摘要: 21世紀以來，中央出臺了福利型、公益型、保障型、保險型和培育型惠農政策共計120多項，推動了農業發展，改善了農村環境，提升了農民生活水平。但是，隨著惠農政策的增多和累積，政策體系紊亂、政策分散、臨時性政策頻現、農民參與缺乏等問題逐漸增多，鄉村發展亟需國家戰略統籌和戰略部署。適時提出、全面部署、分步推進的鄉村振興戰略，成為新時代鄉村發展的關鍵。以既有的“政策惠農”為基礎，鄉村振興戰略可以在與惠農政策的“雙向型”互動、“多向型”互動以及“網狀型”互動中，將戰略具體化為城鄉融合發展的體制機制和政策體系，這是當前鄉村振興的關鍵。
關鍵詞: 惠農政策；鄉村振興；城鄉融合
黨的十九大報告再次重申“必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。如何解決、如何解決好“三農”問題？在筆者看來，從2004年至今，中央連續15年將中央“一號文件”定位于關注“三農”問題，通過15個“一號文件”，提出或涉及共計120多項惠農政策，建構了龐大的政策體系。這些惠農政策很好的推動了農業發展，改善了農村環境，提升了農民生活水平，形成了“政策惠農”的發展局面。但是，由于政策出臺過于密集、廢立頻繁、缺乏整體統籌，導致政策體系紊亂，政策“打架”、“分散”惠農等現象多發。上述現象表露出惠農政策存在一個共同問題：即政策缺乏宏觀性、協同性、全局性、關聯性的戰略導向。黨的十九大明確提出實施鄉村振興戰略。這一重大戰略的提出，彌補了惠農政策頂層戰略導向的缺失，可以統籌各方面力量集中攻關“三農”問題。可以說，以鄉村振興為契機，鄉村發展從“政策惠農”進入到“戰略部署”的新時代。
一、“政策惠農”與鄉村發展
21世紀以來，黨和政府將“三農”問題確定為工作的“重中之重”，出臺了一系列的惠農政策，開創了一個“政策惠農”的發展局面。
（一）“政策惠農”的成效
從2004年至今，中央連續出臺的“一號文件”中關涉的120多項惠農政策，從屬性與特征來看，可以分為福利型惠農政策、公益型惠農政策、保障型惠農政策、保險型惠農政策和培育型惠農政策五種主要類型。[[1]]各方面的社會反響和統計數據顯示：五類惠農政策使“三農”得實惠、享優惠，“三農”領域發生了歷史性變革。
其一是福利型惠農政策，主要有“農資綜合補貼”、“種糧農民直接補貼”、“農機購置補貼”和“農作物良種補貼”等政策。此類惠農政策以福利補貼的形式給農民帶來最直接的實惠，在提高農民收入、接濟農戶家庭生活的同時，充分調動了農民發展生產的積極性。以“種糧農民直接補貼（以下簡稱‘糧食直補’）”為例，糧食直補政策起初的目的是調動普通農戶從事糧食生產的積極性，保證糧食供給和糧食安全。在政策執行過程中，不管農戶種植什么糧食，每家每戶均按照田地面積獲得了相應的糧食直補資金。所以，糧食直補資金在直接接濟農戶家庭生活的同時，間接促進了農業生產。糧食直補政策2004年起在全國范圍實行，到2006年，實施糧食直補的省份達到了29個，直補資金達到142億元，有6億多農民得到了實惠。在糧食直補資金的作用下，2004年全國糧食總產9389億斤，2016年全國糧食總產量達到12325億斤，13年的時間，我國糧食增產2936億斤。[①]2016年，全國全面推開農業“三項補貼”改革，將糧食直補、農資綜合補貼和農作物良種補貼合并為農業支持保護補貼，從政策整合和資金整合的角度，合力推動農村發展。
其二是公益型惠農政策，主要有“農村基礎設施建設和改造”、“西部地區‘兩基’攻堅計劃”和“義務教育‘兩免一補’”等政策。此類惠農政策對夯實農村發展基礎、緩解貧困家庭生活負擔以及加快貧困地區脫貧致富步伐具有重要意義。義務教育“兩免一補”政策是典型的公益型惠農政策，對農村義務教育事業的發展，起到基礎性和普遍性的助推作用。義務教育“兩免一補”政策是中國政府對農村貧困家庭學生接受義務教育所產生的學雜費和書本費進行免除、對寄宿生的生活費進行一定補助的惠農政策。這項政策從2001年開始實施，由中央財政和地方財政共同負擔。義務教育“兩免一補”政策的受眾對象從剛開始的西部貧困家庭義務教育階段的學生，擴大到整個西部地區義務教育階段的學生。到2007年，全國義務教育階段家庭貧困學生均得以享受該項政策，極大的緩解了貧困家庭的生活負擔。同時，義務教育“兩免一補”政策不僅是對受教育學生及其家庭的福利和補貼，而且對推動整個社會盡到相應的責任和義務，實現教育發展的公益性和基礎性目標，起到了很好的支撐和保障作用。數據顯示，2016年，初中文化程度的農業生產經營人員占比為48.4%，比2006年提高了3.3個百分點；“高中或中專文化程度”占比為7.1%，提高了3.0個百分點；“大專及以上”占比為1.2%，提高了1.0個百分點。[[2]]農業從業人員受教育年限的提高和文化程度的提升，為鄉村發展注入了智力資源，提供了內源性發展的動力。
其三是保障型惠農政策，主要有“農村最低生活保障制度”、“新型農村合作醫療制度”等政策。此類保障型惠農政策實現了農民生活由“無國家保障”到“有國家保障”的重大轉變，也實現了農民生活由“土地保障”向“社會制度保障”的重大轉變。保障型惠農政策的建立，使生活困難的農民家庭獲得國家支持，使農民群體與其他群體一起，共享改革發展的成果。以“農村最低生活保障制度（以下簡稱‘農村低保’）”為例，農村低保指地方政府根據當地農村經濟發展水平確定農村最低生活保障標準，為家庭人均純收入低于當地農村最低生活保障標準的家庭提供維持其基本生活的資金。該項政策從2007年起在全國實行，回頭來看，農村低保的標準每年穩步提高，享受低保的人員每年實行動態調整。目前，全國所有省市都建立了農村低保制度，實現了“有進有出、應保盡保”。截至2018年6月底，全國納入低保的群眾有4833.9萬人，城市低保平均標準達到每人每月563元，農村低保平均標準達到每人每年4583元，分別較上年同期增長7.5%和13.3%。[②]由此可見，農村低保標準與城市低保標準之間還存在明顯的差距，統籌城鄉社會保障任重而道遠。
其四是保險型惠農政策，主要有“新型農村社會養老保險”、“農業保險”等政策。此類惠農政策的主要目的是防御農業農村發展中的自然風險和社會風險，為農村發展保駕護航。在筆者看來，新型農村社會養老保險是典型的保險型惠農政策，簡稱“新農保”，其直接目的是為農村60歲以上的老人多一份養老生活的保障。之所以歸類為保險型惠農政策，主要是因為它以未滿60周歲農民個人繳費、集體補助、政府補貼的方式來運營。對于未滿60周歲的農民來說，繳費在先，享受保險資金在后；養老保險有多個繳費檔次，多繳多得。養老保險雖然需要農民以繳費的方式參與其中，但是，隨著農村養老壓力的增大，農民普遍愿意參與新農保。所以，近年來，相比其它惠農政策，養老保險繳費和參保率均比較穩定。
最后是培育型惠農政策，主要有“培育新型職業農民”、“培養農村實用人才”以及“基層農技推廣體系改革與示范縣建設”等政策。以“培育新型職業農民”政策為例，該政策自2012年中央“一號文件”提出以來，各地針對專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、返鄉涉農創業者等生產經營型、專業技能型和社會服務型農民進行重點培育，開展針對性培訓，提升生產技能和經營管理水平，實現由“身份農民”向“職業農民”的轉變。這項政策是一項需要長期付諸實踐的政策，也初步取得了成效。從2016年來看，規模農業經營戶和農業經營單位從事設施農業的分別有48.6萬戶和13.1萬個，從事循環農業生產的分別有12.6萬戶和7.2萬個，從事工廠化生產的分別有1.8萬戶和2.5萬個。[[3]]
綜上所述，從政策屬性來看，單項惠農政策本身呈現出了由建立到完善的過程。惠農政策體系則呈現出這樣的趨勢：公益型的惠農政策是一直堅持的主線，內容不斷豐富，覆蓋面不斷拓寬，充分顯示了公益型惠農政策的普遍性和大眾性。在公益型惠農政策的基礎上，逐步建立了福利型、保障型、保險型和培育型惠農政策。福利型、保障型、保險型和培育型惠農政策在“福利”、“保障”、“保險”和“培育”的對象、內容、功能上，是惠農政策特殊性和針對性的體現。公益型、福利型、保障型、保險型和培育型惠農政策的完善和體系化，使惠農政策實現了普遍性與特殊性的結合、個體性和公共性的結合。從政策內容來看，惠農政策經歷了由狹義范圍上的“三農”向“三林”、“三牧”、“三漁”、“三礦”等層面的廣覆蓋。[[4]]從政策過程來看，許多政策的周期還沒有終結，許多政策還沒有來得及評估和改善。所以，在當下，研究惠農政策的完善和轉型發展問題，具有重要意義。
（二）“政策惠農”中存在的問題
21世紀以來，中央出臺一系列惠農政策，使農民切實共享到了改革發展的成果。但是惠農政策也存在諸多問題。例如，政策出臺頻率高、數量多，政策出現“過密化”；政策缺乏系統性，存在政策“打架”、“分散”惠農以及臨時性政策多等現象。實踐中，上述政策問題具有一個共同點，即惠農政策缺乏高層戰略統籌和戰略整合。
第一，惠農政策體系略顯紊亂，缺乏戰略統籌。2004年至今，中央共出臺120多項惠農政策，再加上給予農業、農村和農民政策傾斜和優惠的其他單項政策，構成了龐大的政策體系。由于系列政策出臺的時間較為集中，圍繞政策開展的各項工作也較為密集，所以，政策之間發生矛盾和沖突不可避免。在惠農政策制定過程中，惠農政策普遍表現為“政出多門”和“多頭管理”；在政策執行過程中，各個部門往往根據“部門政績”和部門目標選擇性執行。為此，政策過程中往往出現政策目標偏離、政策“打架”、實施效果不理想等現象，造成政策資源浪費。[[5]]在河北省L村調研期間，筆者感受到了不同部門的惠農政策在村莊落地過程中互相“打架”的現象。2015年，L村實施的惠農項目有街道硬化、飲水工程、電網改造3大項目。其中，交通局的項目“街道硬化”，在2015年上半年就已經完工。水利局的項目雖然是2014年規劃的項目，但由于打井位置涉及土地糾紛，打井及其水管線路建設一直拖沓至2015年7月份還沒有完工，但是水利局的項目要在2015年8月份迎接市里檢查和評估。所以，為了在地下鋪設飲水管道，上半年竣工的硬化的街道，又被挖開，還要抓緊時間填埋。村中面臨的問題是，2015年計劃的電網改造工程，也要在地下鋪設線路。但是，電力局的經費還沒完全到位，村干部想把飲水管道和電網線路放在一起，一次性做地下填埋處理。但是，水利局的項目要求馬上竣工，并接受檢查和評估。最終的結果是：先填埋了，再準備挖開。[③]這樣的項目建設，一定程度上造成了惠農項目資金的浪費。這一政策“打架”案例說明，惠農政策體系內部紊亂，在實施過程中程序混亂，急需頂層在戰略導向上做出協調和統籌。
第二，“分散”惠農現象突出，缺乏戰略整合。惠農政策的分散性表現在政策來源于各個部門、機構；每個部門掌握不同數額的惠農資金；惠農政策種類繁多，在惠農資金的安排和分配上，資金撒“胡椒面”現象比較突出，難以將有限的資金用到實處，導致政策效用大打折扣。惠農資金分配除涉及農業部門外，還涉及科教、民政、國土、財政、城建、交通等部門，上述部門均有農村發展項目及其資金使用規則，相關部門缺乏統一、協同、聯絡機制和制度規范，惠農很難形成規模效應和合力效應。就涉農補貼而言，目前涉農補貼較多，也很分散。有最初的糧食直補、農資補貼；有后來的良種補貼、棉花補貼、能繁育母豬補貼、母牛補貼，等等。總體來看，補貼環節越來越多，補貼范圍越來越廣，補貼類型越來越多，基本實現了生產、經營和流通領域的全覆蓋。但是，補貼核算依據不盡相同，有的按面積進行補貼，有的按產量進行補貼，有的按比例進行補貼，有的按出欄數進行補貼，等等。再加上農民和農村日益分化，使得補貼事宜更加復雜，同時，也稀釋了補貼的力度。[[6]]從這個意義上來說，惠農項目、惠農政策和惠農資金急需在高層戰略導向的引導下實現整合。
第三，短期性、臨時性惠農政策較多，缺乏農民參與。從目前來看，絕大多數惠農政策的直接表現是給農民“補貼”和“優惠”，政府以“給好處”的方式直接介入農民的利益分配。為此，惠農政策的主要環節均以政府主導為主，農民和社會組織參與較少，惠農政策過程幾乎成了政府的“獨角戲”。這一方面源于政府想“短平快”地改變“三農”現狀，沒有農民和社會組織參與的時空條件。另一方面，政府爭相控制惠農政策的執行權，缺乏農民和社會組織參與的渠道。這一現象也說明，目前的惠農政策，更多的是給農民以“魚”，而沒有注重給農民以“漁”，以此來激發農村社會活力，保持長遠發展的動力。而給農民以“漁”的主要途徑就是培訓農民，注重農民綜合致富能力和農戶綜合生產力的培養。而這一培育型惠農政策在農村還沒有大范圍、實質性的展開。在調研中，一位基層干部說：“老百姓缺的是知識、文化，給他板凳、桌椅、電視，效果不大。” [④]還有一些惠農政策，比如農民工同工同酬政策、主要農作物最低收購價政策，等等，上述政策的操作性較差，政策執行中往往“一訂了之”。比如每年“一號文件”中提到的諸類“補貼”，在實際落實中往往由于門類繁多，計算工作量大而又頻繁變動，導致“補貼”很難兌現，即使兌現，也是“姍姍來遲”，對于穩定農村市場和推動農村發展略顯滯后。[[7]]
二、戰略部署與鄉村振興
“戰略”最早是一個軍事用語。在和平發展年代，國家層面的戰略，即國家戰略，“是一個國家為實現國家目標而綜合開發、合理配置和有效運用國家力量的總體方略。”[[8]]作為國家戰略之一的鄉村振興戰略，就是運用國家力量實現城鄉融合發展的總體方略。站在惠農政策的視角來看鄉村振興戰略，筆者認為，鄉村振興戰略彌補了惠農政策高層戰略導向的缺失；鄉村振興戰略的提出，有利于全面、系統地把握惠農政策，科學、精準地實施惠農政策；在鄉村振興戰略的具體部署中，也能形成和完善城鄉融合發展的體制機制和政策體系。
（一）鄉村振興：新時代鄉村發展的關鍵
多數研究認為，近現代以來，“鄉村”和“城市”是相對應的。比較而言，鄉村是自然演繹的生活共同體，是以自然經濟和農業經濟為主的經濟共同體。城市是人為打造的生活共同體，是以工業經濟和服務業為主的經濟共同體。在傳統社會中，鄉村和城市彼此孤立，各自發展。近現代以來，特別是市場化和工業化飛速發展以來，城市以其人為打造性很強的特征，吸引了鄉村的人流和物流，各種資源不斷涌向城市，產生了特大城市、大城市、城市群以及城市帶。鄉村相對成為人煙稀少、環境優美、充滿生活情趣的地方。為此，在發達國家，城市化后期，有“逆城市化”現象并存。此時，城鄉發展有差別，但是差距不大。絕大多數后發國家和發展中國家，在現代化的過程中還采取了城鄉差別的現代化策略和政策，城鄉差別帶有很多人為因素，致使城鄉差別人為擴大，甚至出現兩極化現象：城市越來越發達，鄉村越來越衰落；城鄉之間的鴻溝也越來越大，鄉村成為城市發展的犧牲品，與城鄉融合背道而馳。所以說，近現代以來，市場和政府是形塑城鄉關系的兩個主要主體和動力源，鄉村發展既受市場調節，也受政府規制。后發國家和發展中國家，政府的作用尤其明顯。[[9]]
在中國，新中國成立之后確立的“農村支持城市、農業支持工業”的發展戰略，是中國現代化初期的必然選擇。但是，其客觀產生、甚至制造了非常大的城鄉差距。改革開放以來，市場機制逐步確立，城市吸納了很多優質的鄉村資源，流入城市的鄉村資源在推進城市化的過程中，也造成了農村空心化、農業兼業化、農民老齡化等現象。直到今天，鄉村衰敗現象在中西部地區還普遍存在。前文所述的120多項惠農政策，對于改善城鄉關系，促進鄉村發展，雖然產生了很大的經濟效應、政治效應、社會效應和文化效應，但是由于政策本身的局限性和鄉村發展的復雜性，惠農政策只能解決局部性的、短時性的鄉村發展問題，無法扭轉鄉村衰敗的局面。因此，鄉村發展需要國家戰略規劃，以國家戰略規劃為主導，扭轉部分鄉村“自然衰落”和“人為衰敗”的發展方向。相比之下，鄉村振興戰略的提出，恰逢其時，成為新時代政府布局、推動鄉村發展的關鍵。可以看到，鄉村振興，其現實環境是部分鄉村發展不景氣，鄉村整體發展不均衡；現實基礎是惠農政策開創的政策惠農局面。但是，惠農政策亟需戰略統領，即以市場機制為基礎，形成城鄉融合發展局面；同時，更好發揮政府作用，推進鄉村振興戰略全面部署，形成、打造鄉村發展的政策體系。
（二）戰略部署：形成與完善城鄉融合發展的體制機制和政策體系是關鍵
戰略即是立足現實、確定方向、謀劃長遠。鄉村振興戰略的提出及其部署，就是立足于惠農政策推動農村發展的現實，從政策惠農的局勢中，強化鄉村振興制度性供給。[[10]]即一方面，提煉、形成和完善推動城鄉融合發展的體制機制；另一方面，調處、理順惠農政策之間的關系，形成和完善鄉村振興的政策體系。2018年中央“一號文件”提出，全面部署鄉村振興“三步走”戰略，第一步就是到2020年鄉村振興的制度框架和政策體系基本形成。綜上所述，在城鄉發展的歷程中，城鄉差異不僅表現在經濟發展中，城鄉差異還表現在“五位一體”戰略布局的其它方面。所以，鄉村振興戰略中，體制機制和政策體系的形成，在“產業興旺”、“生態宜居”、“鄉風文明”、“治理有效”、“生活富裕”五個方面均有涉及。同時，體制機制和政策體系的形成和完善主要表現為扭轉城鄉二元發展為城鄉融合發展，城鄉融合發展不僅表現在經濟、政治、社會、文化、生態各自內部要素的協調中，也表現在“五位”之間的“一體化”關系的建構中。
具體而言，在產業興旺方面，要以綠色生態為導向，在提升種糧農民直接補貼政策的精準性和指向性的同時，加快建設糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，打造“區位優勢”，形成區位戰略，形成糧食保障、生產高效和農業安全相結合的農業生產體制。[[11]]要加大對家庭農場、種養殖農戶、農民專業合作社的政策支持力度，穩定推進家庭承包經營體制改革和機制激活，形成支持小農家庭生產經營的政策體系。同時，全方位建立農業保險，穩定農業農村市場，全面保障和提升小農戶的綜合生產能力，試點、探索小農戶與“大市場”、“強資本”和農業專業技術等要素相銜接、相結合的體制機制。在生態宜居方面，在繼續做好退耕還林還草還濕、退牧還草、林權改革、人居環境整治等工作，鞏固其成效的同時，要提前謀劃“逆城市化”傾向，繼續深入鄉村資源產權改革，“推動鄉村自然資本加快增值”，在城鄉資源自由流動的市場機制中，“實現百姓富、生態美的統一”。[[12]]要打破基層政府發展主義的局限，確立和落實縣鄉兩級在農村環境保護中的主體責任。將生態補償、建立生態公益崗位和發展生態經濟相結合，轉變農村生產生活方式，讓綠色發展引領鄉村振興，讓鄉村真正成為安居樂業的地方。在鄉風文明方面，要著力打造民風、家風、鄉風的推陳出新機制和良好風尚的涵育機制；著力建構社會主義核心價值觀自上而下的引領機制和鄉土文明自下而上的培育、擴散和傳承機制，特別是資助、打造、確立鄉土文明的傳承人。通過鄉村文化建設的制度保障，提升鄉村振興的軟實力，使鄉村“軟治理”得到“硬貫徹”。[[13]]要推進公共文化服務體系建設，激勵創作鄉村振興實踐中的文藝作品，激活農民發展的新智能，讓鄉村新風尚成為鄉村振興的意義引擎和價值導向。在生活富裕方面，要以農村基礎設施提檔升級為基礎，強化交通運輸、基礎教育、醫療服務等基本公共服務均衡發展。在農村養老保險、農村合作醫療等社會保障政策的基礎上，探索城鄉社會保障一體化的體制機制建設和完善問題。要加強職業農民培育，通過鄉村旅游、農村電商、農村作坊等形式繁榮農村業態，保障農民充分就業創業，實現收入增長、生活富裕。在治理有效方面，要總結精準扶貧過程中選派第一書記的工作經驗，建立選派第一書記工作長效機制。建立黨建為引領、自治為基礎、法治為保障、德治為導向的鄉村治理體系。
總體來看，在鄉村振興戰略中，“產業興旺”是動力，“生態宜居”是方向，“鄉風文明”是基礎、“治理有效”是保障，“生活富裕”是目的。這“五位”之間的“一體化”框架，是城鄉融合發展體制機制和政策體系的宏觀架構。[[14]]
三、“政策”與“戰略”的互動
作為國家戰略提出且分步部署的“鄉村振興”，有別于以往任何一項惠農政策，體現的是一個宏觀性、系統性、綜合性和全局性的發展方略。但是，作為“戰略”的“鄉村振興”，并不意味著與“惠農政策”相互隔離，相反，“戰略”與“政策”是在不斷互動，相互發生作用，即用戰略思維來制定惠農政策，并將戰略思維貫穿于惠農政策過程，實現“政策戰略化”和“戰略化政策”。[[15]]具體來看，“戰略”與“政策”的互動，主要有三種形態。
（一）“雙向型”互動
“戰略”與“政策”進行“雙向型”互動，主要是發揮政策對戰略的先行和試驗作用以及戰略對政策的導向和規制作用。
到2020年，鄉村振興的制度框架和政策體系基本形成。這一過程需要充分發揮政策對戰略的先行和試驗作用；同時，根據政策試行的成效不斷調整戰略方向和具體部署。以精準扶貧為例，全面建成小康社會的關鍵就是打贏脫貧攻堅戰，同時打贏脫貧攻堅戰是實施鄉村振興戰略第一步的底線要求。在過去的五年里，政府出臺了大量的扶貧政策，扶貧取得了決定性的進展和成效。例如在健康扶貧方面，政府出臺了完善農村貧困人口醫療補償政策，落實了貧困人口就醫優惠政策，實行了“先診療后付費”、大病救助以及巡診體檢等一系列政策，這些政策對于完成脫貧攻堅任務起到了重要作用。但是，我國區域發展不平衡、群體發展不平衡和產業發展不平衡問題仍很突出，制約脫貧攻堅的深層次矛盾仍然存在，扶貧政策的不穩定和返貧現象也有發生，深度貧困地區扶貧任務依然艱巨。盡管如此，上述扶貧政策為統籌城鄉社會保障和社會保險、一二三產業融合和城鄉資源流動等體制機制的形成和完善積累了經驗和案例。同時，到2020年，鄉村振興制度框架和政策體系基本形成，這一目標的實現，也需要充分發揮戰略對政策的規制和導向作用。在戰略的指導下，調整和整合惠農政策，首先需要明確鄉村振興戰略目標，明確惠農政策的層級性，讓所有惠農政策都從鄉村振興的戰略目標出發。其次，對現有的各項惠農政策進行系統性診斷和評估，構建惠農政策的整體框架和邏輯體系，讓某些“各自為政”的政策措施圍繞鄉村振興形成相互聯動的政策系統。從整體和體系出發，對于已經成熟、穩健的政策，未來應毫不動搖地堅持，并適時上升為法律；對于還不夠完善的政策，應不斷探索，不斷健全；而對于政策真空的領域，則需要鄉村振興戰略的具體化，實現政策的全覆蓋。最后，在鄉村振興中需要統籌、協調好各方主體力量，特別是充分調動農民參與，形成政策合力，使得鄉村在逐漸振興過程中能夠匯聚主體力量，回饋主體訴求，滿足主體發展。
（二）“多向型”互動
這種互動形式與雙向型互動不同的是，互動過程中除了政策與戰略之間有相互作用之外，政策之間也有相互作用和信息的多向流通。通過政策與政策之間的互動反饋給戰略，因地制宜的制定戰略目標。
我國鄉村發展最大的特征是區域差異，區域差異決定了鄉村振興需要探索適合本地的實現路徑。在城鄉融合發展的總體定位中，不同的區域有不同的發展思路。比如，對于城郊村，可以探索制定都市農業綜合體政策、流入人口與“原住民”之間和諧相處的社會融入政策、社會治安綜合治理整體提升計劃等政策，各項政策之間相互適應，共同促成城郊村服務于城市發展的“服務型”振興之路。[[16]]對于中西部地區存在的“空心村”，可以側重于退耕還林還草還濕、集體資產股份制改革并采取企業化經營管理，以及鼓勵和支持農民工返鄉創業，形成“轉型式”振興之路。對于能正常運行的農業型村莊，需要加強農業基礎設施建設，鼓勵產業升級和產業融合，走“提升式”振興之路，等等。上述所列舉的三條道路，均能在“產業興旺”、“生態宜居”、“鄉風文明”、“治理有效”、“生活富裕”五個方面進行有益探索，從而推動鄉村振興戰略轉化為具體的政策過程。其實，同一政策在不同地方實施和不同政策在同一地方實施，都會給戰略提供寶貴經驗。政策與政策之間互動產生的信息也會反饋給戰略。[[17]]這種“多向型”互動，有利于因地制宜確定鄉村發展策略，即各地依據區位優勢、資源優勢和鄉村發展中積累的比較優勢，確定自己的振興之路。
（三）“網狀型”互動
在這種互動中，戰略與各個政策結成一張結構緊密的網。一方面，戰略和政策各司其職，發揮作用；另一方面，政策以戰略為核心，相互緊密的連接在一起。政策和戰略結成的網狀是一種“統分結合”的形態。具體來說就是總體把握格局，統一規劃戰略，分層識別“問題”，監控實施進程。在具體落實政策中，需要依據戰略，針對問題，找準目標定位，制定具體政策，采取具體措施。但是，在政策和舉措實施過程中，要在“統”、“分”之間不斷切換，使戰略與政策能實現多維度、多角度的照應。
在政策與戰略的互動中，一方面，戰略發揮著頂層設計的作用。鄉村振興戰略就是要基于農業農村農民發展在新時代的新特征，就農村政治、經濟、社會、文化、生態發展做出全面性、前瞻性和整體性設計，就鄉村發展做出統一規劃、統一部署、系統安排和合力推動。另一方面，依據戰略規劃，激發農民參與，做到基層政策實施的精細化和精準化。這其中，頂層設計規劃農業農村發展方向、目標任務和推進路徑，指導基層實踐有序展開；基層實踐積累鮮活經驗和符合當地實際的有效做法，為頂層的政策設計提供信息來源和實踐資源。這一互動方式，在農業保險政策的框架體系中就有生動的體現。目前的農業保險，需要建立以政策性保險為基礎、互助性保險和商業性保險為補充的政策框架體系，[[18]]實現保險產品多層次、可選擇；保險功能相互補充、合力保障，最終形成農業保險保障機制和農業風險分散化解機制。[[19]]
綜上所述，鄉村振興戰略和惠農政策之間，是目標和過程的關系，是過程和節點的關系，也是動態和靜態的關系。鄉村振興就是在戰略與政策的互動中、在上述關系的調處中，形成城鄉融合發展的體制機制和政策體系。[[20]]因此，政策與戰略的“雙向型”互動、“多向型”互動以及“網狀型”互動，對于體制機制的形成與完善具有理論指導和實踐創新的價值。
注釋及參考文獻：略
作者慕良澤系山西大學城鄉發展研究院副教授
中國鄉村發現網轉自：《中國行政管理》2019年02期
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