——基于美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策演變的經(jīng)驗借鑒
一、引言
鄉(xiāng)村振興作為新時期中國鄉(xiāng)村發(fā)展的新理念，把農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理和農(nóng)民生活作為系統(tǒng)的綜合體來考量，強調廣大農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)、生活和生態(tài)的協(xié)同發(fā)展。在改革開放40年后，中國鄉(xiāng)村發(fā)展取得了歷史性成就，但受到各種因素的制約，鄉(xiāng)村的全面振興還面臨著基礎設施落后、產(chǎn)業(yè)結構不合理、環(huán)境治理任務艱巨等突出問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略該如何規(guī)劃，政策體系如何設計，已經(jīng)成為當下中國政策制定者和研究者關注的焦點。
作為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的典型代表，美國在20世紀30年代就已經(jīng)開始了促進鄉(xiāng)村發(fā)展的積極實踐，通過立法為各項財政支持政策提供了法律支持，建立了城鄉(xiāng)共生的一體化模式，在解決農(nóng)民增收和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興方面發(fā)揮了積極的促進作用。在此過程中，美國提出了鄉(xiāng)村發(fā)展（Rural Development）概念，以提高鄉(xiāng)村居民生活質量和經(jīng)濟福祉為目標，以政府扶持、社會參與和技術援助為手段，通過培養(yǎng)鄉(xiāng)村社區(qū)的自我發(fā)展能力實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和經(jīng)濟增長。中美兩國在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟制度等方面有所不同，但是，站在長期和宏觀的角度，可以發(fā)現(xiàn)兩國鄉(xiāng)村發(fā)展受共同經(jīng)濟規(guī)律的支配，美國的鄉(xiāng)村發(fā)展歷程對中國來說具有一定的先導性和參照作用。在這個特定的歷史時期，深入解讀美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策，可以了解美國鄉(xiāng)村問題演變和政策調整的過程，特別是能夠總結學習美國在面臨城鄉(xiāng)失衡、鄉(xiāng)村經(jīng)濟停滯等矛盾時進行的政策創(chuàng)新和處理方式，系統(tǒng)全面提升對鄉(xiāng)村價值和鄉(xiāng)村建設的理解與認識。
二、美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的歷史演變及關鍵點
美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策經(jīng)歷了長期持續(xù)的演變過程，在不同時期，聯(lián)邦政府根據(jù)城鄉(xiāng)現(xiàn)實特征適時調整農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策，使之能夠順應時代發(fā)展需要。20世紀30年代大蕭條時期，農(nóng)場支持和農(nóng)產(chǎn)品支持政策是農(nóng)業(yè)政策的重點。隨著工業(yè)化、城市化進程不斷加快，農(nóng)業(yè)人口急劇向非農(nóng)部門轉移，城鄉(xiāng)結構失衡問題隨之凸顯。到20世紀70年代，如何振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟的議題得到國會重視，農(nóng)村政策的法制化進程由此開啟。美國政府先后采取了完善立法、構建鄉(xiāng)村發(fā)展政策管理機制等措施，形成了針對鄉(xiāng)村基礎設施建設、就業(yè)、環(huán)境保護等多方面、多層次的政策框架，有效解決了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題。
（一）鄉(xiāng)村發(fā)展政策的演變過程及關鍵舉措
1.鄉(xiāng)村發(fā)展政策導入階段：1936～1971年。20世紀30年代的經(jīng)濟大蕭條時期，美國農(nóng)業(yè)過剩問題十分突出，農(nóng)產(chǎn)品價格下跌、大量農(nóng)場主破產(chǎn)，農(nóng)民的平均收入只有全國平均收入的1/3。1936年，聯(lián)邦政府出臺《農(nóng)村電氣化法》，標志著美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策體系正式開啟。二戰(zhàn)結束后，國會把恢復國民經(jīng)濟作為首要任務。在此期間，美國的農(nóng)業(yè)政策主要圍繞著保障農(nóng)產(chǎn)品供給展開，通過提供直接補貼和價格支持，維持和提高農(nóng)場主收入。鄉(xiāng)村發(fā)展并未受到?jīng)Q策者的特別關注，政府只是出于對整體經(jīng)濟的考慮出臺涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的扶持政策，間接促進了鄉(xiāng)村發(fā)展。
2.鄉(xiāng)村發(fā)展政策立法完善階段：1972～1989年。20世紀60年代以來，美國農(nóng)村社會快速向非農(nóng)社會結構轉變，大量農(nóng)村人口涌向城市。農(nóng)村人口老齡化、經(jīng)濟落后的問題非常突出，社會出現(xiàn)“平衡城市和農(nóng)村”的呼聲。為此，美國政府進行了一系列結構性改革，以立法為支撐推進鄉(xiāng)村發(fā)展。1972年《農(nóng)村發(fā)展法》的實施開啟了農(nóng)村政策制度化時代。之后，國會頻頻立法，成立專門機構保護鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，從基礎設施建設、農(nóng)村信貸、農(nóng)村供水、公共住房、農(nóng)村研究與開發(fā)活動等方面明確了鄉(xiāng)村發(fā)展目標。
這一時期，聯(lián)邦政府對鄉(xiāng)村發(fā)展問題的理念發(fā)生了變化。此前鄉(xiāng)村發(fā)展問題曾被視作單純的農(nóng)業(yè)問題，政府試圖通過支持農(nóng)場和農(nóng)產(chǎn)品政策來解決。鄉(xiāng)村發(fā)展的目標也不再局限于保障農(nóng)村人口的最低生活水平，而是向著為農(nóng)村人口提供新的和高收入的就業(yè)機會，創(chuàng)造良好社區(qū)環(huán)境轉變。隨著執(zhí)政方式和公眾政治共識的變化，促進鄉(xiāng)村發(fā)展已經(jīng)從最初的僅受聯(lián)邦政府關注的問題轉變?yōu)楣姟⒚耖g機構和地方部門都密切重視的一個問題，各州和地方政府在鄉(xiāng)村發(fā)展政策制定中扮演著日益重要的角色。這一階段的鄉(xiāng)村發(fā)展政策目標逐漸豐富，政策指向性不斷增強，鄉(xiāng)村地區(qū)開始進行多樣化探索，制造業(yè)、服務業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。
3.鄉(xiāng)村發(fā)展政策體系成熟階段：1990年至今。自20世紀90年代始，聯(lián)邦政府主要通過整合各機構的行政職能，構建政策管理體系來實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。這一時期，美國主要通過農(nóng)業(yè)法案推行政策改革，鄉(xiāng)村發(fā)展政策向著政策主題多元化、政策導向市場化的方向轉變。從政策內容看，當前美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的關注重點在加強鄉(xiāng)村社區(qū)建設、培育鄉(xiāng)村經(jīng)濟增長新動力和創(chuàng)新環(huán)境保護工作3個方面。對于鄉(xiāng)村社區(qū)的建設，聯(lián)邦政府在提供安全住房和寬帶網(wǎng)絡的基礎上，通過信貸等金融工具為農(nóng)業(yè)企業(yè)和生產(chǎn)者提供援助；在培育經(jīng)濟增長新動力方面，美國力圖提高非農(nóng)經(jīng)濟在鄉(xiāng)村發(fā)展中的地位，旨在通過扶持能源經(jīng)濟和農(nóng)村商業(yè)等項目創(chuàng)造更多的就業(yè)機會；在創(chuàng)新環(huán)境保護工作方面，美國農(nóng)業(yè)部特別注重和農(nóng)場主及農(nóng)業(yè)企業(yè)的合作關系，開展了一系列行之有效的工作，如環(huán)境保護激勵項目、區(qū)域資源保護合作項目以及退耕項目等。
（二）美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的演變特征
1.在促進鄉(xiāng)村發(fā)展的長期過程中，政府的財政支持起到了主導作用。在聯(lián)邦政府的財政預算中，對鄉(xiāng)村發(fā)展計劃的支持水平是不斷提高的。二戰(zhàn)以前，政府對農(nóng)村公共服務的投資額很少，每年大約10億美元。進入政策成熟期后，政府不斷加大財政投入資金，2017年僅農(nóng)業(yè)法案中“鄉(xiāng)村發(fā)展”項目的撥款金額就達400億美元。若同時考慮企業(yè)、地方、州和聯(lián)邦政府的投資，促進鄉(xiāng)村發(fā)展的支持總額將更為可觀。
2.政策目標隨著鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)實不斷調整，階段性特征明顯。20世紀50年代，鄉(xiāng)村發(fā)展僅僅是農(nóng)場支持政策的附屬成果，農(nóng)業(yè)政策聚焦在穩(wěn)定和保障農(nóng)場主收入方面；隨著城鄉(xiāng)結構失衡、農(nóng)業(yè)收入占比下降等問題的加劇，鄉(xiāng)村發(fā)展的政策目標從保障鄉(xiāng)村居民基本生活向促進鄉(xiāng)村社區(qū)可持續(xù)發(fā)展、提升生活質量的方向轉變。整體來看，美國對鄉(xiāng)村發(fā)展的認識歷經(jīng)了3個階段：一是單純對農(nóng)場實施政策支持階段；二是整合農(nóng)場支持與鄉(xiāng)村發(fā)展政策，強化鄉(xiāng)村基礎條件與農(nóng)業(yè)基礎階段；三是鄉(xiāng)村多元化發(fā)展和城鄉(xiāng)共生的一體化階段。
3.對鄉(xiāng)村發(fā)展的支持遵循著從改善鄉(xiāng)村基礎設施、解決鄉(xiāng)村貧困問題再到培育鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力的實施路徑。從美國的實踐經(jīng)驗看，聯(lián)邦政府前期投入大量財政資金用于解決水、電、路等公共基礎設施；中期開始關注貧困問題，通過引入新興產(chǎn)業(yè)、提供技術援助等多種手段提高居民收入水平，緩解城鄉(xiāng)收入差距；后期美國政府更多關注教育培訓、就業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護等領域，著重培育鄉(xiāng)村的自我發(fā)展能力。
4.政府對鄉(xiāng)村發(fā)展的支持手段從單一的財政資金支持向市場與政府結合的多元化方向發(fā)展。隨著聯(lián)邦政府財政赤字的不斷擴大，美國政府有意識地引入社會資本，借助市場力量來保障鄉(xiāng)村地區(qū)能夠獲得足夠的支持資金，支持手段由財政直接補貼向金融信貸扶持轉變。
三、美國支持鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)驗與啟示
（一）明確的政府導向和高效的管理體系是支持鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎條件
鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力弱，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要依賴政府穩(wěn)定和持續(xù)的關注支持。縱觀美國支持鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)歷，不難發(fā)現(xiàn)，美國城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展得益于其明確的政府導向和良好的制度保障。美國針對鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后的現(xiàn)實情況制定了一系列增強鄉(xiāng)村發(fā)展的支持政策，以財政補貼和信貸支持相結合的方式，大力扶持鄉(xiāng)村發(fā)展，促進鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟增長。
（二）有序解決鄉(xiāng)村發(fā)展的階段性矛盾，堅持城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展路徑
美國支持鄉(xiāng)村發(fā)展并非一蹴而就，而是隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)矛盾的變化不斷調整完善。20世紀30年代，美國鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相對城市非常落后，鄉(xiāng)村發(fā)展政策目標聚焦在水、電、路等硬件基礎設施建設方面，力圖通過政府財政資源的再分配縮小城鄉(xiāng)差距。20世紀80年代，美國鄉(xiāng)村貧困問題突出，經(jīng)濟增長與減貧關系逐漸減弱。因此，聯(lián)邦政府加大了財政扶貧支持力度，政策重點向解決鄉(xiāng)村貧困問題轉移。20世紀90年代后，經(jīng)濟全球化和貿易自由化嚴重影響了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為提高鄉(xiāng)村地區(qū)的競爭力，美國政府決定通過培養(yǎng)鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力實現(xiàn)鄉(xiāng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村發(fā)展政策內容逐漸豐富，教育培訓、新興產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等偏軟的領域成為鄉(xiāng)村發(fā)展政策關注的焦點。
（三）完善的立法為美國鄉(xiāng)村發(fā)展提供了強有力的制度保障
完善的立法是鄉(xiāng)村發(fā)展的根本保障，美國始終把對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策的立法保護作為推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、促進城鄉(xiāng)一體化的重要舉措。1936年《農(nóng)村電氣化法》的實施標志著美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的開啟。之后，聯(lián)邦政府陸續(xù)出臺了一系列法律。1990年，鄉(xiāng)村發(fā)展計劃在《糧食、農(nóng)業(yè)、保育和貿易法案》中單獨成章，內容涵蓋基礎設施投資、自然環(huán)境保護、商業(yè)服務合作、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面。法律的強制性保障了美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策資金投入的連貫性和平穩(wěn)性，避免了資金因外界因素的變更發(fā)生變化。
（四）政府、市場和社會的良性互動是城鄉(xiāng)融合的核心機制
建立政府與私人機構之間的合作伙伴關系是美國促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要手段之一。在美國支持鄉(xiāng)村發(fā)展的演進過程中，聯(lián)邦政府積極借助市場力量，逐漸強化政府與私人部門之間的互動模式。從當前美國支持鄉(xiāng)村發(fā)展的資金來源看，除了政府補貼以外，各種合作方也為鄉(xiāng)村地區(qū)提供了重要的貸款和補助支持。這些合作方既包括白宮的鄉(xiāng)村委員會、農(nóng)村基金會、也有地方農(nóng)業(yè)部的發(fā)展雇員、非營利性組織和房產(chǎn)公司經(jīng)紀人等。美國的實踐經(jīng)驗表明，鄉(xiāng)村發(fā)展不是靠政府大包大攬的，隨著發(fā)展環(huán)境的改變，政府與市場的關系需要進行相應的調整。在鄉(xiāng)村發(fā)展到一定程度后，政府可以適時引入私人部門，借助和發(fā)揮市場作用。
四、對中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)路徑的思考
（一）充分認識鄉(xiāng)村振興的長期性，分階段、有先后、循序漸進地改革
美國在促進鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的戰(zhàn)略思維啟迪我們，城鄉(xiāng)融合不可能只是短期工程，而是長期的歷史性任務。對此，要做好打持久戰(zhàn)、攻堅戰(zhàn)的準備，分階段、有側重地支持鄉(xiāng)村發(fā)展。現(xiàn)階段，中國政府有必要繼續(xù)加大財政資金的支持力度，優(yōu)先將學校、醫(yī)院、消防等公共基礎設施納入發(fā)展規(guī)劃，提高交通、能源和通訊設施的投入力度，推動公共服務向鄉(xiāng)村延伸，以滿足農(nóng)村居民的生活與工作要求，適應信息化的發(fā)展形勢。在支持鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，要將階段性短期目標和長期目標結合起來，分階段、分步驟實施，逐步完善政策工具和制度框架。
（二）加快推進鄉(xiāng)村振興政策法制化，以立法保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施
美國經(jīng)驗表明，通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法保障鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，以法律形式規(guī)定對鄉(xiāng)村發(fā)展的補貼制度和信貸支持體系，是應對政策執(zhí)行隨意化的有效手段。當前中國對農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的立法層次低，絕大多數(shù)政策措施停留在行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章制度層面上，缺乏高層次法律效力的約束，也由此導致了政策執(zhí)行規(guī)范性差、落實不到位等問題。因此，必須加快農(nóng)業(yè)法制建設，從全局性角度做好鄉(xiāng)村振興的頂層規(guī)劃，確保財政補貼資金的常態(tài)化和可持續(xù)性。在資金投入方面，制定農(nóng)業(yè)資金管理法規(guī)，保障農(nóng)業(yè)融資渠道暢通，增加資金流通的透明度；在政策監(jiān)管方面，構建農(nóng)村政策實施的督查機制，規(guī)范各項政策的實施方案，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策能真正達到促進鄉(xiāng)村發(fā)展、扶持農(nóng)業(yè)的目的。
在立法重點上，應以農(nóng)業(yè)供給側結構性改革為主線，把規(guī)劃和政策法定化，優(yōu)先對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設、民生保障等方面制定法律，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合；在法律執(zhí)行上，應該深入推進行政執(zhí)法改革向基層延伸，推動執(zhí)法隊伍整合，提高執(zhí)法能力和水平。
（三）建立鄉(xiāng)村振興的管理體系，明確政策制定和執(zhí)行部門的權責
與美國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的內容相比，中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及的內容更加廣泛，“農(nóng)業(yè)”“農(nóng)村”“農(nóng)民”問題更為復雜。為更好推進中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實，有必要成立專門負責鄉(xiāng)村振興的行政機構，明確和強化各級政府的“三農(nóng)”投入責任，保障鄉(xiāng)村發(fā)展政策的有效落實。2018年3月，國家撤銷農(nóng)業(yè)部，正式組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，其職能包括統(tǒng)籌研究和組織實施“三農(nóng)”工作戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，這一舉措正是完善鄉(xiāng)村發(fā)展政策框架和制度的良好契機，充分體現(xiàn)了國家做好“三農(nóng)”工作的決心。
（四）建立多元化資金投入渠道，借助市場力量和社會資本支持鄉(xiāng)村發(fā)展
美國聯(lián)邦政府一直將市場機制視為促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的決定因素，通過不斷加強與地方、各州政府和私人力量的合作，將新興的金融機構引入到鄉(xiāng)村社區(qū)建設過程中，與財政政策一起為鄉(xiāng)村地區(qū)提供資金支持。中國鄉(xiāng)村的基礎條件非常薄弱，更是需要巨額的資金投入支撐鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。因此，中國政府可考慮適當引入社會資本，鼓勵廣大農(nóng)民和社會各界參與鄉(xiāng)村振興。在具體實施過程中，財政部門可以創(chuàng)新社會資金的管理模式，發(fā)揮財政資金的杠桿“撬動”作用，制定金融機構服務鄉(xiāng)村振興的考核方法，積極鼓勵金融和民間社會資本投入鄉(xiāng)村發(fā)展，提高支農(nóng)資金配置效率，為鄉(xiāng)村振興提供更加可持續(xù)的資金來源。
（五）鄉(xiāng)村振興政策的實施要把握好政策兼容性和地區(qū)多樣性
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要從中國實情出發(fā)，尊重中國特色，把握鄉(xiāng)村發(fā)展的階段性特征。
第一，促進鄉(xiāng)村發(fā)展的方向和措施要與促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的措施相一致、相協(xié)調。促進鄉(xiāng)村振興的措施體系應該是一體化的，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這三大主體不可被分割對待。與發(fā)達國家相比，鄉(xiāng)村仍然是中國的發(fā)展短板，農(nóng)民收入水平低、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構不合理的問題至今依然嚴峻。因此，鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)還是要以推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為重點，以提高農(nóng)民收入為根本核心，通過推動一二三產(chǎn)業(yè)融合，使農(nóng)業(yè)成為盈利產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的穩(wěn)步提升，進而帶動農(nóng)民增收。
第二，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要順應城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程。目前中國還處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展階段，工農(nóng)差距仍然很大。這種情況下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要與城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程相結合，一方面要確保新型城鎮(zhèn)化的順利實施，另一方面要做好頂層設計，充分避免和弱化人口流失帶來的負面影響。
第三，農(nóng)村地區(qū)的多樣化決定了鄉(xiāng)村振興要依據(jù)各地區(qū)的發(fā)展狀況采取相應的政策手段。中國地域遼闊，不同地方鄉(xiāng)村的發(fā)展特征差異顯著。因此，鄉(xiāng)村振興不能搞一刀切，要根據(jù)地方特色分類推進。對于空心化較為嚴重的村莊，它們基礎條件薄弱，鄉(xiāng)村振興的重點應當更加注重基礎設施的完善和公共服務的供給；對于基礎條件較好的村莊，則要鼓勵發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)，建立長期的競爭優(yōu)勢。
作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第3期
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