摘要：文章以一個國家級貧困縣的扶貧產業案例為分析對象, 將產業扶貧放在精準扶貧和農業產業化雙重背景下進行考察。研究表明, 在帶動貧困戶方面, 扶貧企業面臨諸多限制和困境。在帶動就業方面, 扶貧企業在規模化經營下, 能提供的“有效”就業機會十分有限;在降低貧困戶的市場風險方面, 由于企業與貧困戶的不對等市場地位, 在訂單契約的弱約束下, 遭遇價格波動時, 企業往往將風險分攤或轉嫁給農戶;在帶動貧困戶增收方面, 由于龍頭企業往往只在種植/養殖環節整合貧困戶, 貧困戶所生產的勞動剩余往往被企業占取, 難以在這種利益聯結機制下實現增收。
一、問題的提出
中國當下貧困問題的一個重要背景是, 盡管近年來中國經濟在持續快速增長, 但貧富差距卻在不斷擴大:全國的基尼系數從1981年的0.2881上升到2016年的0.4652, 不平等程度增加了61%;農村居民的基尼系數從1984年的0.275增長到2013年的0.4733, 增加了72%。不平等的擴大意味著靠推動貧困地區的經濟增長來帶動貧困人口脫貧正變得日益困難。正是在這一背景下, 2013年, “精準扶貧工作機制”被列為我國六項扶貧機制之一, 精準扶貧不再以區域為目標載體, 而直接針對貧困農戶4。
在扶貧政策上, 幾十年來的扶貧實踐也形成了一套體系, 有發揮托底功能的生存型扶貧政策, 如低保、教育救助、醫療救助等;有支持型補貼政策, 如農業補貼等;還有開發型扶貧政策, 主要指推動經濟發展的開發項目, 5也是俗稱的“產業扶貧”。
討論產業扶貧, 需要考慮其在今天的兩個重要背景。一方面, 在國家近年來對農業產業化的不斷倡導下, 龍頭企業發展日趨迅速, 在產業扶貧中發揮主要作用的正是這些年突飛猛進發展的農業龍頭企業。因此, 產業扶貧本身也構成農業產業化的一部分。另一方面, 在中央明確提出貧困人口到2020年全面脫貧的背景下, 精準扶貧作為國家十三五規劃重要內容, 一定意義上也成為了必須完成的政治任務。在這兩層意義上, 對產業扶貧的考察需放置在扶貧政治和農業產業化發展的雙重背景下。
政策制定者和學界大都寄希望于扶貧企業帶動貧困戶脫貧, 強調政府、企業和貧困戶三者相互聯動, 政府以項目資金支持企業;企業帶動農戶;農戶獲得租金、分紅收入和在企業打工的薪金三項收入。概括而言, 已有研究對產業扶貧的邏輯表述可以概括為三個方面:一是企業為貧困戶提供就近打工機會;二是通過企業為農戶提供技術、種苗等, 由農戶代種 (養) , 并借由企業的產業鏈延伸, 促進貧困戶增收;三是通過“公司+農戶”的方式帶動貧困戶進行種植、養殖, 企業提供保底價收購, 以減少貧困戶的市場風險。67
也有研究指出目前產業扶貧存在的問題, 提出產業開發項目中缺乏大多數村民的參與, 社會參與度不高導致產業項目偏離目標;8產業項目的實施中易受到地方政府政績導向的影響, 不利于貧困戶發展;規模化的產業發展模式易陷入重產業而輕扶貧的困境;貧困戶對產業資金和項目建設的監督薄弱等。910
已有對產業扶貧的研究對于理解當下的精準扶貧有重要意義, 但仍存在兩個問題。一方面, 已有研究多宏觀層面的理論論述, 具體的案例分析仍有待進一步挖掘;另一方面, 現有對產業扶貧的困境分析大多從地方政府的政治 (或政績) 視角進行考察, 即從“扶貧”本身出來進行探討, 而對“產業”的關注不夠, 尤其是在具體運作中扶貧企業與貧困戶的利益聯結機制出發的論述尚不夠充分。據此, 本研究以2017年3月于西南某省的一個國家級貧困縣竹縣調研為基礎, 通過對該縣不同產業項目的分析, 試圖考察主流話語中對產業扶貧的三種期待———為貧困戶提供就業、減少農戶的生產風險、促進貧困戶增收———在具體實踐中分別如何落實, 從農業企業與貧困戶的利益聯結機制角度考察產業扶貧的困境, 試圖在產業扶貧的政治邏輯之外, 從扶貧企業自身的積累動力中探究產業扶貧在今天遭遇的難題。
二、扶貧政治下的資本下鄉
地方的精準扶貧工作伴隨著“精準考核”的壓力, 這種考核一方面構成對地方政府的壓力, 另一方面也成為地方政府表現政績的窗口。在扶貧“軍令狀”和壓力型體制下, 11扶貧工作往往成為一種政治任務。當扶貧政治伴隨著大量的政策優惠和資金輸入時, 產業扶貧吸引了大量的資本進入農村。
(一) 扶貧項目下, 地方政府與扶貧企業共同打造“亮點”
“產業扶貧”的主體包括了各類新型農業經營主體, 尤其以合作社、龍頭企業為代表, 精準扶貧的政策扶持和資源投入為這些扶貧主體提供了各種直接和間接的扶持, 這為資本下鄉創造了有利條件。同時, 地方政府也在扶貧企業的配合下, 成功打造出“亮點”, 突出政績表現。
對扶貧企業的直接扶持主要包括對帶動貧困戶就業或入股的企業提供各類獎補資金。間接扶持主要體現在農業基礎設施項目的投放上。不少研究指出扶貧項目與扶貧目標的錯位問題, 典型地表現在將有限的資源投放在項目示范點上。12在一般項目制研究中, 地方政府與企業配合, 集中資金打造亮點的情況并不鮮見, 13這些項目投入并沒有直接表現為企業的收益, 使之對農業資本積累的貢獻具有一定的隱秘性。以竹縣連鄉的扶貧產業食用菌種植為例。灌溉條件的改善, 機耕道的修建和道路的貫通, 盡管沒有直接增加企業的收益, 但卻很大程度上降低了企業的生產成本。
這一集中優勢資源打造的“典型”, 成為地方政府的政績亮點, 2016年該基地被評為市級產業扶貧示范基地。然而, 這種扶貧“亮點”在全縣也僅此一個, 從扶貧的全局目標來看, 將資源集中投放在一兩個點的方式顯然并不高效。但從扶貧企業的角度, 扶貧項目的投入卻間接節約了其生產成本。
(二) 扶貧考核壓力下, 整合資金、人力、土地引資下鄉
在精準扶貧的考核壓力下, 縣、鄉政府積極動員各方力量和各種資源, 以完成考核任務。在此過程中, 不僅貧困戶, 普通農戶也往往被卷入其中, 尤其是在產業扶貧項目的實施中。
以竹縣的貧困戶貼息小額貸款項目為例, 該項目是指對于貧困戶申請5萬元以內、3年以內的小額信貸, 給予免抵押、免擔保, 按基準利率財政全額貼息。2016年初, 上級政府要求在2016年8月前完成80%的貧困戶貸出小額信貸的貸款, 2017年8月之前貸出總貸款額度的80%。為了完成考核任務, 地方政府與扶貧企業合作, 鼓勵農戶以貸出的資金入股企業。2016年, 富澤集團依托小額信貸項目, 在連鄉建立起一個85畝的食用菌種植基地。該生產基地由坪山村委牽頭組建的合作社來經營, 富澤集團提供菌棒和技術指導, 并以保底價格回收木耳。合作社從村民手中流轉土地, 并組織村民———貧困戶優先———以資金入股。2016年, 坪山村共有99戶農戶入股, 其中貧困戶為59戶, 貧困戶的入股資金主要來自政府貼息的小額信貸貸款。此外, 管理雇工和組織生產也由合作社 (即村委) 承擔。
三、產業扶貧的內在悖論
以企業帶動貧困戶增收通常有兩種方式, 一是直接帶動貧困戶就業, 二是通過訂單農業的方式與貧困戶簽訂訂單, 收購貧困戶的農產品, 降低貧困戶的市場風險。然而, 這兩種方式在實踐中都難以真正落實。企業追求利潤、降低風險的目標與對貧困戶的帶動之間存在張力, 在現有的資本-農戶利益聯結機制下, 貧困戶在與企業的關系中往往處于從屬地位, 這構成產業扶貧的內在悖論。
(一) 企業追求勞動生產率提高的目標與增加就業機會的張力
在對農業龍頭企業的研究中, 就龍頭企業是否能帶動就業, 目前尚未達成共識。盡管有研究認為龍頭企業的發展能夠有力地帶動農民就業和增收, 14也有研究指出, 總體而言, 目前龍頭企業對就業的帶動仍然偏低, 經濟效益好的企業, 帶動就業的效率不一定高。15有研究者從農業產業化的發展角度指出, 龍頭企業的發展使小生產者被排擠、被邊緣化, 1617破壞小生產者的生計。在積累和擴大再生產動力下, 企業追求單位勞動生產率提高的目標, 與扶貧濟困的社會公平目標有內在的張力。
扶貧龍頭企業進入村莊, 一旦涉及土地流轉, 就可能對部分無法外出打工的小生產者造成排斥。坪山村的木耳基地流轉了50-60戶農戶的土地, 然而常年在基地上干活的村民不到10個, 獲得工資收入最高的一個村民一年也只拿到1.5萬元左右, 其他村民一年以來的工資收入大約是兩三千元, 僅僅可以作為家庭收入的補充。這意味著, 在集約經營下, 企業能提供的就業機會十分有限, 而足以與外出務工收入相當的“有效”就業機會則更有限。上述案例并非特殊個案, 企業對單位勞動生產率的追求與創造就業機會之間存在著張力。
(二) 保底收購的風險防控預期與“弱約束”下的實踐悖論
產業扶貧的另一項預期優勢是減少貧困戶的市場風險。從風險防控的角度, 不少地區通過訂單農業———或其某種變形, 例如以股份制方式吸納貧困戶入股的形式———來推動產業扶貧實踐, 期望在訂單協議下, 企業以保底價收購, 保證貧困戶的收入。在官方話語和扶貧研究中, 訂單農業加保底價收購的風險防控方式, 被給予了很高的預期。1819然而, 問題一方面在于無序市場下生產過剩的風險難以由單一企業控制;另一方面, 在訂單的“弱約束”下, 資本與貧困戶的不對等市場地位也往往使企業選擇風險轉嫁。
1. 單一企業難以防控無序市場下的生產過剩風險。
產業扶貧的本質是鼓勵和扶持貧困戶擴大生產, 參與到市場競爭中。盡管地方政府會謹慎選擇扶貧產業, 但在缺乏國家規劃和調控的情況下, 生產過剩的風險仍然很高。
據報道, 由于食用菌的耐儲存性和周期短、見效快等特點, 全國592個國定貧困縣中已有420多個將食用菌作為扶貧產業。20扶貧企業富澤集團的一位高管表示, 這兩年全國木耳的供應量正在不斷上升, 普通木耳市場已經供大于求。在這樣的形勢下, 食用菌產業仍在全國各貧困縣大面積推廣, 風險防控成為結構性的壓力。盡管富澤集團與坪山村合作社簽訂了保底價收購協議, 但如果因生產過剩而導致價格低于保底價, 富澤集團也表示, “如果是災難性的風險, 那就是全軍覆沒, 誰也跑不了。”
2. 資本—貧困戶不對等市場地位下的風險轉嫁。
保底價收購, 是訂單農業模式下, 對扶貧企業的一個重要期待。但由于農戶對企業的依賴和企業在市場信息上的優勢, 在訂單農業中, 企業往往占據主導地位, 21這種不對等的關系造成履約困難, 需要高昂的交易成本才能實現履約。22這導致我國訂單農業的高違約率問題, 23也意味著契約對訂單雙方的弱約束力。
竹縣的宏發公司主要從事水果、蔬菜的種植和收購, 在扶貧政策的引導下, 該公司有極大的動力帶動貧困戶進行蔬菜種植, 但很多貧困戶對訂單收購表示疑慮, 不愿簽訂單。貧困戶的疑慮并非沒有道理。事實上, 宏發公司近十年來的蔬菜收購中不止一次遇到過市場價格低于訂單價的情況。在這種情況下, 即便簽有訂單, 公司也最多只會補給農戶一部分肥料、農藥的成本, 不會按保底價來收購。當地蔬菜主要通過中間收購商銷往外省, 在蔬菜價格走低、根本賣不出去的情況下, 農戶除了接受公司的條件外, 沒有別的選擇。
在訂單的弱約束下, 企業并無動力去為農戶分擔風險。通過訂單形式將農戶整合進企業的產業鏈, 本質上是企業將生產環節以訂單的形式“外包”給農戶, 是農業企業根據農產品的市場結構等特征, 為最大限度地節省生產組織成本而作出的生產安排。24在這一關系下, 農民盡管維持著獨立生產的形式, 但實質上在企業資本的控制之下。這種不對等關系, 使企業風險轉嫁的成本極低。
(三) 資本—農戶的利益聯結:農戶增收還是農戶對資本的從屬?
除了降低貧困戶的市場風險外, 產業扶貧的目標還包括帶動貧困戶增收。農戶能否增收, 能否達成企業和農戶雙贏的結果, 取決于農業企業與農戶之間的利益聯結機制, 因此, 有必要討論所謂的企業“帶動”貧困戶模式下, 農業企業與農戶之間關系的實質。
1. 企業從產業鏈上、下游獲取利潤, 農戶僅獲得生產環節的收益。
在農業產業化實踐中, 企業可能通過訂單或其他多種形式帶動農戶生產, 但這種“帶動”往往只在生產環節, 農戶難以參與上、下游環節的利潤分配。在產業扶貧中, 企業帶動貧困戶的方式與農業產業化實踐并無二致。在竹縣, 溫氏集團于2008年被縣政府招商引資引進來, 其近十年的運作能清晰地展現企業與農戶的利益聯結機制。
溫氏以“公司+農戶”的方式, 與農戶簽訂豬苗育肥訂單來組織養殖, 農戶自建豬舍, 購買溫氏提供的豬苗、飼料和疫病防治藥物, 并按溫氏的要求進行養殖;溫氏以保底價格收購育肥豬, 后進行加工銷售。在整條生豬養殖產業鏈上, 溫氏的收益來源主要在于產業鏈的上游和下游, 即豬苗、飼料的銷售利潤和豬肉加工銷售利潤, 這兩部分的利潤更穩定, 風險也更低;而農戶僅僅獲得育肥過程中的收益, 且承擔育肥過程中的自然風險。
通過訂單形式將農戶整合進資本的產業鏈, 從而穩定地獲取農業上、下游的利潤, 將農戶鎖定在生產環節內, 這一利潤分配形式在農業產業化實踐中并不鮮見。從企業的角度, 通過訂單將高風險的種植/養殖環節外包出去, 是最大化地提高收益、降低成本的安排。農業企業往往也有意識地牢固控制上游和下游環節的利潤, 不會輕易讓渡。
2. 農戶從屬于資本, 壓縮了農戶增收的空間。
在對農業產業化的研究中, 企業可能采取各種不同形式整合農戶, 使農戶從屬于資本, 25農戶即便表面上仍保持著一定的“自主”和“獨立”, 但與企業的關系是隱性的雇傭關系。26農戶對資本的從屬, 最突出的一點是農戶生產的剩余被資本占取, 使他們難以通過與企業的合作實現積累, 實現收入的增長。
以與溫氏集團多年合作的一戶農戶為例。2009年, 方亮夫婦開始與溫氏簽訂訂單進行生豬養殖。由于溫氏要求農戶自建豬舍, 方亮夫婦四處向親戚朋友借錢建豬舍, 借款總額大約是10萬元左右。自2009年以來, 方亮夫婦每年與溫氏簽2批養殖協議, 每批養殖300頭, 年出欄600頭。他們沒有雇工, 夫婦兩人幾乎投入了全部的勞動進行養殖管理。然而直到2017年年初, 他們才還清了2009年建豬舍的借款。這期間, 他們家并沒有大項開支。由此可見, 其8年來的養殖收益十分有限。方亮表示, “ (溫氏) 只是提供了一個工作機會。”他們從養殖中獲取的收益甚至不及外出打工的工資。正因如此, 方亮同村的訂單養殖戶在與溫氏合作3、5年后, 都不再繼續簽訂單。
養殖收益僅相當于勞動力工資, 意味著農戶從養殖中并未獲得勞動剩余, 與城市農民工一樣, 其勞動剩余被企業資本占取, 農戶表面“獨立”, 實則高度從屬于資本。對比溫氏的訂單養殖戶與普通養殖戶的收益, 即可看出勞動剩余的差異。普通的養殖戶雖然因為豬肉價格的波動而虧損, 但在行情好時, 獲得的收益不僅能彌補之前虧損, 還能遠高于打工收入;而溫氏的訂單養殖戶卻始終只能獲得勞動力工資。方亮同村的一戶多年從事養殖的農戶, 年出欄約在200頭左右, 在2013—2014年豬肉價格低到5.5元/斤時, 虧損10萬;但2015-2017年, 豬肉價格穩定在8元/斤, 他們一年的純收益在20萬以上。這位養殖戶評論, “跟溫氏合作, 價低的時候有保障, 價高時不劃算, 跟溫氏合作的 (養殖戶) 收益肯定比不上自己養殖。”
由此可見, 養殖戶盡管是自建豬舍養殖, 看似具有獨立性和自主性, 然而事實上他們已經被吸納到溫氏的產業鏈中。被資本吸納的農戶難以獲得勞動剩余, 無法形成積累, 其增收的空間也被壓縮。企業與農戶之間的這種利益聯結機制, 并不因為農業企業介入扶貧、帶動貧困戶而有所改變, 在資本與農戶 (或貧困戶) 這樣的關聯機制下, 農戶增收和資本積累之間難以形成雙贏的結果。
四、余論與建議
本文將產業扶貧放置在精準扶貧和農業產業化的雙重背景下考察, 與以往研究將重點放在“扶貧”本身不同, 本文將考察重點放在“產業”方面, 只有理解了“產業”的邏輯, 才能理解扶貧企業在“扶貧”中的發揮作用的機制, 以及其面臨的實踐困境。以目前的產業扶貧實踐來看, 扶貧企業無論在就業機會的創造、幫助農戶抵御市場風險, 還是在帶動農戶增收方面, 都很難達到預期目標。在此基礎上, 本文認為, 國家除了從政策、資金上對扶貧企業進行扶持外, 還需進一步介入產業扶貧。
一方面, 國家有必要介入扶貧產業的市場調控, 對扶貧產業的發展有一定的規劃和統籌, 以盡量減少生產過剩帶來的市場風險。對單一企業而言, 一旦出現生產過剩導致的價格劇烈波動, 在雙方市場地位不平等的情況下, 企業極有可能通過風險分攤和轉嫁以減少虧損, 最終受損的仍是貧困戶。因此, 國家有必要通過一定的宏觀調控措施, 使扶貧產業在一定程度的“以銷定產”環境下進行, 以避免各地在信息高度不對稱的背景下盲目擴大生產, 造成產品的價格波動。
另一方面, 國家也必要對扶貧企業的行為進行更多的干預, 尤其是在改變企業與貧困戶的市場地位方面, 應更多地鼓勵企業在上、下游環節吸納貧困戶入股, 并形成一定的機制措施。在農業產業化的背景下, 龍頭企業面臨高度的市場競爭, 企業通常為了降低成本和自然風險, 將貧困戶整合進其產業鏈中的種植/養殖環節。從產業扶貧的角度, 盡管這也構成對一定數量的貧困戶的“帶動”, 然而, 貧困戶卻被排除在其上、下游的利潤分享環節, 在這個意義上, 企業與貧困戶之間并未形成良性的利益聯結。在產業扶貧的設計中, 國家也有必要考慮, 讓貧困戶能夠更多地入股到扶貧企業產業鏈的上、下游環節, 而不僅僅是高風險、低收益的種植/養殖環節。要做到這一點, 不僅需要有號召和動員, 更需要有具體的機制設計。
作者簡介： 陳義媛, 湖北荊州人, 中國農業大學人文與發展學院社會學系副教授, 研究方向為農業轉型。;
基金： 北京市社科基金青年項目《北京市農業產業化龍頭企業與不同階層農戶的利益聯結機制研究》 (項目編號:16SRC029);
中國鄉村發現網轉自：云南行政學院學報2019年02期
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