攻堅的有效經驗實現穩健推進;另一方面, 脫貧攻堅能夠利用鄉村振興機遇實現成果鞏固和縱深發展。
(一) 鄉村振興借鑒脫貧攻堅的有效經驗實現穩健推進
1. 產業奠基:脫貧攻堅與鄉村的產業振興
在脫貧攻堅實踐中, 70%的扶貧資金用于產業扶貧[20], 且帶動的脫貧人數也最多[21]。因此, 將產業與扶貧融合起來, 借助產業帶動貧困戶, 成為我國特色扶貧的主要經驗。具體而言, 一是立足于貧困地區的獨特資源稟賦, 發展特色產業扶貧。因其具備差異化和不可復制屬性[22], 故而具備較強的市場競爭力。二是開展以規?；徒M織化經營主體帶動的產業扶貧, 通過合作社、龍頭企業、社會化服務組織、村集體與貧困農戶, 建立聯動發展的利益聯結機制, 實現脫貧。三是立足于貧困農戶自身生計資源和貧困地區生態資源, 發展多樣化的小農扶貧, 實現小農產品與消費市場的固定對接。政府組織開展貧困地區農產品定向直供直銷學校、醫院、機關食堂, 以緩解產業扶貧面臨的市場風險。
產業扶貧不僅取得了卓越的減貧成效, 而且實現了貧困地區產業的初步發展, 為產業振興的實現發揮了奠基性效能。該效能主要體現為三個方面:首先, 特色產業的發展為品牌農業等高端農業的發展奠定了基礎, 順應了農業供給側結構性改革的要求, 提升了農業競爭力。其次, 在組織化經營主體帶動的產業扶貧中, 農戶通過與經營主體的互動, 提高了自組織水平和能力, 進而為實現農戶組織化的產業發展奠定了基礎。最后, 多樣化的小農產業扶貧, 充分挖掘和開拓了農業和農村多種功能和價值, 使多種功能和要素相互配合。
2. 人才儲備:脫貧攻堅與鄉村的人才振興
為脫貧攻堅提供強大的人才保證, 是我國特色扶貧的重要經驗, 其機理在于始終堅守“脫貧攻堅與鍛煉干部、人才培養有機結合”, 將“脫貧攻堅”視為鍛煉干部的“煉鋼爐”和識別人才的“篩選器”。具體表現為:鍛煉干部層面, 脫貧期間保持黨政干部職位穩定, 實現扶貧績效考核與職位升遷相掛鉤;創新基層干部選用制度, 貧困地區優秀村干部通過選拔可以招錄為鄉鎮公務員。人才培養層面, 建立鄉土人才塑造與外部人才吸納雙重機制。深度貧困縣實施“一村一幼”“一村一醫”“一鄉一全科”“一村一農技員”“一戶一能手”等培訓機制, 培育鄉村人才[23]。將扶貧績效優秀的大學生村官、“三支一扶”人員吸收為公務員, 實現人才外部引進。上述機制的落實, 不僅為脫貧攻堅提供了巨大智力支持, 而且為鄉村振興提供了“人才庫”。在脫貧攻堅戰中表現優異的領導干部和鄉土人才均可以直接投入鄉村振興戰略實施中。同時, 在經驗借鑒層面, 要構建領導干部與鄉村振興績效考核聯結機制, 調動其積極性;另一方面要依托新型經營主體培育工程和鄉土人才培訓進行人力資本開發, 實現內部人才重塑, 通過推行“定制村官”試點和新鄉賢吸納實現外部人才的引進, 進而在實踐鄉村振興的征途中培養更多的“一懂兩愛”人才。
3. 文化引領:脫貧攻堅與鄉村的文化振興
脫貧攻堅堅持以人民為中心的發展理念, 堅持農民主體地位, 激發了貧困戶的內在動力, 貧困戶由此實現了“要我脫貧”到“我要脫貧”的思想轉變。其原因在于脫貧行動堅持“扶貧同扶志扶智相結合”的原則, 具體實施機制如下:一是典型引領, 通過突出自強不息、自力更生脫貧致富的先進事跡, 示范帶動貧困群眾;二是扶志教育, 通過創辦脫貧攻堅“農民夜?！? 弘揚自尊、自愛、自強精神, 抵制“等靠要”不良風氣;三是創新機制, 通過加大以工代賑實施力度, 推廣“以表現換物品”的愛心超市自助模式。通過上述措施落實, 不僅激發了貧困戶的內生動力, 而且實現了鄉村文化的改善。為此, 要借鑒相關經驗, 發揮文化引領功能[24]。具體而言, 一要通過宣傳鄉村自組織實現振興樣本點, 進行引導示范;二是通過創辦鄉村振興“農民講習所”, 弘揚積極進取的傳統優秀文化, 提高農民的主體意識;三是通過對鄉村振興項目和資源輸入機制進行創新, 例如將鄉村振興項目控制權進一步下放到社區層面, 將自上而下的項目資源與自下而上的農民主動性相結合, 激發村莊自組織和農民的參與意識和主創精神, 進而實現從“要我振興”到“我要振興”的思想轉變, 提升農民作為鄉村振興的主體地位和責任意識。
4. 生態修復:脫貧攻堅與鄉村的生態振興
由于連片特困區與生態脆弱區存在地理空間的高度重疊, 以實現生態保護與扶貧開發雙重目標的生態扶貧便構成了脫貧攻堅戰中的重要內容。因成功實現生態治理與貧困治理的有機耦合, 生態扶貧構成了我國特色扶貧的重要經驗。就理論層面而言, 生態扶貧以“兩山”思想為指導, 將生態保護與扶貧開發融合在一起, 推動生態資源向資產與資金的有序轉化[25]。就實踐層面而言, 形成了生態移民搬遷、生態建設項目扶貧、生態資源市場化扶貧、生態服務消費扶貧和生態補償扶貧等多層次生態扶貧體系[26]。根據不同貧困區的資源稟賦和生態差異, 可采取差異化的生態扶貧手段。對于資源富足型貧困地區, 應側重市場化的生態扶貧手段, 如資源市場化和資源服務消費扶貧;而對于資源匱乏型貧困地區, 應側重項目扶貧和生態補償等政策性扶貧手段。在上述機制作用下, 生態扶貧可打破“資源詛咒”, 實現脫貧與生態修復的統一, 同時也為生態振興打下堅實基礎, 其基礎性作用主要體現在:理念繼承層面, 生態振興更加需要以“兩山”思想為指導, 將生態振興與產業振興融合起來, 實現雙贏;實踐經驗借鑒層面, 可因地制宜采取多樣化的生態振興手段。對于農業綠色發展和耕地休耕、輪作, 更多采取政策補償性的生態振興手段, 而對于生態資源富集地區, 應采取生態旅游、碳匯交易等市場化的生態振興手段。生態振興要以實現人的能力的提升和主體意識的復歸為目標, 無論是農村人居環境整治, 還是美麗鄉村建設, 都應創新機制, 讓農民參與進來。
5. 組織平移:脫貧攻堅與鄉村的組織振興
脫貧攻堅具備強大的組織動員能力, 其中黨建發揮了關鍵性功能。因此, 考察黨建與扶貧的關系成為解鎖我國扶貧成功經驗的一把鑰匙。脫貧攻堅戰略實施以來, “以黨建促脫貧”凸顯了黨在反貧困斗爭中的政治定力[27], 農村基層黨組織與脫貧攻堅有機結合成為脫貧攻堅的核心引擎。以黨建促脫貧攻堅, 主要表征為三個層面:一是五級書記一起抓, 其機理是通過縱向黨組織聯結橫向的行政系統和事業單位, 形成強大的貧困治理動員能力。二是通過構建駐村扶貧工作隊和“第一書記”制度, 實現對貧困村外部組織和資源的注入, 以反貧困正義邏輯實現村莊治理的重塑。三是通過黨建扶貧的“溢出效應”, 實現對社會和市場的聯結, 從而建構起政府、社會與市場的“大扶貧”格局。因此, “以黨建促脫貧”不僅在治理貧困層面取得了較大成效, 而且實現了社會治理與鄉村治理的重塑, 理應成為組織振興的“平行經驗”。
“以黨建促脫貧”可轉變為“以黨建促振興”, 具體而言, 一要強化黨建引領, 及時落實五級書記齊抓振興機制, 強化組織保障和動員能力。二要將扶貧駐村工作隊和扶貧第一書記逐步轉變為鄉村振興駐村工作隊和第一書記, 創新駐村工作機制與幫扶制度, 探索組建由政府部門、企事業單位和社會組織參與的鄉村振興駐村工作隊, 優化配合機制, 精準助推鄉村振興。同時根據村莊村情與政府部門性質, 依據“黨群機關扶弱村、經濟部門扶窮村、執法部門包亂村、專業部門包專業村”的原則進行分類幫扶[28]。同時, 加強縣級涉農項目的整合, 將項目實施與村莊自組織能力提升融合起來, 提升村莊治理能力。
(二) 脫貧攻堅利用鄉村振興機遇實現縱深發展
1. 配置型資源下移:脫貧攻堅持續性的延長
脫貧攻堅雖取得了巨大減貧績效, 但已脫貧地區和已脫貧人口由于以下原因還存在較大的返貧風險:一是產業發展基礎亟待鞏固。由于脫貧攻堅以消滅絕對貧困為目標, 以2020年為終結點, 因而在選擇扶貧產業時, 容易選擇短期減貧效果明顯的產業。短期減貧效果明顯的產業并不意味著長期市場競爭力的保持。由于剛脫貧地區的產業發展歷史較短, 缺乏經驗積淀, 再加上產業結構單一, 面臨較大的自然和市場風險, 因此, 已脫貧地區產業發展容易遭遇困境, 需要鞏固產業發展成果。二是基礎設施和基本公共服務有待完善。脫貧攻堅以實現貧困戶精準脫貧為重點, 對村莊基礎設施和公共服務關注相對較少。三是農戶可持續脫貧能力有待提升。脫貧攻堅決戰時期, 如何預防絕大多數已脫貧人口返貧和鞏固脫貧成果, 越來越成為亟待解決的重要問題。而鄉村振興戰略的實施為預防絕大多數已脫貧人口返貧和鞏固脫貧成果提供了大量配置性資源和政策支持, 有助于實現脫貧攻堅持續性延長。已脫貧鄉村和貧困人口應當成為鄉村振興戰略的支持重點[29]?！稗r業農村優先發展”的實施原則確保了配置性資源大量下移的可能性, 加大了已脫貧農戶由貧困邁向富裕的可能性, 有助于實現脫貧效果的鞏固和延長。
2. 權威型資源供給:脫貧攻堅綜合性的增強
深度貧困成為當前決勝脫貧攻堅的關鍵。深度貧困具有絕對貧困底線特征, 表征為“兩高、一低、一差、三重”[30]。其形成機制在于薄弱的產業基礎、落后的文化觀念、脆弱的生態環境和渙散的村組織等原因的多重疊加[31], 因而深度貧困的破解需要采取綜合性措施以消除其產生的根源。綜合性措施的供給需要強大的權威型資源的輸入。所謂權威型資源, 是指為實現權力目標可供選擇的制度控制與組織資源[32]。鄉村振興無疑為深度貧困問題的解決提供了契機。脫貧攻堅期內, 貧困地區鄉村振興的主要任務是脫貧攻堅, 但同時賦予脫貧攻堅以新的綜合性內涵, 即按照鄉村振興總要求, 有機融入深度貧困脫貧攻堅。產業扶貧方面, 采用特色農業、小農產業扶貧和組織化的產業扶貧方式, 充分挖掘農業的多功能性, 打造“六次農業”。生態扶貧方面, 因地制宜采取生態移民搬遷、生態資源市場化扶貧和生態補償扶貧等多種方式, 重點發展生態旅游和碳匯產業。文化扶貧方面, 創辦“農民夜校”宣傳優秀傳統文化, 創新自助式扶貧方式, 激發貧困戶內生能力。黨建扶貧方面, 將扶貧駐村工作隊和扶貧第一書記直接轉變為鄉村振興工作隊和第一書記, 通過黨建引領加強村兩委和村內組織的向心力和凝聚力, 提高村民自組織能力, 為承接脫貧攻堅或者鄉村振興的政策、項目與資金奠定組織基礎。
3. 扶貧規則變遷:城鄉一體化扶貧治理模式的開啟
鄉村振興通過配置型資源下移和權威型資源供給, 實現脫貧攻堅持續性延長和綜合性增強。隨著“農業農村優先發展”和“城鄉融合發展理念”的提出, 扶貧規則也開始發生變遷。傳統扶貧時期, 扶貧規則以保護型貧困治理模式為主[33], 典型代表便是農村“五?！焙偷捅Ｕ?。脫貧攻堅實施以來, 政府在保留保護型扶貧的基礎上, 更加注重市場導向型的開發性扶貧, 即通過將貧困戶引入無限市場或有限市場方式, 激發貧困戶內生動力和主動意識, 典型代表是一般化農業產業化扶貧模式或小農產業扶貧模式[34], 由此形成了以保護型治理和開發型治理為表征的復合型扶貧治理。保護型治理強調保護貧困群體的利益和權力, 維護底線公平;開發型治理則強調以市場化的手段帶動貧困戶, 創造貧困戶從貧困到富裕的可能性。伴隨著以實現城鄉融合發展為主旨的鄉村振興戰略的提出, 扶貧治理愈來愈被納入城鄉一體化扶貧治理軌道。例如在保護型貧困治理方面, 農村“五?！币呀泴崿F向特困人口供養政策的轉變, 城鄉低保政策也開始得以建立;在開發型貧困治理模式層面, 2020年后的精準扶貧將進入以相對貧困為特征的新階段[35]。扶貧政策與低保政策進行合并, 不僅是鄉村振興與脫貧攻堅有機銜接機制構建的需要, 而且是后全面小康時代扶貧治理的必然趨勢。伴隨著鄉村振興戰略的持續推動以及城鄉公共服務和公共基礎設施均等化的實現, 城鄉一體化扶貧治理模式將得以開啟。
綜上所述, 二者銜接的實踐可行性主要表現為兩方面:一方面, 鄉村振興可以借鑒脫貧攻堅的有效經驗實現穩健推進, 具體表現在:脫貧攻堅通過扮演產業奠基、人才儲備、文化引領、生態恢復和組織平移角色, 為鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興的順利實現提供經驗借鑒和實踐指南;另一方面, 脫貧攻堅利用鄉村振興機遇實現縱深發展, 具體表現在:脫貧攻堅可以利用鄉村振興所帶來的城鄉融合發展機遇及政策與資源下鄉的機會, 實現脫貧攻堅可持續性延長、綜合性增強和城鄉一體化扶貧治理模式的開啟。
三、鄉村振興與脫貧攻堅銜接面臨的障礙
自2018年中央“一號文件”正式提出“做好鄉村振興與脫貧攻堅有機銜接”的要求以來, 至今已有一年。無論是頂層設計層面還是學術理論層面均取得了積極進展, 為二者銜接實踐提供了政策遵循和理論指導。同時, 各地因地制宜, 一方面在落實鄉村振興戰略時, 充分利用脫貧攻堅所奠定的基礎, 扎實推動鄉村振興工作;另一方面在開展脫貧攻堅過程中, 融入鄉村振興理念, 充分利用各種政策和資源優勢, 鞏固脫貧攻堅成果?？傮w來看, 雖然在促進二者有機銜接方面取得了積極進展, 但是在體制機制銜接、產業發展升級和內生動力激發方面仍面臨一些障礙。
(一) 體制機制銜接不暢
脫貧攻堅已經實施多年, 已然形成較為完善的體制機制與運作體系。而鄉村振興戰略目前正處于由頂層設計、整體規劃轉向具體對待、微觀施策的過渡期。因此, 在實踐中鄉村振興與脫貧攻堅協調推進的體制機制往往銜接不暢, 導致二者在銜接度、同步度上出現不同程度的斷鏈[36]。具體體現在三個方面:一是銜接政策匱乏。雖然地方政府層面已經開始制定鄉村振興規劃實施方案和脫貧攻堅行動方案, 但是政策銜接方面還沒有一個地方政府專門出臺鄉村振興與脫貧攻堅有機銜接細則及實施方案, 政策方案的缺失導致各地銜接實踐的零散化和隨意化, 難以達到有機銜接的效果。二是組織銜接難。脫貧攻堅組織保障健全, 中央統籌層面有國務院扶貧開發領導小組議事協調, 專門機構則由國務院扶貧辦主導負責。而鄉村振興在組織保障方面雖然也建立了鄉村振興領導小組進行協調, 但負責機構大多基于產業、生態、文化、組織、人才等五大內容進行部門劃分2, 加劇了組織協調困境。三是項目規劃協調難。在具體的財政項目投入方面, 脫貧攻堅主要按照“保基本”的原則, 實現廣大貧困戶絕對貧困問題的解決。目前無論是項目規劃, 還是項目實施方面, 都沒有完全做到鄉村振興項目與脫貧攻堅項目的有效銜接、統一部署。
(二) 產業發展升級困難
產業發展是實現貧困戶可持續脫貧和貧困地區振興的核心引擎, 也是實現從產業扶貧到產業興旺的關鍵。然而, 在脫貧攻堅中扶持起來的產業很難實現升級迭代, 難以實現產業的有效對接。具體原因如下:一是產業本身發展困難。諸多實踐表明, 發展產業往往投入多、周期長、見效慢, 并且需要各種先進生產要素的投入。因此, 產業發展本身就非常困難。二是扶貧產業不可持續性強。由于產業扶貧將政治邏輯、市場邏輯和貧困戶生存邏輯融為一體, 在脫貧攻堅壓力下, 一些地方的產業扶貧行動多只重視前期投入, 而缺乏后續保障, 以致持續性較差[37]。三是扶貧產業發展中農民的主體性缺失。貧困農戶缺乏資本投入、能力不足, 參與扶貧產業的意愿不強。為了盡快完成貧困戶短期脫貧的目的, 政府越來越多地采取“資產收益扶貧”的方式進行扶持, 即通過對新型經營主體的資金和項目投入, 保持每年給貧困戶一定比例的分紅收入。這種方式雖然在短期內能取得較好的扶貧績效, 但是貧困農戶并沒有真正參與到產業發展中來, 而任何排斥農民的產業發展, 都與產業興旺相悖[22]。四是深度貧困地區陷入“貧困陷阱”, 難以與產業發展對接。深度貧困地區主要分布在地理位置偏遠、生態環境惡劣、公共服務供給不足和市場倫理發育不足的區域, 與按照自由市場規律運行的產業發展尚不具有自洽性[38], 因此, 要想實現產業興旺, 將會十分困難。
(三) 內生動力難以激發
農民是鄉村振興與脫貧攻堅的主體。在推動鄉村振興和脫貧攻堅中, 理應激發農民的積極性, 但是在銜接過程中, 農民的內生動力難以激發, 其原因主要包括:一是農民異質性增強, 調動全部農戶的積極性較難。隨著“半工半耕”生計模式的日益普及, 大量青壯年勞動力外流, 目前農戶結構已然分化為兼業農戶、退出型農戶和純農業戶三類。前兩類農戶由于收入來源于農業和務工收入兩類或者單純非農收入, 且在農業收入所占比重日益縮小的事實下, 農戶與村莊社會關聯的黏性降低, 其積極性難以調動。就留守在農村的純農業戶而言, 其勞動力欠缺, 原子化程度較高, 而且由于村集體經濟資源和權威資源的欠缺, 難以實現組織化動員。二是政府主導與農民主體關系難以協調。鄉村振興需要在政府主導下發揮農民主體作用, 但目前不少地方多是政府在唱“獨角戲”, 廣大農民群眾參與度不高。例如在某市鄉村振興規劃編制過程中, 為了迎合政府的政績導向, 打造鄉村振興樣本, 編制專家在該市經濟條件較好的四個鄉鎮分別打造四大亮點工程即“田園綜合體”“康養谷”“慢生活體驗區”“文化小鎮”, 然而在具體的項目規劃過程中, 編制專家只是向政府主要負責人或有關企業法人征求意見, 而沒有農民參與, 廣大農民的訴求被忽視了3。三是鄉風文明亟待培育。部分貧困戶自我脫貧意愿不強, 且部分農戶對鄉村振興的文件精神理解不深, 仍然存在著較為嚴重的“等、靠、要”思想。
四、鄉村振興與脫貧攻堅的有機銜接路徑
實施鄉村振興戰略與打好脫貧攻堅戰事關全面建成小康社會的實現, 未來兩年是決勝脫貧攻堅的關鍵期, 同時也是鄉村振興戰略的起步期。在這一特殊歷史背景下, 做好鄉村振興戰略與脫貧攻堅有機銜接工作, 顯得尤為重要。針對二者銜接實踐面臨的主要障礙或顯要問題, 在新時代背景下應該著力在體制機制統籌落實、產業發展多元鼓勵和主體意識積極培育方面精準發力, 推動鄉村振興戰略與脫貧攻堅的共生式發展。
(一) 統籌落實體制機制
針對鄉村振興與脫貧攻堅體制機制銜接不暢問題, 應該統籌落實相關體制機制。具體而言, 一是做好政策銜接, 根據當地實情, 制定鄉村振興與脫貧攻堅有機銜接細則及實施方案, 解決現有規劃內容沖突問題, 指導二者銜接工作。二是強化基層政府組織保障, 成立由縣主要負責人任組長, 縣級各部門和鄉鎮負責人為主要成員的鄉村振興暨脫貧攻堅領導小組, 下面分設鄉村振興領導小組和脫貧攻堅領導小組, 合理分工, 統籌推進鄉村振興與脫貧攻堅工作。三是落實項目統籌機制, 將脫貧攻堅所需要升級的各類項目, 納入鄉村振興規劃和實施方案, 同時根據鄉村振興的項目資金標準和要求充實到脫貧攻堅項目中。為解決涉農項目碎片化問題, 有必要通過整合機構、項目和人員方式推動項目管理體制改革, 比如在縣級層面成立涉農項目管理辦公室, 以提高項目績效。四是落實考核評價機制, 借鑒脫貧攻堅所形成的較為成熟的評價機制對銜接效果進行考核。據此, 通過政策銜接、組織保障、項目統籌和考核評價機制的落實, 實現鄉村振興與脫貧攻堅體制機制的有效銜接。
(二) 鼓勵多元產業發展
產業發展是實現脫貧攻堅和鄉村振興的重要標志, 而實現產業升級是實現二者有機銜接的必然要求。產業扶貧理念是通過產業將貧困戶帶入市場, 提高貧困戶可持續生計水平, 然而其產業發展面臨可持續性差、農民主體缺失等問題, 產業升級困難。為此, 應該因地制宜, 鼓勵多元產業發展。一是立足于貧困地區獨特資源稟賦, 發展特色種養殖產業, 提高產業的市場競爭力, 推動貧困人口與新型農業結構相融合。二是在原有扶貧產業基礎上, 助推新型經營主體發展, 通過延伸農業產業鏈, 推動產業融合, 提高產品增加值, 讓貧困戶享受到增值收益, 促進小農戶和現代農業發展有機銜接。例如四川鄰水盛世種植專業合作社通過發展農業生產性服務業, 為14個村莊提供托管服務, 除去為貧困農戶提供6000公斤/公頃的保底產量外, 超出部分由貧困農戶、村集體和合作社分別按50%、20%和30%的比例提成, 同時該合作社積極發展有機農業和糧油產業鏈, 增值效益部分歸貧困戶所有4。三是探索小農產業發展。當前脫貧攻堅的重點是深度貧困人口, 其中深度貧困人口多以小農戶為主, 常規的產業扶貧難以覆蓋。因此, 以農戶現有的生計資源為出發點, 按照小農方式進行農業生產, 通過構建巢狀市場5作為交易載體, 直接實現與城市消費者的對接。巢狀市場小農扶貧模式通過加強貧困小農戶與城市消費者的信任關系, 實現二者“去中間環節”對接, 使貧困小農戶獲得穩定而較高的農業收入, 而城市消費者得以通過較低的價格獲得生態農產品。因此, 這是一種較為穩定的小農扶貧模式, 值得在更大范圍進行推廣和探索6。同時, 在小農產業發展基礎上, 探索發展農耕文化旅游, 通過村民自組織實現村莊環境整治, 這也是實現鄉村振興的一條途徑。
(三) 積極培育主體意識
針對農民的內生動力難以激發問題, 應加快培育鄉村振興和脫貧攻堅的主體自覺, 真正讓農戶“內化于心”“外化于行”[39], 其核心在于正確處理好政府主導與農民主體的關系。在觀念引導上, 政府應該采取各種措施引導農戶提高主體意識。例如應扎實做好扶貧和振興與扶志扶智相結合工作, 通過采取典型引領、開展鄉村振興“農民講習所”等扶志教育以及創新自助扶貧方式等, 引導農戶改變觀念, 提高其自覺意識。同時, 利用各種農業培訓機會提高農戶的技能, 為產業發展奠定人力資本基礎。在產業發展上, 無論是產業規劃設計階段, 還是規劃實施階段, 都應該完善相應機制, 創新群眾交流通道, 打造百姓參與平臺, 讓農戶真正參與起來。農戶不僅應該成為產業發展的受益者, 而且應該成為產業發展的參與者, 從而實現政府主導與農民主體的有機結合。例如河邊村實驗即立足于當地的自然、氣候和文化特點, 發展以高端會議休閑為主導產業、特色農產品為輔助性產業、種養業為基礎性產業的復合型產業[40], 探索出了政府主導、公益組織參與和農民為主體的貧困治理模式, 開創了由精準脫貧到鄉村振興的可能性道路。在組織保障方面。由于村集體主導的鄉村振興方式更具韌性[41], 因而應積極探索壯大農村集體經濟與提高農民組織化相結合的途徑, 例如作為典范的“塘約道路”, 在堅持“三變”改革的發展思路下, 重點推進“村社合一”和“合股聯營”, 積極推動村集體與村民“聯產聯業”“聯股聯心”, 激發了村民的內生動力, 成為鄉村振興的典范[42]。此外, 還應支持和發揮合作社、社會化服務組織、供銷社等組織對農民的組織和帶動作用, 重塑鄉村主體性。
基金：國家社會科學基金重點項目“城鄉一體化進程中的農村變遷研究”(13ASH007)；
中國鄉村發現網轉自：改革2019年01期
(掃一掃，更多精彩內容！)
