權責匹配與駐村“第一書記”在精準扶貧中主體性作用發揮程度相關聯，決定著精準扶貧實效。通過對精準扶貧中駐村“第一書記”權責匹配案例的分析，發現駐村“第一書記”存在權責匹配沖突現象，駐村“第一書記”承擔較大責任但擁有權力有限，主要表現為需要對精準扶貧實效承擔責任但僅僅在精準扶貧政策執行環節具有領導權，缺乏精準扶貧政策實質決策權，且領導權呈現“先天不足”態勢。駐村“第一書記”權責匹配沖突主要受領導理念、路徑依賴與組織結構三重因素影響。倘要化解精準扶貧中駐村“第一書記”權責匹配沖突，應由集權式管理向分權式管理轉變，由“尖”型組織結構向“扁平”型組織結構轉變，創新駐村“第一書記”扶貧機制，重厘駐村“第一書記”扶貧責任與追責規則。
從2013年11月至今，習近平總書記多次對精準扶貧作出指示，闡釋精準扶貧理念，將精準扶貧作為全面建成小康社會實現路徑上升到頂層設計。因為到2020年我國要實現全面建成小康社會目標，這是我們黨向人民、向歷史作出的莊嚴承諾，而全面建成小康社會需要全國7000多萬農村貧困人口全部脫貧，時間十分緊迫，任務相當繁重。駐村“第一書記”政策原本是中共中央為彌補貧困村莊和基層黨組織軟弱渙散、村莊領導力資源不足而出臺的，即選派機關事業單位優秀干部到村任“第一書記”，駐村“第一書記”的工作職責主要可以概括為“四幫”——幫黨建、幫發展、幫民生、幫穩定，但在精準扶貧國家戰略實施背景下，幫發展成為了駐村“第一書記”工作的主要內容，故學界形象地將此稱為“第一書記”扶貧制度。對于“第一書記”扶貧制度，褒貶之聲皆有之，有學者認為第一書記扶貧本質上是以增加基層領導力資源供給為突破口，實現農村公共事務的“良治”；但也有學者持不同觀點，提出第一書記扶貧在基層實踐中往往容易誘導村民完全將發展動力寄托于外部力量，一定程度上消解了內源性發展動力以及對自身發展的自覺自信。本文不對此制度作總體性評價，而是選擇從主體性視角切入，采用案例分析法探討駐村“第一書記”權責匹配問題，以期厘清駐村“第一書記”權責關系，突出駐村“第一書記”主體性，從而更好地助推脫貧攻堅提質增效。
一、問題的提出與文獻回顧
“第一書記”扶貧制度作為國家力量嵌入鄉村基層治理的嘗試，意在激發鄉村內生動力，實現國家外部力量與鄉村內生動力有機結合，共同幫扶貧困地區及貧困人口脫貧致富。駐村“第一書記”群體一經產生便受到國家和社會高度關注，究其原因，駐村“第一書記”是落實此項公共政策的主力軍，其行動實效一方面關系著“第一書記”扶貧制度本身成敗，任何公共政策的實施都具有一定成本，國家出臺政策理應對成本-效益作出考量；另一方面與能否助推精準扶貧提質增效相關聯，決定著全面建成小康社會的步伐。而駐村“第一書記”能否發揮主體性以實現國家政策初衷與整個駐村“第一書記”扶貧制度設計密切相關，其中則包含有對駐村“第一書記”權責體系的安排，畢竟“責任的承擔伴隨著權力的授予，即有權必有責”，只有做到權責一致，才能更好地調動駐村“第一書記”的主體性，發揮扶貧主力軍作用。
當前學術界以駐村“第一書記”群體及駐村“第一書記”扶貧制度為研究對象的成果主要集中在以下幾個方面：第一，駐村“第一書記”的作用與價值研究，李春華認為駐村“第一書記”為農村發展建設注入了活力，在解決一些“軟、散、亂、窮”等長期未能很好解決的突出問題，強化黨對農村社會的領導、推動富民強村、促進農村改革發展和諧穩定以及培養干部鍛煉等方面發揮了積極作用，更多從正面回應駐村“第一書記”的作用與價值，謝小芹從“接點治貧”的視角切入，提出駐村“第一書記”實現了基礎設施建設、村莊發展和公平正義等發展之“效”，但帶來了對自治的消解及雙重治理失效等發展之“殤”，傾向于辯證地看待駐村“第一書記”的作用與價值；第二，駐村“第一書記”群體特征研究，王卓等基于對五省區的實地調研與問卷調查，發現駐村“第一書記”性別上以男性為主，民族上以漢族為主，年齡上以中青年為主，學歷上以本科為主，人員來源上以機關事業單位為主；第三，影響駐村“第一書記”扶貧的關鍵因素研究，許漢澤等將上級政府目標權責設置的不匹配與原單位有限資源的條件限制及鄉鎮干部與村干部的共謀與“鄉-村”關系的閉合作為制約駐村“第一書記”扶貧工作的重要影響因素；第四，駐村“第一書記”制度實踐的困境與消解研究，駐村“第一書記”制度實踐中主要面臨著書記自身素質不高、選拔的精準性有待提高、權責懸置、基本生活和工作條件缺乏保障、激勵制度建設滯后、“嵌入”不適宜等困境，針對這些現實問題逐一尋找合理的解決之道。
通過對既有文獻的梳理，不難發現當前研究成果在主題上較為豐富，既涉及駐村“第一書記”隊伍的內部結構特征，也關聯駐村“第一書記”制度的實踐現狀；在方法上，既有規范性分析，也有實證性分析，強調理論與實踐并舉，這些成果對于審視駐村“第一書記”群體概況及制度實踐均有所裨益，但關于駐村“第一書記”的權責問題卻鮮有提及。不可否認，當前已有學者關注此問題，將此作為駐村“第一書記”制度實踐中面臨的一個困境與其他困境并列展開探討，提出通過落實駐村“第一書記”的“事權”和“財權”的方式提高履職效率，或者將上級政府目標權責設置不匹配作為影響駐村“第一書記”扶貧的關鍵要素進行對待，倡議國家相關部門在下派駐村干部之時，應當根據其工作性質難易程度與任務量大小賦予下派干部相應的權力。但限于研究進路局限，更多是對權責不匹配的概括性總結，并未系統而全面地對此問題作出回應；對策建議層面的指向性較強，而可操作性有待于提升，且缺乏對駐村“第一書記”權責匹配沖突的生成機理展開探討，因而，這便為從主體性視角切入研究駐村“第一書記”群體權責匹配問題提供了一定的空間。
二、案例引介：W市B村駐村“第一書記”權責匹配概況
本文選擇案例分析法探討駐村“第一書記”權責匹配問題，故先介紹案例選取與案例概況。
（一）案例選取
本文選擇W市B村作為主要案例，并以其他地域調研材料作為補充探討精準扶貧中駐村“第一書記”權責匹配問題。W市B村是國家精準扶貧政策眾多作用場域之一，位于我國華南地區H省，該村共有2個自然村，6個村民小組，300多戶家庭，戶籍人口約1300人，低保戶10戶，五保戶4戶，貧困戶17戶，涉及貧困人口91人，貧困發生率6.27%。青壯年勞動力外出務工較少，人口流動性小，受自然環境影響，村民以從事建筑行業工作為主，兼顧農業。其他地域調研資料主要來源于西南地區S省N市Q村，東北地區L省L市H村及華東地區S省H市D村。
選擇W市B村作為典型案例主要基于以下方面考慮：第一，B村存有駐村“第一書記”嵌入村莊精準扶貧現象，W市將該村認定為基層黨組織軟弱渙散村，以期通過嵌入外部力量實現“四幫”目標，契合本文研究主題，只要實施駐村“第一書記”扶貧制度，便可審視駐村“第一書記”的權責匹配問題；第二，駐村“第一書記”扶貧制度在2018年上半年剛剛引入B村，從時間跨度看，W市駐村“第一書記”扶貧制度已經實施3年有余，整個制度設計具有一定穩定性，作為最近引入駐村“第一書記”扶貧制度的B村，必然體現出全市最前衛的駐村“第一書記”制度安排，易于科學、合理地把握駐村“第一書記”權責匹配實踐；第三，B村的貧困發生率屬于一般性貧困地區范疇，不屬于特困或深度貧困地區，而我國精準扶貧政策的作用場域以一般性貧困地區居多，特困或深度貧困地區相對較少，審視一般性貧困地區駐村“第一書記”的權責匹配現狀可以更好地把握全國駐村“第一書記”的權責匹配現狀，彰顯案例研究優勢，以小見大；第四，B村駐村“第一書記”的權責匹配現象發生在我國多地，除該地所在的H省多數地區采用此種權責配置方式之外，筆者在西南地區的S省N市與D市、G省Z市、東北地區的L省L市及華東地區的S省H市調研中均發現了與此相似現象，且這些調研地之間相距較遠，因此，可以說此現象在我國脫貧攻堅進程中是一種常態，具有一定的典型性，有必要說明，其他地域駐村“第一書記”的權責匹配情境可能存在差異，但實質上均可認定為權責匹配沖突。
（二）案例概況
W市引入駐村“第一書記”扶貧制度始于2015年，實施此制度的推力在方向上是自上而下的，并非是由當地政府主導的創新實踐形式，主要是為了響應黨中央號召，由上級政府逐層向下推進而鋪展開來，駐村“第一書記”則在W市黨委和政府統籌安排下應運而生。W市將駐村“第一書記”的工作職責安排為“四幫”，依次是幫黨建，加強基層組織建設，幫發展，推動精準扶貧，幫民生，為民辦事服務，幫穩定，提升治理水平。但囿于精準扶貧國家戰略的實施，駐村“第一書記”的核心任務突顯為幫發展，助推精準扶貧，以幫發展作為整個工作的首要職責。
W市的精準扶貧工作主要由市委、市政府統籌，市委、市政府首先根據地方現實情況制定精準扶貧政策，鄉鎮政府及各貧困村幾乎完全執行市委、市政府制定的精準扶貧政策，市委、市政府制定政策過程中基本沒有駐村“第一書記”及鄉鎮領導干部參與。該市市委、市政府將產業扶貧作為全市扶貧政策的主要內容，以期通過實施產業扶貧政策打好脫貧攻堅戰，號召各基層單位積極落實產業扶貧政策，即依托于農業生產合作社，要求貧困戶加入農業生產合作社實現家庭經濟增收，為鼓勵貧困戶加入農業生產合作社，政府為貧困戶墊付4000元入社經費，從以往經驗來看，貧困戶并不需要償還4000元的入社經費。駐村“第一書記”受鄉鎮黨委領導，鄉鎮黨委主要執行市委、市政府的產業扶貧政策，故從表面上看，B村駐村“第一書記”主要執行鎮政府的精準扶貧政策，但實質上主要執行市委、市政府制定的精準扶貧政策，并不能擅自按照個人對貧困村的觀察，結合自身學識另辟扶貧路徑，即便發現市委、市政府制定的精準扶貧政策存在問題，不符合貧困村的實際情況。此外，市委組織部對駐村“第一書記”的作風問題應進行監督。
B村精準扶貧工作則在W市市委、市政府的統一領導下開展，B村駐村“第一書記”按照市委、市政府的指示，積極號召貧困戶加入農業生產合作社，但事實表明貧困戶加入農業生產合作社經費投入基本上都是政府支持的4000元，沒有貧困戶家庭自身在4000元基礎上投入額外資金，雖然政府規定合作社每年應返還貧困戶本金800元，并按照不低于75%的比例進行分紅，但合作社每年給予貧困戶的分紅金額都是600元，與盈利值之間沒有聯系。此外，貧困戶可以在農業生產合作社工作，農業生產合作社按照不低于80元/天的標準給予其勞動報酬。由于精準扶貧活動牽涉利益面廣泛，除B村駐村“第一書記”之外，還包括有B村村“兩委”和鎮政府，整個精準扶貧活動中駐村“第一書記”并不擁有絕對的話語權，更多地從輔助角度協助鎮政府和村“兩委”處理精準扶貧相關工作。B村駐村“第一書記”每月參與由鎮黨委、鎮政府組織的會議多達幾十次，并需將相關會議信息傳遞給村黨委，實現鎮黨委與村黨委之間的信息銜接。
W市駐村“第一書記”管理制度將駐村“第一書記”的責任牢牢地與精準扶貧過程和實效結合在一起，按照W市的規章制度，B村駐村“第一書記”的工作時間為每周周一上午8：00至周六中午12：00，且工作日內每天上午8：00和晚上10：30需要簽到打卡；請假3日以內（含3日）需要鎮黨委批準，請假3日以上需要由市委組織部和派出單位批準，未履行請假手續擅自離崗，要通報批評，情節嚴重的，作出相應的紀律處分；因弄虛作假、工作懈怠、失職失責，經批評教育后仍消極應付的，將進行嚴肅處理。此外，考評駐村“第一書記”工作指標中明確提及精準扶貧實效，如駐村“第一書記”所處貧困村在精準扶貧第三方評估中被發現存在問題，精準扶貧實效不理想，或者駐村“第一書記”因在精準扶貧第三方評估中表現不佳而影響到精準扶貧實效，駐村“第一書記”都要為此承擔一定的責任，輕則誡勉談話，重則黨內嚴重警告、行政記過甚至開除黨籍。最近一份該市履行脫貧攻堅責任不力被問責人員清單中，8位駐村“第一書記”受到不同程度的處罰，這些被處罰的駐村“第一書記”群體中，不乏人士在工作崗位兢兢業業，但因精準扶貧第三方評估中表現差對評估實效帶來不良影響而受到責罰。
三、精準扶貧中駐村“第一書記”權責匹配沖突的現實表征
權責匹配，又可稱作權責一致，主要是指管理者所擁有的權力和責任應該對等匹配，或者說公共權力行使者履行職責和義務應與其所擁有的權力相匹配。對于駐村“第一書記”權責匹配問題分析，可借助權責清單框架。權責清單制度雖然是深化行政體制改革的突破口，目的在于進一步轉變政府職能、推行簡政放權，但同樣適用于分析個人權力與責任配置。權力清單和責任清單是相對應的、配套的責任體系，“對于權力清單制度而言,其邊界特征更多是一種法理上的規定和約束,要求權力清單制度要有清晰的權力邊界”，責任清單與權力清單對應，“要從責任的內涵與外延入手，將責任轉化為明確具體的清單目條，建立責任主體、責任事項和追責情形‘三位一體’的責任體系”。與此相對應，權責匹配沖突或權責不一致則是指管理者所擁有的權力和責任不對等、不匹配，主要有兩種類型，第一種類型是管理者擁有較大權力但承擔責任有限，第二種類型是管理者承擔較大責任但擁有權力不足，現實生活中，第一種情形更為常見，尤其是“行政國家”發展，使得行政權力擴大，而行政責任未能與時跟進。權責匹配主要存有兩方面的積極效應，一方面是有助于規范權力擁有者行為選擇，促使權力擁有者時刻牢記邊界，另一方面是有助于發揮權力擁有者主體性作用，調動權力擁有者積極性。
厘清駐村“第一書記”權責匹配問題，應明確精準扶貧政策過程。從公共政策過程論來看，政策過程是對政策從醞釀到中止的過程所做的一個隱喻，政策過程大致可以劃分為政策制定、政策執行、政策評估及政策中止四個環節，而政策實效與政策制定和政策執行緊密相關，政策評估主要涉及對政策實效的測量，政策中止主要是指根據需要停止政策實施。精準扶貧政策作為一項公共政策，契合公共政策過程論，全國各地對駐村“第一書記”的考評中幾乎都涉及精準扶貧實效性，即駐村“第一書記”承擔責任范疇都包括幫助所駐村莊脫貧致富，因而，本文主要從政策制定與政策執行兩個環節出發審視駐村“第一書記”的權責匹配問題。
從W市B村案例中，我們可以發現駐村“第一書記”在精準扶貧主體鏈中的定位如圖1所示。
從扶貧政策過程層面看，駐村“第一書記”僅僅涉及扶貧政策執行環節，未能參與扶貧政策制定；從政策執行主體層面看，駐村“第一書記”和村兩委共同位于扶貧政策執行末端；從組織管理層面看，駐村“第一書記”受多部門管理約束，分別是市委組織部、鎮黨委及派出單位。西南地區S省N市Q村，東北地區L省L市H村及華東地區S省H市D村駐村“第一書記”在精準扶貧主體鏈中的定位與B村駐村“第一書記”所處情形完全相同，表現出驚人的相似性。
通過勾勒駐村“第一書記”在精準扶貧主體鏈中定位，可以發現駐村“第一書記”的權力主要集中在精準扶貧操作性事務層面，即圍繞如何將上級黨委及政府的政策安排落實到位，淪為了上級黨委及政府精準扶貧政策的“搬運工”，以S省N市Q村為例，駐村“第一書記”和村兩委全部執行N市J區區委及區政府制定的精準扶貧政策，如執行貧困戶家家有電視政策，不僅為貧困戶家庭添置電視，而且解決所有貧困戶觀看電視的收視費用，而此政策制定僅由N市J區區委及區政府主要領導完成，駐村“第一書記”未能參與，且執行過程中沒有任何自主權，必須將此政策全部落實到位。此外，駐村“第一書記”在落實上級黨委及政府政策過程中具有一定領導權，但這種領導權從孕育開始便具有一定的局限，“先天不足”，因為駐村“第一書記”屬于國家外部力量對鄉村的滲透和嵌入，基層黨組織可能不會完全聽命于駐村“第一書記”，這便容易引發駐村“第一書記”領導權流于形式，而更多發揮協助作用，協助村兩委從事精準扶貧工作，以華東地區S省H市D村為例，村民更多地服從于村兩委對扶貧工作的安排，對駐村“第一書記”在扶貧工作方面的安排置若罔聞，駐村“第一書記”工作通常需要村兩委人員的配合才能得以開展，這很大程度上受到當地村莊嚴重排外思想的影響。
通過表1梳理W市對駐村“第一書記”應承擔責任的規定，可以發現該市駐村“第一書記”主要承擔的責任包括工作紀律責任和工作任務責任，工作紀律責任即駐村“第一書記”違反工作紀律應承擔的責任，如請假3日以內（含3日）需要鎮黨委批準，請假3日以上需要由市委組織部和派出單位批準，未履行請假手續擅自離崗，要通報批評，情節嚴重的，作出相應的紀律處分；工作任務責任即駐村“第一書記”未能完成工作任務應承擔的責任，如駐村“第一書記”所處貧困村在精準扶貧第三方評估中被發現存在問題，精準扶貧實效不理想，或者駐村“第一書記”因在精準扶貧第三方評估中表現不佳而影響到精準扶貧實效，輕則誡勉談話，重則黨內嚴重警告、行政記過甚至開除黨籍。
總之，精準扶貧中駐村“第一書記”所擁有權力與承擔責任不對等、不匹配，出現了權責匹配沖突現象，而且屬于權責匹配沖突的第二種類型，即駐村“第一書記”承擔較大責任但擁有權力有限。究其原因，W市B村駐村“第一書記”需要對精準扶貧實效承擔責任，倘若精準扶貧實效不理想，輕則誡勉談話，重則黨內嚴重警告、行政記過甚至開除黨籍，這種責任無疑是懸在駐村“第一書記”頭上的一把“利劍”，隨時可能對駐村“第一書記”造成影響，但囿于駐村“第一書記”的權力小，僅具有扶貧政策執行過程領導權，且該權力尚存在“先天不足”缺陷，駐村“第一書記”往往僅僅扮演協助村兩委開展扶貧工作角色，故即便駐村“第一書記”發現扶貧政策存在不適宜性，或者貧困村可以擁有更好的脫貧致富路徑，也沒有權力對扶貧政策作出調適，只能按部就班，嚴格執行上級黨委及政府的扶貧政策，并接受來自上級黨委和政府的考評，這并不利于發揮駐村“第一書記”主觀能動性，當前駐村“第一書記”扶貧積極性受挫，工作意愿不強，與此存在著一定關聯。
東北地區L省L市H村也出現了駐村“第一書記”未參與精準扶貧政策制定情形但因精準扶貧實效不佳而被上級黨委責罰現象，而L市市委及市政府制定的扶貧政策在H村根本不具有適宜性，當地群眾對市委及市政府出臺的扶貧政策認可度較低，對駐村“第一書記”日常工作評價相對較高，認為駐村“第一書記”在其能力范圍內做到了急群眾之所急、解群眾之所困。因此，要求處于扶貧政策執行末端的駐村“第一書記”對精準扶貧實效負責顯然缺乏合理性，畢竟從扶貧政策制定則會對精準扶貧實效造成影響，而駐村“第一書記”并未參與扶貧政策制定，倘若屬于扶貧政策制定失誤引發精準扶貧實效不理想現象，由駐村“第一書記”為此“背鍋”，無疑對駐村“第一書記”群體不公平。
四、精準扶貧中駐村“第一書記”權責匹配沖突的生成機理
精準扶貧中駐村“第一書記”承擔較大責任但擁有權力有限，出現權責匹配沖突現象受到諸多因素影響，本文主要從領導理念、路徑依賴及組織結構三個層面對此展開詳細剖析，探討精準扶貧中駐村“第一書記”權責匹配沖突的生成機理。
（一）領導理念：集權式管理理念根深蒂固
精準扶貧中駐村“第一書記”權責匹配沖突首先受制于集權式管理理念根深蒂固。集權式管理偏好將決策權牢牢把控在上級組織手中，上級組織對下級組織及其人員的行為實施嚴格控制，下級組織及其人員主要執行上級組織的命令，缺乏自主權。因而，W市市委及政府掌握精準扶貧政策的決定權，并以命令形式將市委及政府在精準扶貧方面的決策傳遞給鄉（鎮）黨委及政府和駐村“第一書記”，鄉（鎮）黨委及政府和駐村“第一書記”完全執行市委及政府的決策，駐村“第一書記”被排斥在扶貧政策制定環節之外，喪失了對本村采用何種扶貧政策的決策權，以致W市全市均采取產業扶貧政策，只要貧困戶加入農業產生合作社，政府均給予4000元的經費補貼，但全市范圍內并非每個村莊均設立有農業生產合作社，為貫徹上級政府的決定，一些鄉（鎮）黨委及政府不得不臨時幫扶村莊設立農業生產合作社，而有的村莊根本不具有設立農業生產合作社的條件，耗費大量公共財政卻未必能獲得理想效果。
（二）路徑依賴：駐村“第一書記”原有制度的延續
領導干部的路徑依賴思想是精準扶貧中駐村“第一書記”權責匹配沖突的重要影響因素。眾所周知，駐村“第一書記”扶貧制度以駐村“第一書記”制度為基礎，將扶貧作為駐村“第一書記”的主要工作職責，由此衍生而來。起初，駐村“第一書記”制度中并未涉及賦予“第一書記”扶貧決策與糾錯等權力，即由駐村“第一書記”統籌貧困村的精準扶貧工作，可根據貧困村現實情況確立扶貧方案，針對精準扶貧實效對精準扶貧政策進行適當調適，與此相對應，也不需要為精準扶貧實效承擔責任，不存在所駐貧困村在精準扶貧實效評估中不理想而會受到嚴重處罰情形，這時則處于權責一致狀態。但隨著駐村“第一書記”工作責任發生變化，如W市市委及政府要求駐村“第一書記”為精準扶貧實效承擔責任，從責任范疇上看，明顯有了擴大化趨勢，但相關權力建設卻未能及時跟進，延續了以往駐村“第一書記”制度中對駐村“第一書記”在權力上的配置，這便造成了駐村“第一書記”的權責匹配沖突。
（三）組織結構：駐村“第一書記”位于“尖”型組織底端
精準扶貧中駐村“第一書記”位于“尖”型組織底端也是駐村“第一書記”權責匹配沖突的重要影響因素。之所以將駐村“第一書記”所處組織結構認定為“尖”型組織結構，主要在于以市委及政府出臺扶貧政策來看，包含有三個層級，分別是市委及政府、鄉（鎮）黨委及政府與駐村“第一書記”，市委及政府領導鄉（鎮）黨委及政府，鄉（鎮）黨委及政府領導駐村“第一書記”，駐村“第一書記”位于整個組織架構的底端，雖然在落實精準扶貧政策中具有領導權，但此權力如前文所述存在“先天不足”現象。從組織結構設計來看，尖型組織結構的職責劃分為上層負責決策，中層負責傳遞，下層負責執行，故處于組織架構底端的駐村“第一書記”從職責體系上看主要是負責執行扶貧政策，不可能在精準扶貧政策制定中具有決策權，而駐村“第一書記”受于組織結構限制而未能參與到精準扶貧政策制定環節，卻要為精準扶貧實效承擔全部責任，無疑造成了駐村“第一書記”權責匹配沖突。
五、精準扶貧中駐村“第一書記”權責匹配沖突的耦合路徑
化解精準扶貧中駐村“第一書記”權責匹配沖突難題，實現駐村“第一書記”權責匹配可從以下方面努力：
（一）由集權式管理向分權式管理轉變
化解精準扶貧中駐村“第一書記”權責匹配沖突的關鍵是由集權式管理向分權式管理轉變，改變傳統管理方式。“每個人都是僅與本身利益有關的事情的最好裁判者，都完全能夠以自力滿足本身的需要”，這足以說明分權的重要性。分權式管理強調將集體行動中的每一項事務放置在盡可能低的組織層級上，賦予利益相關者最大的自由裁量權，由利益相關者統籌集體行動事務，并由其承擔相應責任。因而，倘要擴大駐村“第一書記”實際權力，必須采用分權式管理方式，將市委及政府現行的一些權力賦予駐村“第一書記”，市委及政府發揮監管責任，不直接參與貧困村精準扶貧具體工作，充分調動駐村“第一書記”工作積極性，發揮主體性作用，畢竟市委及政府更多站在全市整體性角度行使權力出臺政策，而貧困村的實際情況并非完全相同，要使精準扶貧政策更具適宜性、針對性，駐村“第一書記”對所在村莊更為了解，由駐村“第一書記”統籌貧困村精準扶貧活動更為理想。由集權式管理向分權式管理轉變需要地方黨委及政府轉換行政理念，自上而下地推動改革，以制度形式規范地方黨委及政府的權力和駐村“第一書記”的權力，實現精準扶貧權力“下沉”，并規范權責體系。
（二）由“尖”型組織結構向“扁平”型組織結構轉變
與分權式管理相適應的組織結構是“扁平”型組織結構，只有“扁平”型組織結構，駐村“第一書記”的權力才能得以最優化運用，因為“尖”型組織結構具有層級性，通過層層控制方式實現信息傳遞，而層級之間具有領導與被領導關系，每個層級都會把控下一層級權力，組織底端的權力則被層層削弱，基本上僅存政策執行權，這是官僚體制所固有的局限。駐村“第一書記”作為精準扶貧政策落地者，長期生活在貧困村，幫助貧困村及貧困人口脫貧致富，從組織結構看，處于組織底端，只有縮減組織層級，減少權力的被“剝奪”，形成“扁平”型組織結構，統籌精準扶貧工作的權力才能落實到位。由“尖”型組織結構向“扁平”型組織結構轉變應改變鄉（鎮）黨委對駐村“第一書記”進行領導的制度設計，由市委組織部直接管理駐村“第一書記”，駐村“第一書記”不接受鄉（鎮）黨委及政府的領導，不對鄉（鎮）黨委及政府負責，且跳過縣（區）黨委及政府層級，直接接受市委及政府的領導，防止縣（區）黨委及政府、鄉（鎮）黨委及政府削弱駐村“第一書記”權力，按照市委及政府在方向上對精準扶貧的統一安排，充分發揮主觀能動性，行使市委及政府授予的權力。
（三）創新駐村“第一書記”扶貧機制
當前駐村“第一書記”扶貧主要發揮協助作用，而管理方式與組織結構變化將駐村“第一書記”權力坐實，這便對創新駐村“第一書記”扶貧機制提出了新要求。本文主張將貧困村如何脫貧致富的決策權交由駐村“第一書記”，市委及政府不對脫貧致富路徑作出統一規定，由駐村“第一書記”針對村莊實際情況，設計脫貧致富方案，市委及政府僅需親自參與評估及引入第三方評估，對駐村“第一書記”設計的脫貧致富方案進行審視與驗收，充分利用競爭機制，提升脫貧致富方案質量，評估需要貫穿脫貧致富方案立項與驗收全過程，引入第三方評估主要基于第三方機構的專業性與獨立性，降低在制定政策環節出現失敗現象的概率，立項獲得通過，上報市委及政府備案，方可實施脫貧致富方案，駐村“第一書記”全權負責實施整個方案。駐村“第一書記”實施脫貧致富方案的資源汲取由市委及政府牽頭進行統一協調，根據每個貧困村具體情況，撥付公共財政，不同脫貧致富方案涉及經費存在差異，改變以往統一口徑下的貧困經費支持行為。駐村“第一書記”開展實際工作需要鄉（鎮）黨委及政府協作，畢竟駐村“第一書記”屬于國家外部力量對村莊進行嵌入，不屬于內生性動力，外部力量與熟人社會氣息濃厚的鄉村間存在一定抵牾，要求駐村“第一書記”與鄉（鎮）黨委及政府、村“兩委”合作更利于實現脫貧致富目標，實現路徑為鄉（鎮）黨委及政府安排人員專門協助駐村“第一書記”開展扶貧工作，村“兩委”全程參與精準扶貧。
（四）重厘駐村“第一書記”扶貧責任與追責規則
創新駐村“第一書記”扶貧機制意味著將與脫貧致富方案相關的所有權力均授予駐村“第一書記”，從權力范疇看，改變了當前駐村“第一書記”僅僅具有精準扶貧政策執行權的尷尬際遇，整個脫貧致富方案的設計與執行由駐村“第一書記”統籌，且扶貧資源的使用與分配等由駐村“第一書記”決定，而精準扶貧資源的投入量相對較大，加強對駐村“第一書記”權力的限制屬于應然之義，因而，有必要針對駐村“第一書記”所掌握的新型權力，重厘扶貧責任與追責規則，與新增的權力之間實現責任對等，倘若違背了相關規定，則對駐村“第一書記”進行追責。以建立“三位一體”的責任體系為導向，駐村“第一書記”是精準扶貧責任主體，脫貧致富方案設計與執行過程中所發生的違規行為均由駐村“第一書記”負責；責任事項則是駐村“第一書記”行動過程中存在的違規行為及未能完成扶貧任務的結果性考核，責任認定主要包括有政治責任、法律責任與工作責任三個層面，根據不同行為的性質確立責任范疇，并在責任范疇下決定承擔責任的具體方式，如駐村“第一書記”挪用扶貧經費，此行為具有雙面性，可從法律責任和工作責任兩個層面對駐村“第一書記”進行處罰；追責由市委組織部及國家監察部門負責，將市委組織部作為追責主體源于市委組織部是駐村“第一書記”的管理者，將國家監察部門作為追責主體源于國家監察部門的職能設置。此外，強化對駐村“第一書記”的監督，應高度重視公民參與，為公民參與作出制度安排，實現公民有序、有效參與。
六、小結
“貧困問題的界定決定著貧困問題的治理方式”，貧困問題治理方式的選擇應當體現出駐村“第一書記”的意見，但精準扶貧中駐村“第一書記”主體性作用發揮程度受到諸多因素影響。本文僅從權責匹配方面回應此問題，發現駐村“第一書記”所擁有權力與承擔責任不對等，存在權責匹配沖突現象，即駐村“第一書記”承擔較大責任但權力有限，繼而提出了駐村“第一書記”權責匹配沖突的耦合路徑，希望通過引入分權式管理、構建“扁平”型組織結構、創新駐村“第一書記”扶貧機制及重厘駐村“第一書記”扶貧責任與追責規則化解駐村“第一書記”權責匹配沖突。需要明確，全文預設前提是精準扶貧中駐村“第一書記”應當對精準扶貧實效承擔責任，努力將可能影響精準扶貧實效的權力賦予駐村“第一書記”，使駐村“第一書記”統籌精準扶貧全程，繼而為整個行為承擔責任，以此方式實現權責匹配，倘若缺乏預設前提，以調整駐村“第一書記”責任切入，可能得出完全相反的結論與對策建議。此外，創新駐村“第一書記”扶貧機制，倡議將存有駐村“第一書記”村莊的精準扶貧工作交由駐村“第一書記”獨立完成，賦予駐村“第一書記”統籌精準扶貧活動權力，僅是從理論上對化解駐村“第一書記”權責匹配沖突進行探討，實踐過程中必然會遇到眾多障礙，要突顯此制度優勢，必然需要及時跟進制度實踐，消解制度實踐中的各種問題。
作者簡介：何陽，電子科技大學公共管理學院博士后，研究方向：基層治理與多元化糾紛解決機制。婁成武，東北大學文法學院教授、博士生導師，研究方向：公共管理理論與實務。
中國鄉村發現網轉自：《西南民族大學學報》2019年第4期
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