黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略的重大決策部署, 鄉村振興戰略是促進我國未來農業農村現代化的總戰略, 也是我國“三農”工作的總抓手。從人類文明史來看, 鄉村衰落是一個世界性問題, 是城市化和工業化驅動的必然結果。自工業革命以來, 歐美一些發達國家的農業和農村在經濟發展、社會發展和居民福利等方面呈現出前所未有的新格局, 各國針對農業農村發展形成了各具特色的法律和政策設計。吸收和借鑒其他國家的經驗教訓, 推進適應我國國情的鄉村振興制度建設, 具有深刻的現實意義。
不同視域下的“鄉村振興”
“鄉村”一般是指在被劃定或歷史形成的用作農業生產的土地范圍內, 主要從事農業及農業相關經營 (如工業化農業、畜牧業、林業等等) 的勞動人口定居區域。
廣義的鄉村振興意指鄉村經歷18-19世紀的全面發展和工業化進程中的富足輝煌之后經濟和社會發展的再度提升。歐美國家強調鄉村社會的全面提升, 多數稱為鄉村發展或鄉村 (經濟) 增長。日本較多使用“農村振興運動”一詞, 強調農業為基本及農村的全面發展, 如完善鄉村交通、衛生、文化等基礎設施建設, 改善生活、婦女就業環境, 提升農民福祉水平等, 而不僅僅關注經濟產出等, 也不限于某些區域的單一復興、更新、再生項目。
狹義的“鄉村振興”指為扭轉鄉村地區凋敝的趨勢, 制定的救濟性措施或經濟政策體系, 往往與政府撥款或者公共資金投資等特定救濟項目聯系在一起, 如紐約鄉村舊居改造項目、加拿大農場復興基金等。
本文比較贊同廣義的鄉村發展概念。我國政策的重點是覆蓋全部鄉村地區的可持續和全面發展問題, 而不僅僅是政府直接投資或者撥款的特定項目。另外, 提升鄉村活力也不限于對農業的補貼或者扶持, 而是通過政策扶持或者公共資金的分配, 促進鄉村地區經濟、社會的全面發展。
歐美各國歷史發展路徑不盡相同, 雖然城市化的發展趨勢非常一致, 但是農業發展情況、農村人口結構以及政治體制各不相同, 再加上各國法律實踐和政策制定方面的差異, 近30年來鄉村發展的法制和政策呈現出豐富的多元化形態。
歐盟“鄉村發展計劃”
歐盟農業委員會于1996年在愛爾蘭寇克 (Cork) 召開有關全球化浪潮下農村地區發展的會議, 參會者一致認為:農村地區應當更加充分地激發發展潛力, 鄉村明天才會更好, 需要各國決策者們步調一致, 齊心協力渡過難關。“Cork宣言”成為歐洲發展農村、復興農業的序幕。
歐盟在農業一體化方面發揮了重要作用。為了促進智慧、可持續和包容性的發展, 確保自然資源及環境的可持續利用, 要求農村發展的資金支持應優先保障農業和農村發展的知識創新。提升資源的有效利用, 減少貧困, 增進社會福利和社會包容性, 各成員國應積極制定農村發展戰略, 以及可操作的實施路徑。歐盟每7年一度的“鄉村發展計劃”, 是“共同農業政策”的重要基石。
“鄉村發展計劃2014-2020”的主要法律框架包括:農村發展項目及規劃, 農村發展的財政支持、直接支付及有關轉移支付等方面的法規。歐盟境內農村發展資助的優先領域包括:農業經營管理水平的提升, 包括新一代農民的培養和支持;農產品和食品的質量控制;提供災害保險及其他保障;加強對農場及農業產業的支持力度;農村地區的基礎設施和鄉村復興建設, 如投資商業網絡、寬帶及其他基礎設施;支持林業發展, 建立農林一體化的體制;災害管理、保險及風險基金的使用分配;農戶收入保障措施等。該發展計劃由歐洲農村發展農業基金支持, 覆蓋118個農村發展子項目, 總額達610億歐元。該委員會每7年設立當期的優先發展項目和重點支持政策, 各成員國及區域通過其農業部門申報計劃, 爭取相關配套資金的劃撥, 在項目實施后由另外的機構評估實施效果。每7年一度的協商和立法機制, 既能保證政策的連續性, 又能及時調整成員國之間的發展新態勢, 將法案的嚴肅性和時效結合起來, 值得我們借鑒。
英國鄉村:富裕階層的勝地
整體上來說, 英國鄉村從來不是凋敝沒落的代名詞, 有時反而是富裕階層的勝地。歷史上的英格蘭鄉村有穩定的鄉紳階層, 具有遵從習慣、因循傳統的歷史基因。工業革命后鄉紳階層并未消失, 反而成為人數雖少卻異常穩定的農業產業家。鄉村人口雖有減少, 但是收入和田地的產值一直較為穩健, 鄉村的貧困人口密度遠低于城市, 鄉村居所的質量和價格并不低于城市平均水準。
英國自中央至地方積極頒布成文法及地方立法保障鄉村發展。第二次世界大戰后頒布了第一個《農業法》, 注重強化對農業耕地的保護。二十世紀六七十年代, 英國大城市居民開始熱衷回歸鄉村, 為此英國頒布實施《英格蘭和威爾士鄉村保護法》, 加大了對鄉村田園景觀的保護力度, 支持建設鄉村公園。2000年, 政府出臺“英格蘭鄉村發展計劃”, 創建有活力和特色的鄉村社區, 鼓勵鄉村采取多樣化的特色發展模式。2010年以來的規劃政策將城鄉一體化目標融入地方政府發展計劃中, 提高了地方政府在規劃中的地位, 也增強了英國鄉村發展的能動性。目前, 英國政府通過財政支持鄉村發展的項目有:鄉村基本支付支持計劃 (BPS計劃) , 2017年約有7.1萬農戶接受該項目計劃支持, 資助金額達13億英鎊;鄉村經濟發展主體資助計劃, 2015-2020年安排1.38億英鎊用于支持鄉村小微經營和農業多樣化經營, 振興鄉村旅游業, 提高農業生產率和林業生產率, 提升鄉村公共服務水平, 支持鄉村文化和傳統文物的保護開發活動。此外, 從1978年開始, 英國政府建立了農村生態服務系統, 強化為鄉村生態系統保護提供保障。為鄉村企業提供各類公共性支持服務, 包括增建就業服務設施、鄉村就業信息網站以及鄉村超高速寬帶業務等。
目前, 英國的鄉村發展由環境、食品及鄉村事務部 (DEFRA) 負責實施。除按照歐盟指令發布和實施其七年計劃以外, DEFRA作為內閣核心部門, 承擔著保護鄉村自然環境, 確保英國糧食和農牧產業的世界競爭力以及鄉村社區繁榮的行政職能。DEFRA下轄的鄉村支付署 (RPA) 是面向鄉村經濟和社會發展的主要事務機構, 負責執行英國政府的主要鄉村發展計劃及歐盟共同農業政策 (CAP) 。
英國注重發揮政府咨詢機構及民間機構參與鄉村發展的充分作用, 如英國自然委員會對幫助保護英國鄉村自然和特色景觀起到積極作用。英國民間對社區發展規劃, 推動鄉村地方自治和可持續發展參與度很高。
美國完善法規體系支持農村社區發展
美國農村社區發展和建設管理的法規體系完善, 可分為聯邦、州及地方市縣3個層級, 聯邦層級法規包括每5年修訂一次的《農業法案》《土地法》《國家環境政策法》及《住房法》等。由于鄉村地區差異性大, 聯邦法規一般具有較大的彈性。聯邦政府積極投資或引導投資于鄉村公共性服務及基礎設施建設。美國對鄉村規劃同城鎮規劃一樣, 也實行嚴格的功能分區制度, 明確劃分土地使用類別, 通常用道路、景觀區和綠化帶分隔農業生產區、鄉村居住區、商業功能區等不同功能區, 從而為公共設施建設提供了良好的基礎。
歷次《農業法案》都有關于農業促進和農村社區發展的規范, 一般而言包括四大類計劃措施:商業與產業類發展計劃 (商業與產業信貸擔保計劃等) , 專門性計劃 (循環貸款計劃、鄉村小型企業支持計劃、鄉村商業公司授信計劃、鄉村經濟發展貸款計劃等) , 合作性計劃 (增加值生產授信計劃、鄉村合作發展授信計劃、弱勢群體生產授信計劃、1890土地授信制度創新發起等) , 鄉村能源計劃 (生物物質提取信貸支持計劃、高級生物燃料計劃、鄉村可再生能源計劃等) 。這些措施目的是確保美國鄉村高質量的就業機會、鄉村商業繁榮及可持續能源供給等, 受益群體包括鄉村居民個體、鄉村公司、合伙人、公共個體、非營利公司、印第安土著、私人企業等。
目前, 按照美國鄉村發展的管理框架, 美國農業部下轄的鄉村發展署通過三個事務性機構予以執行, 即鄉村住宅服務局、鄉村商業合作服務局、鄉村公用事業局, 對這三個部門賦予不同的管理職能目標。
美國復蘇法案對農村發展的支持。2009年2月, 在經濟蕭條背景下, 美國通過“農業法案”——《2009年美國復蘇與再投資法》 (以下簡稱“復蘇法”) , 該法案沿襲凱恩斯主義, 政府大力加強在鄉村公共基礎設施服務方面的投資, 建立了三大領域支持投資計劃, 即面向鄉村電力計劃、鄉村通信和寬帶計劃、水資源和環境支持計劃, 為農村社區的基礎設施和長遠規劃建立基石。此外, 還有“社區設施借款及補助”等補貼撥款。
這些撥款項目明顯帶有復蘇經濟的新政補貼、非常時期刺激經濟的臨時性措施色彩, 且撥款主要集中在2009年。經過數年發展, 這些項目改變了美國農村基礎設施, 尤其是網絡電信的落后局面, 對某些區域的民生改善做出積極貢獻。
2009-2016財政年度, 美國財政資助鄉村發展的各類項目達138.94萬個, 資助金額為2534.34億美元。目前, 2018農業法案在參議院的討論中比較集中在就業培訓、生活保障等方面, 但是進一步的支持力度需要最終法規定案。
農業及農村社區發展適用特別的稅收措施, 鼓勵鄉村發展, 促進收入增長。農戶的收入所得一直適用特別的征收手段, 對農戶的農具投資予以減免或者優惠。如針對小于5個雇員的鄉村小型企業初創或擴大經營活動的投資需求, 各州可制訂相應的投資稅收信貸細則, 稅收信貸額度可達小型企業投資額度的30%。蒙大拿州制訂了針對鄉村退休人員的收入稅收激勵措施, 鼓勵向鄉村社區捐贈個人資產用于鄉村社區的公共性事業發展。
對我國的啟示及借鑒
發揮法律的促進和保障作用, 盡快制定《鄉村振興促進法》。通過制定《鄉村振興促進法》, 加快各類資源要素向農業農村傾斜, 確保各項投入和措施落實到位。第一, 將公用事業、基礎設施的投資、補貼和引導納入法律法規之中, 形成穩定可持續的財政支持。第二, 新型基礎設施, 如商業配送網絡、醫療網絡、服務網絡等等的投資、建設或者引導由立法加以鼓勵和規范。第三, 將農村地區的教育、就業培訓以及公共教育設施的建設和維護資金納入法治化軌道。
重視并規范政府在鄉村振興中的作用。重視政府在安排公共事業、發展基礎設施方面發揮的作用, 同時, 必須厘清政府和市場的關系, 確定政府和市場之間的邊界。明確政府在財政投入、金融扶持、公共服務、社會保障、生態環保等方面承擔的主要職責, 特別是鄉村規劃、基礎設施、生態環境、農業信貸保險等方面的職責。
鄉村振興不限于經濟振興或者產業發展, 而是文化、環境、資源和人的全面提升。首先, 重視傳統村落在振興中的地位。我國村落無論大小, 皆具有不亞于英格蘭的悠久歷史, 要給村莊適合人居的“文化定位和定義”, 修復和激活文化功能, 形成特定的政策傾斜和全面估值。對于具有一定傳統特色的農村社區, 以文化定位為主線推進鄉村建筑的修復, 發展旅游業帶動就業和增長。其次, 提升農村地區現代化的宜居功能, 通過投資基礎設施和網絡連接, 使農村地區和城市共享基礎硬件, 吸引產業和人口的流入。再次, 鼓勵農村地區發展產業功能的多樣化, 推進第一產業與第三產業直接融合。
充分發揮稅收政策的作用。稅收作為調節農民收入的重要工具, 各國都針對農業就業人口設立了特別的征收程序或者優惠的稅率、減免條件, 我國不妨因地制宜, 通過稅收的征收或者減免措施保障農民收入。
考慮“逆城市化”進程。鄉村發展需要人才和人口, 應當允許部分符合特定條件的人口定居鄉村, 擁有穩定的產權和持續的生活經歷, 這是鄉村振興的根本之一。應當正視人口逆流動的合理性, 并通過立法形式賦予同等權利。
加強立法的前瞻性和動態性。對農業農村的未來發展趨勢, 如生物多樣性、有機農業等, 應當予以關注, 使得法律更適應未來, 更富前瞻性。從立法實踐來看, 美國每5～10年修訂一次“農業法案”, 歐盟每7年修訂一次“農村發展計劃”及配套指令, 我國可考慮設立《鄉村振興促進法》修訂年限或者實施期限, 以便適時調整。
中國鄉村發現網轉自：農村工作通訊2019年03期
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