——基于美國鄉村發展政策演變的經驗借鑒
一、引言
鄉村振興作為新時期中國鄉村發展的新理念，把農業發展、鄉村治理和農民生活作為系統的綜合體來考量，強調廣大農村地區生產、生活和生態的協同發展。在改革開放40年后，中國鄉村發展取得了歷史性成就，但受到各種因素的制約，鄉村的全面振興還面臨著基礎設施落后、產業結構不合理、環境治理任務艱巨等突出問題。鄉村振興戰略該如何規劃，政策體系如何設計，已經成為當下中國政策制定者和研究者關注的焦點。
作為城鄉發展一體化的典型代表，美國在20世紀30年代就已經開始了促進鄉村發展的積極實踐，通過立法為各項財政支持政策提供了法律支持，建立了城鄉共生的一體化模式，在解決農民增收和實現鄉村振興方面發揮了積極的促進作用。在此過程中，美國提出了鄉村發展（Rural Development）概念，以提高鄉村居民生活質量和經濟福祉為目標，以政府扶持、社會參與和技術援助為手段，通過培養鄉村社區的自我發展能力實現城鄉一體化和經濟增長。中美兩國在資源稟賦、產業結構和經濟制度等方面有所不同，但是，站在長期和宏觀的角度，可以發現兩國鄉村發展受共同經濟規律的支配，美國的鄉村發展歷程對中國來說具有一定的先導性和參照作用。在這個特定的歷史時期，深入解讀美國鄉村發展政策，可以了解美國鄉村問題演變和政策調整的過程，特別是能夠總結學習美國在面臨城鄉失衡、鄉村經濟停滯等矛盾時進行的政策創新和處理方式，系統全面提升對鄉村價值和鄉村建設的理解與認識。
二、美國鄉村發展政策的歷史演變及關鍵點
美國鄉村發展政策經歷了長期持續的演變過程，在不同時期，聯邦政府根據城鄉現實特征適時調整農業農村政策，使之能夠順應時代發展需要。20世紀30年代大蕭條時期，農場支持和農產品支持政策是農業政策的重點。隨著工業化、城市化進程不斷加快，農業人口急劇向非農部門轉移，城鄉結構失衡問題隨之凸顯。到20世紀70年代，如何振興鄉村經濟的議題得到國會重視，農村政策的法制化進程由此開啟。美國政府先后采取了完善立法、構建鄉村發展政策管理機制等措施，形成了針對鄉村基礎設施建設、就業、環境保護等多方面、多層次的政策框架，有效解決了城鄉發展不平衡的問題。
（一）鄉村發展政策的演變過程及關鍵舉措
1.鄉村發展政策導入階段：1936～1971年。20世紀30年代的經濟大蕭條時期，美國農業過剩問題十分突出，農產品價格下跌、大量農場主破產，農民的平均收入只有全國平均收入的1/3。1936年，聯邦政府出臺《農村電氣化法》，標志著美國鄉村發展政策體系正式開啟。二戰結束后，國會把恢復國民經濟作為首要任務。在此期間，美國的農業政策主要圍繞著保障農產品供給展開，通過提供直接補貼和價格支持，維持和提高農場主收入。鄉村發展并未受到決策者的特別關注，政府只是出于對整體經濟的考慮出臺涉及農業農村的扶持政策，間接促進了鄉村發展。
2.鄉村發展政策立法完善階段：1972～1989年。20世紀60年代以來，美國農村社會快速向非農社會結構轉變，大量農村人口涌向城市。農村人口老齡化、經濟落后的問題非常突出，社會出現“平衡城市和農村”的呼聲。為此，美國政府進行了一系列結構性改革，以立法為支撐推進鄉村發展。1972年《農村發展法》的實施開啟了農村政策制度化時代。之后，國會頻頻立法，成立專門機構保護鄉村經濟發展，從基礎設施建設、農村信貸、農村供水、公共住房、農村研究與開發活動等方面明確了鄉村發展目標。
這一時期，聯邦政府對鄉村發展問題的理念發生了變化。此前鄉村發展問題曾被視作單純的農業問題，政府試圖通過支持農場和農產品政策來解決。鄉村發展的目標也不再局限于保障農村人口的最低生活水平，而是向著為農村人口提供新的和高收入的就業機會，創造良好社區環境轉變。隨著執政方式和公眾政治共識的變化，促進鄉村發展已經從最初的僅受聯邦政府關注的問題轉變為公眾、民間機構和地方部門都密切重視的一個問題，各州和地方政府在鄉村發展政策制定中扮演著日益重要的角色。這一階段的鄉村發展政策目標逐漸豐富，政策指向性不斷增強，鄉村地區開始進行多樣化探索，制造業、服務業等新興產業快速發展。
3.鄉村發展政策體系成熟階段：1990年至今。自20世紀90年代始，聯邦政府主要通過整合各機構的行政職能，構建政策管理體系來實現鄉村的可持續發展。這一時期，美國主要通過農業法案推行政策改革，鄉村發展政策向著政策主題多元化、政策導向市場化的方向轉變。從政策內容看，當前美國鄉村發展政策的關注重點在加強鄉村社區建設、培育鄉村經濟增長新動力和創新環境保護工作3個方面。對于鄉村社區的建設，聯邦政府在提供安全住房和寬帶網絡的基礎上，通過信貸等金融工具為農業企業和生產者提供援助；在培育經濟增長新動力方面，美國力圖提高非農經濟在鄉村發展中的地位，旨在通過扶持能源經濟和農村商業等項目創造更多的就業機會；在創新環境保護工作方面，美國農業部特別注重和農場主及農業企業的合作關系，開展了一系列行之有效的工作，如環境保護激勵項目、區域資源保護合作項目以及退耕項目等。
（二）美國鄉村發展政策的演變特征
1.在促進鄉村發展的長期過程中，政府的財政支持起到了主導作用。在聯邦政府的財政預算中，對鄉村發展計劃的支持水平是不斷提高的。二戰以前，政府對農村公共服務的投資額很少，每年大約10億美元。進入政策成熟期后，政府不斷加大財政投入資金，2017年僅農業法案中“鄉村發展”項目的撥款金額就達400億美元。若同時考慮企業、地方、州和聯邦政府的投資，促進鄉村發展的支持總額將更為可觀。
2.政策目標隨著鄉村發展現實不斷調整，階段性特征明顯。20世紀50年代，鄉村發展僅僅是農場支持政策的附屬成果，農業政策聚焦在穩定和保障農場主收入方面；隨著城鄉結構失衡、農業收入占比下降等問題的加劇，鄉村發展的政策目標從保障鄉村居民基本生活向促進鄉村社區可持續發展、提升生活質量的方向轉變。整體來看，美國對鄉村發展的認識歷經了3個階段：一是單純對農場實施政策支持階段；二是整合農場支持與鄉村發展政策，強化鄉村基礎條件與農業基礎階段；三是鄉村多元化發展和城鄉共生的一體化階段。
3.對鄉村發展的支持遵循著從改善鄉村基礎設施、解決鄉村貧困問題再到培育鄉村自我發展能力的實施路徑。從美國的實踐經驗看，聯邦政府前期投入大量財政資金用于解決水、電、路等公共基礎設施；中期開始關注貧困問題，通過引入新興產業、提供技術援助等多種手段提高居民收入水平，緩解城鄉收入差距；后期美國政府更多關注教育培訓、就業、生態環境保護等領域，著重培育鄉村的自我發展能力。
4.政府對鄉村發展的支持手段從單一的財政資金支持向市場與政府結合的多元化方向發展。隨著聯邦政府財政赤字的不斷擴大，美國政府有意識地引入社會資本，借助市場力量來保障鄉村地區能夠獲得足夠的支持資金，支持手段由財政直接補貼向金融信貸扶持轉變。
三、美國支持鄉村發展的經驗與啟示
（一）明確的政府導向和高效的管理體系是支持鄉村發展的基礎條件
鄉村自我發展能力弱，實現鄉村振興需要依賴政府穩定和持續的關注支持?？v觀美國支持鄉村發展的經歷，不難發現，美國城鄉一體化的快速發展得益于其明確的政府導向和良好的制度保障。美國針對鄉村經濟發展滯后的現實情況制定了一系列增強鄉村發展的支持政策，以財政補貼和信貸支持相結合的方式，大力扶持鄉村發展，促進鄉村地區經濟增長。
（二）有序解決鄉村發展的階段性矛盾，堅持城鄉一體化的發展路徑
美國支持鄉村發展并非一蹴而就，而是隨著經濟發展和城鄉矛盾的變化不斷調整完善。20世紀30年代，美國鄉村經濟發展水平相對城市非常落后，鄉村發展政策目標聚焦在水、電、路等硬件基礎設施建設方面，力圖通過政府財政資源的再分配縮小城鄉差距。20世紀80年代，美國鄉村貧困問題突出，經濟增長與減貧關系逐漸減弱。因此，聯邦政府加大了財政扶貧支持力度，政策重點向解決鄉村貧困問題轉移。20世紀90年代后，經濟全球化和貿易自由化嚴重影響了鄉村傳統產業的發展，為提高鄉村地區的競爭力，美國政府決定通過培養鄉村自我發展能力實現鄉村社區的可持續發展。鄉村發展政策內容逐漸豐富，教育培訓、新興產業、生態環境等偏軟的領域成為鄉村發展政策關注的焦點。
（三）完善的立法為美國鄉村發展提供了強有力的制度保障
完善的立法是鄉村發展的根本保障，美國始終把對農業和農村政策的立法保護作為推動鄉村經濟發展、促進城鄉一體化的重要舉措。1936年《農村電氣化法》的實施標志著美國鄉村發展政策的開啟。之后，聯邦政府陸續出臺了一系列法律。1990年，鄉村發展計劃在《糧食、農業、保育和貿易法案》中單獨成章，內容涵蓋基礎設施投資、自然環境保護、商業服務合作、社區可持續發展等方面。法律的強制性保障了美國鄉村發展政策資金投入的連貫性和平穩性，避免了資金因外界因素的變更發生變化。
（四）政府、市場和社會的良性互動是城鄉融合的核心機制
建立政府與私人機構之間的合作伙伴關系是美國促進鄉村經濟發展的重要手段之一。在美國支持鄉村發展的演進過程中，聯邦政府積極借助市場力量，逐漸強化政府與私人部門之間的互動模式。從當前美國支持鄉村發展的資金來源看，除了政府補貼以外，各種合作方也為鄉村地區提供了重要的貸款和補助支持。這些合作方既包括白宮的鄉村委員會、農村基金會、也有地方農業部的發展雇員、非營利性組織和房產公司經紀人等。美國的實踐經驗表明，鄉村發展不是靠政府大包大攬的，隨著發展環境的改變，政府與市場的關系需要進行相應的調整。在鄉村發展到一定程度后，政府可以適時引入私人部門，借助和發揮市場作用。
四、對中國鄉村振興戰略實現路徑的思考
（一）充分認識鄉村振興的長期性，分階段、有先后、循序漸進地改革
美國在促進鄉村發展過程中的戰略思維啟迪我們，城鄉融合不可能只是短期工程，而是長期的歷史性任務。對此，要做好打持久戰、攻堅戰的準備，分階段、有側重地支持鄉村發展?，F階段，中國政府有必要繼續加大財政資金的支持力度，優先將學校、醫院、消防等公共基礎設施納入發展規劃，提高交通、能源和通訊設施的投入力度，推動公共服務向鄉村延伸，以滿足農村居民的生活與工作要求，適應信息化的發展形勢。在支持鄉村發展過程中，要將階段性短期目標和長期目標結合起來，分階段、分步驟實施，逐步完善政策工具和制度框架。
（二）加快推進鄉村振興政策法制化，以立法保證鄉村振興戰略的實施
美國經驗表明，通過農業農村立法保障鄉村經濟的發展，以法律形式規定對鄉村發展的補貼制度和信貸支持體系，是應對政策執行隨意化的有效手段。當前中國對農業農村政策的立法層次低，絕大多數政策措施停留在行政法規、地方法規和規章制度層面上，缺乏高層次法律效力的約束，也由此導致了政策執行規范性差、落實不到位等問題。因此，必須加快農業法制建設，從全局性角度做好鄉村振興的頂層規劃，確保財政補貼資金的常態化和可持續性。在資金投入方面，制定農業資金管理法規，保障農業融資渠道暢通，增加資金流通的透明度；在政策監管方面，構建農村政策實施的督查機制，規范各項政策的實施方案，使農業農村政策能真正達到促進鄉村發展、扶持農業的目的。
在立法重點上，應以農業供給側結構性改革為主線，把規劃和政策法定化，優先對鄉村產業發展、生態建設、民生保障等方面制定法律，推進農村一二三產業融合；在法律執行上，應該深入推進行政執法改革向基層延伸，推動執法隊伍整合，提高執法能力和水平。
（三）建立鄉村振興的管理體系，明確政策制定和執行部門的權責
與美國鄉村發展政策的內容相比，中國鄉村振興戰略涉及的內容更加廣泛，“農業”“農村”“農民”問題更為復雜。為更好推進中國鄉村振興戰略的落實，有必要成立專門負責鄉村振興的行政機構，明確和強化各級政府的“三農”投入責任，保障鄉村發展政策的有效落實。2018年3月，國家撤銷農業部，正式組建農業農村部，其職能包括統籌研究和組織實施“三農”工作戰略、規劃和政策，這一舉措正是完善鄉村發展政策框架和制度的良好契機，充分體現了國家做好“三農”工作的決心。
（四）建立多元化資金投入渠道，借助市場力量和社會資本支持鄉村發展
美國聯邦政府一直將市場機制視為促進農村經濟發展的決定因素，通過不斷加強與地方、各州政府和私人力量的合作，將新興的金融機構引入到鄉村社區建設過程中，與財政政策一起為鄉村地區提供資金支持。中國鄉村的基礎條件非常薄弱，更是需要巨額的資金投入支撐鄉村經濟的發展。因此，中國政府可考慮適當引入社會資本，鼓勵廣大農民和社會各界參與鄉村振興。在具體實施過程中，財政部門可以創新社會資金的管理模式，發揮財政資金的杠桿“撬動”作用，制定金融機構服務鄉村振興的考核方法，積極鼓勵金融和民間社會資本投入鄉村發展，提高支農資金配置效率，為鄉村振興提供更加可持續的資金來源。
（五）鄉村振興政策的實施要把握好政策兼容性和地區多樣性
實施鄉村振興戰略需要從中國實情出發，尊重中國特色，把握鄉村發展的階段性特征。
第一，促進鄉村發展的方向和措施要與促進農業發展、農民增收的措施相一致、相協調。促進鄉村振興的措施體系應該是一體化的，農業、農村、農民這三大主體不可被分割對待。與發達國家相比，鄉村仍然是中國的發展短板，農民收入水平低、農業產業結構不合理的問題至今依然嚴峻。因此，鄉村振興的實現還是要以推動現代農業發展為重點，以提高農民收入為根本核心，通過推動一二三產業融合，使農業成為盈利產業，實現農業綜合生產能力的穩步提升，進而帶動農民增收。
第二，鄉村振興戰略要順應城鎮化和工業化進程。目前中國還處于城鎮化和工業化的快速發展階段，工農差距仍然很大。這種情況下，鄉村振興戰略要與城鎮化和工業化進程相結合，一方面要確保新型城鎮化的順利實施，另一方面要做好頂層設計，充分避免和弱化人口流失帶來的負面影響。
第三，農村地區的多樣化決定了鄉村振興要依據各地區的發展狀況采取相應的政策手段。中國地域遼闊，不同地方鄉村的發展特征差異顯著。因此，鄉村振興不能搞一刀切，要根據地方特色分類推進。對于空心化較為嚴重的村莊，它們基礎條件薄弱，鄉村振興的重點應當更加注重基礎設施的完善和公共服務的供給；對于基礎條件較好的村莊，則要鼓勵發展新型產業，建立長期的競爭優勢。
作者單位：中國農業大學經濟管理學院
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2019年第3期
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