我國行政監(jiān)督體系中的“最后一公里”
摘 要：隨著我國懲治腐敗力度的不斷加強, 農(nóng)村村干部的腐敗問題受到越來越多的關注, 農(nóng)村村干部的監(jiān)督問題已成了我國行政監(jiān)督體系中的一大難題。如何打通監(jiān)督體系中的最后一公里, 使農(nóng)村村干部的權力也納入有效的監(jiān)督體系之中, 成為目前亟待解決的難題。本文通過對農(nóng)村村干部監(jiān)督的現(xiàn)狀進行分析, 提出從上級監(jiān)督、同級監(jiān)督、民主監(jiān)督三個層面進行監(jiān)督體系的改革從而實現(xiàn)對村干部的有效監(jiān)督。
村干部是黨和政府在基層的形象代言人, 他們是否依法依規(guī)依紀辦事, 關乎老百姓的切身利益, 也關乎基層的有序運行。2015年中央一號文件專章提出“加強農(nóng)村法治建設”, 釋放了明確信號, 表示要“嚴肅處理違反黨規(guī)黨紀的行為, 堅決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的不正之風和腐敗問題”。
一、問題的提出
最后一公里, 在英美也常被稱為Last Mile。起初“最后一公里”經(jīng)常被用來描述公共交通末梢和微循環(huán)的問題。近年來, 這一概念逐漸被一些行業(yè)所使用, 引申為完成一件事情的最后而且關鍵性的步驟, 通常此步驟還充滿困難且意義重大。本文探討的“最后一公里”問題, 不限于交通、通訊、網(wǎng)絡等具有具體“線路最后一段”的狹義概念, 而是意指公共管理與服務中善始善終、重視末端、重視細節(jié)、重視銜接、重視群眾滿意度等更為廣義的概念。本文中所指的我國行政監(jiān)督體系中的最后一公里問題就是指我國行政監(jiān)督體系中的基層村干部的監(jiān)督問題。本文使用“最后一公里”這一名詞是為了更加形象地說明村干部監(jiān)督問題在我國監(jiān)督體系中的重要位置和解決這一問題的重要性。
“村干部”在各國含義其實存在著差異性, 但有一個基本通用的定義:“村一級干部或村一級的組織負責人”[1]。由于我國村干部不在行政編制序列中, 不是公務員身份, 不屬于真正意義上的“官”, 但卻是我國農(nóng)村最基層的領導人, 這種雙重的身份決定了他們并非專業(yè)和終身制, 也沒有固定的職業(yè)化特征, 也就是說村干部是區(qū)別于國家公務員的特殊群體, 村干部是游離于國家行政干部體制之外的邊緣化干部。我們可以將“村干部”定義為:在我國村民自治體制下, 由村民依法選舉產(chǎn)生, 并在村黨組織和村民委員會及相關組織擔任職務, 依法履行對村級公共事務和公益事業(yè)的管理職能并享受相應政治待遇和經(jīng)濟報酬的農(nóng)村工作人員。
“村干部”是一個村公共生活的核心人物, 是農(nóng)民訴求的首選通道和依托對象, 在農(nóng)民心中扮演重要角色, 因此村干部在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會管理中起著非常重要的作用。農(nóng)村穩(wěn)定是國家穩(wěn)定的基礎, 由于我國行政監(jiān)督體系的不完整, 對村干部的監(jiān)督力度不夠, 村干部腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生, 違法違紀現(xiàn)象呈遞增趨勢, 村干部的腐敗與不作為不僅損害了數(shù)億農(nóng)村居民的利益, 也侵蝕著國民經(jīng)濟和國家政權肌體, 所以打通我國行政監(jiān)督體系中的“最后一公里”, 實現(xiàn)對村干部的有效監(jiān)督勢在必行。
二、農(nóng)村村干部監(jiān)督的現(xiàn)狀
近年來, 日益頻繁、日益嚴重的村干部違法違紀現(xiàn)象已然成為國家和社會輿論關注的焦點, 在我國目前的村干部監(jiān)督現(xiàn)狀中, 常出現(xiàn)“上級監(jiān)督太遠, 同級監(jiān)督太軟, 群眾監(jiān)督太難”的尷尬局面, 監(jiān)督機制出現(xiàn)真空, 村干部貪污腐敗現(xiàn)象普遍存在, 村干部監(jiān)督方面現(xiàn)狀堪憂, 其問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
1. 監(jiān)督制度上存在漏洞, 使村民無從監(jiān)督。
村民大會作為村級最高權力機構, 但實際卻很難發(fā)揮作用, 常常是村委會最后說了算。村委會已經(jīng)超出了設定的權限, 村民自治沒有真正實現(xiàn)。村務公開形式主義, 只存在于法律、法規(guī)的條款中, 在運行中卻被無視。并且, 村干部一手遮天, 可以隨意決定村務公開的內容, 避重就輕, 甚至有些關鍵性的信息不公開, 這種隨意性導致了公開的內容存在虛假性, 存在明顯的制度缺陷。村民與村干部的信息嚴重不對稱, 他們不直接參與管理, 缺乏權威的信息披露, 不能確定哪些是真公開哪些是假公開。再者, 村財務制度也不夠完善。有些村子財務管理混亂, 村財務狀況掌握在少數(shù)人手里, 村干部將自家親戚安排進村財務人員以及村民監(jiān)督小組中, 因此財務制度和監(jiān)督制度形同虛設, 村干部一人說了算, 村財務成了一鍋糊涂粥。
2. 農(nóng)村目前的熟人特點, 令許多村民主動放棄了監(jiān)督權, 民主監(jiān)督實際缺失。
《村民委員會自治法》明確規(guī)定:村民依法享有民主監(jiān)督權。這是實現(xiàn)村民自治的最根本最有效的方法, 然而在現(xiàn)實生活中, 民主監(jiān)督卻得不到切實保障, 村民在監(jiān)督時常常是想監(jiān)督卻沒有方法和條件, 民主監(jiān)督存在形式主義。在民主監(jiān)督缺位的情況下, 即便選舉公正公開, 后面的決策和管理程序也不會是民主的, 變成了少數(shù)人的決策和管理行為, 村一級的公共權力就會被濫用。雖然我國法律明確規(guī)定, 村民委員會向村民大會、村民代表大會負責并報告工作, 接受農(nóng)民群眾監(jiān)督。從村民自治制度的實際運行情況上來看, 民主監(jiān)督往往是所有自治制度中最薄弱的環(huán)節(jié)。我國法律規(guī)定, 村委會主任的罷免程序, 必須有本村內五分之一以上的有選舉權的村民, 或者由三分之一以上的村民代表聯(lián)合提出, 并有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票, 經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過。這種罷免程序條件十分苛刻, 難以實現(xiàn), 況且被罷免的村干部都是村里的老人、熟人, 村民擔心舉報或者罷免的監(jiān)督方式會遭到報復和同村人的埋怨, 不愿得罪人, 因此主動放棄監(jiān)督權, 不愿、不敢監(jiān)督。
3. 部分村干部身兼數(shù)職, 權力過度集中。
目前的村干部腐敗, 存在著千絲萬縷的連帶關系, 其原因很多都是因為有些村的村干部一人擔任好幾個職務, 存在交叉任職現(xiàn)象。在實際運行過程中存在三個部門共同管理村級事務:即黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織, 看似各司其職的管理方式, 有時候這三個部門實際上是一套人馬執(zhí)行。因為缺乏職務擔任人員限制條件的硬性規(guī)定, 更有甚者將村黨組織、村委會、村集體經(jīng)濟組織三合一, 書記、主任職務由一個人擔任, 可謂集黨務、管理權和財權于一身;有的村干部, 把會計等職位弄成自家親戚擔任, 導致財務收支混亂, 審批程序成了空擺設現(xiàn)象的泛濫。村干部因此享有很多特權, 再加上身兼數(shù)職, 權力過于集中, 很容易造成官僚作風、專制作風泛濫, 不做調查研究, 習慣“拍腦袋”決策, 搞“一言堂”。長此以往, 村干部在一個村中稱王稱霸, 老百姓苦不堪言卻更加不敢監(jiān)督。
4. 上級監(jiān)督疲軟, 雖然表面上存在監(jiān)督形式, 但往往是走過場、相互扯皮推諉。
監(jiān)管部門各管各自的工作, 職能分割嚴重, 缺乏協(xié)調和溝通, 很難形成監(jiān)督合力。我國目前由組織部門管理基層黨建工作, 民政部門管理村委會選舉工作, 紀檢部門管理村干部違法違紀處理等等。正是這樣的管理方式, 導致村級管理多頭管理, 一旦出現(xiàn)違法違紀現(xiàn)象, 各個部門卻互相不溝通, 缺乏合力, 立即變?yōu)闊o頭管理, 造成上級監(jiān)督成了空擺設的局面。村委會屬于群眾自治性組織, 因此它是實行自我管理的個體, 與上級政府并不是上下級關系。這就意味著上級政府只能對村委會的工作進行指導, 而不能過分干涉, 因此, 上級對村干部的監(jiān)督工作并不是那么容易。
我國行政監(jiān)督體系的不健全, 村干部監(jiān)督機制的缺失, 致使村干部貪污腐敗普遍存在, 村干部的貪污腐敗損害了群眾切身利益, 致使農(nóng)村信訪事件猛增, 影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定, 嚴重破壞了黨干群關系和黨在群眾中的威信。
三、打通我國行政監(jiān)督體系最后一公里的對策建議
根據(jù)農(nóng)村村干部監(jiān)督的現(xiàn)狀分析和“上級監(jiān)督太遠, 同級監(jiān)督太軟, 群眾監(jiān)督太難”的實際情況, 本文認為打通我國行政監(jiān)督體系的最后一公里, 需要從上級監(jiān)督、同級監(jiān)督、民主監(jiān)督這三個角度進行。
1. 上級監(jiān)督方面。
進一步完善村干部選拔、任用、培養(yǎng)機制。首先, 要制定規(guī)范的、嚴格的選舉程序, 選賢任能, 保證選舉中的公平透明, 確保引入到村干部隊伍中的都是有才能、有德行的優(yōu)秀人才。這就要求我們不斷優(yōu)化村干部的選拔和任用機制, 選拔能力強、文化素質高的人才進入村干部隊伍中, 提高村干部隊伍的整體水平, 帶動和幫助全村進行創(chuàng)業(yè)致富, 不斷創(chuàng)新選拔的路徑, 注重從回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大學生、退役軍人、離退休的老干部以及致富能手等人中選拔村干部;鼓勵大學生村官進入到村“兩委”領導班子中參與村級事務管理。其次, 要通過多種形式加強村干部的培訓和教育。要加強村干部的文化素質教育、法制教育、任職能力教育等等。通過農(nóng)廣校、組織部開展的黨員現(xiàn)代遠程教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織的村干部能力培訓等方式, 有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可以通過典型案例、現(xiàn)身說法、參觀教育基地等形式拓寬村干部的視野, 強化他們的法律意識、紀律意識以及服務群眾的意識和能力。
2. 同級監(jiān)督方面。
不斷完善議事、決策制度。民主決策對于民主監(jiān)督來說是尤為重要的一環(huán)。要想真正實現(xiàn)民主決策, 就必須重視并充分發(fā)揮村民大會以及村民代表大會的群眾決策作用。要將每次會議的內容、日程等程序化, 明確村級組織中每個崗位的職能職責, 在實行決策的時候將個人的職責分離, 互不干涉, 由此完善村級議事制度。村務監(jiān)督委員會要發(fā)揮其職能作用, 對村財務監(jiān)督、村務公開監(jiān)督要常態(tài)化, 并開展好村干部的任中、離任審計工作。認真落實好“一事一議”制度, 并將結果定期予以真實的公開, 接受群眾的監(jiān)督。在民主評議的時候要確保結果真實、有效, 測評的結果才能真正作為績效考核、任用選拔的參考, 否則民主測評只能淪為形式。
3. 民主監(jiān)督方面。
成立村民監(jiān)督委員會, 有效發(fā)揮村民監(jiān)督委員會職能。我國目前的村干部監(jiān)督機制, 一直存在民主監(jiān)督混亂的局面, 村民的知情權得不到保障, 因此很多情況下是想監(jiān)督卻無從監(jiān)督, 因此, 成立村民監(jiān)督委員會并充分發(fā)揮其功能對民主監(jiān)督切實貫徹落實具有非常重要的作用。村民監(jiān)督委員會獨立于村日常管理事務, 在鎮(zhèn)紀委領導指導下進行獨立工作。委員會通過日常巡查、調研, 發(fā)現(xiàn)農(nóng)村干部腐敗預防工作中存在的問題和村干部違法違紀的線索, 并及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委和村民代表大會通報。村務監(jiān)督委員會成員的職責是將決策之前的村集體重要事項告知于村民, 廣泛征求村民的意見和建議, 并將村集體的重大決定通過張貼公告欄等形式向村民進行公示。按照規(guī)定他們可以列席村“兩委”會議, 村務監(jiān)督委員會在黨務公開、群眾自治和公共服務等方面監(jiān)督村干部, 這就意味著“村干部”的權力被大大分散開來而不是“一手遮天”, 監(jiān)督機制的建立也就更加順暢。
作者單位：中國海洋大學法政學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：學理論2015年19期
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