河南省扶溝縣呼莊村是典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村。村莊下轄三個村民小組，人口共約1000人，耕地1500畝。2000年二輪土地延包時，各村民小組分別將組內(nèi)土地打亂重分，然后實行“生不增、死不減”，承包期30年不變。目前，二輪土地承包期已經(jīng)過去近20年，呼莊村的人口結(jié)構(gòu)、人地關(guān)系等都發(fā)生了巨大變化，農(nóng)民對承包地調(diào)整產(chǎn)生了不同的看法和預(yù)期。筆者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對主要由人地矛盾突出引發(fā)的土地調(diào)整問題，因年齡、家庭結(jié)構(gòu)、家庭主要收入來源等不同，村民態(tài)度不同。
一、村民對承包期內(nèi)土地調(diào)整問題的態(tài)度
村民多數(shù)支持“承包期內(nèi)不得調(diào)整土地”，戶內(nèi)人地矛盾突出的家庭更希望調(diào)整土地。整體來看，農(nóng)戶對現(xiàn)有土地政策認(rèn)可度高，多數(shù)村民期待土地承包關(guān)系更加穩(wěn)定。
年齡較大者、嫁入婦女多數(shù)期待調(diào)整土地。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，希望盡快調(diào)整土地的村民主要有兩類：一是年齡在55歲以上的村民。受年齡限制，55歲以上的農(nóng)民外出很難找到工作，務(wù)農(nóng)是其主要收入來源。這些村民對土地感情深，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗豐富，在農(nóng)業(yè)機(jī)械輔助下，能發(fā)揮自身優(yōu)勢，一個人管理整個家庭的承包地。同時，這些村民家庭多是三代同堂，媳婦和孫輩沒有參與土地承包，家庭內(nèi)部人地矛盾突出。如村民呼某軍，70歲，2000年后新出生孫輩5人，“家中12口人7口人有地”?！安坏谜{(diào)地”讓他這樣的農(nóng)戶覺得“吃虧”。二是2000年后嫁入本村的婦女，集中在30-45歲年齡段。根據(jù)土地承包法規(guī)定，嫁到本村的婦女在娘家依然享有土地承包經(jīng)營權(quán)。但受農(nóng)村傳統(tǒng)觀念影響，出嫁女承包地的經(jīng)營收益全歸娘家人所有。她們認(rèn)為嫁入本村已經(jīng)十幾年，是本村人，應(yīng)該取得承包地。這類人群約占村內(nèi)人口的15%。
青壯年村民、土地經(jīng)營權(quán)流入方等支持“承包期內(nèi)不調(diào)整土地”。支持者主要包括三類村民：一是20-50歲的外出務(wù)工青壯年勞動力。這部分人表示外出打工收入高，沒有時間和精力照看土地。他們希望保持土地關(guān)系穩(wěn)定，以方便長期對外流轉(zhuǎn)。持有這種態(tài)度的村民占60%以上。二是流入土地經(jīng)營權(quán)開展經(jīng)營的農(nóng)民。隨著政策引導(dǎo)支持力度加大，呼莊村返村開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營的青壯年勞動力增多。這類農(nóng)戶已經(jīng)對流入土地進(jìn)行了大量投入，希望得到穩(wěn)定的土地權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計，呼莊村190戶家庭中，共有5戶農(nóng)戶流入土地，流入土地面積約占村莊耕地面積的10%。他們堅決反對承包期內(nèi)調(diào)整土地。隨機(jī)訪問的刁凌、西吳、顧莊等周圍村莊流入土地的農(nóng)民，多持相同態(tài)度。三是進(jìn)城居住但沒有穩(wěn)定工作的農(nóng)民。隨著對子女教育的重視，部分農(nóng)戶為了方便孩子上學(xué)，全家搬入縣城居住，但因沒有穩(wěn)定的工作，這部分農(nóng)戶將承包地作為生活保障，兼業(yè)種植，擔(dān)心土地調(diào)整中自家承包地被收回。
總體來說，雖然村民對承包期內(nèi)不得調(diào)整土地有不同的看法，但這一政策得到了較好的執(zhí)行，多數(shù)村民希望三輪承包期內(nèi)繼續(xù)實行這一政策，主要包括三個方面原因：一是土地穩(wěn)定方便農(nóng)戶開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。承包期內(nèi)不得調(diào)整土地的政策，有利于農(nóng)戶根據(jù)承包地狀況做長期生產(chǎn)規(guī)劃，大膽投入，改善地力，提高種植效益。經(jīng)過對比，農(nóng)戶看到了土地承包關(guān)系穩(wěn)定的好處。二是對二輪到期后調(diào)整土地的期待一定程度上緩和了“人地矛盾”。2000-2018年，呼莊村新出生人口230人左右。由于大部分孩子年齡還小，尚未到結(jié)婚再生子的年齡，對多數(shù)家庭來說人地不均程度還可以接受，村民都選擇了等待，期待在二輪承包到期后調(diào)整土地時孩子會得到一份承包地，這在一定程度上緩和了人地矛盾。三是農(nóng)戶家庭收入來源多樣化，對土地的依賴程度降低。呼莊村16-55歲之間的男勞動力，除上學(xué)、疾病等情況之外，均外出務(wù)工，月收入在4000元左右。婦女和55歲以上的男性在家照看孩子、耕作田地，農(nóng)閑時還可以在縣城周邊鞋廠打工，工資約50元/天。同時受成本上漲等因素影響，農(nóng)業(yè)比較收益降低，讓農(nóng)民對土地的依賴和重視程度下降。
二、二輪承包到期后土地是否調(diào)整?兩種不同態(tài)度成因分析
黨的十九大報告明確指出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。這給廣大農(nóng)民吃了一顆定心丸。如何延包，成為農(nóng)民最關(guān)注的問題。調(diào)查顯示，呼莊村在“二輪承包到期后是否調(diào)整土地”這個問題上，村民們有兩種不同態(tài)度。
一是主張調(diào)地。家庭人口凈增長者調(diào)整土地的意愿較為強(qiáng)烈。他們期待通過土地調(diào)整平衡家庭內(nèi)部人地關(guān)系。其他村民認(rèn)為從公平角度看應(yīng)該支持人多地少者取得土地，總體上村民間的觀念沖突不強(qiáng)烈，沒有顯示出特別明顯的群體分化特征。造成這一現(xiàn)象的原因主要包括以下三個方面：一是公平觀念。農(nóng)民傳統(tǒng)樸素的公平觀念強(qiáng)烈，認(rèn)為允許人地矛盾突出的家庭通過土地調(diào)整獲得更多土地較為公平。二是人地矛盾壓力增大。隨著人口平均壽命增長，二孩政策放開，呼莊村人口呈增長趨勢，人地矛盾壓力增大。據(jù)統(tǒng)計，2000年以來呼莊村新出生人口230人，人口凈增長的家庭占半數(shù)以上。如呼莊村第三村民小組共有89戶人家，人多地少的家庭41戶，占46.06%;人少地多的家庭12戶，占13.4%;2戶家庭沒有土地，其余43戶家庭人地比例基本保持平衡。家庭內(nèi)部人多地少支持土地調(diào)整的農(nóng)戶占比較大。三是土地價值日益提高。隨著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，扶溝縣蔬菜種植規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地經(jīng)營收益較原來有很大提高，土地流轉(zhuǎn)價格也水漲船高。農(nóng)民對承包地的期望值進(jìn)一步提高，導(dǎo)致無地少地農(nóng)戶通過土地調(diào)整取得承包地的愿望更加強(qiáng)烈。
二是不主張調(diào)地。村干部和受訪村民一致認(rèn)為，土地調(diào)整會帶來許多不良影響。主要包括三個方面：一是村民間矛盾糾紛增加。對土地調(diào)整持不同態(tài)度的村民之間存在意見分歧和利益沖突，調(diào)整土地會導(dǎo)致村民內(nèi)部分化。土地調(diào)整還涉及參與承包土地村民資格認(rèn)定，不同承包地之間地力、區(qū)位位置等的平衡調(diào)劑，互換、流轉(zhuǎn)承包地農(nóng)戶之間的溝通協(xié)調(diào)，以及家庭內(nèi)部分戶、出嫁女等成員之間的關(guān)系平衡一系列問題，容易形成矛盾沖突，影響村莊和諧穩(wěn)定。二是人力物力成本高。土地重新進(jìn)行調(diào)整，需要購買專業(yè)測量器材，還要耗費大量人力對村內(nèi)耕地、人口等進(jìn)行重新統(tǒng)計、測量和分配。此外，呼莊村脫貧攻堅、人居環(huán)境整治等任務(wù)較重，土地調(diào)整會擠占村干部和村民大部分時間精力，影響村內(nèi)其他工作開展。三是影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行。土地調(diào)整會對農(nóng)民產(chǎn)生不良預(yù)期，提前開始降低甚至放棄對土地的投入，影響規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。
三、思考
加快二輪承包到期后延包政策的制定。從調(diào)查可知，農(nóng)民對到期后如何延包很是關(guān)注。呼莊村二輪承包期限還剩10年，受流轉(zhuǎn)期限不得超過剩余期限等規(guī)定影響，有的農(nóng)民、新型經(jīng)營主體等已經(jīng)持觀望態(tài)度，需盡快明確政策，穩(wěn)定預(yù)期，給他們吃上定心丸，使其能全力投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
加強(qiáng)法律政策宣傳。法律政策得到正確的貫徹執(zhí)行，離不開農(nóng)民的支持和擁護(hù)?！俺邪趦?nèi)不得調(diào)整土地”政策執(zhí)行較為到位，主要是農(nóng)民明白“調(diào)與不調(diào)”之間的利害關(guān)系，認(rèn)可這項制度設(shè)計。新的延包政策出臺后，應(yīng)采取通俗易懂、農(nóng)民易于接受的形式開展政策宣傳，使得農(nóng)民群眾理解和接受新的政策，確保延包工作平穩(wěn)有序進(jìn)行。
完善農(nóng)民的社會保障機(jī)制。農(nóng)民想要調(diào)整土地，很大一部分原因在于社會保障機(jī)制不健全，保障標(biāo)準(zhǔn)偏低，有土地做依靠比較安心。針對農(nóng)民一方面希望擁有更多的土地，為自己的生活提供保障，另一方面又傾向于外出務(wù)工的矛盾心理，應(yīng)繼續(xù)加大投入，不斷完善農(nóng)村社會保障機(jī)制，減少農(nóng)戶對土地的依賴，通過政策引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，推動規(guī)模經(jīng)營和城鎮(zhèn)化發(fā)展。
作者單位：河南科技學(xué)院新科學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)營管理》2019年第3期 微信公眾號(原創(chuàng))
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