摘要：宅基地居住保障功能是農(nóng)村宅基地制度改革的底線, 宅基地財(cái)產(chǎn)功能的發(fā)揮也是以滿足居住保障功能為前提而展開, 宅基地“三權(quán)”分置為此提供了相應(yīng)的制度空間。宅基地資格權(quán)的永續(xù)保有決定了宅基地使用權(quán)的身份屬性不能破除, 宅基地的市場(chǎng)化路徑依賴于宅基地使用權(quán)的利用權(quán)的市場(chǎng)化。既定的房地一體原則在“三權(quán)”分置之下, 可被解釋為房屋所有權(quán)與其占有范圍內(nèi)的宅基地租賃權(quán)的權(quán)利主體相一致, 非本集體成員或城鎮(zhèn)居民僅取得房屋所有權(quán)與宅基地租賃權(quán), 并不享有宅基地使用權(quán)。相應(yīng)地, 宅基地使用權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí), 非本集體成員或城鎮(zhèn)居民作為受讓人也僅取得宅基地租賃權(quán), 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)繼承之時(shí), 亦應(yīng)作同一解釋。宅基地的用途和規(guī)劃管制應(yīng)予堅(jiān)持, 但“一戶一宅”政策在不同地區(qū)有不同的實(shí)現(xiàn)途徑, 宅基地審批程序應(yīng)予簡(jiǎn)化。
關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán); 宅基地“三權(quán)”分置; 房地分離; 法定租賃權(quán);
宅基地制度是農(nóng)村土地制度中最特殊、最落后的一項(xiàng)安排1。改革開放以來, 宅基地制度經(jīng)過多次調(diào)整和完善, 總體趨勢(shì)是強(qiáng)化管制2。正式規(guī)則上的嚴(yán)格管制被大量的隱性創(chuàng)新所突破, 法律規(guī)則與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)之間的緊張關(guān)系躍然紙上。“農(nóng)村宅基地制度改革的方向是進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)能, 賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利, 而不是指宅基地可以自由買賣”3。不同時(shí)期不同部門所啟動(dòng)的宅地基制度改革試點(diǎn)試圖在一定程度上解決這一問題, 呈現(xiàn)出從管制、賦權(quán)到盤活的總體趨勢(shì), 其實(shí)質(zhì)在于如何平衡宅基地的保障功能和財(cái)產(chǎn)屬性之間關(guān)系。就此, 學(xué)者間進(jìn)行了有益的探討, 但觀點(diǎn)紛呈, 見解不一。時(shí)值《中國民法典》編纂和《土地管理法》修訂, 總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn), 將其中行之有效的做法上升為法律, 無疑是擺在我們面前的一大難題。
一、宅基地的身份屬性與“三權(quán)”分置
1962年開始的人民公社化運(yùn)動(dòng), 將農(nóng)村宅基地由農(nóng)民私人所有直接轉(zhuǎn)為集體 (生產(chǎn)隊(duì)) 所有4, 宅基地由農(nóng)民依法申請(qǐng)無償取得, “歸各戶長(zhǎng)期使用, 長(zhǎng)期不變”5, 由此形成宅基地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的格局6。這些制度構(gòu)成此后宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系變化的基礎(chǔ)7。
在改革開放之初, “農(nóng)村村民”、“回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部, 以及回家鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞”、“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民”均可申請(qǐng)取得農(nóng)村宅基地8。只不過, 法律和行政法規(guī)中就不同的申請(qǐng)者規(guī)定了不同的審批程序9。其中, 城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民申請(qǐng)宅基地, “必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”, “并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)”10。宅基地確權(quán)工作均尊重了這一現(xiàn)實(shí)。“非農(nóng)業(yè)戶口居民原在農(nóng)村的宅基地, 凡房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的, 可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”11, “在集體土地使用證記事欄應(yīng)注記‘該權(quán)利人為非本農(nóng)民集體成員’”12。
及至1998年《土地管理法》修正, 宅基地使用權(quán)則成了只有“農(nóng)村村民”才能享有的權(quán)利13, 1998年《土地管理法實(shí)施條例》也就相應(yīng)刪去了上述“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民”、“回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部, 以及回家鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞”申請(qǐng)宅基地的規(guī)定。此后, 規(guī)范性文件進(jìn)一步將宅基地使用權(quán)主體確定為“本農(nóng)民集體成員”;“非本農(nóng)民集體的農(nóng)民, 因地質(zhì)災(zāi)害防治、新農(nóng)村建設(shè)、移民安置等集中遷建, 在符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下, 經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)異地建房的, 可按規(guī)定確權(quán)登記發(fā)證”14。由此可見, 現(xiàn)行宅基地制度只允許本集體成員依申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán), 非本集體的農(nóng)戶在特定情形之下可以取得宅基地使用權(quán);禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村申請(qǐng)宅基地, 但對(duì)于歷史上形成的宅基地利用關(guān)系在符合條件的前提下亦予承認(rèn)。
這一制度安排體現(xiàn)了宅基地的居住保障功能, 強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元分治之下住房保障的不同路徑, 弱化了以財(cái)產(chǎn)權(quán)交易和市場(chǎng)方式配置宅基地的可能路徑。“宅基地使用權(quán)的身份性是與宅基地所負(fù)載的農(nóng)民居住保障價(jià)值相適應(yīng)的, 成員權(quán)與土地的結(jié)合使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度發(fā)揮著一定的社會(huì)保障功能”15。但隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的變化和收入水平的提高, 一定數(shù)量的農(nóng)戶在城鎮(zhèn)購房, 其居住方式正在悄然發(fā)生變化, 宅基地的居住保障功能日益減弱 (2) 。盡管如此, 在農(nóng)村宅基地正式規(guī)則形成過程中, 置重的還是全國一體的制度安排。由此, 宅基地制度仍然負(fù)載著維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的公共政策目標(biāo), 制度變遷的過程仍然顯示出在宅基地的保障屬性和財(cái)產(chǎn)屬性之間對(duì)于前者的偏重, 這在一定程度上忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所形成的地區(qū)差異, 窒礙了農(nóng)村宅基地制度的發(fā)展。“宅基地取得、使用和退出制度不完整, 用益物權(quán)難落實(shí)”, 現(xiàn)行宅基地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題已經(jīng)日益顯現(xiàn)16, 宅基地使用權(quán)僅僅是“使用物權(quán)”, 而不是直接可用于收益的真正意義上的“用益物權(quán)”17。是否賦予宅基地使用權(quán)更為豐滿的權(quán)能, 以及如何完善宅基地使用權(quán)的權(quán)能, 就成了學(xué)術(shù)研究和政策制定時(shí)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。
學(xué)術(shù)上就此存在著截然相反的兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)主張, 應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)配置取向, 完善宅基地使用權(quán)的權(quán)能和交易機(jī)制, 提高宅基地的利用效率18。其主要理由包括, 在農(nóng)民房屋所有權(quán)受到充分承認(rèn)和保護(hù)的前提下, 限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上剝奪了農(nóng)民房屋所有權(quán)的收益權(quán)和處分權(quán);隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家治理能力的提升, 特別是國家提供公共產(chǎn)品能力的增強(qiáng), 宅基地使用權(quán)逐步由保障功能轉(zhuǎn)向財(cái)產(chǎn)功能。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為, 應(yīng)堅(jiān)守宅基地的居住保障功能, 反對(duì)引入宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)交易機(jī)制19。其主要理由在于, 在農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)并不穩(wěn)定的背景下, 宅基地具有實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的保障功能, 農(nóng)民可以之應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性;如允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn), 只會(huì)致使宅基地資源向少數(shù)社會(huì)群體集中, 最終導(dǎo)致農(nóng)民流離失所, 危及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。
“賦權(quán)”一直是宅基地制度試點(diǎn)改革的基調(diào)。《中共中央關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出要“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”;《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步指出要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán), 改革完善農(nóng)村宅基地制度, 選擇若干試點(diǎn), 慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)戶住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓, 探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”, 提出農(nóng)村宅基地“賦權(quán)”的基本方向。但其配套試點(diǎn)文件———中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》 (以下簡(jiǎn)稱《改革試點(diǎn)工作意見》) 所確立的宅基地制度改革試點(diǎn)的主要任務(wù), 是“要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式, 探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式;對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況, 探索實(shí)行有償使用;探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地;改革宅基地審批制度, 發(fā)揮農(nóng)民自治組織的民主管理作用”。這里并不觸及宅基地身份屬性, 即使是宅基地自愿有償退出機(jī)制的探索, 也僅僅只是允許進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿流轉(zhuǎn)宅基地。由此可見, 新一輪農(nóng)村土地制度改革中, 不僅強(qiáng)調(diào)了宅基地取得的身份屬性, 而且強(qiáng)化了宅基地享有的身份屬性, 只有本集體成員才能依法公平取得和享有宅基地使用權(quán)。這一改革導(dǎo)向以“戶有所居”堅(jiān)守了宅基地的居住保障功能, 并沒有達(dá)到“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”的目標(biāo), 因?yàn)榧葘儆靡嫖餀?quán), 農(nóng)戶作為宅基地用益物權(quán)人自得處分其宅基地使用權(quán), 對(duì)處分對(duì)象的限制 (僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部) 和處分條件的約束 (僅限于進(jìn)城落戶農(nóng)民) , 不利于宅基地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)值和交換價(jià)值的發(fā)現(xiàn)。即使是以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道為目標(biāo)而慎重穩(wěn)妥推進(jìn)的農(nóng)戶住房財(cái)產(chǎn)權(quán)擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓, 也因宅基地使用權(quán)受讓對(duì)象的限制*而影響到金融機(jī)構(gòu)據(jù)此放貸的積極性, 各參與試點(diǎn)改革的金融機(jī)構(gòu)大多采取了政府性擔(dān)保公司擔(dān)保和農(nóng)戶其他資產(chǎn)擔(dān)保作為增信措施, 在一定程度上影響了宅基地使用權(quán)獨(dú)立金融價(jià)值的發(fā)揮。
也許正是基于此, 2018年1月2日中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》 (以下簡(jiǎn)稱“2018年中央一號(hào)文件”) 提出:“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”在“賦權(quán)”的基礎(chǔ)上, 進(jìn)一步指出“放活”的政策目標(biāo), 為宅基地制度的深化改革指明了方向。
宅基地“三權(quán)”分置改革是界于上述兩種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)之間的折中方案, 以“資格權(quán)”轉(zhuǎn)達(dá)了宅基地使用權(quán)的身份屬性, 維系農(nóng)民與宅基地之間的關(guān)系, 這就意味著宅基地制度改革并不否定宅基地的保障功能;以“使用權(quán)”表達(dá)了宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性, 凸顯使用權(quán)的市場(chǎng)化定位, 擺脫宅基地身份屬性的束縛, 既增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入, 又為非本集體成員和城鎮(zhèn)居民利用宅基地提供了可靠的制度支持, 達(dá)到充分利用閑置宅基地的目標(biāo)20。雖然學(xué)界就宅基地“三權(quán)”分置的法律表達(dá)還存在爭(zhēng)議, 但其反映了農(nóng)民與宅基地分離趨勢(shì)日漸明顯的現(xiàn)實(shí)狀況, 在不危及農(nóng)民宅基地利益的前提下, 將宅基地上的利用權(quán)進(jìn)行交易, 豐富了宅基地上的權(quán)利體系, 實(shí)現(xiàn)了宅基地保障功能和財(cái)產(chǎn)屬性之間的合理平衡, 消除了“穩(wěn)定”和“放活”之間的齟齬, 在一定程度上完善了宅基地使用權(quán)權(quán)能, 是“宅基地制度最具實(shí)質(zhì)意義的改革行動(dòng)”21。
宅基地“三權(quán)”分置改革兼顧了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí), 在不發(fā)生宅基地流轉(zhuǎn)的情形下, 仍然實(shí)行“土地所有權(quán)+宅基地使用權(quán)”的“兩權(quán)”分離結(jié)構(gòu);在發(fā)生宅基地流轉(zhuǎn)的情形下, 實(shí)行“土地所有權(quán)+資格權(quán)+使用權(quán)”的“三權(quán)”分置結(jié)構(gòu), 既考慮到宅基地仍是不少農(nóng)民居住保障的現(xiàn)實(shí), 又考慮到限制宅基地流轉(zhuǎn)范圍所導(dǎo)致的不利于發(fā)現(xiàn)宅基地的市場(chǎng)價(jià)值和難以盤活閑置宅基地的弊端。“在鄉(xiāng)村振興上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略、公平正義成為社會(huì)核心價(jià)值觀的今天, 宅基地仍舊停留在居住權(quán)意義上已然不合時(shí)宜”22。因此, 在宅基地“三權(quán)”分置之下, 宅基地使用權(quán)的身份屬性被限定在宅基地分配層面, 而宅基地的實(shí)際利用即可植入市場(chǎng)要素, 非本集體農(nóng)戶或城鎮(zhèn)居民所取得的使用宅基地的權(quán)利不再是《物權(quán)法》上所明定的宅基地使用權(quán), 而是農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的利用權(quán) (租賃權(quán)) , 借助于宅基地使用權(quán)上的利用權(quán)得以實(shí)現(xiàn)適度放活宅基地的市場(chǎng)化目標(biāo)。
二、房地一體之下宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)與處分權(quán)能
宅基地與其上房屋之間的天然聯(lián)系, 增加了宅基地制度改革的難度。是“房隨地走”, 還是“地隨房走”, 成了宅基地制度發(fā)展的基礎(chǔ)性前提。由此決定, 在宅基地取得和享有的身份屬性之下, 宅基地使用權(quán)是否有處分權(quán)能?如有, 宅基地使用權(quán)人如何行使其處分權(quán)?
人民公社化運(yùn)動(dòng)時(shí)期, 宅基地所有權(quán)由集體享有, 農(nóng)民僅取得宅基地使用權(quán), 但農(nóng)民對(duì)于宅基地之上的房屋享有所有權(quán), 可以買賣、租賃和典當(dāng)。“房屋出賣以后, 宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主, 但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有” (4) 。如此, 農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地所有權(quán)成了相互分離的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)。同時(shí), 將房地一體的原則從房屋所有權(quán)和宅基地所有權(quán)的一體轉(zhuǎn)變?yōu)榉课菟袡?quán)和宅基地使用權(quán)的一體, 宅基地使用權(quán)隨著房屋所有權(quán)一起被處分, 但對(duì)受讓人并未作嚴(yán)格限制。由此呈現(xiàn)出“地隨房走”的基本規(guī)律。
在改革開放之初, 基于上述“房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)”房地一體的基本原則, 宅基地使用權(quán)可以隨著其上房屋所有權(quán)一并移轉(zhuǎn), 只不過宅基地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)需要按照宅基地審批程序獲得批準(zhǔn)。“由于買賣房屋而轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)的, 應(yīng)按第十四條的規(guī)定辦理申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)手續(xù)”23。“公民在城鎮(zhèn)依法買賣房屋時(shí), 該房屋宅基地的使用權(quán)應(yīng)隨房屋所有權(quán)一起轉(zhuǎn)歸新房主使用”24。“歷史上接受轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與房屋占用的宅基地超過當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的, 按照轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與行為發(fā)生時(shí)對(duì)宅基地超面積標(biāo)準(zhǔn)的政策規(guī)定, 予以確權(quán)登記”25。同時(shí), 為維系宅基地分配的公平性, 制度層面對(duì)出賣、出租房屋的農(nóng)戶限制其再次申請(qǐng)宅基地。“出賣、出租房屋的, 不得再申請(qǐng)宅基地”26;“出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的, 不予批準(zhǔn)”27;“對(duì)現(xiàn)有住宅有出租、出賣或改為經(jīng)營場(chǎng)所的, 除不再批準(zhǔn)新的宅基用地外, 還應(yīng)按其實(shí)際占用土地面積, 從經(jīng)營之日起, 核收土地使用費(fèi)”28。由此可見, 這一時(shí)期仍然奉行“地隨房走”的基本原則, 只不過, 受讓人取得房屋所有權(quán)的同時(shí)要取得宅基地使用權(quán), 應(yīng)經(jīng)審批。
為了遏制日益嚴(yán)重的宅基地隱蔽交易, 國務(wù)院先后發(fā)文限制宅基地的流轉(zhuǎn)范圍。“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅, 有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”29;“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”30。國土資源部隨即發(fā)文, 嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地, 嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅辦理宅基地使用權(quán)登記31。目前, 唯一允許非本集體成員或城鎮(zhèn)居民取得宅基地使用權(quán)的, 僅限于繼承情形。“非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民, 因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的, 可按規(guī)定登記發(fā)證, 在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記‘該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人’” (10) 。如此看來, 現(xiàn)行宅基地制度禁止非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依交易取得宅基地使用權(quán), 但允許其因繼承房屋而取得房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)。由此可見, 在交易背景下, 政策層面從“地隨房走”改變?yōu)椤胺侩S地走”, 只在繼承這一非交易背景之下才承認(rèn)“地隨房走”, 宅基地使用權(quán)旋即成為“雞肋”化的權(quán)利32。
十八屆三中全會(huì)所開啟的新一輪土地制度改革中, 宅基地使用權(quán)不能單獨(dú)抵押擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓, 但要慎重穩(wěn)妥地推動(dòng)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓, 以探索宅基地上農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)性收入的路徑33。隨后出臺(tái)的政策文件, 如《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》、《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》, 堅(jiān)持了房地一體的原則, “農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的, 需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押”34。“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款, 是指在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)的前提下, 以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押、由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu) (以下稱貸款人) 向符合條件的農(nóng)民住房所有人 (以下稱借款人) 發(fā)放的、在約定期限內(nèi)還本付息的貸款”35。但政策文件同時(shí)指出, 在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)之時(shí), 允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶基本住房權(quán)利前提下, 依法采取多種方式處置抵押物;農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定;“探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑, 保障抵押權(quán)人合法權(quán)益”36;“通過貸款重組、按序清償、房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物, 抵押物處置收益應(yīng)由貸款人優(yōu)先受償;變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房, 受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)”37。這一政策雖然給試點(diǎn)改革提供了一定的空間, 但仍然堅(jiān)持著“地隨房走”的原則, 將農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的受讓對(duì)象局限于本集體內(nèi)部。《改革試點(diǎn)工作意見》也指出, 宅基地使用權(quán)可依自愿、有償?shù)脑瓌t, 以轉(zhuǎn)讓、出租等方式在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn), 受讓、承租人應(yīng)為本集體內(nèi)部符合宅基地申請(qǐng)條件的成員。
我國實(shí)定法上并未就宅基地使用權(quán)與宅基地上房屋所有權(quán)之間的關(guān)系作出明確規(guī)定, 上述“地隨房走”的交易規(guī)則在一定程度上承認(rèn)了農(nóng)民房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)可能性, 但“房隨地走”的交易規(guī)則因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制直接窒礙了農(nóng)民房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。房地一體原則見諸于《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》38, 其規(guī)范目的在于避免權(quán)利沖突、簡(jiǎn)化交易關(guān)系、節(jié)約交易成本、穩(wěn)定社會(huì)秩序39。但這些法律、行政法規(guī)上明定的房地一體原則局限于建筑物與建設(shè)用地使用權(quán)之間的一體處分, 并且實(shí)行的是“雙向”一致, 既有“房隨地走”, 又有“地隨房走”。這里并不涉及農(nóng)民房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)之間的關(guān)系。前述政策文件大抵采取了類推適用現(xiàn)行法的解釋方法。
在我國土地公有制之下, 土地僅由國家或集體所有, 不能由民法上的“私人”所有。基于此, 民事主體取得房屋所有權(quán), 但無法取得該房屋占有范圍內(nèi)的土地所有權(quán), 房屋所有權(quán)和土地所有權(quán)即發(fā)生分離。基于房屋與土地天然聯(lián)系的所謂“房地一致”原則在我國也僅僅只是房屋所有權(quán)與相應(yīng)土地使用權(quán)的主體一致, 以此說明證成房屋所有權(quán)的適法土地權(quán)源。在比較法上, “房地一致”、“房地分離”的各種立法例和學(xué)說主張40, 均有其正當(dāng)性, 只要相應(yīng)配套制度設(shè)計(jì)合理, 兩種模式并無優(yōu)劣之分, “房地分離”, 各自進(jìn)入市場(chǎng), 沒有理論上的障礙41。
2018年中央一號(hào)文件所提出的宅基地“三權(quán)”分置方案, 意味著農(nóng)民住房與其占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)可以適度分離。就不流轉(zhuǎn)宅基地的情形, 宅基地使用權(quán)與宅基地上房屋所有權(quán)的權(quán)利主體均為農(nóng)戶, 農(nóng)民住房與其占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)沒有發(fā)生分離;就本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)宅基地的情形, 可以不實(shí)行宅基地“三權(quán)”分置。此時(shí), 宅基地使用權(quán)與宅基地上房屋所有權(quán)的權(quán)利主體均為本集體內(nèi)的受讓農(nóng)戶, 農(nóng)民住房與其占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)也沒有發(fā)生分離。向本集體外部流轉(zhuǎn)宅基地的情形, 發(fā)生宅基地的“三權(quán)”分置。此時(shí), 在維系宅基地使用權(quán)的身份屬性之下, “適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的技術(shù)路徑, 有兩種可供選擇的方案:第一, 包括農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)在內(nèi)的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的租賃。此時(shí), 農(nóng)民的房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)均不發(fā)生改變, 仍為原農(nóng)戶, 出租之后, 非本集體成員和城鎮(zhèn)居民取得房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的租賃權(quán), 農(nóng)民住房與其占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)沒有發(fā)生分離;第二, 以買賣農(nóng)民房屋的方式流轉(zhuǎn)宅基地。此時(shí), 非本集體成員和城鎮(zhèn)居民取得房屋所有權(quán), 但并不能取得該房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán), 僅能取得該宅基地使用權(quán)的租賃權(quán), 此時(shí), 房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體不一致, 發(fā)生分離, 房地一致原則此時(shí)體現(xiàn)為房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)租賃權(quán)的權(quán)利主體的一致。
實(shí)行宅基地“三權(quán)”分置, 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押與宅基地使用權(quán)的繼承均應(yīng)重構(gòu), 這是該政策所引起的體系效應(yīng)。就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押而言, 在房地一體原則之下, 農(nóng)民住房所有權(quán)及其占有范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)一并抵押, 此亦屬宅基地使用權(quán)外部流轉(zhuǎn)的一種特殊情形。其特殊性在于, 在抵押權(quán)設(shè)定之時(shí), 并不發(fā)生宅基地“三權(quán)”分置, 也不導(dǎo)致房地權(quán)利的分離。但在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之際, 試點(diǎn)政策是要求農(nóng)民住房所有權(quán)及其占有范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)一體變價(jià), 基于宅基地使用權(quán)受讓范圍的限制, “受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)” (1) 。這一試點(diǎn)政策是基于宅基地“兩權(quán)”分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)所作出, 在宅基地“三權(quán)”分置之下, 自當(dāng)重新考量。依前述宅基地“三權(quán)”分置的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu), 非本集體成員和城鎮(zhèn)居民雖然不能取得宅基地使用權(quán), 但可以取得宅基地使用權(quán)的利用權(quán) (租賃權(quán)) , 房地一致原則也就從房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體一致轉(zhuǎn)化為房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)租賃權(quán)的權(quán)利主體一致。因此, 采取變價(jià)的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)之時(shí), 即可不再限定農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的受讓范圍:本集體農(nóng)戶受讓該住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的, 同時(shí)取得房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán);非本集體成員和城鎮(zhèn)居民受讓該住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的, 僅取得房屋所有權(quán), 同時(shí)取得宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)。此時(shí), 抵押農(nóng)戶僅喪失房屋所有權(quán), 并不喪失宅基地使用權(quán), 可以依宅基地使用權(quán)的租賃關(guān)系向受讓人收取相應(yīng)的租金, 以此租住他人閑置住房, 堅(jiān)守“保證農(nóng)民的基本住房權(quán)利”的基本底線 (2) 。受讓范圍的擴(kuò)大和不受限制, 有利于形成農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng), 有利于發(fā)現(xiàn)宅基地的市場(chǎng)價(jià)值, 在一定程度上也達(dá)到了“探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑”的政策目標(biāo)。
此外, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)也可以不采取變價(jià)的方式, 而代之以強(qiáng)制管理的方式, 通過委托他人管理住房財(cái)產(chǎn)權(quán), 并以其所得收益清償被擔(dān)保的金融債權(quán)42。“強(qiáng)制管理, 系以不動(dòng)產(chǎn)之收益為執(zhí)行對(duì)象的換價(jià)方法, 是執(zhí)行法院依債權(quán)人申請(qǐng)或依職權(quán), 由執(zhí)行法院選任管理人實(shí)施管理債務(wù)人所有已查封不動(dòng)產(chǎn), 以其所得收益用以滿足債權(quán)人金錢債權(quán)的執(zhí)行行為”43。這一抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式不改變住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利歸屬, 抵押農(nóng)戶僅在一定期限內(nèi)喪失對(duì)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的使用收益權(quán), 在被擔(dān)保債權(quán)得以清償之后, 抵押農(nóng)戶仍然享有原住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的完整權(quán)利。我國相關(guān)司法解釋已經(jīng)在一定程度上承認(rèn)了強(qiáng)制管理這一執(zhí)行措施44。“強(qiáng)制管理措施對(duì)執(zhí)行債務(wù)人而言比起強(qiáng)制拍賣具有更少的深刻后果”45, 在一定程度上契合了目前保證農(nóng)戶基本住房權(quán)利的公共政策目標(biāo), 但這一方式增加了金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其抵押權(quán)的成本和時(shí)間 (7) , 必然影響到金融機(jī)構(gòu)的抵押貸款意愿和抵押率的確定。
基于宅基地使用權(quán)的身份屬性, 在該宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體———農(nóng)戶中具有本集體成員身份的自然人均死亡之時(shí), 宅基地使用權(quán)自當(dāng)消滅。但宅基地之上的房屋屬于農(nóng)戶的合法財(cái)產(chǎn), 具有遺產(chǎn)能力, 自應(yīng)發(fā)生財(cái)產(chǎn)繼承關(guān)系。司法裁判的整理發(fā)現(xiàn), 有的法院依“房隨地走”規(guī)則, 否定非本集體成員或城鎮(zhèn)居民因繼承而取得宅基地使用權(quán), 甚至否定其繼承宅基地之上的房屋所有權(quán);有的法院依“地隨房走”規(guī)則, 允許非本集體成員或城鎮(zhèn)居民因繼承房屋所有權(quán)繼承宅基地使用權(quán)46。而在房地一體原則之下, 有學(xué)者主張, 宅基地使用權(quán)的取得具有嚴(yán)格的身份屬性, 且其以滿足農(nóng)村居民的生活需要為前提條件, 不能無限取得, 非本集體成員或城鎮(zhèn)居民自不得依繼承而取得宅基地使用權(quán)47。但此時(shí)不發(fā)生繼承關(guān)系, 有違普通群眾的法感情。有學(xué)者認(rèn)為, 宅基地使用權(quán)既屬法律上明定的用益物權(quán), 允許宅基地使用權(quán)繼承是保護(hù)這一民事權(quán)利 (私權(quán)) 的內(nèi)在要求 (3) ;否定宅基地使用權(quán)的遺產(chǎn)能力將危及公民的繼承權(quán)以及由此而生的財(cái)產(chǎn), 造成《憲法》、《繼承法》與《物權(quán)法》之間的體系沖突48;宅基地使用權(quán)居住保障功能的可替代性及其保障功能實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變, 為宅基地使用權(quán)的遺產(chǎn)能力奠定了基礎(chǔ), 并凸顯宅基地使用權(quán)繼承的正當(dāng)性49。宅基地確權(quán)實(shí)踐也尊重了這一主張, 對(duì)于非本集體成員或城鎮(zhèn)居民因繼承房屋而占用農(nóng)村宅基地的, 可以登記確認(rèn)其宅基地使用權(quán) (6) 。還有學(xué)者提出折中方案, 認(rèn)為農(nóng)民房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移給非集體成員或城鎮(zhèn)居民, 但宅基地使用權(quán)并不隨同移轉(zhuǎn), 非集體成員或城鎮(zhèn)居民所取得的房屋所有權(quán)的適法土地權(quán)源是宅基地租賃權(quán)50。
宅基地“三權(quán)”分置政策雖然反映的是交易背景下宅基地權(quán)利的變動(dòng), 但對(duì)非交易背景下宅基地使用權(quán)的繼承仍然具有體系價(jià)值:農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的繼承人僅取得房屋所有權(quán), 同時(shí)取得宅基地租賃權(quán)。上述折中方案在一定程度上契合了宅基地“三權(quán)”分置的基本思想, 頗值贊成。有學(xué)者認(rèn)為, 在宅基地“三權(quán)”分置之下, 資格權(quán)為成員權(quán), “呈現(xiàn)居住保障功能”, 而“使用權(quán)應(yīng)指宅基地使用權(quán)”, “適度放活使用權(quán)則強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)增值功能”;宅基地“三權(quán)”分置政策“有助于弱化宅基地使用權(quán)具有居住保障功能不宜繼承的主張”, “有助于消除宅基地使用權(quán)有身份性而不能繼承的誤讀”51。這一主張是基于宅基地“三權(quán)”分置法律表達(dá)的一種觀點(diǎn)。但不容否認(rèn)的是, 宅基地“三權(quán)”分置之下的“使用權(quán)”絕不是現(xiàn)行法之下的宅基地使用權(quán)。在宅基地制度改革的路徑依賴和漸進(jìn)式變遷的格局之下, 現(xiàn)行法之下的宅基地使用權(quán)有其固有內(nèi)涵和特征, 即使在宅基地“三權(quán)”分置之下, 宅基地使用權(quán)也是本集體成員基于其資格權(quán) (成員權(quán)) 所取得的利用本集體土地建造并保有住宅的權(quán)利, 仍然應(yīng)堅(jiān)持其身份屬性, 而宅基地“三權(quán)”分置之下的“使用權(quán)”是脫離了身份屬性的宅基地利用權(quán), 在物權(quán)法定主義之下, 這一市場(chǎng)化的宅基地利用權(quán)也就不是即使在修法中也無法改變的宅基地使用權(quán)。基于此, 實(shí)行宅基地“三權(quán)”分置政策, 無法得出具有身份屬性的宅基地使用權(quán)具有遺產(chǎn)能力的結(jié)論, 其所帶來的體系效應(yīng)在繼承上的體現(xiàn)也就成了繼承人僅取得宅基地租賃權(quán)。
三、宅基地分配的管制路徑及其改革
宅基地的分配, 雖然在私法上具有創(chuàng)設(shè)宅基地使用權(quán)的效力, 但卻帶有濃厚的管制特色 (9) 。從宅基地制度的演進(jìn)來看, 宅基地分配的管制路徑主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:
第一, 逐漸縮小宅基地用地規(guī)模。在耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的總體要求下, 對(duì)宅基地用地規(guī)模采取嚴(yán)格控制的態(tài)度, 主要措施包括: (1) 52建設(shè)用地控制指標(biāo)管理。省級(jí)人民政府根據(jù)山區(qū)、丘陵、平原、牧區(qū)、城郊、集鎮(zhèn)等不同情況, 分別規(guī)定用地限額53, 縣級(jí)人民政府據(jù)此下達(dá)鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 村建設(shè)用地控制指標(biāo)54。“要在保障農(nóng)民住房建設(shè)用地基礎(chǔ)上, 嚴(yán)格控制農(nóng)村居民點(diǎn)用地總量, 統(tǒng)籌安排各類建設(shè)用地。農(nóng)民新建住宅應(yīng)優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地, 凡村內(nèi)有空閑宅基地未利用的, 不得批準(zhǔn)新增建設(shè)用地” (3) 。 (2) 制定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。最初規(guī)定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)人民政府制定55, 后來調(diào)整為由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定 (5) , 明確規(guī)定“農(nóng)村居民建住宅使用土地, 不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)” (6) ;“宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”56;“各地要結(jié)合本地資源狀況, 按照節(jié)約集約用地的原則, 嚴(yán)格確定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)”;“農(nóng)民新申請(qǐng)的宅基地面積, 必須控制在規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)”57。 (3) 制定“一戶一宅”政策。“一戶一宅”是指農(nóng)村居民一戶只能申請(qǐng)一處符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地58。這一政策的出臺(tái)要晚于上述兩種措施。1997年首先在政策文件中提出:“農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地, 多出的宅基地, 要依法收歸集體所有”59, 其后上升為法律, “農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”60;規(guī)范性文件再次重申:“嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地的法律規(guī)定。除繼承外, 農(nóng)村村民一戶申請(qǐng)第二宗宅基地使用權(quán)登記的, 不予受理”61。
第二, 漸趨嚴(yán)格的宅基地審批程序。在改革開放之初, 基于“經(jīng)濟(jì)合理利用土地, 防止村鎮(zhèn)建房亂占濫用耕地, 保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和適應(yīng)農(nóng)村建設(shè)的需要” (13) , 我國確立了宅基地審批制度, 并明確審批的基本依據(jù)是“村鎮(zhèn)規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)”62。就審批程序, “建房需要宅基地的, 應(yīng)向所在生產(chǎn)隊(duì)申請(qǐng), 經(jīng)社員大會(huì)討論通過, 生產(chǎn)大隊(duì)審核同意, 報(bào)公社管理委員會(huì)批準(zhǔn);確實(shí)需要占用耕地、園地的, 必須報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”63;“農(nóng)村居民建住宅, 應(yīng)當(dāng)使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。使用耕地的, 經(jīng)鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核后, 報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn);使用原有的宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的, 由鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)”64。如此, 宅基地申請(qǐng)向村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)提出, 經(jīng)村民代表會(huì)或者村民大會(huì)討論通過后, 報(bào)人民政府批準(zhǔn);宅基地的審批機(jī)關(guān)一般為鄉(xiāng)級(jí)人民政府, 涉及使用耕地的, 為縣級(jí)人民政府。在用途管制的前提下, 1998年《土地管理法》上收了包括宅基地在內(nèi)的各類審批權(quán)限, “農(nóng)村村民住宅用地, 經(jīng)鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 人民政府審核, 由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn);其中, 涉及占用農(nóng)用地的, 依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)”65;對(duì)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限, 與該法第44條保持一致, 由省級(jí)人民政府審批。為簡(jiǎn)化審批手續(xù), 使用村內(nèi)原有建設(shè)用地的, 由村申報(bào)、鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 審核、批次報(bào)縣 (市) 批準(zhǔn);占用農(nóng)用地的, 縣 (市) 人民政府于每年年初一次性向省 (區(qū)、市) 人民政府或省級(jí)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州申請(qǐng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)66。
第三, 不斷強(qiáng)調(diào)規(guī)劃管控的作用。改革開放之初, 強(qiáng)調(diào)村鎮(zhèn)建房應(yīng)當(dāng)在村鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)一指導(dǎo)下有計(jì)劃地進(jìn)行。其中, “村莊規(guī)劃由生產(chǎn)大隊(duì)制訂, 集鎮(zhèn)規(guī)劃由公社制訂, 經(jīng)社員代表大會(huì)或社員大會(huì)討論通過后, 分別報(bào)公社管理委員會(huì)或縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。批準(zhǔn)后的規(guī)劃, 任何單位和個(gè)人都不得擅自改變。如需修改, 應(yīng)報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”67。《土地管理法》上收了規(guī)劃的審批權(quán)限, 規(guī)定鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 村建設(shè)規(guī)劃均由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行68。實(shí)踐中進(jìn)一步要求“各地區(qū)要制定農(nóng)村宅基用地規(guī)劃、計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn), 嚴(yán)格實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)和用地標(biāo)準(zhǔn)管理”69。1998年《土地管理法》修訂, 農(nóng)村村民建住宅不僅要符合村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃, 還要符合鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 土地利用總體規(guī)劃 (5) 。此外, “農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地應(yīng)納入年度計(jì)劃。省 (區(qū)、市) 在下達(dá)給各縣 (市) 用于城鄉(xiāng)建設(shè)占用農(nóng)用地的年度計(jì)劃指標(biāo)中, 可增設(shè)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)”70。此后, 在“加強(qiáng)規(guī)劃計(jì)劃控制引導(dǎo), 合理確定村莊宅基地用地布局規(guī)模”的基本思想之下, 各地要“結(jié)合新一輪鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 土地利用總體規(guī)劃修編, 組織編制村土地利用規(guī)劃, 報(bào)縣級(jí)人民政府審批。”“新增農(nóng)村宅基地建設(shè)用地應(yīng)納入土地利用年度計(jì)劃, 各地在下達(dá)年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)時(shí)應(yīng)優(yōu)先安排農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃指標(biāo), 切實(shí)保障農(nóng)民住宅建設(shè)合理用地需求” (7) 。
這些管制措施是針對(duì)不同歷史時(shí)期的特殊情況所做出的, 是否切合當(dāng)下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí), 值得研究。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之下, 營造宜居適度生活空間成了優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展布局的主要方面, 按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (201871—2022年) 》的要求, 堅(jiān)持節(jié)約集約用地, 遵循鄉(xiāng)村傳統(tǒng)肌理和格局, 劃定空間管控邊界, 明確用地規(guī)模和管控要求, 分類推進(jìn)集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護(hù)類村莊、搬遷撤并類村莊72。為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 上述部分管制措施中建設(shè)用地控制指標(biāo)、宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)、土地用途管制、規(guī)劃等路徑仍然具有正當(dāng)性。在《土地管理法》修改和中國民法典編纂過程中, 如何總結(jié)新一輪農(nóng)村土地制度改革中關(guān)于農(nóng)民住房保障機(jī)制和宅基地審批制度改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn), 值得研究。
宅基地制度改革試點(diǎn)的主要任務(wù)之一是“要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式, 探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式”。“基于成員權(quán)獲取的集體共有財(cái)產(chǎn), 同因身份權(quán)相聯(lián)系的福利分配相對(duì)應(yīng)”73。本集體內(nèi)部, 成員平等, 每個(gè)成員分配宅基地的權(quán)利也是平等的, 亦即只要是本集體成員, 均可公平地要求集體分配宅基地。“依法公平取得宅基地”是各個(gè)歷史時(shí)期所共同遵循的基本原則。《土地管理法》以“一戶一宅”來傳達(dá)這一基本原則, 但在建設(shè)用地形勢(shì)日益緊張的背景之下, “一戶一宅”政策難以在部分地區(qū)落實(shí)。宅基地制度改革試點(diǎn)以多種形式貫徹“一戶一宅”政策, 對(duì)于“土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)”, 繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”的宅基地分配制度, 對(duì)其中人均耕地少、二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū), 探索實(shí)行相對(duì)集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等方式, 落實(shí)“一戶一宅”, 原則上不再進(jìn)行單宗分散的宅基地分配;而對(duì)于“土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的農(nóng)區(qū)”, 通過集中建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū), 以“戶有所居”落實(shí)“一戶一宅”的住房保障功能。已沒有新增宅基地可供分配的地區(qū), 可以利用存量建設(shè)用地, 集中建設(shè)公寓式住宅, 落實(shí)宅基地權(quán)益 (1) 。
宅基地制度改革試點(diǎn)的主要任務(wù)之二是“對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況, 探索實(shí)行有償使用”。為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的管理, 正確引導(dǎo)農(nóng)民節(jié)約、合理使用土地興建住宅, 嚴(yán)格控制占用耕地, 我國從1990年開始選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、耕地資源緊張的縣、鄉(xiāng)、村, 有組織、有步驟地進(jìn)行了宅基地有償使用試點(diǎn), 強(qiáng)調(diào)“確定宅基地有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí), 對(duì)在規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的, 既要體現(xiàn)有償原則, 又要照顧群眾的經(jīng)濟(jì)承受能力, 少用少交費(fèi), 多用多交費(fèi);超標(biāo)準(zhǔn)用地的, 應(yīng)規(guī)定較高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);對(duì)級(jí)差收益較高地段, 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)提高。”“宅基地使用費(fèi)要本著‘取之于戶, 收費(fèi)適度;用之于村, 使用得當(dāng)’的原則, 實(shí)行村有、鄉(xiāng)管、銀行立戶制度。專款專用, 主要用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè), 不得挪作他用” (2) 。1993年, 為切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān), 經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn), 取消了農(nóng)村宅基地有償使用收費(fèi)、農(nóng)村宅基地超占費(fèi) (3) 。2010年, 國土資源部提出:“經(jīng)濟(jì)條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方, 允許村自治組織對(duì)新申請(qǐng)宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點(diǎn)。試點(diǎn)方案由村自治組織通過村民會(huì)議討論提出, 經(jīng)市、縣國土資源管理部門審核報(bào)省級(jí)國土資源管理部門批準(zhǔn)實(shí)施, 接受監(jiān)督管理” (4) 。再次將宅基地有償使用試點(diǎn)提到議事日程。《改革試點(diǎn)工作意見》改變了《土地管理法》關(guān)于超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地即應(yīng)退還的規(guī)定, 轉(zhuǎn)而實(shí)行有償使用。由于部分試點(diǎn)地區(qū)所確定的有償使用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)較低, 沒有達(dá)到倒逼退出多占、閑置宅基地的政策目標(biāo)。此外, 《改革試點(diǎn)工作意見》僅將宅基地有償使用制度局限于“因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等”情形。有學(xué)者建議, “宅基地的無償分配導(dǎo)致村莊成員大量超占村莊用地, 甚至耕地, 村莊無序擴(kuò)張, 可以考慮時(shí)點(diǎn)劃斷辦法, 對(duì)原占用宅基地的農(nóng)戶沿用無償使用辦法, 對(duì)時(shí)點(diǎn)以后享有成員資格的集體成員, 可以有償獲得集體所有宅基地使用權(quán)”74。對(duì)于宅基地分配是否有償, 尚需結(jié)合代際公平和有償退出等綜合考慮。
宅基地制度改革試點(diǎn)的主要任務(wù)之三是“改革宅基地審批制度, 發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用”。宅基地使用權(quán)雖然是集體土地之上所設(shè)定的權(quán)利負(fù)擔(dān)、依用益物權(quán)設(shè)定的法理, 應(yīng)由集體土地所有權(quán)人和宅基地使用人依宅基地使用權(quán)設(shè)立合同而設(shè)定, 但宅基地審批仍然有其正當(dāng)性, 如宅基地申請(qǐng)是否符合規(guī)劃和用途管制, 尚需經(jīng)過相應(yīng)的審查才能判斷, 集體土地所有權(quán)人無法踐行這一職責(zé)。但我國目前的宅基地審批制度過于復(fù)雜, 已廣受詬病75。《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū)) 行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》暫時(shí)調(diào)整實(shí)施了《土地管理法》第44條第3、4款、第62條第3款關(guān)于宅基地審批權(quán)限的規(guī)定*。其中規(guī)定:“使用存量建設(shè)用地的, 下放至鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 人民政府審批;使用新增建設(shè)用地的, 下放至縣級(jí)人民政府審批。”這一措施有利于減少審批環(huán)節(jié)、縮短審批周期, 符合國家行政審批制度改革的總體要求。這一改革措施在《土地管理法》修正之時(shí)應(yīng)予反映。
四、結(jié)語
由農(nóng)村宅基地制度的演進(jìn)歷程可見, 使用與管制并行的發(fā)展方向至為明顯, 但從運(yùn)行效果上看, 現(xiàn)行制度安排基本失靈 (1) 。《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)明定為一類用益物權(quán), 其財(cái)產(chǎn)屬性至為明顯, 但農(nóng)戶享有宅基地用益物權(quán)并非說明其可以不受約束地取得和行使這項(xiàng)權(quán)利 (2) 。例如, 基于土地用途管制、土地節(jié)約集約利用等目標(biāo), 法律上就所有建設(shè)用地均規(guī)定了相應(yīng)的管制措施, 這些措施同樣適用于宅基地使用權(quán)的取得和行使。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的是, 《物權(quán)法》就利用他人土地建造并保有建筑物的關(guān)系分設(shè)兩類用益物權(quán)———建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán), 自是說明宅基地使用權(quán)的內(nèi)容與建設(shè)用地使用權(quán)存在重大差異, 足以需要法律作出類型化上的不同處理。因此, 對(duì)無償、公平取得宅基地的管制嚴(yán)于其他建設(shè)用地, 也就具有了正當(dāng)性, 如宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性規(guī)定。但目前在堅(jiān)持房地分別管理的格局之下, 堅(jiān)守宅基地使用權(quán)的身份性和封閉性, 已經(jīng)形成過度管制的態(tài)勢(shì), 窒礙了宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的發(fā)揮。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手, 而建立健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度, 則是加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興用地保障的主要路徑 (3) 。不同歷史階段、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了宅基地對(duì)于不同代際的功能發(fā)生了改變 (4) 。由此而決定, 置重于宅基地保障功能的制度設(shè)計(jì), 雖在一定程度上達(dá)到了維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的政策目標(biāo), 但卻直接影響了宅基地利用的效率, 導(dǎo)致了鄉(xiāng)村的凋敝, 違背了宅基地作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)規(guī)律, 也沒有反映新一代農(nóng)民的心理預(yù)期, 不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。“對(duì)農(nóng)民弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)不能通過限制其法律權(quán)利的行使來實(shí)現(xiàn), 而應(yīng)當(dāng)采取政策扶持等方式” (5) 。宅基地“三權(quán)”分置, 既堅(jiān)守了宅基地居住保障的政策底線, 又為適度放活宅基地提供了可供選擇的空間, 但這項(xiàng)改革從根本上觸動(dòng)了農(nóng)村基層社會(huì)的治理結(jié)構(gòu), 由此而決定, 農(nóng)村宅基地制度的改革必須審慎判斷和決策, 必須分階段、按區(qū)域、有步驟地進(jìn)行 (6) 。在確保農(nóng)民“不失地”的前提下探索增加財(cái)產(chǎn)性收入, 是農(nóng)村宅基地制度改革的核心要義 (7) 。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年1期
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