黨的十九大報(bào)告提出要“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”，去年中央深改委又通過了《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》，2019年中央一號文件再次明確要落實(shí)促進(jìn)銜接的有關(guān)政策。湖南是農(nóng)業(yè)大省，更是傳統(tǒng)小農(nóng)戶大省，普通小農(nóng)戶數(shù)量居全國第五位，能否有效帶動小農(nóng)戶發(fā)展不僅關(guān)系糧食安全，更關(guān)系到農(nóng)村文化傳承、生態(tài)保護(hù)和社會穩(wěn)定。在對省內(nèi)外進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，我們提出要用好“一類資本”、夯實(shí)“一批載體”、完善“一項(xiàng)服務(wù)”、提升“一種能力”，促進(jìn)小農(nóng)戶和我省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，使小農(nóng)戶成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極參與者和直接受益者。
一、小農(nóng)戶是我省推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
按照農(nóng)業(yè)普查統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，種植業(yè)規(guī)模在50畝以下（一年兩熟）、生豬年出欄在200頭以下、雞鴨年出欄在10000只以下、林地面積在500畝以下、淡水養(yǎng)殖面積在50畝以下都屬于非規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶（即小農(nóng)戶）。小農(nóng)戶在我省農(nóng)戶中的占比在99%以上，耕種了全省一半以上的耕地，是我省重要的農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營主體。
一是小農(nóng)戶數(shù)量多。根據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2016年底我省登記農(nóng)村住戶為1368.51萬戶，農(nóng)戶數(shù)量僅次于山東、河南、河北、四川居全國第5位，比湖北、江西分別多432.28和581.12萬戶；其中我省普通小農(nóng)戶占99.1%，達(dá)1356.3萬戶，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶僅有12.21萬戶，規(guī)模農(nóng)戶數(shù)量比湖北少6.1萬戶。二是農(nóng)戶戶均耕地少。按照全省4148.76千公頃耕地進(jìn)行平均，2016年底我省農(nóng)戶戶均耕地面積僅有4.5畝/戶，而全國平均水平為8.79畝/戶，幾乎為我省平均水平的一倍。三是小農(nóng)戶數(shù)量短期內(nèi)難有明顯減少。從耕地面積來看，全省耕地總面積將保持穩(wěn)定，盡管近年來耕地流轉(zhuǎn)情況大幅增長，2017年底全省耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)2377萬畝，占家庭承包耕地面積的46.4%，2018年耕地流轉(zhuǎn)率上升至49.64%，但仍有超過一半的耕地未流轉(zhuǎn)；從人口年齡結(jié)構(gòu)來看，全省59歲以下的農(nóng)村常住人口占比達(dá)78.8%，按照平均預(yù)期壽命預(yù)計(jì)，未來一段時(shí)間內(nèi)農(nóng)戶數(shù)量仍將保持總體穩(wěn)定。
但是，在我省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，小農(nóng)戶也存在被擠向“邊緣地位”的現(xiàn)象。一是已有的農(nóng)業(yè)支持政策，基本上以扶持規(guī)模化的龍頭企業(yè)、大戶以及專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為主，如2017年全省財(cái)政農(nóng)林水支出中，針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼就達(dá)到10.9億元，卻鮮有針對小農(nóng)戶的支持政策。二是在參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實(shí)踐中，小農(nóng)戶容易陷入弱勢地位，如在生產(chǎn)過程中，小農(nóng)戶受資金、技術(shù)制約大多只能采取傳統(tǒng)的技術(shù)方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；在市場競爭中，大多數(shù)小農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動，被擠壓在收益低的農(nóng)產(chǎn)品初級生產(chǎn)環(huán)節(jié)；在與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和工商資本的合作中，容易遭受違約、壓價(jià)、拖欠等行為，成為利益盤剝和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的對象。
二、小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可以融合共贏：成功案例及啟示
1、創(chuàng)新經(jīng)營和管理方式的江西省綠能農(nóng)業(yè)發(fā)展模式
從種糧大戶成長起來的江西省綠能農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，通過創(chuàng)新經(jīng)營、管理模式，破解了“規(guī)模發(fā)展”與“分散經(jīng)營”的矛盾，每年優(yōu)質(zhì)稻種植規(guī)模達(dá)2.1萬畝，輻射帶動周邊區(qū)域農(nóng)戶2萬余戶。在推動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接方面，該模式具有以下特點(diǎn)。
一是創(chuàng)新經(jīng)營模式。探索“大規(guī)模、小適度”、“大公司、小農(nóng)戶”的經(jīng)營形式，建立以家庭為單元的新型承包制，最大程度的提高生產(chǎn)效率和農(nóng)民積極性；建立全托管和半托管的“土地托管”模式，全托管農(nóng)戶把土地產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的工作交給公司，自身只需跟蹤管理，便能坐收每畝1000元純收益，半托管農(nóng)戶根據(jù)服務(wù)需要，享受公司低于市場價(jià)30%的優(yōu)惠服務(wù)。二是創(chuàng)新管理模式。將商業(yè)管理的模式推廣到種田管理上，將農(nóng)田分成16個生產(chǎn)隊(duì)，聘請了160多名農(nóng)民進(jìn)行管理，各生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行相互競爭、績效考核、優(yōu)勝劣汰，年終給種糧能手發(fā)年終獎。三是創(chuàng)新與小農(nóng)戶的“四重紅利”共享機(jī)制。以高于市價(jià)、動態(tài)調(diào)整、租金分紅等確保地租紅利，以種地保底工資、貧困戶保底分紅確保保底紅利，以產(chǎn)量獎金帶來獎金紅利，以免費(fèi)提供政策性和商業(yè)性保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)紅利。
2、以服務(wù)創(chuàng)新為核心的省內(nèi)系列有效銜接模式
一是“整合、提升、返包”模式。如衡陽安邦新農(nóng)業(yè)科技股份有限公司在土地流轉(zhuǎn)后，分片制定不同的科學(xué)種植培管模式，轉(zhuǎn)包農(nóng)戶負(fù)責(zé)田間管理；同時(shí)建立縣、鄉(xiāng)、村三級平臺為農(nóng)民提供全程生產(chǎn)服務(wù)，產(chǎn)品統(tǒng)一組織銷售，服務(wù)小農(nóng)戶達(dá)20多萬戶。
二是“訂單服務(wù)”模式。由龍頭企業(yè)與農(nóng)戶簽訂生產(chǎn)合同，農(nóng)戶按企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)種植、管理，企業(yè)提供生產(chǎn)社會化服務(wù)，收獲后按協(xié)議價(jià)統(tǒng)一收購。如衡山角山米業(yè)與衡陽縣及周邊7.3萬戶小農(nóng)戶簽訂高檔優(yōu)質(zhì)稻生產(chǎn)協(xié)議，農(nóng)戶負(fù)責(zé)田間管理，公司提供種、藥、肥、技、耕、插、防、收、購“九統(tǒng)一服務(wù)”，產(chǎn)出高檔優(yōu)質(zhì)稻由公司高于國家保護(hù)價(jià)30元/百斤收購。安仁溫氏畜牧公司提供種苗、飼料、藥物、技術(shù)，委托農(nóng)戶飼養(yǎng)，為每20-30個家庭養(yǎng)殖場安排1名管理人員，為農(nóng)戶提供全方位技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，產(chǎn)品由公司統(tǒng)一收購。道州玉華鵝業(yè)公司與農(nóng)戶簽訂年度供種苗、飼料、技術(shù)、銷售合同，實(shí)行保底價(jià)收購，農(nóng)戶可以自由在市場上銷售，銷售價(jià)格低于保底價(jià)的，差價(jià)部分由公司補(bǔ)助，帶動小農(nóng)戶達(dá)4500戶。
三是“站點(diǎn)服務(wù)”模式。服務(wù)組織通過成立分社、服務(wù)站等方式，為農(nóng)戶提供輻射范圍廣、覆蓋產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等多環(huán)節(jié)的立體式服務(wù)。如常德錦繡千村農(nóng)業(yè)合作社建立了1家縣級總社、13家鎮(zhèn)級分社、97家村級服務(wù)站的三級服務(wù)體系，合作社直接向一線廠家采購農(nóng)資直供農(nóng)戶，降低成本近20%，生產(chǎn)服務(wù)涵蓋全產(chǎn)業(yè)鏈，帶動小農(nóng)戶10萬余戶。
3、幾點(diǎn)啟示
一是小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展可以有機(jī)銜接。盡管小農(nóng)戶存在經(jīng)營規(guī)模狹小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、科技推廣成本高等不足，但農(nóng)戶家庭經(jīng)營更能克服農(nóng)業(yè)勞動監(jiān)督困難，保持內(nèi)在激勵、合理分工、精耕細(xì)作的優(yōu)勢，因而具有旺盛的生命力，只要采取適合的方式揚(yáng)長避短，小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展可以實(shí)現(xiàn)共贏。二是小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的銜接需要借助第三方力量。為了克服小農(nóng)戶與大農(nóng)業(yè)、大市場的矛盾，必須利用工商資本和農(nóng)業(yè)企業(yè)在項(xiàng)目開發(fā)、精深加工、市場開拓、品牌建設(shè)等方面的優(yōu)勢，但企業(yè)與小農(nóng)戶直接聯(lián)系的成本高、監(jiān)督難，這就需要新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)揮聯(lián)結(jié)紐帶和載體作用。三是推進(jìn)有效銜接離不開農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的改革創(chuàng)新。必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)政策支持方式，在土地制度、經(jīng)營制度、人才培養(yǎng)等方面更加重視支持小農(nóng)戶；必須創(chuàng)新小農(nóng)戶參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的方式、模式，完善土地流轉(zhuǎn)制度，積極推進(jìn)經(jīng)營權(quán)入股，健全新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制；必須創(chuàng)新小農(nóng)戶權(quán)益保障機(jī)制，在農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈條上進(jìn)一步維護(hù)小農(nóng)戶權(quán)益等。
三、進(jìn)一步推動小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接的對策建議
1、用好“一類資本”：發(fā)揮工商資本的引領(lǐng)帶動作用
工商資本和農(nóng)業(yè)企業(yè)在規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)、農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)等方面具有不可替代的作用。一要進(jìn)一步支持鼓勵工商資本下鄉(xiāng)。引導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)戶及合作社無法承擔(dān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)；繼續(xù)落實(shí)稅費(fèi)減免或以獎代補(bǔ)、用水用電優(yōu)惠等鼓勵支持政策；做好工商資本下鄉(xiāng)后的后續(xù)服務(wù)，切實(shí)幫助解決周轉(zhuǎn)資金短缺、農(nóng)業(yè)企業(yè)專門技術(shù)人才短缺等問題。二要創(chuàng)新小農(nóng)戶和工商資本的聯(lián)結(jié)模式。推廣“公司+基地+農(nóng)戶”“公司+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體+農(nóng)戶”等服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營模式，帶動小農(nóng)戶加入農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；探索工商資本與農(nóng)民土地相結(jié)合的股份公司，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。三要嚴(yán)格工商資本下鄉(xiāng)的準(zhǔn)入與經(jīng)營監(jiān)管。把好農(nóng)地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入關(guān)，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織（或村委會）有權(quán)參與審核工商企業(yè)的資格、信用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力、生產(chǎn)計(jì)劃、流轉(zhuǎn)期限和面積、風(fēng)險(xiǎn)防范措施等，堅(jiān)決制止有非農(nóng)化以及有明顯圈地占地意圖、無意經(jīng)營農(nóng)業(yè)的工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)；建立健全跟蹤監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管流轉(zhuǎn)土地的用途、土地租金的支付、工商資本注入農(nóng)業(yè)的進(jìn)度，督促工商企業(yè)按照合同約定及時(shí)兌付土地租金，切實(shí)保障集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民權(quán)益。
2、夯實(shí)“一批載體”：發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的銜接紐帶作用
新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是提升小農(nóng)戶組織化程度、帶動小農(nóng)戶邁入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道的重要力量。一要繼續(xù)支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展壯大。深入推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，積極開展林權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)等擔(dān)保融資，探索開展大中型農(nóng)機(jī)具、商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)等抵質(zhì)押物貸款，解決新型經(jīng)營主體貸款難問題；深入開展經(jīng)營主體示范創(chuàng)建活動，推進(jìn)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)品品牌化、經(jīng)營規(guī)模化、管理規(guī)范化，建立優(yōu)進(jìn)劣出動態(tài)管理機(jī)制，對各級示范主體實(shí)行動態(tài)監(jiān)測管理。二要完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。將新型經(jīng)營主體對小農(nóng)戶的帶動能力，作為獲取政府扶持政策的重要衡量指標(biāo)，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶之間建立穩(wěn)固的利益紐帶（如保護(hù)價(jià)收購、利潤返還、股金分紅等）；支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為小農(nóng)戶提供技術(shù)培訓(xùn)、市場營銷、品牌建設(shè)、生產(chǎn)融資等方面的服務(wù)，提升小農(nóng)戶專業(yè)化生產(chǎn)水平。
3、完善“一項(xiàng)服務(wù)”：發(fā)揮農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的支撐作用
將專業(yè)服務(wù)規(guī)?；?，通過服務(wù)帶動小農(nóng)戶奔向大市場，是目前引導(dǎo)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接最為便捷可行的方式。一要繼續(xù)大力發(fā)展和培育農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織。圍繞小農(nóng)戶生產(chǎn)需求和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈條，鼓勵創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)超市、為農(nóng)服務(wù)中心、地方性專業(yè)農(nóng)業(yè)協(xié)會等專業(yè)性農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織；通過補(bǔ)貼、發(fā)放服務(wù)消費(fèi)券等方式加大對服務(wù)規(guī)模化的支持力度。二要拓寬農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)范圍。以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，立足小農(nóng)生產(chǎn)的特點(diǎn)和需要，為小農(nóng)戶提供及時(shí)的農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)技推廣、市場價(jià)格等農(nóng)業(yè)信息服務(wù)；指導(dǎo)小農(nóng)戶采用測土配方施肥、有機(jī)肥替代化肥等減量增效新技術(shù)，為小農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和技術(shù)推廣服務(wù)；在做好機(jī)耕、播種、植保、收割采摘等服務(wù)的基礎(chǔ)上，支持服務(wù)組織為小農(nóng)戶發(fā)展儲藏、烘干、清選分級、包裝等初加工服務(wù)，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，為小農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品流通服務(wù)。三要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力建設(shè)。探索政府購買公益性農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)；在全省普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立綜合型農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并逐步建立村級服務(wù)站點(diǎn)；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)設(shè)施建設(shè)，按照機(jī)械化要求提升田間道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，推動城鎮(zhèn)物流基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，加大農(nóng)業(yè)倉儲、冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快農(nóng)村物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
4、提升“一種能力”：發(fā)揮小農(nóng)戶自我發(fā)展能力的關(guān)鍵作用
提升小農(nóng)戶自我發(fā)展能力，培育內(nèi)生增長動力，是促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的關(guān)鍵。一要在政策措施和要素投入上更加重視小農(nóng)戶。積極探索將財(cái)政補(bǔ)助資金以股份形式量化到農(nóng)民專業(yè)合作社成員或小農(nóng)戶，加大涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)對小農(nóng)戶的支持力度，使小農(nóng)戶獲得與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體平等的發(fā)展機(jī)會。二要加強(qiáng)對小農(nóng)戶的培訓(xùn)。依托現(xiàn)有的“陽光工程”“雨露計(jì)劃”“一村一名大學(xué)生”等農(nóng)村人才培養(yǎng)工程，搭建田間學(xué)校等多種形式的培訓(xùn)平臺，完善農(nóng)業(yè)職業(yè)教育體系，加強(qiáng)對小農(nóng)戶的技術(shù)、經(jīng)營、管理培訓(xùn)，提升一批有經(jīng)驗(yàn)、懂技術(shù)的“老農(nóng)”，吸引一批有知識、想返鄉(xiāng)、善經(jīng)營的“新農(nóng)”，促進(jìn)小農(nóng)戶適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要及農(nóng)產(chǎn)品市場需求的變化。三要切實(shí)保障小農(nóng)戶權(quán)益。建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系，推進(jìn)土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)公開透明的市場化交易；完善糾紛調(diào)解機(jī)制，妥善解決小農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)、入股、務(wù)工等方面的矛盾糾紛，保護(hù)其承包地、宅基地、集體資產(chǎn)收益等財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
作者簡介:湖南省人民政府發(fā)展研究中心調(diào)研組 調(diào)研組組長：卞鷹 副組長：唐宇文 調(diào)研組成員：李學(xué)文、張?jiān)娨?；本?bào)告獲得省委常委、省委秘書長謝建輝，省政協(xié)黨組成員袁新華的肯定性批示。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《對策研究報(bào)告》2019年第1期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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