——從新《農民專業合作社法》有關盈余分配內容增而復刪所想到的
摘要：本文從合作社的本質屬性說起，闡述了合作社與股份公司的區別在于“人的聯合”，通過案例分析給出現實中分辨真假合作社的方法，指出三條判斷合作社真假的底線標準，分別是：盈余分配以交易量（額）為主，占可分配盈余比重不得少于60%；一人一票為主（可設附加表決權）的民主管理辦法；入社自愿、退社自由的開放原則。并指出分配是最核心的判斷標準。最后指出假合作社的弊端以及相應的政策建議。
關鍵詞：農民專業合作社 本質屬性 盈余分配
2017年12月27日十二屆全國人大常委會第31次會議修訂通過的新《中華人民共和國農民專業合作社法》（以下簡稱新《農民專業合作社法》），已于2018年7月1日開始施行。這是促進合作社發展的最新法律依據，對規范合作社的組織和行為、實施鄉村振興戰略、推進農業農村現代化具有重要意義。當前和今后一個時期，合作社建設的主要任務是貫徹新《農民專業合作社法》，促進合作社建設遵循法制軌道健康持續發展。
這次合作社法修改，無論是合作社地位、合作領域和業務范圍、聯合社組建等新增內容的創新，還是合作社盈余分配、公積金量化、國家投入所得收益平均分配給成員等原有原則的堅持，都很重要，充分體現了全國人大對合作社發展的高度重視，增強了各地發展合作社的信心和底氣。
合作社法修改過程中，曾在《修訂草案》“財務管理”一章，增加了“成員與本社的交易量（額）較少或者沒有交易量的農民專業合作社，可分配盈余，可以按照章程規定或者經全體成員同意的其他辦法返還或者分配給本社成員”內容，但在其后的修改過程中又刪除了上述內容。
全國人大常委會對合作社盈余分配問題的慎重態度是正確的。因為，合作社分配不僅涉及成員利益，而且影響合作社性質，事關合作社的發展方向。這里談點個人想法。
一、 按交易量（額）分配是專業合作社的重要原則，是確保專業合作社本質屬性的關鍵所在
在合作社建設中，有三個概念不容忽視，即人的聯合、資本報酬有限原則和按交易量（額）為主分配。人們往往由于對這三個概念及其關系的理解不同，引發合作社理論、立法和實踐方面的爭執。
眾所周知，事物是由本質屬性決定的，事物之間的區別最根本在于本質屬性的不同。合作社的本質屬性是“人的聯合”，這一質的規定性將自身區別于股份制公司“資本的聯合”本質屬性，這是合作社能夠獨立存在的關鍵所在。
我們都知道，合作社的建設有三條基本原則，即資本報酬有限原則、一人一票的民主管理原則以及入社自愿、退社自由的開放原則。這三條基本原則與股份制公司恰恰相反，股份制公司是按資分配、以股權多少確定成員權利、股票只能買賣不能退出股份制公司。各自的基本原則支撐和確保著各自的本質屬性。
人們通常認為，合作社的三條基本原則，充分體現了合作社“人的聯合”本質屬性，而其中“資本報酬有限原則”是最核心的原則，是合作社的必要條件，沒有資本報酬有限原則，合作社就不能稱其為合作社。
合作社堅持資本報酬有限原則是無奈之舉。合作社誕生之初，面對強大資本對市場價格的壟斷，窮人只能以自己僅有的個人消費（后來逐步發展成為生產資料的購買和成員生產產品的銷售）聯合起來，組成合作社抵御資本的擠壓和盤剝（現在主要是聯合起來提高市場競爭力），所以人們也稱合作社是“弱者的聯合”。有的同志建議合作社也可以實行按資分配為主，實際有違合作社產生與組建的初衷。這個問題是一個不應爭論的問題：如是公司制企業就應按資分配，如是合作社就不能按資分配為主，各自本質屬性使然，“掛羊頭賣狗肉不可”，無論有意無意。
資本報酬有限原則在合作社中大致體現在兩個方面：一是限制出資，減少合作社成員之間資本懸殊。二是控制分配，防止出資多的成員侵占出資少的成員利益。我國實行的是第二種辦法，《農民專業合作社法》規定按交易量（額）“返還比例不得低于60%”，意即“按資金分配比例不得高于40%”。控制分配是很有效的辦法，控制了分配其實也就等于限制了出資。
國際上的合作社主要是專業合作社，并且主要是，對成員給予統一購買生產資料或統一對外銷售農產品的服務。這類成員與合作社之間交易非常明顯的專業合作社，按交易量（額）為主分配與資本有限分配基本一致，實行了按交易量（額）為主分配，即落實了資本報酬有限原則，從而也就在分配上確保了合作社“人的聯合”本質屬性。
我國對合作社的立法是《農民專業合作社法》，法律調整的對象是專業合作社。所以我們說，刪去《農民專業合作社法》（修訂草案）中增加的內容（前述）是正確的。如果《農民專業合作社法》在已經確立合作社“盈余主要按照成員與農民專業合作社的交易量（額）比例返還”原則，并且具體規定“返還比例不得低于60%”后，又允許合作社“可以按照章程規定或者經全體成員同意的其他辦法”進行盈余分配，不僅會使該法自身前后矛盾，而且也違背國際合作社通行的基本原則，從而因缺失資本報酬有限原則，喪失合作社“人的聯合”的本質屬性。
二 、大量假合作社存在不是正常的經濟秩序現象，合作社建設應遵循法制軌道發展
近年來，我國合作社迅速發展，為構建新型農業經營體系、增加農民收入、推進農業現代化發揮了重要作用。但實事求是講，也存在著許多假合作社。我們所說的假合作社，并不是指存在某些瑕疵和不規范的合作社，而是指已經喪失合作社本質屬性，空掛其名的“合作社”。前者仍屬合作社范疇，而后者則不是合作社，“假”字后面之所以綴以“合作社”，是在說明合作社是受“假”所侵害的對象而已。
在法治社會里，人們必須遵守的行為規范是法律。我國已經頒布了《中華人民共和國農民專業合作社法》，所以判斷農民專業合作社“真”“假”的依據必須是《農民專業合作社法》，不允許也不應該隨意自定標準。
我國《農民專業合作社法》對專業合作社的要求是：①盈余分配以交易量（額）為主，占可分配盈余比重不得少于60%。②一人一票為主（可設附加表決權）的民主管理辦法。③入社自愿、退社自由的開放原則。這三條是建設合作社的底線要求，也是判斷合作社的重要標準，缺一不可。該法還要求，合作社成員中農民比例必須占80%以上，強調農民專業合作社要以農民為主體，這是“農民”合作社的法定標準，達不到這個比例則不是農民的專業合作社。
實踐中怎樣判斷“真”“假”合作社，我們試分析以下幾個案例。
例1：某地農民搞設施農業，蓋大棚種植蔬菜。由于單戶經營銷售成本高，農民自愿組成銷售合作社。合作社有50個農民成員，其中6個成員出資20萬元（每人1萬～5萬元不等）。合作社章程規定銷售蔬菜后，扣除成本費用所剩盈余必須60%以上按交易額返給成員，其余部分按出資比例分配給出資成員。當地政府對這個合作社給予了10萬元資金扶持，他們每年盈余分配時平均量化到成員身上，所得的盈余分配給成員。合作社統一標準，統一銷售，給予種植技術指導，合作社成員實行民主管理，每人一票，入社自愿，退社自由。
分析：這個合作社符合《農民專業合作社法》。其一，按交易額分配占60%以上，所以按資金分配比例肯定在40%以下，在分配上既符合我國法律要求，也落實了國際合作社通行的資本報酬有限原則，體現了合作社“人的聯合”本質屬性。其二，合作社實行了民主管理，一人一票。其三，合作社入社自愿、退社自由，體現了合作社開放原則。其四，國家投入收益分配符合法律要求，平均量化到當年每個成員身上作為成員個人分配依據。所以這個合作社是很規范的合作社。
例2：某地6個農民出資20萬元組建蔬菜銷售合作社。他們吸收20名種菜農民參加合作社，為20個農民搞銷售服務。成員中出資的6個農民是核心成員，20個種菜農民是非核心成員。合作社收購蔬菜時以每斤0.5元的價格先付給農民，銷售后再補給農民每斤0.1元。合作社盈余扣除成本費用后按出資分配。合作社核心成員有表決權，非核心成員沒有表決權。合作社入社自愿、退社自由。
分析：這個合作社不符合《農民專業合作社法》。其一，成員權利不平等。合作社有核心成員、非核心成員之分，并且非核心成員沒有表決權，被排斥在合作社之外，非核心成員實際不是合作社成員。其二，合作社與非核心成員關系是契約關系。第一次所付資金是預付款，第二次仍是銷售款，不屬合作社盈余分配。其三，合作社盈余分配主要是按資分配。按資分配改變了合作社“人的聯合”本質屬性，所以，這個經濟組織不是合作社。
例3：由10個農民出資400萬元組建現代農機專業合作社，財政補貼600萬元，合作社為農民代耕，合作社章程規定所得盈余按出資額分配。
分析：這個為農民進行農機作業服務的經濟組織也不是合作社，而是一個農機服務公司。其一，分配是按資分配。其二，被代耕土地的農民不是合作社成員，這個合作社只是10個出資人的股份制企業。其三，財政補貼國家資金沒有平均量化到成員，而是混在合作社資金里面，分紅時誰投入資金多誰受益多，國家投入實際成了個人投入的匹配資金。其四，這個合作社所起到的作用只是農機服務公司的作用，沒有起到合作社作用，所以這不是合作社。
例4：某合作社成員出資1000萬元，其中土地經營權折資300萬元，現金700萬元。合作社經營業務是糧食種植及加工。章程規定合作社盈余按資分配，成員實行一人一票民主管理，入社自愿、退社自由。
分析：這個合作社因按資分配所以不是合作社。盡管章程規定合作社實行民主管理，一人一票，但在按資分配情況下很難做到。即使能夠做到，由于合作社實行按資分配，資本在起“聯合”的主導作用，所以僅靠實行一人一票和成員進出自由，支撐不起合作社“人的聯合”的本質屬性。
例5：某合作社2400戶農民以5萬畝土地經營權入社，其中有7戶農民出資800萬元。另外財政補貼1200萬元購買現代農機設備。合作社實行統一耕種，統一銷售。社員代表大會決定，土地經營權入社等同交易量，每年合作社盈余必須拿出60%以上按土地面積分配，其余部分按資金（包括國家投入、社員出資和提取的公積金）分配，其中國家投入部分所得盈余平均分給當年合作社成員。這個合作社是否提取公積金由成員代表大會決定，提取的額度同記在成員賬戶的額度相等，與個人出資和國家補貼資金一起參與分配。
分析：這個合作社土地經營權入社后，土地交由合作社經營，合作社成為綜合經營性合作社，因而不再是專業服務性合作社。由于合作社與成員沒有交易活動，不能產生交易量，所以不能按交易量（額）分配。但由于這個合作社把土地經營權數量（入社土地面積數量）等同交易量，在合作社盈余分配中占60%以上比例，從而落實了資本報酬有限原則（只要土地分配占60%以上，按資分配就不會超過40%）。另外這個合作社實行一人一票民主管理和進出自由的開放原則，還按照合作社法要求，將財政投入每年平均量化到每個成員身上，作為成員個人分配依據，也都體現了合作社“人的聯合”本質屬性。應該說，這是一個非常有創新的綜合經營性合作社。順便提一下，如果土地經營權折資入股，土地在合作社的資金占比有可能低于60%，這時資本報酬有限原則難以落實，“人的聯合”本質屬性也就隨之失去。需要說明的是，我國家庭承包經營的土地經營權之所以能夠等同交易量，個人認為主要是因為我國家庭承包經營的土地有兩個特點：一是每個家庭基本上都具有；二是具有的數量差距不懸殊。這兩個特點與合作社的交易量（額）特點相類似，以其作為主要分配依據能夠體現合作社“人的聯合基本屬性”。
例6：某地若干養雞大戶自愿組成養雞合作社，養雞分散在各家庭養殖大戶，雞蛋和肉雞由合作社統一銷售，合作社盈余按各大戶與合作社交易額分配。
分析：這是典型的養殖專業合作社。各家庭大戶分散養殖，合作社統一銷售，合作社不追求自身利益，所得盈余按交易量分配給成員。
例7：某地10個農民出資1000萬元集中建養牛場，組建養牛專業合作社。為了經營方便，合作社還掛一個企業的牌子，注冊了公司。合作社盈余按資分配。
分析：盡管這個經濟組織出資額相等，但由于按資分配所以不是合作社，其本質屬性是資本的聯合。應該說，這里不是合作社掛了企業牌子，而是企業掛了合作社牌子。假合作社通常的做法是“一套人馬兩個牌子”。
綜合以上7個案例分析我們可以看出，判斷真假專業合作社主要是看是否符合《農民專業合作社法》規定的三條底線，其中分配是合作社最核心的標準。我們在合作社分配上大體應該把握以下三點。
第一，專業合作社的盈余分配應該以交易量（額）分配為主，這是我國《農民專業合作社法》規定的，并且也符合國際合作社通行的基本原則。交易量（額）主要有兩種情況：一種是為成員購買生產資料或為成員銷售農產品，以商品交易而形成的商品交易量（額）；另一種是為合作社成員進行農機、植保作業等服務交易而形成的作業交易量（額）。
第二，無論是商品的交易服務，還是作業的交易服務，合作社應該主要是成員與合作社之間的交易服務。而與非合作社成員的交易服務可以有，但只有成員與合作社之間的交易量（額）才能作為判斷是否以交易量（額）分配為主的依據。
第三，法律沒有覆蓋的綜合經營性合作社因其成員與合作社沒有交易活動，不可能實行按交易量（額）為主分配，所以綜合經營性合作社在實踐中需要探索，但前提是必須落實資本報酬有限原則（除非法律另有規定的特殊類型合作社）。
一些專家認為，我國目前合作社中大多是假合作社，有的則認為假合作社比例占到80%以上。從各種渠道反映的實際情況看，這些判斷并非言過其實。應該說，因實行按資分配而喪失“人的聯合”本質屬性的假合作社大有“社”在。
實事求是講，假合作社現象的存在是難以避免的。但是，從受其《農民專業合作社法》專門法律調整的對象——農民專業合作社來說，竟有多數不符合法律所規范的質的規定性，在法治社會里，這種現象無論如何都不能視為正常的經濟秩序現象，必須引起高度重視認真予以解決，并引導合作社建設循法制軌道健康持續發展。
三 、落實新《農民專業合作社法》主要任務應是依法規范合作社，促進合作社建設健康持續發展
假合作社違法且有害，弊端至少表現在以下三個方面。
其一，不能充分發揮合作社應有的“人和”作用，不是廣大農民真正自己的經濟組織，有悖合作社組建的初衷。并且目前有的合作社已經成為新的侵占農民利益的平臺，成為少數出資者牟利的工具，以其合作社的名義少數人侵占多數人的利益，造成新的不公平。
其二，假合作社為腐敗打開了方便之門，一些別有用心之人借合作社之名套取國家財政補貼，造成國家財產損失，成為腐敗的隱患，社會影響惡劣。
其三，假合作社是一種負能量，不僅自身沒有發揮合作社應有的聯合扶弱作用，而且還影響“真”合作社發展，擾亂社會主義市場經濟秩序和法治社會建設。
引導合作社建設循法制軌道發展，是解決目前合作社發展中存在大量假合作社問題的重要路徑，是廣大農民的普遍熱盼，也是我國建設社會主義法治社會的必然選擇。
首先，合作社建設循法制軌道發展，各級政府及相關部門要有“有法必依”的法律意識。
“十年浩劫”使我國處于“無法無天”的年代，一直到粉碎“四人幫”三十周年之時，我國合作社建設都始終無法可依。幸運的是，2006年全國人大通過了《中華人民共和國農民專業合作社法》，填補了新中國成立以來我國合作社發展史上的法律空白，這是一件具有里程碑意義的大事。
這部法律符合國際合作社通行的基本原則，適合我國農民合作社發展實際，并且為廣大農民在合作社建設中留下了充分的空間和余地。毫不夸張地說，這是一部具有中國特色的農民專業合作社法，落實好《農民專業合作社法》是各級政府及相關部門必須履行的職責。
《農民專業合作社法》頒布十多年來，各級黨委、人大、政府做了大量工作，特別是農業部等九個部委發布了《關于引導和促進農民合作社規范發展的意見》，一些地方還出臺了地方性法規。但是，有些地方在執行上還存在一些問題，特別是在落實《農民專業合作社法》的宣傳、指導、監督方面做得還不夠。例如，有些被評為農民專業合作社示范社的卻不是合作社，有些合作社的典型案例竟看不出與公司制企業有什么區別。所以，這些典型不僅起不到正面的示范作用，相反誤導了農民。實事求是講，合作社建設中出現的一些問題，特別是出現的假合作社問題，多數不是《農民專業合作社法》本身問題，而主要是沒有落實《農民專業合作社法》的后果；出現問題的原因不在農民，而應在我們各級政府和相關部門自身工作中查找原因。
合作社建設應循法制軌道發展，并非在法律基礎上又對農民專業合作社提出更為苛刻的標準，而是強調要認真落實《農民專業合作社法》，改變有法不依的狀態。本人認為，落實合作社法是合作社建設最起碼的工作要求。有的同志因強調認真落實《農民專業合作社法》，主張堅持合作社本質屬性被認為是理想主義，這種評價似乎過了一些。
誠然，嚴格按照《農民專業合作社法》辦事，會如有的同志所說合作社數量大量減少，但這是表面現象，實際減少的不是真合作社，而是假合作社。減少了假合作社不僅不會使合作社事業受損，相反會促進更多的真合作社產生，使廣大農民從中受益。
其次，合作社建設循法制軌道發展，重點是要防止合作社發展泛合作社化。
假合作社產生雖然有諸多原因，但泛合作社化是其主要癥結所在。在農村，家庭、合作社和公司制企業等不同經營主體各自有各自的優勢和發展空間。合作社盡管有組織農民、服務成員、保護弱者的“抱團取暖”特殊功能，但與家庭相比，在經營行為的靈活、適應范圍的廣泛以及對成員積極性的調動等方面可能要遜色一些；而與公司制企業相比，合作社又在資金的聚集、市場的反應、決策的敏捷等方面有著明顯的不足和欠缺。我們既要看到合作社的優勢，增強工作主動性，幫助引導農民組建發展合作社；又要認識到合作社的局限性，合作社不能包打天下，不能包醫百病。組建合作社時要堅持實事求是、因地制宜的積極而慎重態度，防止合作社發展泛合作社化，不能用合作社代替其他經營主體，不要以工商登記的合作社數量作為工作目標，也不應該在沒有優勢的產業、環節、品種、地域盲目發展合作社。各類經營主體并無優劣之分，發揮各自的優勢，揚長避短，優化配置，打組合拳，把家庭、合作社、公司等不同類型經營主體組合起來，建設農業經營體系可能是較好的選擇。
根據我國農村農業實際，增加合作社的經營內容是必要的，但有些經營業務合作社并沒有優勢，如果我們勉為其難，硬性在這些領域組建合作社，其結果必然是名義上組建合作社、實際運行的是公司制企業，造成事與愿違、適得其反。這種不倫不類的經營主體不是廣大普通農民需要的，雖然有些也能起到一些公司制企業的帶動作用，但真正的公司制企業發揮的作用遠超過假合作社，而假合作社造成經濟秩序混亂則是社會難以承受的。
從實踐看，有兩類合作社是我國農民目前比較需要并且也最具有合作社發展優勢的合作社。一類是，實行家庭經營的農民自愿組成為自己進行各類服務的專業合作社。主要是合作社為成員購買種子、化肥、農藥以及銷售成員自己生產的農副產品，合作社按交易量（額）分配為主，這類合作社是國際上傳統的經典合作社模式。另外有些服務內容例如農機、植保等服務，表面上看沒有交易量（額），但實質上作業量即交易量，可以按作業量（額）為主進行分配。專業合作社適合我國家庭承包經營為基礎的基本經營制度，具有廣泛的應用基礎。另一類是，農民以土地經營權入社，由合作社統一經營的綜合經營性合作社。這類合作社適合可以機械化作業的糧食產區，主要是通過生產關系調整為先進生產力創造條件，使得現代化農機具設備在土地所有權歸集體、承包權在家庭、經營權轉到合作社的“三權分置”情況下充分發揮作用。
再次，合作社建設循法制軌道發展，規范合作社的會計決算是關鍵環節。
目前合作社的會計決算情況不盡如人意，有些合作社未按照相關法律和財政部規定進行會計核算，決算信息嚴重失真，“假決算”和“無決算”現象比較嚴重。因此，建立健全合作社決算是合作社循法治軌道發展的關鍵性基礎工作。
財政部門要對合作社財會人員進行培訓，加強對合作社決算工作的指導，尤其要指導好合作社的盈余分配，落實好資本報酬有限原則。另外審計部門應加強對合作社特別是財政有投入的合作社審計。搞好合作社決算，一是要建立決算。會計決算反映合作社階段性經營成果，是成員參與合作社民主管理的重要基礎，也是工商部門監管合作社必報的年度資料。《農民專業合作社法》及財政部合作社財會制度對此有明確的規定，合作社必須依法建立決算。二是決算要保真。實事求是，真實體現經營效果，不得弄虛作假，對弄虛作假行為要依法依規嚴肅處理。三是決算要規范。要按照財政部關于合作社決算的要求編制好決算，報表、賬簿齊全規范。四是決算要公開。要按時公開決算，允許合作社成員隨時查閱，提高成員參與管理能力，落實成員民主權利。
最后，合作社建設循法制軌道發展，特殊的、統一的、規范的合作社政策是非常必要的。
合作社應該有特殊的扶持政策。近年來，國家和地方出臺了一些合作社政策，對合作社發展起到了積極促進作用。但是也存在一些問題，例如，缺少具有合作社特點的鼓勵農民合作方面的農民政策，多數是與其他經營主體相類同的農業政策。后者的農業政策也很必要，合作社理應享受，但前者是根本，更有利合作社發展，應該單獨制訂這類政策，以體現“人民為中心”的發展思想。實際這類特殊的合作社政策并不特殊：其一，合作社是廣大普通農民受益的經濟組織，政府扶持合作社能夠使廣大普通農民受益，這是其他經營主體所不具備的特點。其二，國家支持農民專業合作社的政策沒有直接給到成員個人，而是給到了合作社。所有權仍屬國家，受益者是成員。其三，國家補貼所得收益平均分配給合作社成員，起到了促進農民合作的作用。所以盡管支持合作社的政策具有獨立性、特殊性，但相對于其他經營主體是公平的。這類政策支持的依據大多是看農民參加合作社的人數或土地入社的面積。特別應該強調的是，合作社的政策必須支持真合作社，嚴格禁止支持假合作社。
合作社的政策應該是統一的。目前的合作社政策不統一現象主要表現在：其一，合作社與其他經營主體的政策不統一。例如某些財政補貼直接給到民營企業，成為個人財產。而扶持合作社的資金所有權仍屬國家，成員只是享受國投獲利收益。個人認為，合作社法規定的政策支持辦法是正確的，建議改變對民營企業的扶持政策辦法。其二，各部門對合作社支持的政策不統一。有的部門對合作社的支持未按照《農民專業合作社法》執行，所投資金沒有平均量化到當年成員作為分配依據。建議凡是對合作社的扶持政策都要符合《農民專業合作社法》，確保合作社壯大、農民受益。其三，地方與中央扶持合作社的政策不統一。有些地方政府自定的政策違背中央支持合作社的初衷，扶持資金沒有流向真正合作社，受益的只是少數出資者。實行統一的合作社政策是必要的，有利于形成合力，促進合作社健康發展。
合作社的政策應該是規范的。合作社政策規范的依據應主要是《農民專業合作社法》及其相關法律和中央有關規定，程序要合法合規，政策要公開透明，哪個合作社符合標準就支持哪個合作社，優勝劣汰，一視同仁。
落實新《農民專業合作社法》是一項綜合性工作，只要各級政府及相關部門互相配合，協調工作，以新《農民專業合作社法》為規范，堅持合作社的本質屬性，發揮農民的創造精神，鼓勵農民創新，我國農民合作社建設就一定會循法制軌道發展，出現健康持續發展的新局面。
中國鄉村發現網轉自：中國合作經濟評論 2018年2期
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