——國際典型案例剖析及其啟示
摘要：基于對國際典型案例剖析, 系統闡釋了土地整治、特色產業發展、社會資本培育在協調鄉村人地關系, 提升內生動力, 構建鄉村新型主體, 實現鄉村地域“人-地-業”耦合發展中的重要作用。實施土地整治適應了鄉村人地關系變化, 有利于提高土地資源利用效率, 優化鄉村生產、生活、生態空間, 為鄉村轉型發展提供載體。依托優勢資源, 發展特色產業是提升鄉村內生動力的重要抓手, 有利于激活鄉村人口、土地、產業等要素活力。而民眾主觀能動性、新型經營主體的構建是增強鄉村內生動力的關鍵因素。鄉村社會良好的價值觀、信任、責任及其社會網絡的培育與構建有助于提高鄉村主體凝聚力與協作力, 提高鄉村地區發展質量, 提升物質資本及人力資本的產出效益。
1、研究背景
縱觀世界發展史, 在快速工業化、城鎮化進程中出現的鄉村衰退問題已成為全球性趨勢[1,2]。20世紀50年代以來, 在美國、瑞典、日本、韓國等國相繼出現了鄉村人口過快減少、產業崗位缺失、農村過疏、農村傳統文化、倫理和秩序受到沖擊等問題[3,4,5,6,7,8,9]。根據世界銀行的統計數據, 世界鄉村人口占總人口比重由1960年的66.44%下降到2015年的46.16%, 降幅達30.5%。以代表世界新興市場的金磚五國 (BRICS) 為例, 在1960—2015年間, 俄羅斯鄉村人口占比減少了44%, 中國為47%, 印度為18%, 南非為34%, 而巴西鄉村人口占比減少幅度更高, 達到73% (數據來自網站:https://data.worldbank.org/) 。伴隨著鄉村人口的大規模、快速減少, 勞動力缺失、農業效益低下、市場萎縮、公共服務短缺等問題日益顯現, 嚴重制約了鄉村地區的可持續發展能力, 亟需重視鄉村振興。
作為一個有機體, 城市與鄉村以勞動力、原材料、資金和信息等要素在兩者間的流動與集聚為基礎而緊密聯系在一起[10], 兩者只有共同發展, 才能相互支撐。20世紀70年代以推進逆城市化, 實現鄉村振興為目的的鄉村復興運動 (rural renaissance) 率先在一些發達國家興起, 通過規劃、政府投資、政策補貼等方式鼓勵城市富裕階層回歸并享受鄉村田園生活[11]。美國[12]、英國[13]、新西蘭[14]、瑞典[15,16]、西班牙[17]等國相繼經歷了鄉村復興運動, 促進了鄉村地區人口增長。然而, 由鄉村復興運動所產生的逆城市化現象多發生在城市近郊地區, 這是城市富裕群體為了享受鄉村田園生活并同時保留城市工作機會做出的選擇[18], 這也導致美國的紐約、波士頓、費城等城市郊區人口增長速度一度超過了中心城區。那些遠離城區、地處偏遠的鄉村地區由于青壯年勞動力持續減少而變得日趨蕭條, 致使公共服務供給不足, 基礎設施破敗不堪, 一些重要崗位如教師、醫生后繼無人, 進而形成了“人口流失-經濟衰退-生活品質下降-人口繼續流失”的惡性循環。
改革開放40年來, 中國經歷了快速的工業化、城鎮化進程。在此過程中鄉村人地關系發生了急劇變化, 一方面農村地區青壯年勞動力大規模、快速流失, 據統計, 2017年中國外出農民工總量達到1.72億人, 其中40歲及以下外出農民工數量所占比重為72.3%, 有30.8%的外出農民工擁有高中及以上學歷 (數據來自網站:http://www.sohu.com/a/229638808＿118392) 。另一方面農村“空心化”現象快速蔓延, 大量廢棄、閑置的農村建設用地持續增加, 據測算, 全國空心村綜合整治增地潛力達760萬hm2[19]。此外, 在1995—2016年間, 中國鄉村地區就業機會由4.9億個減少到3.62億個, 鄉村小學與教學點數量也由55.86萬個減少到19.32萬個[20,21], 迫使農村人口大量涌入城市從事非農就業并為下一代尋求良好的教育, 這也加劇了鄉村人口外流, 致使鄉村地區發展日漸衰退, 影響到了鄉村性水平[22,23]。
世界各國在發展進程中普遍經歷了鄉村人口外流、農村經濟凋敝、公共服務短缺等問題, 也都探索實施過適合本國國情的應對措施, 形成了鄉村振興的模式和范式。當前, 我國正全力推進實施鄉村振興戰略, 通過體制與機制創新來提升鄉村地區應對與適應外界發展環境擾動與變化的能力, 扭轉鄉村衰退局勢。然而, 中國鄉村發展面臨的問題源于長期的城鄉二元體制, 導致鄉村人地關系不協調、發展內生動力不足、鄉村社會主體弱化等挑戰并存。因此, 中國的鄉村振興不能完全照搬發達國家依賴強大財政補貼或者農村剩余勞動力完全轉移的發展道路, 必須立足中國國情及鄉村實際, 走出一條具有中國特色, 符合發展階段特征的鄉村振興之路。基于此, 文章從協調鄉村人地關系、培育鄉村發展內生動力、構建打造鄉村新型主體三方面選取國際典型案例進行分析, 從不同視角梳理總結了鄉村振興與可持續發展的路徑及其機理, 并結合鄉村振興戰略, 就構建可持續的鄉村人地關系地域系統提出了相應政策建議。
2、國際典型案例剖析
2.1 德國巴伐利亞州土地整理與鄉村更新
第二次世界大戰結束至20世紀中期, 德國的鄉村發展滯后, 基礎設施破敗不堪, 就業機會短缺, 公共服務供給不足, 大量農村人口迫于生計而涌入城市。1950年, 德國賽德爾基金會提出了城鄉等值化理念, 即通過土地整理、村莊更新的方式實現“城市與農村生活不同類但等值”的目的。作為德國最大的農業州之一, 巴伐利亞州的城鄉等值化試驗推進了土地整理與鄉村更新相結合, 具有一定代表性。
巴伐利亞州的土地整理主要集中在鄉村地區以及保留有鄉村結構的地區, 包括通過細碎土地的合并與整治來提高農業及林業生產條件、鄉村更新、為村鎮建設釋放土地空間、鄉村景觀格局規劃、公共設施用地整理、特殊農作物田塊整理以及高山草地與林地整理[24]。德國通過土地整理來推進鄉村更新的行動始于20世紀60年代末期。1982年, 巴伐利亞州政府制定了《巴伐利亞州鄉村更新綱要》, 強調鄉村土地整理中的產權調整、田塊合并及規劃編制的重要性[25]。村莊更新規劃包括農業結構改善措施、村莊建筑措施等, 使鄉村生活和生產條件適應城市化的發展。規劃的制定由鄉鎮政府和參加者協會通過多部門的合作以及居民參與共同制定[26]。村莊更新規劃與土地整理緊密結合, 并通過土地整理來推進規劃實施, 以解決如基礎設施用地儲備、農業結構調整、自然景觀保護等各種問題。
權屬管理貫穿于鄉村土地整理的整個過程。在立項階段, 要明確土地整理區內的權屬現狀并制定詳細的權屬調整方案。在項目執行期, 要對地產交易、地產評估、土地重新分配等內容進行明確規定。隨著權屬變更登記生效, 新的所有者將繼承土地的全部義務和權利, 并完成土地變更登記、地籍登記、自然保護登記等內容[27]。此外, 巴伐利亞州的土地整理與鄉村更新強調對生態環境的保護與建設, 在立法、規劃及措施等各方面都有明確的規定和要求, 還強調公眾參與的重要性, 讓村民參與決策與規劃制定, 使土地整理建立在民眾參與和民主監督基礎上。
德國的巴伐利亞試驗促進了農村從傳統農業向多功能、綜合性發展的轉變, 體現了土地整理在改善農林生產條件、土地資源合理發展利用、鄉村自然環境和景觀保護、鄉村基礎設施建設等方面的重要作用, 使得農村地區具有與城市同等的吸引力, 促進了城鄉融合發展, 成為德國農村發展的普遍模式。
2.2 日本大分縣“一村一品”運動
針對鄉村地區普遍面臨的人口流失、老齡化、發展嚴重滯后于城市等問題, 日本在二戰結束后的很長一段時間內尋求各種方法來振興鄉村。然而, 諸如政府投資建設休閑設施來吸引游客或鼓勵公司在鄉村地區建設工廠的嘗試往往收效甚微, 原因在于未能充分考慮鄉村的獨特性, 更為關鍵的是未能讓當地民眾參與進來[28]。20世紀70年代末興起于日本大分縣的“一村一品”運動 (One-Village-One Product) 極大促進了鄉村振興與可持續發展, 其模式也被聯合國工業發展組織所推崇, 并在泰國、馬拉維等國推廣。
大分縣位于日本九州的東北部, 總面積為6337km2, 森林面積占71%, 自然資源豐富。大分縣的“一村一品”運動起源于一個名叫歐亞馬 (Oyama) 的村子。1961年當地居民決定通過自身努力去改變貧困現狀。首先, 他們放棄了政府鼓勵擴大水稻種植以確保糧食安全的發展政策, 認為歐亞馬多山地丘陵的地形不適宜大面積種植水稻, 更適宜利用當地自然資源發展高附加值的特色產品。因此, 在當地農業合作社的帶領下, 歐亞馬先后整村推進實施了三個發展項目。首先是始于1961年的種植新梅與栗子運動, 以此來減少農民工作量并增加收入。其次是1965年啟動的新人格組合運動, 聚焦于民眾的學習與提升。1969年歐亞馬村開始實施新天堂社區運動, 以提高民眾生活質量并減少年輕人的流失。三個計劃項目的實施不僅提高了生產效率, 還提升了民眾的學習能力、地方發展可持續性以及較高的生活質量。在1975—2003年間, 歐亞馬村的單位土地收入得以快速增長, 是日本全國平均水平的1.5倍[29]。
鑒于歐亞馬村的成功經驗, 1979年大分縣在全縣范圍內推進實施“一村一品”運動, 鼓勵農村依據自身資源稟賦, 因地制宜發展特色產品。政府設立專職部門, 支持農產品生產和特色產品研制。同時, 政府還開設人才培訓班為“一村一品”運動培養優秀人才, 打造屬于農村自己的品牌并進行推廣。在1980—2001年間, 通過實施“一村一品”運動, 大分縣的產品種類由143種增長到336種, 銷售額由3.3億美元增長到13億美元。全縣的人均收入也實現了翻番, 位居九州地區7個縣之首[28]。
大分縣“一村一品”運動的成功具有多方面因素。首先, 該運動是“自下而上”的、由鄉村社區主導的發展方式, 依靠社區領導力、農戶責任心與合作而推進實施。農村社區通過建立協調組織, 為農戶提供技術與營銷指導、資金支持。農戶則向組織反饋產品及市場信息, 并與其他成員分享信息。縣級政府則提供服務、培訓及產品營銷等輔助支持。其次是差異化的產品策略, 農戶根據信息及市場反饋不斷調整產品種類、價格及營銷策略。在此過程中, 民眾持續地對農業技術、市場營銷等方面知識進行學習, 并不斷培養后備青年人才, 提高其技能水平與競爭力, 也提升了“一村一品”運動在促進鄉村可持續發展中的作用。
2.3 瑞典奧勒村社會資本助推鄉村振興
從20世紀40年代末開始, 瑞典鄉村地區的發展逐漸出現減緩、衰退跡象。政府在70年代大力推進鄉村地區的公共服務建設, 一定程度上減緩了鄉村衰退趨勢。然而, 隨著80年代知識經濟的興起, 除了城郊地區的鄉村外, 瑞典廣大鄉村地區的衰退問題再度顯現。然而, 位于瑞典北部耶姆特蘭省 (J?mtland) 的奧勒村 (?re) , 因其良好的社會資本推進了本地企業抱團式發展, 并實現了企業與地方政府合作, 為奧勒村的可持續發展提供了強有力支撐。
奧勒村位于瑞典西北部耶姆特蘭省的奧勒市, 屬于瑞典北部山區普通的鄉村。奧勒村所在地區因其天然的雪場資源成為北歐較為著名的滑雪旅游地, 旅游業帶動了賓館、休閑、購物等產業發展。20世紀60年代中期, 瑞典啟動了北部振興計劃以應對區域內鄉村人口持續減少的問題。政府的支持開始主要集中于制造業, 到了70年代逐漸轉向服務業。在此期間, 奧勒村的索道、纜車與賓館建設得到了政府支持, 也吸引了大量外來私營企業主進行投資。然而, 由于缺乏統一管理, 惡性競爭、服務水平低、運營不規范等問題長期存在。20世紀90年代初期的經濟蕭條嚴重影響了瑞典的旅游經濟, 致使奧勒地區大量投資瀕臨破產。作為一種積極響應, 當地百姓及私營企業主意識到只有相互合作, 抱團發展才能度過危機, 并形成了奧勒社區的“目的地支撐戰略” (destination-embracing strategy) 。該戰略包括以下幾方面內容:
(1) 當地百姓與企業主聯合制定奧勒村發展規劃與愿景;
(2) 企業主間摒棄惡性競爭, 成立滑雪產業協會并制定行業規范, 協調與管理各行業企業的服務與運營方式;
(3) 協會為瀕臨破產的企業提供資金支持, 免費開展業務培訓, 企業間共享行業信息;
(4) 共同籌措募集資金用于旅游區的基礎設施建設、環境整治及對外宣傳;
(5) 與省、市、地方政府對接, 推動其為奧勒村的旅游業發展在公共服務、資金等方面提供支持。
“目的地支撐戰略”的實施逐漸在奧勒當地百姓、私營企業主間培養形成了以實現奧勒村振興為目的的共同愿景、責任感及增進交流與合作的意識, 即社會資本[30]。在20世紀90年代末期及21世紀初期, 隨著對外宣傳的深入、服務品質的提升以及游客的認可, 奧勒村逐漸由瑞典國內的滑雪勝地向國際著名滑雪勝地轉型升級。在此過程中, 大量擁有雄厚實力的國際財團進駐奧勒, 帶來了新的發展理念、運營方式及國際資源。原有的“目的地支撐戰略”進而演化為涵蓋當地百姓、私營企業主、各級政府部門、國際大公司在內的多主體共同參與的地方發展戰略, 強化了主體間的共同責任、擔當、信任及合作發展的理念與行動, 為奧勒村的發展提供了強有力支撐, 使其在瑞典北部地區脫穎而出[9]。如圖1所示, 與瑞典北部山區的其他鄉村相比, 由于經濟振興, 奧勒村的人口得以保持長期、穩定增長。
3、典型案例對我國實施鄉村振興戰略的啟示及適宜性
中國“三農”問題的本質是鄉村地域系統可持續發展問題。當前我國廣大鄉村地區正面臨著日趨嚴重的“鄉村病”, 表現為生產要素高速非農化、農村主體過早老弱化、村莊用地嚴重空廢化、農村水土環境污損化和鄉村地區深度貧困化[31]。由此所導致的鄉村土地資源低效利用、產業經營與社會管理主體弱化、發展內生動力不足等問題尤為突出。實施鄉村振興戰略亟需破解“鄉村病”, 激活鄉村人口、土地、產業等要素活力, 從而提升鄉村地域系統可持續發展能力和競爭力。
國內外不乏鄉村可持續發展的成功案例, 文章通過對三個典型案例的剖析, 深入闡釋了鄉村土地綜合整治、特色產業發展、社會資本培育在協調鄉村人地關系, 培育提升鄉村內生動力, 構建打造鄉村新型主體, 實現鄉村地域“人-地-業”耦合發展中的重要作用 (圖2) 。
首先, 以德國巴伐利亞州為代表的土地整理與鄉村更新實踐表明, 鄉村土地綜合整治適應了快速城鎮化、工業化進程中鄉村地區人地關系變化的現實背景及客觀需求。通過開展土地整治工程實踐, 農業生產的水土條件得以改善, 耕地質量得以提升, 百姓生活品質得以提高, 生態環境得以保育, 不僅優化了鄉村土地利用結構, 促進了土地資源節約集約利用, 還重構了農村生產、生活、生態“三生”空間格局, 協調了鄉村地域人地關系, 具有重要的現實意義。
“十三五”期間, 我國全力實施“三深一土”國土資源科技創新戰略, 強調土地工程技術在推動耕地質量提升、退化土地治理、荒廢土地利用與土地生態修復中的重要作用, 不斷強化土地整治的工程化、生態化技術應用, 以此推進山水田林湖草生命共同體、田園綜合體和鄉村振興“三生” (生產、生活、生態) 融合發展。當前, 我國廣大農村地區“空心化”問題嚴峻, 鄉村青壯年人口持續減少與大量廢棄、閑置農村建設用地持續增加并存, 人地關系紊亂, 空心村綜合整治增地潛力巨大, 亟需開展空心村土地整治工程, 實現土地用途置換和空間格局優化。空心村土地綜合整治在功能導向上應強化統籌區域城鄉用地的“一整三還”, 即依托村莊整治工程, 實現鄉村土地整治還田、還林、還園 (建設) [32], 有利于保障耕地及糧食安全, 推進農業規模化經營, 進而協調鄉村地區農業生產、居民生活與生態環境保育三方面關系。從20世紀80年代末期開始, 巴伐利亞試驗在山東省青州市南張樓村進行推廣并取得了成功, 也為我國北方欠發達地區的農村發展與建設提供了實踐探索[33]。
其次, 日本大分縣“一村一品”運動的成功經驗表明, 因地制宜發展鄉村特色產業是實現鄉村地區產業興旺的重要抓手, 而民眾“自下而上”的主觀能動性、決策的自主獨立性、運營的自立創新性是保證鄉村產業發展符合市場規律, 提升其市場競爭力和抗風險能力的關鍵因素。在此過程中, 大分縣將培養勇于開拓進取、富有創造力的本地人才作為保持“一村一品”運動長盛不衰的核心要務, 通過對本地人才的持續培訓與技能提升鍛煉, 全面增強了農民自我發展能力, 為農村經濟的發展轉型與可持續發展奠定了堅實的人力資源基礎。
隨著具有一定技能與教育水平的青壯年勞動力的大量流失, 我國鄉村地區人力資源狀況堪憂, 農民組織化、專業化水平較低, 嚴重制約了鄉村傳統產業的轉型升級與新興產業的培育。進入新世紀以來, 各地不斷鼓勵與引導發展“一村一品”, 然而民眾的知識水平有限、市場競爭與抗風險能力較低、現代化的企業運營與管理能力不足, 難以有效支撐鄉村產業的發展。因此, 努力加大對農民技能培訓的投入, 擴大農民接受再學習、再教育的機會, 提高其學習新知識、接受新技能的能力, 不斷提高農民知識化、專業化、組織化程度, 為廣大農村地區人力資本建設奠定基礎, 是我國推進實施鄉村振興戰略的關鍵環節。此外, 還要重視農民合作組織、鄉村精英在發展鄉村經濟, 提升鄉村產業競爭力中的引領示范作用, 由此打造構建鄉村新型經營主體。在此過程中, 政府要加強政策導向、激勵引導等公共服務職能, 強化農民的市場主體地位, 充分尊重農民的發展意愿, 最大程度地調動農民生產積極性。
第三, 瑞典奧勒村的案例顯示, 鄉村社會資本的培育有助于促進民眾、企業、政府間的團結合作, 提升本地企業的經濟表現[34], 也在一定程度上彌補了市場功能缺失及正式制度不足, 并且發揮了市場與制度所無法起到的作用, 如自我監督機制、風險共擔、資源共享、互助協作等。對于個體而言, 民眾的人際網絡、信譽度、價值觀有利于激發民眾的社會行動能力, 借助社會資本獲取利益, 實現個人發展目標, 如脫貧致富[35]。對于地區而言, 良好的社會資本有利于提高地區發展質量, 提升物質資本及人力資本的產出效益[36]。
伴隨著農村市場化程度的提高和農民社會流動加快, 以及農村傳統道德整合作用的衰退和宗族關系的弱化, 我國廣大鄉村地區社會資本呈現出本地社會網絡封閉與內部分化、農村傳統規范認同失效、社會信任度弱化等特點, 既限制了民眾獲取資源和發展機會的能力, 又制約了民眾間、民眾與企業、政府間基于信任而產生的合作[37]。基于此, 圍繞鄉村振興戰略導向下的農村新型主體建設, 應著力打造鄉村地區多元、新型的社會網絡, 擴大鄉村地區資源與外界市場對接的渠道, 通過民眾參與、信息公開及有效溝通, 不斷增進民眾間、民眾與企業、政府間的了解與互信, 提高鄉村多主體凝聚力與協作力, 進而提升鄉村地區的發展效益。
三個典型案例的實現路徑具有相互關聯與支撐性。通過土地綜合整治, 實現了鄉村生產、生活、生態空間優化, 為鄉村特色產業發展與培育提供了平臺。鄉村經濟發展也將帶動社會進步, 有利于提高民眾的責任感與主觀能動性, 提升鄉村主體活力與動能, 將有助于進一步提升鄉村發展質量, 構建協調、可持續的鄉村人地關系。
4、結論與討論
當前, 我國正全力推進實施鄉村振興戰略, 這不僅是新時期做好“三農”工作的重要遵循, 還是扭轉快速城鎮化進程中出現的城進村退局面, 破解鄉村地域人地關系不協調問題的重要抓手。我國地域遼闊, 廣大鄉村地區發展的地域性、階段性、差異性特征明顯, 應全面診斷識別鄉村地域系統, 把握鄉村地域發展演化的過程規律, 科學識別不同地域鄉村發展所面臨的突出問題及其短板, 研制支撐鄉村地域發展的供給側改革方案, 分區、分類、分級推進實施鄉村振興[32]。
作為一個綜合地域系統, 鄉村地區的經濟社會結構在內核系統與外緣系統共同作用下得以重新塑造, 鄉村地域功能不斷發生演化和變異。鄉村地區需要通過優化配置和有效管理影響鄉村發展的物質和非物質要素, 重構鄉村經濟社會形態和優化地域空間格局, 以實現鄉村地域系統內部結構優化、功能提升以及城鄉地域系統之間結構協調、功能互補[38,39,40]。在此過程中, 鄉村土地綜合整治工程能夠以“動手術”方式有效整合、配置土地資源, 優化鄉村“三生”空間, 協調鄉村人地關系, 為鄉村經濟社會發展轉型提供載體。而民眾“自下而上”的主觀能動性與創造性、新型經營主體建設是使得鄉村發展適應市場經濟規律與要求, 實現鄉村地域內生動力提升的關鍵因素。良好的鄉村社會資本的培育又是聯結鄉村發展各種要素投入的“鏈條”與“粘合劑”, 有助于提高鄉村多主體凝聚力與協作力, 進而提升鄉村地區的發展效益與工作效率。
實施鄉村振興戰略是我國現代鄉村發展理論和實踐的重大創新, 應著眼于鄉村地域系統的復雜性、綜合性、動態性等現實特征與客觀規律, 多元化、差異化, 綜合推進實施鄉村振興, 強調鄉村地域“人-地-業”耦合發展, 構建符合地域特色與發展階段性特征的鄉村地域系統, 提升鄉村地區應對外界發展環境變化與挑戰的能力, 即鄉村彈性[2]。
基金： 國家自然科學基金面上項目 (41771191); 全球鄉村計劃—中國鄉村振興 (GRP-CRV) 研究項目;
中國鄉村發現網轉自：地理研究2019年03期
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