權(quán)責(zé)匹配與駐村“第一書記”在精準(zhǔn)扶貧中主體性作用發(fā)揮程度相關(guān)聯(lián)，決定著精準(zhǔn)扶貧實效。通過對精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配案例的分析，發(fā)現(xiàn)駐村“第一書記”存在權(quán)責(zé)匹配沖突現(xiàn)象，駐村“第一書記”承擔(dān)較大責(zé)任但擁有權(quán)力有限，主要表現(xiàn)為需要對精準(zhǔn)扶貧實效承擔(dān)責(zé)任但僅僅在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行環(huán)節(jié)具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，缺乏精準(zhǔn)扶貧政策實質(zhì)決策權(quán)，且領(lǐng)導(dǎo)權(quán)呈現(xiàn)“先天不足”態(tài)勢。駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配沖突主要受領(lǐng)導(dǎo)理念、路徑依賴與組織結(jié)構(gòu)三重因素影響。倘要化解精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配沖突，應(yīng)由集權(quán)式管理向分權(quán)式管理轉(zhuǎn)變，由“尖”型組織結(jié)構(gòu)向“扁平”型組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新駐村“第一書記”扶貧機制，重厘駐村“第一書記”扶貧責(zé)任與追責(zé)規(guī)則。
從2013年11月至今，習(xí)近平總書記多次對精準(zhǔn)扶貧作出指示，闡釋精準(zhǔn)扶貧理念，將精準(zhǔn)扶貧作為全面建成小康社會實現(xiàn)路徑上升到頂層設(shè)計。因為到2020年我國要實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)，這是我們黨向人民、向歷史作出的莊嚴(yán)承諾，而全面建成小康社會需要全國7000多萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，時間十分緊迫，任務(wù)相當(dāng)繁重。駐村“第一書記”政策原本是中共中央為彌補貧困村莊和基層黨組織軟弱渙散、村莊領(lǐng)導(dǎo)力資源不足而出臺的，即選派機關(guān)事業(yè)單位優(yōu)秀干部到村任“第一書記”，駐村“第一書記”的工作職責(zé)主要可以概括為“四幫”——幫黨建、幫發(fā)展、幫民生、幫穩(wěn)定，但在精準(zhǔn)扶貧國家戰(zhàn)略實施背景下，幫發(fā)展成為了駐村“第一書記”工作的主要內(nèi)容，故學(xué)界形象地將此稱為“第一書記”扶貧制度。對于“第一書記”扶貧制度，褒貶之聲皆有之，有學(xué)者認(rèn)為第一書記扶貧本質(zhì)上是以增加基層領(lǐng)導(dǎo)力資源供給為突破口，實現(xiàn)農(nóng)村公共事務(wù)的“良治”；但也有學(xué)者持不同觀點，提出第一書記扶貧在基層實踐中往往容易誘導(dǎo)村民完全將發(fā)展動力寄托于外部力量，一定程度上消解了內(nèi)源性發(fā)展動力以及對自身發(fā)展的自覺自信。本文不對此制度作總體性評價，而是選擇從主體性視角切入，采用案例分析法探討駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配問題，以期厘清駐村“第一書記”權(quán)責(zé)關(guān)系，突出駐村“第一書記”主體性，從而更好地助推脫貧攻堅提質(zhì)增效。
一、問題的提出與文獻回顧
“第一書記”扶貧制度作為國家力量嵌入鄉(xiāng)村基層治理的嘗試，意在激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動力，實現(xiàn)國家外部力量與鄉(xiāng)村內(nèi)生動力有機結(jié)合，共同幫扶貧困地區(qū)及貧困人口脫貧致富。駐村“第一書記”群體一經(jīng)產(chǎn)生便受到國家和社會高度關(guān)注，究其原因，駐村“第一書記”是落實此項公共政策的主力軍，其行動實效一方面關(guān)系著“第一書記”扶貧制度本身成敗，任何公共政策的實施都具有一定成本，國家出臺政策理應(yīng)對成本-效益作出考量；另一方面與能否助推精準(zhǔn)扶貧提質(zhì)增效相關(guān)聯(lián)，決定著全面建成小康社會的步伐。而駐村“第一書記”能否發(fā)揮主體性以實現(xiàn)國家政策初衷與整個駐村“第一書記”扶貧制度設(shè)計密切相關(guān)，其中則包含有對駐村“第一書記”權(quán)責(zé)體系的安排，畢竟“責(zé)任的承擔(dān)伴隨著權(quán)力的授予，即有權(quán)必有責(zé)”，只有做到權(quán)責(zé)一致，才能更好地調(diào)動駐村“第一書記”的主體性，發(fā)揮扶貧主力軍作用。
當(dāng)前學(xué)術(shù)界以駐村“第一書記”群體及駐村“第一書記”扶貧制度為研究對象的成果主要集中在以下幾個方面：第一，駐村“第一書記”的作用與價值研究，李春華認(rèn)為駐村“第一書記”為農(nóng)村發(fā)展建設(shè)注入了活力，在解決一些“軟、散、亂、窮”等長期未能很好解決的突出問題，強化黨對農(nóng)村社會的領(lǐng)導(dǎo)、推動富民強村、促進農(nóng)村改革發(fā)展和諧穩(wěn)定以及培養(yǎng)干部鍛煉等方面發(fā)揮了積極作用，更多從正面回應(yīng)駐村“第一書記”的作用與價值，謝小芹從“接點治貧”的視角切入，提出駐村“第一書記”實現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊發(fā)展和公平正義等發(fā)展之“效”，但帶來了對自治的消解及雙重治理失效等發(fā)展之“殤”，傾向于辯證地看待駐村“第一書記”的作用與價值；第二，駐村“第一書記”群體特征研究，王卓等基于對五省區(qū)的實地調(diào)研與問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)駐村“第一書記”性別上以男性為主，民族上以漢族為主，年齡上以中青年為主，學(xué)歷上以本科為主，人員來源上以機關(guān)事業(yè)單位為主；第三，影響駐村“第一書記”扶貧的關(guān)鍵因素研究，許漢澤等將上級政府目標(biāo)權(quán)責(zé)設(shè)置的不匹配與原單位有限資源的條件限制及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部的共謀與“鄉(xiāng)-村”關(guān)系的閉合作為制約駐村“第一書記”扶貧工作的重要影響因素；第四，駐村“第一書記”制度實踐的困境與消解研究，駐村“第一書記”制度實踐中主要面臨著書記自身素質(zhì)不高、選拔的精準(zhǔn)性有待提高、權(quán)責(zé)懸置、基本生活和工作條件缺乏保障、激勵制度建設(shè)滯后、“嵌入”不適宜等困境，針對這些現(xiàn)實問題逐一尋找合理的解決之道。
通過對既有文獻的梳理，不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)前研究成果在主題上較為豐富，既涉及駐村“第一書記”隊伍的內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征，也關(guān)聯(lián)駐村“第一書記”制度的實踐現(xiàn)狀；在方法上，既有規(guī)范性分析，也有實證性分析，強調(diào)理論與實踐并舉，這些成果對于審視駐村“第一書記”群體概況及制度實踐均有所裨益，但關(guān)于駐村“第一書記”的權(quán)責(zé)問題卻鮮有提及。不可否認(rèn)，當(dāng)前已有學(xué)者關(guān)注此問題，將此作為駐村“第一書記”制度實踐中面臨的一個困境與其他困境并列展開探討，提出通過落實駐村“第一書記”的“事權(quán)”和“財權(quán)”的方式提高履職效率，或者將上級政府目標(biāo)權(quán)責(zé)設(shè)置不匹配作為影響駐村“第一書記”扶貧的關(guān)鍵要素進行對待，倡議國家相關(guān)部門在下派駐村干部之時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其工作性質(zhì)難易程度與任務(wù)量大小賦予下派干部相應(yīng)的權(quán)力。但限于研究進路局限，更多是對權(quán)責(zé)不匹配的概括性總結(jié)，并未系統(tǒng)而全面地對此問題作出回應(yīng)；對策建議層面的指向性較強，而可操作性有待于提升，且缺乏對駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配沖突的生成機理展開探討，因而，這便為從主體性視角切入研究駐村“第一書記”群體權(quán)責(zé)匹配問題提供了一定的空間。
二、案例引介：W市B村駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配概況
本文選擇案例分析法探討駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配問題，故先介紹案例選取與案例概況。
（一）案例選取
本文選擇W市B村作為主要案例，并以其他地域調(diào)研材料作為補充探討精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配問題。W市B村是國家精準(zhǔn)扶貧政策眾多作用場域之一，位于我國華南地區(qū)H省，該村共有2個自然村，6個村民小組，300多戶家庭，戶籍人口約1300人，低保戶10戶，五保戶4戶，貧困戶17戶，涉及貧困人口91人，貧困發(fā)生率6.27%。青壯年勞動力外出務(wù)工較少，人口流動性小，受自然環(huán)境影響，村民以從事建筑行業(yè)工作為主，兼顧農(nóng)業(yè)。其他地域調(diào)研資料主要來源于西南地區(qū)S省N市Q村，東北地區(qū)L省L市H村及華東地區(qū)S省H市D村。
選擇W市B村作為典型案例主要基于以下方面考慮：第一，B村存有駐村“第一書記”嵌入村莊精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)象，W市將該村認(rèn)定為基層黨組織軟弱渙散村，以期通過嵌入外部力量實現(xiàn)“四幫”目標(biāo)，契合本文研究主題，只要實施駐村“第一書記”扶貧制度，便可審視駐村“第一書記”的權(quán)責(zé)匹配問題；第二，駐村“第一書記”扶貧制度在2018年上半年剛剛引入B村，從時間跨度看，W市駐村“第一書記”扶貧制度已經(jīng)實施3年有余，整個制度設(shè)計具有一定穩(wěn)定性，作為最近引入駐村“第一書記”扶貧制度的B村，必然體現(xiàn)出全市最前衛(wèi)的駐村“第一書記”制度安排，易于科學(xué)、合理地把握駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配實踐；第三，B村的貧困發(fā)生率屬于一般性貧困地區(qū)范疇，不屬于特困或深度貧困地區(qū)，而我國精準(zhǔn)扶貧政策的作用場域以一般性貧困地區(qū)居多，特困或深度貧困地區(qū)相對較少，審視一般性貧困地區(qū)駐村“第一書記”的權(quán)責(zé)匹配現(xiàn)狀可以更好地把握全國駐村“第一書記”的權(quán)責(zé)匹配現(xiàn)狀，彰顯案例研究優(yōu)勢，以小見大；第四，B村駐村“第一書記”的權(quán)責(zé)匹配現(xiàn)象發(fā)生在我國多地，除該地所在的H省多數(shù)地區(qū)采用此種權(quán)責(zé)配置方式之外，筆者在西南地區(qū)的S省N市與D市、G省Z市、東北地區(qū)的L省L市及華東地區(qū)的S省H市調(diào)研中均發(fā)現(xiàn)了與此相似現(xiàn)象，且這些調(diào)研地之間相距較遠(yuǎn)，因此，可以說此現(xiàn)象在我國脫貧攻堅進程中是一種常態(tài)，具有一定的典型性，有必要說明，其他地域駐村“第一書記”的權(quán)責(zé)匹配情境可能存在差異，但實質(zhì)上均可認(rèn)定為權(quán)責(zé)匹配沖突。
（二）案例概況
W市引入駐村“第一書記”扶貧制度始于2015年，實施此制度的推力在方向上是自上而下的，并非是由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的創(chuàng)新實踐形式，主要是為了響應(yīng)黨中央號召，由上級政府逐層向下推進而鋪展開來，駐村“第一書記”則在W市黨委和政府統(tǒng)籌安排下應(yīng)運而生。W市將駐村“第一書記”的工作職責(zé)安排為“四幫”，依次是幫黨建，加強基層組織建設(shè)，幫發(fā)展，推動精準(zhǔn)扶貧，幫民生，為民辦事服務(wù)，幫穩(wěn)定，提升治理水平。但囿于精準(zhǔn)扶貧國家戰(zhàn)略的實施，駐村“第一書記”的核心任務(wù)突顯為幫發(fā)展，助推精準(zhǔn)扶貧，以幫發(fā)展作為整個工作的首要職責(zé)。
W市的精準(zhǔn)扶貧工作主要由市委、市政府統(tǒng)籌，市委、市政府首先根據(jù)地方現(xiàn)實情況制定精準(zhǔn)扶貧政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及各貧困村幾乎完全執(zhí)行市委、市政府制定的精準(zhǔn)扶貧政策，市委、市政府制定政策過程中基本沒有駐村“第一書記”及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部參與。該市市委、市政府將產(chǎn)業(yè)扶貧作為全市扶貧政策的主要內(nèi)容，以期通過實施產(chǎn)業(yè)扶貧政策打好脫貧攻堅戰(zhàn)，號召各基層單位積極落實產(chǎn)業(yè)扶貧政策，即依托于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，要求貧困戶加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社實現(xiàn)家庭經(jīng)濟增收，為鼓勵貧困戶加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，政府為貧困戶墊付4000元入社經(jīng)費，從以往經(jīng)驗來看，貧困戶并不需要償還4000元的入社經(jīng)費。駐村“第一書記”受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主要執(zhí)行市委、市政府的產(chǎn)業(yè)扶貧政策，故從表面上看，B村駐村“第一書記”主要執(zhí)行鎮(zhèn)政府的精準(zhǔn)扶貧政策，但實質(zhì)上主要執(zhí)行市委、市政府制定的精準(zhǔn)扶貧政策，并不能擅自按照個人對貧困村的觀察，結(jié)合自身學(xué)識另辟扶貧路徑，即便發(fā)現(xiàn)市委、市政府制定的精準(zhǔn)扶貧政策存在問題，不符合貧困村的實際情況。此外，市委組織部對駐村“第一書記”的作風(fēng)問題應(yīng)進行監(jiān)督。
B村精準(zhǔn)扶貧工作則在W市市委、市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展，B村駐村“第一書記”按照市委、市政府的指示，積極號召貧困戶加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，但事實表明貧困戶加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社經(jīng)費投入基本上都是政府支持的4000元，沒有貧困戶家庭自身在4000元基礎(chǔ)上投入額外資金，雖然政府規(guī)定合作社每年應(yīng)返還貧困戶本金800元，并按照不低于75%的比例進行分紅，但合作社每年給予貧困戶的分紅金額都是600元，與盈利值之間沒有聯(lián)系。此外，貧困戶可以在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社工作，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照不低于80元/天的標(biāo)準(zhǔn)給予其勞動報酬。由于精準(zhǔn)扶貧活動牽涉利益面廣泛，除B村駐村“第一書記”之外，還包括有B村村“兩委”和鎮(zhèn)政府，整個精準(zhǔn)扶貧活動中駐村“第一書記”并不擁有絕對的話語權(quán)，更多地從輔助角度協(xié)助鎮(zhèn)政府和村“兩委”處理精準(zhǔn)扶貧相關(guān)工作。B村駐村“第一書記”每月參與由鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府組織的會議多達幾十次，并需將相關(guān)會議信息傳遞給村黨委，實現(xiàn)鎮(zhèn)黨委與村黨委之間的信息銜接。
W市駐村“第一書記”管理制度將駐村“第一書記”的責(zé)任牢牢地與精準(zhǔn)扶貧過程和實效結(jié)合在一起，按照W市的規(guī)章制度，B村駐村“第一書記”的工作時間為每周周一上午8：00至周六中午12：00，且工作日內(nèi)每天上午8：00和晚上10：30需要簽到打卡；請假3日以內(nèi)（含3日）需要鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)，請假3日以上需要由市委組織部和派出單位批準(zhǔn)，未履行請假手續(xù)擅自離崗，要通報批評，情節(jié)嚴(yán)重的，作出相應(yīng)的紀(jì)律處分；因弄虛作假、工作懈怠、失職失責(zé)，經(jīng)批評教育后仍消極應(yīng)付的，將進行嚴(yán)肅處理。此外，考評駐村“第一書記”工作指標(biāo)中明確提及精準(zhǔn)扶貧實效，如駐村“第一書記”所處貧困村在精準(zhǔn)扶貧第三方評估中被發(fā)現(xiàn)存在問題，精準(zhǔn)扶貧實效不理想，或者駐村“第一書記”因在精準(zhǔn)扶貧第三方評估中表現(xiàn)不佳而影響到精準(zhǔn)扶貧實效，駐村“第一書記”都要為此承擔(dān)一定的責(zé)任，輕則誡勉談話，重則黨內(nèi)嚴(yán)重警告、行政記過甚至開除黨籍。最近一份該市履行脫貧攻堅責(zé)任不力被問責(zé)人員清單中，8位駐村“第一書記”受到不同程度的處罰，這些被處罰的駐村“第一書記”群體中，不乏人士在工作崗位兢兢業(yè)業(yè)，但因精準(zhǔn)扶貧第三方評估中表現(xiàn)差對評估實效帶來不良影響而受到責(zé)罰。
三、精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配沖突的現(xiàn)實表征
權(quán)責(zé)匹配，又可稱作權(quán)責(zé)一致，主要是指管理者所擁有的權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該對等匹配，或者說公共權(quán)力行使者履行職責(zé)和義務(wù)應(yīng)與其所擁有的權(quán)力相匹配。對于駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配問題分析，可借助權(quán)責(zé)清單框架。權(quán)責(zé)清單制度雖然是深化行政體制改革的突破口，目的在于進一步轉(zhuǎn)變政府職能、推行簡政放權(quán)，但同樣適用于分析個人權(quán)力與責(zé)任配置。權(quán)力清單和責(zé)任清單是相對應(yīng)的、配套的責(zé)任體系，“對于權(quán)力清單制度而言,其邊界特征更多是一種法理上的規(guī)定和約束,要求權(quán)力清單制度要有清晰的權(quán)力邊界”，責(zé)任清單與權(quán)力清單對應(yīng)，“要從責(zé)任的內(nèi)涵與外延入手，將責(zé)任轉(zhuǎn)化為明確具體的清單目條，建立責(zé)任主體、責(zé)任事項和追責(zé)情形‘三位一體’的責(zé)任體系”。與此相對應(yīng)，權(quán)責(zé)匹配沖突或權(quán)責(zé)不一致則是指管理者所擁有的權(quán)力和責(zé)任不對等、不匹配，主要有兩種類型，第一種類型是管理者擁有較大權(quán)力但承擔(dān)責(zé)任有限，第二種類型是管理者承擔(dān)較大責(zé)任但擁有權(quán)力不足，現(xiàn)實生活中，第一種情形更為常見，尤其是“行政國家”發(fā)展，使得行政權(quán)力擴大，而行政責(zé)任未能與時跟進。權(quán)責(zé)匹配主要存有兩方面的積極效應(yīng)，一方面是有助于規(guī)范權(quán)力擁有者行為選擇，促使權(quán)力擁有者時刻牢記邊界，另一方面是有助于發(fā)揮權(quán)力擁有者主體性作用，調(diào)動權(quán)力擁有者積極性。
厘清駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配問題，應(yīng)明確精準(zhǔn)扶貧政策過程。從公共政策過程論來看，政策過程是對政策從醞釀到中止的過程所做的一個隱喻，政策過程大致可以劃分為政策制定、政策執(zhí)行、政策評估及政策中止四個環(huán)節(jié)，而政策實效與政策制定和政策執(zhí)行緊密相關(guān)，政策評估主要涉及對政策實效的測量，政策中止主要是指根據(jù)需要停止政策實施。精準(zhǔn)扶貧政策作為一項公共政策，契合公共政策過程論，全國各地對駐村“第一書記”的考評中幾乎都涉及精準(zhǔn)扶貧實效性，即駐村“第一書記”承擔(dān)責(zé)任范疇都包括幫助所駐村莊脫貧致富，因而，本文主要從政策制定與政策執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)出發(fā)審視駐村“第一書記”的權(quán)責(zé)匹配問題。
從W市B村案例中，我們可以發(fā)現(xiàn)駐村“第一書記”在精準(zhǔn)扶貧主體鏈中的定位如圖1所示。
從扶貧政策過程層面看，駐村“第一書記”僅僅涉及扶貧政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，未能參與扶貧政策制定；從政策執(zhí)行主體層面看，駐村“第一書記”和村兩委共同位于扶貧政策執(zhí)行末端；從組織管理層面看，駐村“第一書記”受多部門管理約束，分別是市委組織部、鎮(zhèn)黨委及派出單位。西南地區(qū)S省N市Q村，東北地區(qū)L省L市H村及華東地區(qū)S省H市D村駐村“第一書記”在精準(zhǔn)扶貧主體鏈中的定位與B村駐村“第一書記”所處情形完全相同，表現(xiàn)出驚人的相似性。
通過勾勒駐村“第一書記”在精準(zhǔn)扶貧主體鏈中定位，可以發(fā)現(xiàn)駐村“第一書記”的權(quán)力主要集中在精準(zhǔn)扶貧操作性事務(wù)層面，即圍繞如何將上級黨委及政府的政策安排落實到位，淪為了上級黨委及政府精準(zhǔn)扶貧政策的“搬運工”，以S省N市Q村為例，駐村“第一書記”和村兩委全部執(zhí)行N市J區(qū)區(qū)委及區(qū)政府制定的精準(zhǔn)扶貧政策，如執(zhí)行貧困戶家家有電視政策，不僅為貧困戶家庭添置電視，而且解決所有貧困戶觀看電視的收視費用，而此政策制定僅由N市J區(qū)區(qū)委及區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)完成，駐村“第一書記”未能參與，且執(zhí)行過程中沒有任何自主權(quán)，必須將此政策全部落實到位。此外，駐村“第一書記”在落實上級黨委及政府政策過程中具有一定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)從孕育開始便具有一定的局限，“先天不足”，因為駐村“第一書記”屬于國家外部力量對鄉(xiāng)村的滲透和嵌入，基層黨組織可能不會完全聽命于駐村“第一書記”，這便容易引發(fā)駐村“第一書記”領(lǐng)導(dǎo)權(quán)流于形式，而更多發(fā)揮協(xié)助作用，協(xié)助村兩委從事精準(zhǔn)扶貧工作，以華東地區(qū)S省H市D村為例，村民更多地服從于村兩委對扶貧工作的安排，對駐村“第一書記”在扶貧工作方面的安排置若罔聞，駐村“第一書記”工作通常需要村兩委人員的配合才能得以開展，這很大程度上受到當(dāng)?shù)卮迩f嚴(yán)重排外思想的影響。
通過表1梳理W市對駐村“第一書記”應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)該市駐村“第一書記”主要承擔(dān)的責(zé)任包括工作紀(jì)律責(zé)任和工作任務(wù)責(zé)任，工作紀(jì)律責(zé)任即駐村“第一書記”違反工作紀(jì)律應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，如請假3日以內(nèi)（含3日）需要鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)，請假3日以上需要由市委組織部和派出單位批準(zhǔn)，未履行請假手續(xù)擅自離崗，要通報批評，情節(jié)嚴(yán)重的，作出相應(yīng)的紀(jì)律處分；工作任務(wù)責(zé)任即駐村“第一書記”未能完成工作任務(wù)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，如駐村“第一書記”所處貧困村在精準(zhǔn)扶貧第三方評估中被發(fā)現(xiàn)存在問題，精準(zhǔn)扶貧實效不理想，或者駐村“第一書記”因在精準(zhǔn)扶貧第三方評估中表現(xiàn)不佳而影響到精準(zhǔn)扶貧實效，輕則誡勉談話，重則黨內(nèi)嚴(yán)重警告、行政記過甚至開除黨籍。
總之，精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”所擁有權(quán)力與承擔(dān)責(zé)任不對等、不匹配，出現(xiàn)了權(quán)責(zé)匹配沖突現(xiàn)象，而且屬于權(quán)責(zé)匹配沖突的第二種類型，即駐村“第一書記”承擔(dān)較大責(zé)任但擁有權(quán)力有限。究其原因，W市B村駐村“第一書記”需要對精準(zhǔn)扶貧實效承擔(dān)責(zé)任，倘若精準(zhǔn)扶貧實效不理想，輕則誡勉談話，重則黨內(nèi)嚴(yán)重警告、行政記過甚至開除黨籍，這種責(zé)任無疑是懸在駐村“第一書記”頭上的一把“利劍”，隨時可能對駐村“第一書記”造成影響，但囿于駐村“第一書記”的權(quán)力小，僅具有扶貧政策執(zhí)行過程領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，且該權(quán)力尚存在“先天不足”缺陷，駐村“第一書記”往往僅僅扮演協(xié)助村兩委開展扶貧工作角色，故即便駐村“第一書記”發(fā)現(xiàn)扶貧政策存在不適宜性，或者貧困村可以擁有更好的脫貧致富路徑，也沒有權(quán)力對扶貧政策作出調(diào)適，只能按部就班，嚴(yán)格執(zhí)行上級黨委及政府的扶貧政策，并接受來自上級黨委和政府的考評，這并不利于發(fā)揮駐村“第一書記”主觀能動性，當(dāng)前駐村“第一書記”扶貧積極性受挫，工作意愿不強，與此存在著一定關(guān)聯(lián)。
東北地區(qū)L省L市H村也出現(xiàn)了駐村“第一書記”未參與精準(zhǔn)扶貧政策制定情形但因精準(zhǔn)扶貧實效不佳而被上級黨委責(zé)罰現(xiàn)象，而L市市委及市政府制定的扶貧政策在H村根本不具有適宜性，當(dāng)?shù)厝罕妼κ形笆姓雠_的扶貧政策認(rèn)可度較低，對駐村“第一書記”日常工作評價相對較高，認(rèn)為駐村“第一書記”在其能力范圍內(nèi)做到了急群眾之所急、解群眾之所困。因此，要求處于扶貧政策執(zhí)行末端的駐村“第一書記”對精準(zhǔn)扶貧實效負(fù)責(zé)顯然缺乏合理性，畢竟從扶貧政策制定則會對精準(zhǔn)扶貧實效造成影響，而駐村“第一書記”并未參與扶貧政策制定，倘若屬于扶貧政策制定失誤引發(fā)精準(zhǔn)扶貧實效不理想現(xiàn)象，由駐村“第一書記”為此“背鍋”，無疑對駐村“第一書記”群體不公平。
四、精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配沖突的生成機理
精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”承擔(dān)較大責(zé)任但擁有權(quán)力有限，出現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配沖突現(xiàn)象受到諸多因素影響，本文主要從領(lǐng)導(dǎo)理念、路徑依賴及組織結(jié)構(gòu)三個層面對此展開詳細(xì)剖析，探討精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配沖突的生成機理。
（一）領(lǐng)導(dǎo)理念：集權(quán)式管理理念根深蒂固
精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配沖突首先受制于集權(quán)式管理理念根深蒂固。集權(quán)式管理偏好將決策權(quán)牢牢把控在上級組織手中，上級組織對下級組織及其人員的行為實施嚴(yán)格控制，下級組織及其人員主要執(zhí)行上級組織的命令，缺乏自主權(quán)。因而，W市市委及政府掌握精準(zhǔn)扶貧政策的決定權(quán)，并以命令形式將市委及政府在精準(zhǔn)扶貧方面的決策傳遞給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委及政府和駐村“第一書記”，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委及政府和駐村“第一書記”完全執(zhí)行市委及政府的決策，駐村“第一書記”被排斥在扶貧政策制定環(huán)節(jié)之外，喪失了對本村采用何種扶貧政策的決策權(quán)，以致W市全市均采取產(chǎn)業(yè)扶貧政策，只要貧困戶加入農(nóng)業(yè)產(chǎn)生合作社，政府均給予4000元的經(jīng)費補貼，但全市范圍內(nèi)并非每個村莊均設(shè)立有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，為貫徹上級政府的決定，一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委及政府不得不臨時幫扶村莊設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，而有的村莊根本不具有設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的條件，耗費大量公共財政卻未必能獲得理想效果。
（二）路徑依賴：駐村“第一書記”原有制度的延續(xù)
領(lǐng)導(dǎo)干部的路徑依賴思想是精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配沖突的重要影響因素。眾所周知，駐村“第一書記”扶貧制度以駐村“第一書記”制度為基礎(chǔ)，將扶貧作為駐村“第一書記”的主要工作職責(zé)，由此衍生而來。起初，駐村“第一書記”制度中并未涉及賦予“第一書記”扶貧決策與糾錯等權(quán)力，即由駐村“第一書記”統(tǒng)籌貧困村的精準(zhǔn)扶貧工作，可根據(jù)貧困村現(xiàn)實情況確立扶貧方案，針對精準(zhǔn)扶貧實效對精準(zhǔn)扶貧政策進行適當(dāng)調(diào)適，與此相對應(yīng)，也不需要為精準(zhǔn)扶貧實效承擔(dān)責(zé)任，不存在所駐貧困村在精準(zhǔn)扶貧實效評估中不理想而會受到嚴(yán)重處罰情形，這時則處于權(quán)責(zé)一致狀態(tài)。但隨著駐村“第一書記”工作責(zé)任發(fā)生變化，如W市市委及政府要求駐村“第一書記”為精準(zhǔn)扶貧實效承擔(dān)責(zé)任，從責(zé)任范疇上看，明顯有了擴大化趨勢，但相關(guān)權(quán)力建設(shè)卻未能及時跟進，延續(xù)了以往駐村“第一書記”制度中對駐村“第一書記”在權(quán)力上的配置，這便造成了駐村“第一書記”的權(quán)責(zé)匹配沖突。
（三）組織結(jié)構(gòu)：駐村“第一書記”位于“尖”型組織底端
精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”位于“尖”型組織底端也是駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配沖突的重要影響因素。之所以將駐村“第一書記”所處組織結(jié)構(gòu)認(rèn)定為“尖”型組織結(jié)構(gòu)，主要在于以市委及政府出臺扶貧政策來看，包含有三個層級，分別是市委及政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委及政府與駐村“第一書記”，市委及政府領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委及政府，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委及政府領(lǐng)導(dǎo)駐村“第一書記”，駐村“第一書記”位于整個組織架構(gòu)的底端，雖然在落實精準(zhǔn)扶貧政策中具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但此權(quán)力如前文所述存在“先天不足”現(xiàn)象。從組織結(jié)構(gòu)設(shè)計來看，尖型組織結(jié)構(gòu)的職責(zé)劃分為上層負(fù)責(zé)決策，中層負(fù)責(zé)傳遞，下層負(fù)責(zé)執(zhí)行，故處于組織架構(gòu)底端的駐村“第一書記”從職責(zé)體系上看主要是負(fù)責(zé)執(zhí)行扶貧政策，不可能在精準(zhǔn)扶貧政策制定中具有決策權(quán)，而駐村“第一書記”受于組織結(jié)構(gòu)限制而未能參與到精準(zhǔn)扶貧政策制定環(huán)節(jié)，卻要為精準(zhǔn)扶貧實效承擔(dān)全部責(zé)任，無疑造成了駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配沖突。
五、精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配沖突的耦合路徑
化解精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配沖突難題，實現(xiàn)駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配可從以下方面努力：
（一）由集權(quán)式管理向分權(quán)式管理轉(zhuǎn)變
化解精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配沖突的關(guān)鍵是由集權(quán)式管理向分權(quán)式管理轉(zhuǎn)變，改變傳統(tǒng)管理方式。“每個人都是僅與本身利益有關(guān)的事情的最好裁判者，都完全能夠以自力滿足本身的需要”，這足以說明分權(quán)的重要性。分權(quán)式管理強調(diào)將集體行動中的每一項事務(wù)放置在盡可能低的組織層級上，賦予利益相關(guān)者最大的自由裁量權(quán)，由利益相關(guān)者統(tǒng)籌集體行動事務(wù)，并由其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。因而，倘要擴大駐村“第一書記”實際權(quán)力，必須采用分權(quán)式管理方式，將市委及政府現(xiàn)行的一些權(quán)力賦予駐村“第一書記”，市委及政府發(fā)揮監(jiān)管責(zé)任，不直接參與貧困村精準(zhǔn)扶貧具體工作，充分調(diào)動駐村“第一書記”工作積極性，發(fā)揮主體性作用，畢竟市委及政府更多站在全市整體性角度行使權(quán)力出臺政策，而貧困村的實際情況并非完全相同，要使精準(zhǔn)扶貧政策更具適宜性、針對性，駐村“第一書記”對所在村莊更為了解，由駐村“第一書記”統(tǒng)籌貧困村精準(zhǔn)扶貧活動更為理想。由集權(quán)式管理向分權(quán)式管理轉(zhuǎn)變需要地方黨委及政府轉(zhuǎn)換行政理念，自上而下地推動改革，以制度形式規(guī)范地方黨委及政府的權(quán)力和駐村“第一書記”的權(quán)力，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧權(quán)力“下沉”，并規(guī)范權(quán)責(zé)體系。
（二）由“尖”型組織結(jié)構(gòu)向“扁平”型組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變
與分權(quán)式管理相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)是“扁平”型組織結(jié)構(gòu)，只有“扁平”型組織結(jié)構(gòu)，駐村“第一書記”的權(quán)力才能得以最優(yōu)化運用，因為“尖”型組織結(jié)構(gòu)具有層級性，通過層層控制方式實現(xiàn)信息傳遞，而層級之間具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，每個層級都會把控下一層級權(quán)力，組織底端的權(quán)力則被層層削弱，基本上僅存政策執(zhí)行權(quán)，這是官僚體制所固有的局限。駐村“第一書記”作為精準(zhǔn)扶貧政策落地者，長期生活在貧困村，幫助貧困村及貧困人口脫貧致富，從組織結(jié)構(gòu)看，處于組織底端，只有縮減組織層級，減少權(quán)力的被“剝奪”，形成“扁平”型組織結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌精準(zhǔn)扶貧工作的權(quán)力才能落實到位。由“尖”型組織結(jié)構(gòu)向“扁平”型組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變應(yīng)改變鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委對駐村“第一書記”進行領(lǐng)導(dǎo)的制度設(shè)計，由市委組織部直接管理駐村“第一書記”，駐村“第一書記”不接受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委及政府的領(lǐng)導(dǎo)，不對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委及政府負(fù)責(zé)，且跳過縣（區(qū)）黨委及政府層級，直接接受市委及政府的領(lǐng)導(dǎo)，防止縣（區(qū)）黨委及政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委及政府削弱駐村“第一書記”權(quán)力，按照市委及政府在方向上對精準(zhǔn)扶貧的統(tǒng)一安排，充分發(fā)揮主觀能動性，行使市委及政府授予的權(quán)力。
（三）創(chuàng)新駐村“第一書記”扶貧機制
當(dāng)前駐村“第一書記”扶貧主要發(fā)揮協(xié)助作用，而管理方式與組織結(jié)構(gòu)變化將駐村“第一書記”權(quán)力坐實，這便對創(chuàng)新駐村“第一書記”扶貧機制提出了新要求。本文主張將貧困村如何脫貧致富的決策權(quán)交由駐村“第一書記”，市委及政府不對脫貧致富路徑作出統(tǒng)一規(guī)定，由駐村“第一書記”針對村莊實際情況，設(shè)計脫貧致富方案，市委及政府僅需親自參與評估及引入第三方評估，對駐村“第一書記”設(shè)計的脫貧致富方案進行審視與驗收，充分利用競爭機制，提升脫貧致富方案質(zhì)量，評估需要貫穿脫貧致富方案立項與驗收全過程，引入第三方評估主要基于第三方機構(gòu)的專業(yè)性與獨立性，降低在制定政策環(huán)節(jié)出現(xiàn)失敗現(xiàn)象的概率，立項獲得通過，上報市委及政府備案，方可實施脫貧致富方案，駐村“第一書記”全權(quán)負(fù)責(zé)實施整個方案。駐村“第一書記”實施脫貧致富方案的資源汲取由市委及政府牽頭進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，根據(jù)每個貧困村具體情況，撥付公共財政，不同脫貧致富方案涉及經(jīng)費存在差異，改變以往統(tǒng)一口徑下的貧困經(jīng)費支持行為。駐村“第一書記”開展實際工作需要鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委及政府協(xié)作，畢竟駐村“第一書記”屬于國家外部力量對村莊進行嵌入，不屬于內(nèi)生性動力，外部力量與熟人社會氣息濃厚的鄉(xiāng)村間存在一定抵牾，要求駐村“第一書記”與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委及政府、村“兩委”合作更利于實現(xiàn)脫貧致富目標(biāo)，實現(xiàn)路徑為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委及政府安排人員專門協(xié)助駐村“第一書記”開展扶貧工作，村“兩委”全程參與精準(zhǔn)扶貧。
（四）重厘駐村“第一書記”扶貧責(zé)任與追責(zé)規(guī)則
創(chuàng)新駐村“第一書記”扶貧機制意味著將與脫貧致富方案相關(guān)的所有權(quán)力均授予駐村“第一書記”，從權(quán)力范疇看，改變了當(dāng)前駐村“第一書記”僅僅具有精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行權(quán)的尷尬際遇，整個脫貧致富方案的設(shè)計與執(zhí)行由駐村“第一書記”統(tǒng)籌，且扶貧資源的使用與分配等由駐村“第一書記”決定，而精準(zhǔn)扶貧資源的投入量相對較大，加強對駐村“第一書記”權(quán)力的限制屬于應(yīng)然之義，因而，有必要針對駐村“第一書記”所掌握的新型權(quán)力，重厘扶貧責(zé)任與追責(zé)規(guī)則，與新增的權(quán)力之間實現(xiàn)責(zé)任對等，倘若違背了相關(guān)規(guī)定，則對駐村“第一書記”進行追責(zé)。以建立“三位一體”的責(zé)任體系為導(dǎo)向，駐村“第一書記”是精準(zhǔn)扶貧責(zé)任主體，脫貧致富方案設(shè)計與執(zhí)行過程中所發(fā)生的違規(guī)行為均由駐村“第一書記”負(fù)責(zé)；責(zé)任事項則是駐村“第一書記”行動過程中存在的違規(guī)行為及未能完成扶貧任務(wù)的結(jié)果性考核，責(zé)任認(rèn)定主要包括有政治責(zé)任、法律責(zé)任與工作責(zé)任三個層面，根據(jù)不同行為的性質(zhì)確立責(zé)任范疇，并在責(zé)任范疇下決定承擔(dān)責(zé)任的具體方式，如駐村“第一書記”挪用扶貧經(jīng)費，此行為具有雙面性，可從法律責(zé)任和工作責(zé)任兩個層面對駐村“第一書記”進行處罰；追責(zé)由市委組織部及國家監(jiān)察部門負(fù)責(zé)，將市委組織部作為追責(zé)主體源于市委組織部是駐村“第一書記”的管理者，將國家監(jiān)察部門作為追責(zé)主體源于國家監(jiān)察部門的職能設(shè)置。此外，強化對駐村“第一書記”的監(jiān)督，應(yīng)高度重視公民參與，為公民參與作出制度安排，實現(xiàn)公民有序、有效參與。
六、小結(jié)
“貧困問題的界定決定著貧困問題的治理方式”，貧困問題治理方式的選擇應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出駐村“第一書記”的意見，但精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”主體性作用發(fā)揮程度受到諸多因素影響。本文僅從權(quán)責(zé)匹配方面回應(yīng)此問題，發(fā)現(xiàn)駐村“第一書記”所擁有權(quán)力與承擔(dān)責(zé)任不對等，存在權(quán)責(zé)匹配沖突現(xiàn)象，即駐村“第一書記”承擔(dān)較大責(zé)任但權(quán)力有限，繼而提出了駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配沖突的耦合路徑，希望通過引入分權(quán)式管理、構(gòu)建“扁平”型組織結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新駐村“第一書記”扶貧機制及重厘駐村“第一書記”扶貧責(zé)任與追責(zé)規(guī)則化解駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配沖突。需要明確，全文預(yù)設(shè)前提是精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”應(yīng)當(dāng)對精準(zhǔn)扶貧實效承擔(dān)責(zé)任，努力將可能影響精準(zhǔn)扶貧實效的權(quán)力賦予駐村“第一書記”，使駐村“第一書記”統(tǒng)籌精準(zhǔn)扶貧全程，繼而為整個行為承擔(dān)責(zé)任，以此方式實現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配，倘若缺乏預(yù)設(shè)前提，以調(diào)整駐村“第一書記”責(zé)任切入，可能得出完全相反的結(jié)論與對策建議。此外，創(chuàng)新駐村“第一書記”扶貧機制，倡議將存有駐村“第一書記”村莊的精準(zhǔn)扶貧工作交由駐村“第一書記”獨立完成，賦予駐村“第一書記”統(tǒng)籌精準(zhǔn)扶貧活動權(quán)力，僅是從理論上對化解駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配沖突進行探討，實踐過程中必然會遇到眾多障礙，要突顯此制度優(yōu)勢，必然需要及時跟進制度實踐，消解制度實踐中的各種問題。
作者簡介：何陽，電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，研究方向：基層治理與多元化糾紛解決機制。婁成武，東北大學(xué)文法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：公共管理理論與實務(wù)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西南民族大學(xué)學(xué)報》2019年第4期
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