——縣域主體下的政策考察
3月7日舉行的十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議記者會(huì)上，據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任劉永富介紹自實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”以來(lái)，收效很大，貧困人口已經(jīng)下降到了1660萬(wàn)，832個(gè)貧困縣有一半已經(jīng)摘掉貧困縣帽子。這顯示了精準(zhǔn)扶貧的宏觀效果。自2014年中央實(shí)施了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略以來(lái)，作為“精準(zhǔn)扶貧”的戰(zhàn)略實(shí)施主體，地方政府也推出一系列新型的扶貧政策。這些行動(dòng)，政策已經(jīng)積累了相當(dāng)多的中觀和微觀成績(jī)，亟須我們進(jìn)一步研究發(fā)掘，從而更好掌握扶貧進(jìn)程并根據(jù)反饋優(yōu)化扶貧方案和措施，進(jìn)而最大化扶貧資源的使用效率，確保全面脫貧目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。
精準(zhǔn)扶貧有著政策創(chuàng)新意義
縱觀國(guó)際實(shí)踐和學(xué)界研究，主張消除貧困的方式主要有兩大流派：一派是以Sachs為代表，認(rèn)為貧困的根源是“貧困陷阱”，主張實(shí)施 “大推動(dòng)”策略以快速消除貧困。“大推動(dòng)” 策略的特征有三：一是提供大量的資金，保證貧困國(guó)家的資本積累滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所需要的最低標(biāo)準(zhǔn)；二是實(shí)施綜合全面的投資包，誘發(fā)貧困的因素多而復(fù)雜，投資必須成組出現(xiàn)才能做到全面根治；三是“計(jì)劃者”（如聯(lián)合國(guó)代理機(jī)構(gòu)、國(guó)家政府等）負(fù)責(zé)投資規(guī)劃和監(jiān)督，并通過(guò)自上而下大規(guī)模動(dòng)員確保盡量多的項(xiàng)目落地實(shí)施。
另一派是以Easterly為代表，認(rèn)為貧困的根源在于“政府腐敗”，在信息不對(duì)稱和缺乏有效激勵(lì)機(jī)制情況下，“大推動(dòng)”策略是低效率的，主張采取“小規(guī)模局部改革”策略，由“搜尋者”（如社會(huì)企業(yè)家、專業(yè)研究者等）通過(guò)經(jīng)驗(yàn)或反復(fù)的證偽實(shí)驗(yàn)，尋找解決某個(gè)具體問(wèn)題的答案，并通過(guò)項(xiàng)目數(shù)量、時(shí)間和空間的逐步累積以達(dá)到消除貧困的目的。
過(guò)去70年的扶貧歷程，中國(guó)取得了舉世矚目的減貧成績(jī)。隨著貧困人口的減少和減貧邊際效果的減弱，新時(shí)期中央政府啟動(dòng)了有史以來(lái)政策面最全的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略；地方政府因地制宜采取了一系列精準(zhǔn)扶貧政策包，力爭(zhēng)在2020年全面消除貧困。我們以河南省新縣作為典型代表，基于全球視野來(lái)審視精準(zhǔn)扶貧政策的內(nèi)容和特征。
新縣位于河南省南端、豫鄂兩省接合部，總面積1612平方千米，轄17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)（街道）、206個(gè)行政村（居委會(huì)），總?cè)丝?6.8萬(wàn)，是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和大別山集中連片特困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)縣。為貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略，新縣在實(shí)踐過(guò)程中按照“扶持誰(shuí)”、“誰(shuí)來(lái)扶”、“怎么扶”進(jìn)行了一系列的探索。
具體在貧困戶的識(shí)別方面，政府派駐村第一書(shū)記和駐村工作隊(duì)，所有幫扶干部和責(zé)任人通過(guò)入戶調(diào)查，掌握不同家庭的住房、資產(chǎn)、收入和支出，了解致貧原因和貧富情況；然后對(duì)照貧困標(biāo)準(zhǔn)、綜合考慮“兩不愁三保障”因素，堅(jiān)持公平、公開(kāi)、公正的原則評(píng)議村民都認(rèn)可的貧困戶。這些初選對(duì)象進(jìn)一步接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核和縣級(jí)復(fù)審，通過(guò)的家庭即被視為貧困戶并享受政府提供的政策。
貧困戶的救助和幫扶方面，新縣政府制定了全生命周期精準(zhǔn)扶貧策略，依據(jù)人的不同發(fā)展階段實(shí)施不同的扶貧政策。對(duì)貧困家庭未出生的嬰兒，當(dāng)?shù)卣畬?shí)施了免費(fèi)孕檢，鼓勵(lì)在孕期的婦女積極參加免費(fèi)孕檢，了解出生缺陷發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，盡可能減少殘疾兒童、患病兒童的出生；對(duì)0-6歲的兒童發(fā)放免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)包，改善兒童營(yíng)養(yǎng)狀況；進(jìn)而避免貧困的代際傳遞。對(duì)6到18歲的貧困兒童和青少年，實(shí)施教育扶貧政策，包括在農(nóng)村學(xué)校提供營(yíng)養(yǎng)餐、建立寄宿學(xué)校、為在校貧困大學(xué)生提供每年5000元的補(bǔ)貼，以解決貧困家庭子女受教育問(wèn)題。對(duì)18-65歲的農(nóng)村貧困群體，重點(diǎn)實(shí)施就業(yè)扶貧和人力資本提升政策。
就業(yè)扶貧方面，采取了以下政策組合，一是提供交通補(bǔ)貼鼓勵(lì)勞動(dòng)力外出務(wù)工，以期增加其工資收入；二是實(shí)施易地搬遷政策并將扶貧車(chē)間引入集中安置點(diǎn)附近，保證搬遷人口有充分的就業(yè)機(jī)會(huì)；三是開(kāi)發(fā)公益崗位，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式重點(diǎn)雇傭貧困群體，使得勞動(dòng)技能較低又無(wú)法外出的貧困群體能夠參與就業(yè)；四是實(shí)施“雨露計(jì)劃”，即對(duì)貧困人口提供培訓(xùn)以提高其就業(yè)技能水平和綜合素質(zhì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)貧困戶增收和就業(yè)脫貧。
人力資本提升方面，針對(duì)貧困婦女提供開(kāi)展宮頸癌、乳腺癌“兩癌”免費(fèi)篩查，保證農(nóng)村婦女的健康問(wèn)題。對(duì)65歲以上的農(nóng)村貧困老人而言，提供免費(fèi)體檢、抓好五保供養(yǎng)并通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式雇傭養(yǎng)老院護(hù)理員，解決老年人健康和養(yǎng)老問(wèn)題。
此外，政府還實(shí)施了覆蓋所有年齡階段貧困人口的兜底保障政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目和光伏扶貧政策，其中兜底保障政策主要是基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、大病補(bǔ)充保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、醫(yī)療保障政府財(cái)政補(bǔ)助“五道保障線”以及轉(zhuǎn)移支付，目的是減少因病致貧家庭的醫(yī)療支出，保障農(nóng)戶的基本生活；在產(chǎn)業(yè)扶貧政策下，政府為有勞動(dòng)能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展意愿的建檔立卡貧困戶提供產(chǎn)業(yè)扶貧貼息貸款，以發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)；在光伏扶貧政策下，政府利用當(dāng)?shù)剌^好的光照條件，選擇在貧困村和易地搬遷安置點(diǎn)附近建立光伏電站，并將光伏發(fā)電出售給電網(wǎng)以增加發(fā)電收入助力貧困群眾脫貧。
我們可以發(fā)現(xiàn)，新縣在落實(shí)精準(zhǔn)扶貧方面，明確使用“大推動(dòng)”策略對(duì)農(nóng)業(yè)、健康、教育和基礎(chǔ)設(shè)施方面進(jìn)行投資。相較于非洲的MPV，中國(guó)的減貧方案有新的突破：一是扶貧類(lèi)別多了住房一項(xiàng)，旨在通過(guò)易地搬遷和危房改造保障居民住房；二是農(nóng)業(yè)方面?zhèn)戎赜趯⑼恋丶衅饋?lái)交由專業(yè)化的組織和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，在提高生產(chǎn)率同時(shí)通過(guò)租金和收益分紅的方式分配給農(nóng)戶；三是在健康方面的投資還考慮了未出生嬰兒，目的是避免貧困的代際傳遞。另外，扶貧中也發(fā)揮“搜尋者”的角色，例如因村、因戶派幫扶官員了解貧困戶的致貧原因和需求等信息；尋找與本地資源稟賦相適應(yīng)且具有帶貧作用的產(chǎn)業(yè)；對(duì)外出務(wù)工人員提供交通補(bǔ)貼；對(duì)參與培訓(xùn)的貧困戶提供補(bǔ)貼；為貧困戶、帶貧企業(yè)提供免息的小額貸款等等。我們認(rèn)為新時(shí)期的精準(zhǔn)扶貧政策在結(jié)合基本國(guó)情的基礎(chǔ)上，有機(jī)融合了國(guó)際兩大扶貧流派的政策主張，實(shí)現(xiàn)了扶貧的模式創(chuàng)新。
精準(zhǔn)扶貧的收效非常顯著
我們基于扶貧辦登記注冊(cè)的貧困人口數(shù)據(jù)，采用模糊斷點(diǎn)回歸設(shè)計(jì)方法，評(píng)估新縣精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困戶勞動(dòng)收入與勞動(dòng)供給的短期影響。數(shù)據(jù)顯示精準(zhǔn)扶貧的收效非常顯著，不僅增加了貧困群體的收入，而且大大提升了貧困群體的勞動(dòng)生產(chǎn)率。從長(zhǎng)期來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧的政策仍然有極大潛力尚待挖掘。
第一，精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目顯著提高了貧困戶的勞動(dòng)收入，且2017年的收入效應(yīng)大于2016年，收入效應(yīng)呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，扭轉(zhuǎn)了已有文獻(xiàn)提到的減貧邊際效率遞減的問(wèn)題。2016年精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目使得貧困戶的人均勞動(dòng)收入顯著增加了1377-1752元，相當(dāng)于平均勞動(dòng)收入的40%-50%。2016-2017年兩年累計(jì)的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困戶的勞動(dòng)收入效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大，達(dá)到4433-4572元，相當(dāng)于平均勞動(dòng)收入的80%。由此來(lái)看，2017年的收入效應(yīng)大于2016年。換句話說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困戶勞動(dòng)收入的影響隨時(shí)間遞增。
第二，貧困戶的勞動(dòng)供給受精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目影響顯著增加，但在短期內(nèi)勞動(dòng)生產(chǎn)率的變動(dòng)并不顯著。這一發(fā)現(xiàn)要求后續(xù)研究對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的勞動(dòng)力收入效應(yīng)進(jìn)行持續(xù)的評(píng)估。因?yàn)閺拈L(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，提升貧困戶的勞動(dòng)生產(chǎn)率是幫助其脫貧乃至致富的有效路徑，也是使精準(zhǔn)扶貧政策邊際效果遞增的著力點(diǎn)。如果最終的效果僅僅是延長(zhǎng)了工作時(shí)間，那么貧困戶的收入不會(huì)有持續(xù)地增加；且隨著技術(shù)的進(jìn)步，這部分勞動(dòng)力面臨被替代的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而返貧。政策制定者需要有意識(shí)地加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的持續(xù)培訓(xùn)，提升其勞動(dòng)技能進(jìn)而有感地參與到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中來(lái)。精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目顯著增加了貧困戶的工作時(shí)間。2016年貧困戶的工作時(shí)間約增加了2個(gè)月，且通過(guò)5%的顯著性水平檢驗(yàn)；2017年貧困戶的工作時(shí)間增長(zhǎng)了3.6個(gè)月，且通過(guò)1%的顯著性水平檢驗(yàn)。整體而言，2017年增加的工作時(shí)間大于2016年。
第三，精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目在短期內(nèi)對(duì)男性勞動(dòng)人口的勞動(dòng)供給的促進(jìn)作用大于女性，但從長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，女性勞動(dòng)供給增加的潛力更大。換言之，農(nóng)村還潛藏著大量的勞動(dòng)力紅利，特別是農(nóng)村婦女的勞動(dòng)力供給。有必要加強(qiáng)針對(duì)農(nóng)村貧困婦女勞動(dòng)力供給決策的研究，助益政策制定者優(yōu)化政策方案以激勵(lì)婦女參與勞動(dòng)力市場(chǎng)，進(jìn)一步增加貧困戶的收入。我們通過(guò)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，2016年，精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目對(duì)女性工作時(shí)間沒(méi)有顯著的影響，但2017年開(kāi)始變得顯著，女性的工作時(shí)間平均增加了1個(gè)月，不過(guò)顯著性水平不是很強(qiáng)，僅通過(guò)了10%的顯著性水平檢驗(yàn)。但對(duì)男性而言，2016和2017年精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目對(duì)其工作時(shí)間的影響顯著為正，工作時(shí)間平均增加了4.3和4.9個(gè)月，均通過(guò)了1%的顯著性水平檢驗(yàn)。比較而言，我們發(fā)現(xiàn)2017年勞動(dòng)供給的擴(kuò)大效應(yīng)主要來(lái)源于女性勞動(dòng)供給的增加。
第四，通過(guò)機(jī)制挖掘，我們發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中易地搬遷是促進(jìn)貧困戶勞動(dòng)供給的最主要渠道，產(chǎn)業(yè)扶貧的促進(jìn)效應(yīng)也十分顯著。相對(duì)于傳統(tǒng)扶貧政策，異地搬遷和產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的一個(gè)重要突破和創(chuàng)新是改變了要素的結(jié)合方式。將“勞動(dòng)力與土地要素結(jié)合”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠趧?dòng)力要素與資本、技術(shù)、市場(chǎng)要素結(jié)合”，使得農(nóng)戶變?yōu)楣と嘶颉奥殬I(yè)農(nóng)民”，勞動(dòng)邊際產(chǎn)出增加。與此同時(shí)，我們也觀察到光伏扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困戶的勞動(dòng)供給并無(wú)顯著影響。理論而言，光伏扶貧等同于政府直接現(xiàn)金補(bǔ)貼，收入增加對(duì)勞動(dòng)力供給會(huì)產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)。不過(guò)從短期來(lái)看，我們沒(méi)有發(fā)現(xiàn)顯著的負(fù)作用，有待后續(xù)研究進(jìn)行長(zhǎng)期地評(píng)估。
新縣是中國(guó)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中一個(gè)代表性較高的縮影，一定程度上有著普遍意義，能讓我們深入認(rèn)知精準(zhǔn)扶貧的政策效果。但需要說(shuō)明的是，我們研究的范圍有限，指導(dǎo)意義有限，結(jié)論也需要進(jìn)一步研究論證。目前正處于精準(zhǔn)扶貧中后期，豐富和拓展對(duì)現(xiàn)有精準(zhǔn)扶貧政策的研究，可以很好地捕捉到精準(zhǔn)扶貧政策的短期效果，有助于政策制定者對(duì)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧效果的把握，并為政府完善政策設(shè)計(jì)，優(yōu)化配置扶貧資源以打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、決勝全面建成小康社會(huì)提供決策基礎(chǔ)。
作者鄭新業(yè)系中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)；張陽(yáng)陽(yáng)系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士生
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
