——縣域主體下的政策考察
3月7日舉行的十三屆全國人大二次會議記者會上，據(jù)國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室主任劉永富介紹自實施“精準扶貧”以來，收效很大，貧困人口已經(jīng)下降到了1660萬，832個貧困縣有一半已經(jīng)摘掉貧困縣帽子。這顯示了精準扶貧的宏觀效果。自2014年中央實施了精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略以來，作為“精準扶貧”的戰(zhàn)略實施主體，地方政府也推出一系列新型的扶貧政策。這些行動，政策已經(jīng)積累了相當多的中觀和微觀成績，亟須我們進一步研究發(fā)掘，從而更好掌握扶貧進程并根據(jù)反饋優(yōu)化扶貧方案和措施，進而最大化扶貧資源的使用效率，確保全面脫貧目標如期實現(xiàn)。
精準扶貧有著政策創(chuàng)新意義
縱觀國際實踐和學界研究，主張消除貧困的方式主要有兩大流派：一派是以Sachs為代表，認為貧困的根源是“貧困陷阱”，主張實施 “大推動”策略以快速消除貧困。“大推動” 策略的特征有三：一是提供大量的資金，保證貧困國家的資本積累滿足經(jīng)濟增長所需要的最低標準；二是實施綜合全面的投資包，誘發(fā)貧困的因素多而復雜，投資必須成組出現(xiàn)才能做到全面根治；三是“計劃者”（如聯(lián)合國代理機構(gòu)、國家政府等）負責投資規(guī)劃和監(jiān)督，并通過自上而下大規(guī)模動員確保盡量多的項目落地實施。
另一派是以Easterly為代表，認為貧困的根源在于“政府腐敗”，在信息不對稱和缺乏有效激勵機制情況下，“大推動”策略是低效率的，主張采取“小規(guī)模局部改革”策略，由“搜尋者”（如社會企業(yè)家、專業(yè)研究者等）通過經(jīng)驗或反復的證偽實驗，尋找解決某個具體問題的答案，并通過項目數(shù)量、時間和空間的逐步累積以達到消除貧困的目的。
過去70年的扶貧歷程，中國取得了舉世矚目的減貧成績。隨著貧困人口的減少和減貧邊際效果的減弱，新時期中央政府啟動了有史以來政策面最全的精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略；地方政府因地制宜采取了一系列精準扶貧政策包，力爭在2020年全面消除貧困。我們以河南省新縣作為典型代表，基于全球視野來審視精準扶貧政策的內(nèi)容和特征。
新縣位于河南省南端、豫鄂兩省接合部，總面積1612平方千米，轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)（街道）、206個行政村（居委會），總?cè)丝?6.8萬，是國家扶貧開發(fā)工作重點縣和大別山集中連片特困地區(qū)脫貧攻堅重點縣。為貫徹落實精準扶貧、精準脫貧方略，新縣在實踐過程中按照“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”進行了一系列的探索。
具體在貧困戶的識別方面，政府派駐村第一書記和駐村工作隊，所有幫扶干部和責任人通過入戶調(diào)查，掌握不同家庭的住房、資產(chǎn)、收入和支出，了解致貧原因和貧富情況；然后對照貧困標準、綜合考慮“兩不愁三保障”因素，堅持公平、公開、公正的原則評議村民都認可的貧困戶。這些初選對象進一步接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核和縣級復審，通過的家庭即被視為貧困戶并享受政府提供的政策。
貧困戶的救助和幫扶方面，新縣政府制定了全生命周期精準扶貧策略，依據(jù)人的不同發(fā)展階段實施不同的扶貧政策。對貧困家庭未出生的嬰兒，當?shù)卣畬嵤┝嗣赓M孕檢，鼓勵在孕期的婦女積極參加免費孕檢，了解出生缺陷發(fā)生的風險，盡可能減少殘疾兒童、患病兒童的出生；對0-6歲的兒童發(fā)放免費營養(yǎng)包，改善兒童營養(yǎng)狀況；進而避免貧困的代際傳遞。對6到18歲的貧困兒童和青少年，實施教育扶貧政策，包括在農(nóng)村學校提供營養(yǎng)餐、建立寄宿學校、為在校貧困大學生提供每年5000元的補貼，以解決貧困家庭子女受教育問題。對18-65歲的農(nóng)村貧困群體，重點實施就業(yè)扶貧和人力資本提升政策。
就業(yè)扶貧方面，采取了以下政策組合，一是提供交通補貼鼓勵勞動力外出務工，以期增加其工資收入；二是實施易地搬遷政策并將扶貧車間引入集中安置點附近，保證搬遷人口有充分的就業(yè)機會；三是開發(fā)公益崗位，通過政府購買服務的方式重點雇傭貧困群體，使得勞動技能較低又無法外出的貧困群體能夠參與就業(yè)；四是實施“雨露計劃”，即對貧困人口提供培訓以提高其就業(yè)技能水平和綜合素質(zhì)，進而實現(xiàn)貧困戶增收和就業(yè)脫貧。
人力資本提升方面，針對貧困婦女提供開展宮頸癌、乳腺癌“兩癌”免費篩查，保證農(nóng)村婦女的健康問題。對65歲以上的農(nóng)村貧困老人而言，提供免費體檢、抓好五保供養(yǎng)并通過政府購買服務的方式雇傭養(yǎng)老院護理員，解決老年人健康和養(yǎng)老問題。
此外，政府還實施了覆蓋所有年齡階段貧困人口的兜底保障政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目和光伏扶貧政策，其中兜底保障政策主要是基本醫(yī)療保險、大病保險、大病補充保險、醫(yī)療救助、醫(yī)療保障政府財政補助“五道保障線”以及轉(zhuǎn)移支付，目的是減少因病致貧家庭的醫(yī)療支出，保障農(nóng)戶的基本生活；在產(chǎn)業(yè)扶貧政策下，政府為有勞動能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展意愿的建檔立卡貧困戶提供產(chǎn)業(yè)扶貧貼息貸款，以發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)；在光伏扶貧政策下，政府利用當?shù)剌^好的光照條件，選擇在貧困村和易地搬遷安置點附近建立光伏電站，并將光伏發(fā)電出售給電網(wǎng)以增加發(fā)電收入助力貧困群眾脫貧。
我們可以發(fā)現(xiàn)，新縣在落實精準扶貧方面，明確使用“大推動”策略對農(nóng)業(yè)、健康、教育和基礎設施方面進行投資。相較于非洲的MPV，中國的減貧方案有新的突破：一是扶貧類別多了住房一項，旨在通過易地搬遷和危房改造保障居民住房；二是農(nóng)業(yè)方面?zhèn)戎赜趯⑼恋丶衅饋斫挥蓪I(yè)化的組織和機構(gòu)經(jīng)營，在提高生產(chǎn)率同時通過租金和收益分紅的方式分配給農(nóng)戶；三是在健康方面的投資還考慮了未出生嬰兒，目的是避免貧困的代際傳遞。另外，扶貧中也發(fā)揮“搜尋者”的角色，例如因村、因戶派幫扶官員了解貧困戶的致貧原因和需求等信息；尋找與本地資源稟賦相適應且具有帶貧作用的產(chǎn)業(yè)；對外出務工人員提供交通補貼；對參與培訓的貧困戶提供補貼；為貧困戶、帶貧企業(yè)提供免息的小額貸款等等。我們認為新時期的精準扶貧政策在結(jié)合基本國情的基礎上，有機融合了國際兩大扶貧流派的政策主張，實現(xiàn)了扶貧的模式創(chuàng)新。
精準扶貧的收效非常顯著
我們基于扶貧辦登記注冊的貧困人口數(shù)據(jù)，采用模糊斷點回歸設計方法，評估新縣精準扶貧項目對貧困戶勞動收入與勞動供給的短期影響。數(shù)據(jù)顯示精準扶貧的收效非常顯著，不僅增加了貧困群體的收入，而且大大提升了貧困群體的勞動生產(chǎn)率。從長期來看，精準扶貧的政策仍然有極大潛力尚待挖掘。
第一，精準扶貧項目顯著提高了貧困戶的勞動收入，且2017年的收入效應大于2016年，收入效應呈現(xiàn)擴大趨勢，扭轉(zhuǎn)了已有文獻提到的減貧邊際效率遞減的問題。2016年精準扶貧項目使得貧困戶的人均勞動收入顯著增加了1377-1752元，相當于平均勞動收入的40%-50%。2016-2017年兩年累計的精準扶貧項目對貧困戶的勞動收入效應進一步擴大，達到4433-4572元，相當于平均勞動收入的80%。由此來看，2017年的收入效應大于2016年。換句話說，精準扶貧項目對貧困戶勞動收入的影響隨時間遞增。
第二，貧困戶的勞動供給受精準扶貧項目影響顯著增加，但在短期內(nèi)勞動生產(chǎn)率的變動并不顯著。這一發(fā)現(xiàn)要求后續(xù)研究對精準扶貧政策的勞動力收入效應進行持續(xù)的評估。因為從長遠角度看，提升貧困戶的勞動生產(chǎn)率是幫助其脫貧乃至致富的有效路徑，也是使精準扶貧政策邊際效果遞增的著力點。如果最終的效果僅僅是延長了工作時間，那么貧困戶的收入不會有持續(xù)地增加；且隨著技術(shù)的進步，這部分勞動力面臨被替代的風險進而返貧。政策制定者需要有意識地加強對農(nóng)村勞動力的持續(xù)培訓，提升其勞動技能進而有感地參與到經(jīng)濟增長中來。精準扶貧項目顯著增加了貧困戶的工作時間。2016年貧困戶的工作時間約增加了2個月，且通過5%的顯著性水平檢驗；2017年貧困戶的工作時間增長了3.6個月，且通過1%的顯著性水平檢驗。整體而言，2017年增加的工作時間大于2016年。
第三，精準扶貧項目在短期內(nèi)對男性勞動人口的勞動供給的促進作用大于女性，但從長期發(fā)展趨勢來看，女性勞動供給增加的潛力更大。換言之，農(nóng)村還潛藏著大量的勞動力紅利，特別是農(nóng)村婦女的勞動力供給。有必要加強針對農(nóng)村貧困婦女勞動力供給決策的研究，助益政策制定者優(yōu)化政策方案以激勵婦女參與勞動力市場，進一步增加貧困戶的收入。我們通過數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，2016年，精準扶貧項目對女性工作時間沒有顯著的影響，但2017年開始變得顯著，女性的工作時間平均增加了1個月，不過顯著性水平不是很強，僅通過了10%的顯著性水平檢驗。但對男性而言，2016和2017年精準扶貧項目對其工作時間的影響顯著為正，工作時間平均增加了4.3和4.9個月，均通過了1%的顯著性水平檢驗。比較而言，我們發(fā)現(xiàn)2017年勞動供給的擴大效應主要來源于女性勞動供給的增加。
第四，通過機制挖掘，我們發(fā)現(xiàn)精準扶貧過程中易地搬遷是促進貧困戶勞動供給的最主要渠道，產(chǎn)業(yè)扶貧的促進效應也十分顯著。相對于傳統(tǒng)扶貧政策，異地搬遷和產(chǎn)業(yè)扶貧項目的一個重要突破和創(chuàng)新是改變了要素的結(jié)合方式。將“勞動力與土地要素結(jié)合”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠趧恿σ嘏c資本、技術(shù)、市場要素結(jié)合”，使得農(nóng)戶變?yōu)楣と嘶颉奥殬I(yè)農(nóng)民”，勞動邊際產(chǎn)出增加。與此同時，我們也觀察到光伏扶貧項目對貧困戶的勞動供給并無顯著影響。理論而言，光伏扶貧等同于政府直接現(xiàn)金補貼，收入增加對勞動力供給會產(chǎn)生負激勵。不過從短期來看，我們沒有發(fā)現(xiàn)顯著的負作用，有待后續(xù)研究進行長期地評估。
新縣是中國精準扶貧過程中一個代表性較高的縮影，一定程度上有著普遍意義，能讓我們深入認知精準扶貧的政策效果。但需要說明的是，我們研究的范圍有限，指導意義有限，結(jié)論也需要進一步研究論證。目前正處于精準扶貧中后期，豐富和拓展對現(xiàn)有精準扶貧政策的研究，可以很好地捕捉到精準扶貧政策的短期效果，有助于政策制定者對當前精準扶貧效果的把握，并為政府完善政策設計，優(yōu)化配置扶貧資源以打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、決勝全面建成小康社會提供決策基礎。
作者鄭新業(yè)系中國人民大學應用經(jīng)濟學院院長；張陽陽系中國人民大學經(jīng)濟學博士生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：21世紀經(jīng)濟報道
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