我國行政監督體系中的“最后一公里”
摘 要：隨著我國懲治腐敗力度的不斷加強, 農村村干部的腐敗問題受到越來越多的關注, 農村村干部的監督問題已成了我國行政監督體系中的一大難題。如何打通監督體系中的最后一公里, 使農村村干部的權力也納入有效的監督體系之中, 成為目前亟待解決的難題。本文通過對農村村干部監督的現狀進行分析, 提出從上級監督、同級監督、民主監督三個層面進行監督體系的改革從而實現對村干部的有效監督。
村干部是黨和政府在基層的形象代言人, 他們是否依法依規依紀辦事, 關乎老百姓的切身利益, 也關乎基層的有序運行。2015年中央一號文件專章提出“加強農村法治建設”, 釋放了明確信號, 表示要“嚴肅處理違反黨規黨紀的行為, 堅決查處發生在農民身邊的不正之風和腐敗問題”。
一、問題的提出
最后一公里, 在英美也常被稱為Last Mile。起初“最后一公里”經常被用來描述公共交通末梢和微循環的問題。近年來, 這一概念逐漸被一些行業所使用, 引申為完成一件事情的最后而且關鍵性的步驟, 通常此步驟還充滿困難且意義重大。本文探討的“最后一公里”問題, 不限于交通、通訊、網絡等具有具體“線路最后一段”的狹義概念, 而是意指公共管理與服務中善始善終、重視末端、重視細節、重視銜接、重視群眾滿意度等更為廣義的概念。本文中所指的我國行政監督體系中的最后一公里問題就是指我國行政監督體系中的基層村干部的監督問題。本文使用“最后一公里”這一名詞是為了更加形象地說明村干部監督問題在我國監督體系中的重要位置和解決這一問題的重要性。
“村干部”在各國含義其實存在著差異性, 但有一個基本通用的定義:“村一級干部或村一級的組織負責人”[1]。由于我國村干部不在行政編制序列中, 不是公務員身份, 不屬于真正意義上的“官”, 但卻是我國農村最基層的領導人, 這種雙重的身份決定了他們并非專業和終身制, 也沒有固定的職業化特征, 也就是說村干部是區別于國家公務員的特殊群體, 村干部是游離于國家行政干部體制之外的邊緣化干部。我們可以將“村干部”定義為:在我國村民自治體制下, 由村民依法選舉產生, 并在村黨組織和村民委員會及相關組織擔任職務, 依法履行對村級公共事務和公益事業的管理職能并享受相應政治待遇和經濟報酬的農村工作人員。
“村干部”是一個村公共生活的核心人物, 是農民訴求的首選通道和依托對象, 在農民心中扮演重要角色, 因此村干部在農村經濟發展和社會管理中起著非常重要的作用。農村穩定是國家穩定的基礎, 由于我國行政監督體系的不完整, 對村干部的監督力度不夠, 村干部腐敗現象時有發生, 違法違紀現象呈遞增趨勢, 村干部的腐敗與不作為不僅損害了數億農村居民的利益, 也侵蝕著國民經濟和國家政權肌體, 所以打通我國行政監督體系中的“最后一公里”, 實現對村干部的有效監督勢在必行。
二、農村村干部監督的現狀
近年來, 日益頻繁、日益嚴重的村干部違法違紀現象已然成為國家和社會輿論關注的焦點, 在我國目前的村干部監督現狀中, 常出現“上級監督太遠, 同級監督太軟, 群眾監督太難”的尷尬局面, 監督機制出現真空, 村干部貪污腐敗現象普遍存在, 村干部監督方面現狀堪憂, 其問題主要體現在以下幾個方面。
1. 監督制度上存在漏洞, 使村民無從監督。
村民大會作為村級最高權力機構, 但實際卻很難發揮作用, 常常是村委會最后說了算。村委會已經超出了設定的權限, 村民自治沒有真正實現。村務公開形式主義, 只存在于法律、法規的條款中, 在運行中卻被無視。并且, 村干部一手遮天, 可以隨意決定村務公開的內容, 避重就輕, 甚至有些關鍵性的信息不公開, 這種隨意性導致了公開的內容存在虛假性, 存在明顯的制度缺陷。村民與村干部的信息嚴重不對稱, 他們不直接參與管理, 缺乏權威的信息披露, 不能確定哪些是真公開哪些是假公開。再者, 村財務制度也不夠完善。有些村子財務管理混亂, 村財務狀況掌握在少數人手里, 村干部將自家親戚安排進村財務人員以及村民監督小組中, 因此財務制度和監督制度形同虛設, 村干部一人說了算, 村財務成了一鍋糊涂粥。
2. 農村目前的熟人特點, 令許多村民主動放棄了監督權, 民主監督實際缺失。
《村民委員會自治法》明確規定:村民依法享有民主監督權。這是實現村民自治的最根本最有效的方法, 然而在現實生活中, 民主監督卻得不到切實保障, 村民在監督時常常是想監督卻沒有方法和條件, 民主監督存在形式主義。在民主監督缺位的情況下, 即便選舉公正公開, 后面的決策和管理程序也不會是民主的, 變成了少數人的決策和管理行為, 村一級的公共權力就會被濫用。雖然我國法律明確規定, 村民委員會向村民大會、村民代表大會負責并報告工作, 接受農民群眾監督。從村民自治制度的實際運行情況上來看, 民主監督往往是所有自治制度中最薄弱的環節。我國法律規定, 村委會主任的罷免程序, 必須有本村內五分之一以上的有選舉權的村民, 或者由三分之一以上的村民代表聯合提出, 并有登記參加選舉的村民過半數投票, 經投票的村民過半數通過。這種罷免程序條件十分苛刻, 難以實現, 況且被罷免的村干部都是村里的老人、熟人, 村民擔心舉報或者罷免的監督方式會遭到報復和同村人的埋怨, 不愿得罪人, 因此主動放棄監督權, 不愿、不敢監督。
3. 部分村干部身兼數職, 權力過度集中。
目前的村干部腐敗, 存在著千絲萬縷的連帶關系, 其原因很多都是因為有些村的村干部一人擔任好幾個職務, 存在交叉任職現象。在實際運行過程中存在三個部門共同管理村級事務:即黨組織、自治組織和集體經濟組織, 看似各司其職的管理方式, 有時候這三個部門實際上是一套人馬執行。因為缺乏職務擔任人員限制條件的硬性規定, 更有甚者將村黨組織、村委會、村集體經濟組織三合一, 書記、主任職務由一個人擔任, 可謂集黨務、管理權和財權于一身;有的村干部, 把會計等職位弄成自家親戚擔任, 導致財務收支混亂, 審批程序成了空擺設現象的泛濫。村干部因此享有很多特權, 再加上身兼數職, 權力過于集中, 很容易造成官僚作風、專制作風泛濫, 不做調查研究, 習慣“拍腦袋”決策, 搞“一言堂”。長此以往, 村干部在一個村中稱王稱霸, 老百姓苦不堪言卻更加不敢監督。
4. 上級監督疲軟, 雖然表面上存在監督形式, 但往往是走過場、相互扯皮推諉。
監管部門各管各自的工作, 職能分割嚴重, 缺乏協調和溝通, 很難形成監督合力。我國目前由組織部門管理基層黨建工作, 民政部門管理村委會選舉工作, 紀檢部門管理村干部違法違紀處理等等。正是這樣的管理方式, 導致村級管理多頭管理, 一旦出現違法違紀現象, 各個部門卻互相不溝通, 缺乏合力, 立即變為無頭管理, 造成上級監督成了空擺設的局面。村委會屬于群眾自治性組織, 因此它是實行自我管理的個體, 與上級政府并不是上下級關系。這就意味著上級政府只能對村委會的工作進行指導, 而不能過分干涉, 因此, 上級對村干部的監督工作并不是那么容易。
我國行政監督體系的不健全, 村干部監督機制的缺失, 致使村干部貪污腐敗普遍存在, 村干部的貪污腐敗損害了群眾切身利益, 致使農村信訪事件猛增, 影響了農村社會的穩定, 嚴重破壞了黨干群關系和黨在群眾中的威信。
三、打通我國行政監督體系最后一公里的對策建議
根據農村村干部監督的現狀分析和“上級監督太遠, 同級監督太軟, 群眾監督太難”的實際情況, 本文認為打通我國行政監督體系的最后一公里, 需要從上級監督、同級監督、民主監督這三個角度進行。
1. 上級監督方面。
進一步完善村干部選拔、任用、培養機制。首先, 要制定規范的、嚴格的選舉程序, 選賢任能, 保證選舉中的公平透明, 確保引入到村干部隊伍中的都是有才能、有德行的優秀人才。這就要求我們不斷優化村干部的選拔和任用機制, 選拔能力強、文化素質高的人才進入村干部隊伍中, 提高村干部隊伍的整體水平, 帶動和幫助全村進行創業致富, 不斷創新選拔的路徑, 注重從回鄉創業的大學生、退役軍人、離退休的老干部以及致富能手等人中選拔村干部;鼓勵大學生村官進入到村“兩委”領導班子中參與村級事務管理。其次, 要通過多種形式加強村干部的培訓和教育。要加強村干部的文化素質教育、法制教育、任職能力教育等等。通過農廣校、組織部開展的黨員現代遠程教育、鄉鎮黨委組織的村干部能力培訓等方式, 有條件的鄉鎮還可以通過典型案例、現身說法、參觀教育基地等形式拓寬村干部的視野, 強化他們的法律意識、紀律意識以及服務群眾的意識和能力。
2. 同級監督方面。
不斷完善議事、決策制度。民主決策對于民主監督來說是尤為重要的一環。要想真正實現民主決策, 就必須重視并充分發揮村民大會以及村民代表大會的群眾決策作用。要將每次會議的內容、日程等程序化, 明確村級組織中每個崗位的職能職責, 在實行決策的時候將個人的職責分離, 互不干涉, 由此完善村級議事制度。村務監督委員會要發揮其職能作用, 對村財務監督、村務公開監督要常態化, 并開展好村干部的任中、離任審計工作。認真落實好“一事一議”制度, 并將結果定期予以真實的公開, 接受群眾的監督。在民主評議的時候要確保結果真實、有效, 測評的結果才能真正作為績效考核、任用選拔的參考, 否則民主測評只能淪為形式。
3. 民主監督方面。
成立村民監督委員會, 有效發揮村民監督委員會職能。我國目前的村干部監督機制, 一直存在民主監督混亂的局面, 村民的知情權得不到保障, 因此很多情況下是想監督卻無從監督, 因此, 成立村民監督委員會并充分發揮其功能對民主監督切實貫徹落實具有非常重要的作用。村民監督委員會獨立于村日常管理事務, 在鎮紀委領導指導下進行獨立工作。委員會通過日常巡查、調研, 發現農村干部腐敗預防工作中存在的問題和村干部違法違紀的線索, 并及時向鄉鎮紀委和村民代表大會通報。村務監督委員會成員的職責是將決策之前的村集體重要事項告知于村民, 廣泛征求村民的意見和建議, 并將村集體的重大決定通過張貼公告欄等形式向村民進行公示。按照規定他們可以列席村“兩委”會議, 村務監督委員會在黨務公開、群眾自治和公共服務等方面監督村干部, 這就意味著“村干部”的權力被大大分散開來而不是“一手遮天”, 監督機制的建立也就更加順暢。
作者單位：中國海洋大學法政學院
中國鄉村發現網轉自：學理論2015年19期
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