——基于土地承包權的流轉
摘要：耕者有其田是我國民主革命時期的主要觀點并付諸實踐, 中華人民共和國成立初期實行土地所有權的平均, 改革開放初期實行土地使用權的平均。在當前農村土地“三權”分置的情況下, 國家通過還權賦能, 使承包戶對土地的財產性收益得到了有效保障, 社會政治穩定的目標得到充分實現, 但是農業發展目標的實現卻遇到困境:具備轉為市民條件的農村居民依然享有土地承包權、享有地租收入和各種農業補貼收入, 而轉包土地的農戶需要支付較高的地租, 面臨較高的違約率, 難以享有國家農業補貼, 耕種的積極性不斷下降;很多地方重新出現了土地拋荒、無人愿意轉包的現象, 改革之初的初始公平被打破, 同時, 農業生產的效率也受到影響。這種現象如果繼續發展下去必定會威脅國家糧食安全。文章認為解決當前農地經營權流轉困境的出路在于實施土地承包權的流轉, 對具備條件退出土地承包權的農村居民進行甄別, 積極制訂土地承包權退出的補償方案, 為真正愿意擴大經營規模從事農業生產的耕者經營更多土地創造條件。這樣, 不僅有利于提高耕者的收入, 而且有利于保障國家糧食安全。
關鍵詞：土地流轉; 土地經營權; 土地承包權; 有償退出;
一、引言
當前, 中國農村土地改革已經進入了深水區, 新問題不斷出現, 具備轉為市民條件的農村居民仍然享有土地承包權, 真正想轉包土地擴大農業經營的農民面臨著地租不斷上漲、農業補貼難以獲得、違約率高等一系列風險, 這樣不僅打擊了轉包土地的農民的耕種積極性, 而且不利于保障農業安全。農村土地“三權”分置的初衷是通過還權賦能, 增加農村居民對土地的財產性收益, 同時也有利于土地流轉、規模化經營。但是, 當前農村土地流轉情況有沒有達到國家的預期效果, 糧食生產、農業生產有沒有得到保障需要進一步跟蹤研究, 尤其是糧食主產區土地耕種者的情況如何?土地流轉出現了哪些困境?農民糧作的積極性如何?對于這些問題的回答關系到中國糧食安全能不能得到有效保障。
改革開放初期的農地制度改革優先考慮的是初始公平原則:按照農村集體人口數平均分配土地, 實現了耕者有其田。隨著城鄉二元體制改革的推進, 農村剩余勞動力大量流入城市從事非農產業, 農村出現了土地流轉現象。截至2016年底, 農村土地經營權流轉面積達到4.7億畝, 占家庭承包耕地總面積的35%左右。1從耕地流轉的地域分布來看, 東部發達地區快于中西部地區, 城鄉結合部快于偏遠農村地區, 平原地區快于丘陵、山區。從農村土地流轉的用途來看, 用于發展休閑農業、體驗農業等非農用途的需求多于傳統農業的需求, 用于經濟作物種植的流轉需求多于糧食作物的流轉需求, 用于水產養殖業流轉的需求多于用于種植業的流轉需求。
隨著土地流轉進程快速推進, 非糧化和非農化趨勢明顯, 新型農業經營主體傾向于選擇種植收益高的經濟作物而放棄糧食作物, 大量工商資本傾向于改變土地用途從事非農經營 (匡遠配、劉洋, 2018) 。貧困地區和外出務工人口較多的地區耕地撂荒率較多, 例如河南固始縣有近7%的耕地撂荒、江西萍鄉有30%的耕地撂荒、海南省撂荒兩年以上的耕地共8.14萬畝、廣西橫縣有近8%的耕地撂荒。2山區土地撂荒率呈現南高北低的空間格局, 其中, 長江流域撂荒率最高, 東北最低 (李升發等, 2017) ;而且, 這些地區的土地保障功能呈現不斷弱化的趨勢 (邱幼云, 2014) 。農地經營權流轉不僅存在區域發展不平衡的問題, 還存在農民利益受損、土地流轉規模化程度低、中介組織缺失、社會保障體系不健全等問題 (高新才、李笑含, 2016) ;同時, 農村土地經營權流轉還存在農業生態環境遭破壞、違約成本較低、違約現象普遍等問題 (周春曉等, 2017) 。農村土地承包經營權流轉的碎片化形成的制度瓶頸影響了土地流轉, 抑制了農民增收 (趙峰、黃壽海, 2016) 。為了促進土地流轉, 2013年全國開始實施土地確權工作, 土地流轉市場發育程度和土地確權產生的安全效應顯著影響農戶出現稟賦效應的概率, 確權后土地產權強度提高越顯著農戶流轉土地的意愿越強 (王士海、王秀麗, 2018) 。但有的學者卻認為, 新一輪的土地確權工作降低了土地轉出率, 減少了土地轉出面積, 提高了土地轉出租金 (黃佩紅等, 2018) 。農地確權在提升農民土地產權強度的同時, 會因“產權身份壟斷”與“產權地理壟斷”抑制農地承包經營權的流轉 (羅必良, 2016) 。農村土地經營權流轉實踐中出現的種種困境需要加快推進農村土地承包權的流轉。農戶土地承包權退出意愿與其資源稟賦密切關聯, 土地承包權的退出不僅是一個經濟問題, 也是社會心理問題 (羅必良等, 2012) 。中國農村土地承包權的轉讓和退出面臨諸多困境, 既缺乏農民退出農地承包權的有效激勵, 也缺乏農民市民化的有效途徑。對此, 政府應建立農村土地承包權退出補償機制和就業地落戶的戶籍遷移制度 (楚德江, 2011) ;破解土地承包權退出困境需要構建多元化的土地承包權退出機制和多元化的補償標準 (吳爽, 2017) 。以上學者主要從農村土地經營權流轉后土地用途、土地流轉地域分布、區域發展不平穩以及土地流轉存在的問題等方面研究農村土地承包經營權流轉問題, 而研究農村土地承包權流轉的學者較少, 現有的研究缺乏對土地經營權流轉和土地承包權流轉進行區分和界定, 也沒有為土地承包權轉讓和退出設計相應的路徑。本文從分析當前我國農村土地經營權流轉存在的問題入手, 在對土地承包權流轉內涵和特征進行闡述的基礎上, 針對不同類型人群設計不同方案, 讓具備一定條件的農村居民有償退出土地承包權, 讓真正的耕者能夠擴大土地經營規模, 實現耕者耕其田, 進而保障國家糧食安全。
二、耕者有其田:初始公平的體現
“耕者有其田”源自孫中山先生的民生主義思想, 但是在民主主義革命階段這一思想一直沒有變成現實, “耕者有其田”的思想在中國共產黨領導下變成了現實。1947年9月, 中國共產黨召開了全國土地會議, 制定了《中國土地法大綱》, 宣布廢除封建及半封建性質的土地制度, 實行耕者有其田的土地制度。到1952年底, 全國基本完成了土地改革, 土地所有權和經營權歸農民所有的小土地私有制在全國基本形成。1953-1978年, 農村土地經營走上了合作化和集體經營的道路, 形成了后來的“三級所有, 隊為基礎”的土地經營制度。改革開放之初, 我國實行了家庭聯產承包責任制, 土地所有權歸村民集體所有, 承包經營權歸農民所有, 土地按照村民人口數進行平均分配。最開始制定的農村土地承包經營權期限為15年, 當然, 當時各個地方情況不一樣, 有的地方在初次承包到戶后基本上根據村集體人口增減情況周期性地重新分配土地, 而有的地方實行“增人不增地, 減人不減地”的土地政策。到了1998年前后, 為了穩定農村土地基本經營制度, 全國開展了第一輪土地承包期到期延長30年不變的工作。由于農村人口不斷增加、人均耕地面積不斷下降, 而當時的農業稅負擔并沒有減輕, 農民在20世紀80年代末到90年代這段時間的耕種積極性不斷下降。隨著改革開放的推進、城鄉二元分割體制的松動, 大量農村剩余勞動力外出務工, 20世紀90年代末至21世紀初, 農村出現了大量耕地撂荒現象, 2003年全國糧食產量只有43 070萬噸, 低于1990年的水平, 這時顯然農業生產是低效率的, 糧食安全難以保障。為了調動農民從事農業生產的積極性, 從2001年開始國家在個別地區試行農業稅費制度改革, 2006年1月在全國范圍內徹底取消農業稅, 同時國家從2004年開始對種糧農民進行補貼, 此后各種惠農補貼力度不斷加大。此后的幾年農民的務農積極性得到了有效激勵, 耕地撂荒現象消失了, 農業產量連續增加, 有效地保障了國家糧食安全。
耕者有其田是初始公平的體現, 這種初始公平是當時的需要, 對于調動農民參與民主革命的積極性非常有必要。耕者有其田是小農社會理想的體現, 這種平均分配的土地承包制有以下幾個方面的問題:一是家庭聯產承包責任制是按照農村集體人口數量進行平均分配, 按照家庭人口的多少、土地的等級、土地的種類進行分配, 這種公平優先的改革方式雖然保證了改革平穩有序推進, 但是卻產生了小規模、分散化的土地經營格局, 形成了“一家多塊”“一地多家”的土地耕種現象。這種小規模、分散化的土地經營模式在城鄉二元分割的情況下受到的影響較小, 但是一旦城鄉二元結構松動、農村勞動力能夠自由流動時, 這種小農經濟就會受到沖擊, 難以適應市場經濟競爭的需要。二是基于公平的原則, 在家庭聯產承包責任制推行初期, 許多地方按照農村集體人口增減變動的情況定期或不定期地對土地進行重新調整分配。例如在許多地區, 農村土地往往“三年一小動、五年一大動”。隨著農村人口的增加, 土地規模更加小、土地更加分散, 而且由于頻繁調整分配土地, 農民對土地收益難以產生長期預期, 往往不愿增加土地的長期投入, 更多時候是短期化經營。三是農地細碎化和分散化致使土地的勞動生產率低下, 一旦農村勞動力向非農產業流動的障礙破除, 農民出于家庭收入最大化的考慮不可避免地出現兼業化現象, 甚至出現非農化的趨勢。四是土地均分制度設計之初是針對農村集體內部各成員之間進行調整, 但是, 在有限的地域范圍內難以實現土地流轉的供應和需求的有效銜接。步入現代社會, 我國農業產值占社會總產值的比重逐漸下降, 工業和服務業創造的產值越來越大, 城鄉收入的差距會吸引越來越多的農村勞動力轉移到城市, 從事非農產業。這樣, 初始平均分配的土地就出現了一部分耕者不愿耕種其田的情況。在現實需要和各級政府推動下, 農地經營權流轉在全國范圍內開展。
三、耕者與土地的分離:土地經營權流轉的實施與困境
隨著工業化、城鎮化進程的推進, 出于機會成本的考慮, 農村剩余勞動力外出務工的速度不斷加快, 許多農村居民出現了舉家外出務工的情況, 土地往往交由年紀較大的父母或者妻子耕種, 抑或交給親戚朋友耕種, 象征性地向親戚朋友收取少量的租金或者實物, 有的甚至不收取任何費用。之所以選擇交給親戚朋友耕種, 是因為外出務工人員一旦在城市失業或者到了退休年齡時能夠回到農村隨時把耕地要回來。土地流轉一開始僅出現在村集體成員內部, 但是土地在村集體內部流轉有一個問題, 就是在糧食價格上漲和務農農民體力好的情況下, 轉包方耕種的積極性較強;一旦糧食價格下降或者務農農民年齡變大或者身體健康水平下降等問題出現時, 轉包方的耕種積極性就會下降。隨著一部分外出務工人員資本的積累、在城市有了穩定的工作和商品住房, 他們不再關心農村耕地的情況, 更愿意將土地長期出租給種糧大戶、家庭農場、合作社和工商企業等新型農業經營主體以此獲得穩定的租金。但是, 土地平整成本較大、土地流轉租金較高、違約風險率高等一系列問題會阻礙新型農業經營主體的進入, 也會加速進入者的退出。當前, 農村土地承包經營權流轉存在公平目標偏離、經營管理成本較高、收益空間較窄、土地流轉違約風險較高等困境。
1.偏離公平的目標。
農村土地制度設計的初衷是為了最大限度地體現公平原則, 家庭聯產承包責任制實施的初期, 受到當時戶籍制度的限制, 農村勞動力并沒有出現外出流動的現象, 當時的農地制度能夠體現公平原則。隨著城鄉戶籍制度的松動, 農村勞動力開始向非農產業流動, 農民出現了分化, 產生了純農戶、兼業Ⅰ型農戶、兼業Ⅱ型農戶和非農戶。隨著農民分化程度的加深, 部分農戶出現了舉家搬到城鎮生活的現象, 這些農戶在城鎮有穩定的工作和固定的住房, 但仍擁有農村土地承包經營權、享受國家的農業補貼, 同時能夠通過土地流轉獲得相應的租金。而通過土地流轉轉入土地進行農業經營的農戶不僅需要投入巨大的生產成本對土地進行整理、完善農業經營設備設施, 還要支付不斷上漲的地租, 這會加劇農村內部收入差距的擴大, 背離農村土地制度以公平為原則的改革初衷。
2.一戶“多田制”加大了經營管理成本。
推行包產到戶的初期, 農村集體土地往往按照人口的總數平均分配, 為了最大限度地體現公平, 在平均分配土地的時候往往按照優等地、中等地和低等地分別進行平均分配, 有的地方將耕地等級分得更細;有的按照坡地、平地或者按照旱地和水田分別對土地進行平均分配, 這樣就導致了土地的細碎化、分散化, 一戶容易形成幾塊甚至十幾塊耕地, 形成了一戶“多田制”。在農村土地流轉市場, 轉包戶流轉細碎化、分散化的土地耕種不利于機械化進程的推進, 即使轉包戶希望通過土地平整實現機械化、規模化經營, 如果兩塊土地中間的某塊土地的承包戶不愿意流轉土地, 轉包戶也難以實現土地連片經營。如果使用小型機器耕種, 從一個地塊轉到另一個地塊就會產生轉換費用;分散化、細碎化產生了勞動力從一塊土地勞作到另一塊土地勞作的轉換時間, 這種轉換時間成本隨著分散化、細碎化程度的加深而逐漸增加。另外, 地塊的分散化和細碎化也會增加作物的田間管理成本。總之, 一戶“多田制”加大了農地經營管理成本。
3.高地租壓縮了農村土地流轉需求方經營收益空間。
當前, 土地流轉市場的租金隨著農產品價格的上漲或者隨著政府補貼力度的加大呈現不斷上漲的趨勢。盡管部分地區為了鼓勵轉包戶流轉土地將農業補貼發放給真正從事農業生產經營活動的主體, 但是租金往往是流轉雙方協商而定, 轉出土地的農民會通過提高土地租金的方式將損失的農業補貼補償回來, 這樣國家鼓勵土地流轉、發展適度規模經營的政策激勵效果就會大打折扣, 難以實現預期的目標。高額地租對于轉包土地用于經濟作物或者特色養殖業經營的主體來講還可以承受, 但是對于流轉土地用于種植糧食作物的經營主體來講, 地租的上漲會不斷壓縮經營收益的空間, 尤其是遇到氣候異常和突發病蟲害時, 會出現重大虧損。這樣, 高地租不僅會打擊土地轉包方的積極性, 而且不利于農業的持續健康發展。
4.土地流轉違約風險較高。
土地流轉違約風險主要表現在兩個方面:一是轉包主體違約現象普遍。一部分轉包主體由于沒能深入分析農業經營的風險, 盲目轉包土地擴大經營規模, 遇到氣候異常時, 農業會出現減產甚至歉收, 這些轉包主體在資金鏈緊張或者斷流的情況下就會出現“跑路”現象。還有一部分轉包主體受到縣、鄉政府推動土地流轉政策的激勵, 承包土地開發休閑生態莊園、發展特色養殖業或者種植經濟作物, 由于缺乏相應的經營管理經驗, 往往難以長久經營, 同樣會出現“跑路”現象。這些承包主體“跑路”后往往不會將土地恢復原狀, 農民繼續耕種出現困難。例如, 有的轉包主體將流轉的土地變成魚塘, 用于發展休閑垂釣或者養殖小龍蝦, 經營虧損后直接“跑路”;農民將這些土地恢復原狀需要支付較大成本, 這樣, 許多農民寧愿將土地撂荒也不愿意流轉出去。二是轉出土地的農民違約現象普遍。當農產品價格上漲或者國家農業補貼力度加大時, 轉出土地的農戶會單方面要求增加土地租金, 否則會選擇要回土地經營權。這樣不僅會給轉包土地的經營主體造成經濟損失, 還會打擊其流轉積極性, 阻礙土地經營權流轉市場有效運作。
農村土地經營權的流轉是在原有土地承包關系基礎上探索的土地制度改革, 沒有考慮農村人口的變動以及農民內部出現的分化, 維系原有土地承包關系難以實現土地制度的動態公平與效率。同時, 農村土地經營權流轉也難以解決“一戶多田制”給轉包主體帶來的較高的經營管理成本問題。土地經營權的流轉產生的高額地租壓縮了土地轉包方的收益空間;另外, 在現有農業補貼政策下, 轉包主體的積極性難以得到激發。在維持土地承包權不變的情況下僅僅推動土地經營權的流轉, 流轉雙方違約的風險難以避免。總之, 農村土地經營權流轉存在的問題在當前土地經營權流轉的制度框架內難以得到有效解決, 這時需要尋求新的出路, 而農村土地承包權的流轉就是破解這一困境的一個新思路。
四、耕者耕其田的實現路徑:土地承包權的流轉
保障國家農業的安全需要讓耕者愿意耕其田, 這就需要讓具備條件并且愿意有償退出土地承包權的居民順利轉為市民, 或者通過為愿意退出土地承包權的農村老人提供養老、醫療保障, 為真正的耕者擴大土地經營規模提供便利條件。實施土地承包權的流轉需要清楚其內涵、特征及意義, 在此基礎上設計農村土地承包權轉讓和退出的路徑。
(一) 農村土地承包權流轉的內涵、特征及意義
農村土地承包權流轉區別于農村土地承包經營權的流轉。前者指的是土地承包權的轉讓或者退出;后者指的是農村土地經營權的流轉, 土地承包權仍然沒有發生主體屬性的改變。農村土地經營權的流轉是指從農村土地承包經營權分離出經營權, 通過出租、轉包、入股、抵押等方式進行流轉, 以獲得經濟收益。而農村土地承包權流轉是指在堅持農村土地集體所有制的前提下, 堅持農村土地農業用途性質不變的原則, 具備一定經濟條件的土地承包人通過依法、自愿、有償的方式將土地承包權轉讓給受權人的過程, 或者具備條件轉為市民或不再具備勞動能力的居民通過依法、自愿、有償的方式交給政府, 由政府交給村集體, 再由村集體通過收取一定費用的方式重新發包給受權人的過程。
農村土地承包權的流轉具有以下特征:一是農村土地承包權的流轉以不改變農村土地集體所有制為前提, 以不改變農地農業用途為原則。二是農村土地承包權流轉的主體是承包方, 承包方有權決定土地承包權是否流轉以及選擇哪種流轉方式。三是農村土地承包權流轉的轉出主體是具備一定經濟條件轉為市民的農村居民或者不再具備從事農業勞作能力的農村居民。四是農村土地承包權的流轉客體僅限于承包主體所擁有的農業用地。五是農村土地承包權的流轉方式既可以是市場主導型的、也可以是政府主導型的, 具體采用哪種方式需要流轉雙方在合法、自愿的前提下進行。農村土地承包權的流轉需要在一定的前提條件下進行:一是必須以保障糧食安全為前提。中國人口眾多的國情決定了農村土地承包權流轉首先要以調動農民種糧積極性為首要任務, 以保障國家糧食安全為首要前提。二是農村土地承包權流轉需要以社會穩定為前提。農村土地流轉制度改革需要循序漸進地推進, 不能操之過急, 應該有效解決農民退出土地承包權的后顧之憂, 同時應該防止政府“規模農業競賽”的行為 (郭曉鳴, 2018) 。中國經濟當前處于投資型向創新型轉變的關鍵階段, 非農產業吸納勞動力的能力有限, 應該給農村居民退出土地承包權留下緩沖的時間。
農村土地承包權的流轉有利于實現土地制度的動態公平與效率。通過土地承包權的流轉可以讓具備條件的農村居民退出土地承包權并取得相應的補償, 讓想通過土地流轉擴大經營規模的農村居民實現規模經營, 這樣不僅實現了土地制度的動態公平, 同時也兼顧了土地生產效率。農村土地承包權的流轉有利于擴大轉包主體的收益空間。一方面, 通過土地承包權的流轉能夠實現轉包土地的連片經營, 可以降低土地經營管理成本;另一方面, 轉包主體也可以獲得國家激勵農業生產的財政補貼, 增加收益;最后, 農村土地承包權的流轉通過新型土地承包關系的確立也會避免土地經營權流轉的違約風險。
(二) 土地承包權流轉的路徑
進行農村土地承包權的流轉首先需要識別愿意放棄土地承包權的居民。筆者通過對河南南部地區, 安徽長江流域地區, 湖北、湖南等地的大量實地調研發現, 當前農村存在不能或者不愿意耕其田的居民, 主要存在以下幾類: (1) 一些外出務工的農民, 在城市中有穩定的工作和住房, 并且購買有養老保險和醫療保險。這些農民不再從事農業經營活動, 土地通常流轉出去或者撂荒。 (2) 一些老人離世后, 由于增人不增地、減人不減地政策的實施, 他們的土地承包權仍然被子女享有, 而他們的子女卻工作、生活在城市。 (3) 一些農村家庭的子女長大以后通過接受教育或者自己努力在城市有了穩定的工作, 并且居住在城市。但是這些人仍然享有農村承包地。 (4) 年齡較大無法耕種土地的農民, 他們的子女居住在城市且有穩定的工作和住房。他們居住在農村或者和子女一起居住在城市。 (5) 一些身體狀況不好, 難以從事農業生產活動的人群。 (6) 一些中青年外出務工人員, 例如80后、90后甚至00后在城市務工, 但是沒有住房, 他們從小很少接觸農業, 對務農不感興趣, 長大后不愿意回到農村務農。 (7) 一部分外出務工人員, 例如70后, 雖然自己在城鎮沒有購買住房, 但是卻給子女在城鎮購買了住房, 他們并不打算退休后回農村生活。 (8) 居住生活在城市的家庭, 夫妻一方是公務員或者事業單位人員, 配偶和子女卻擁有農村土地承包經營權。這種情況的出現往往有歷史的原因:以前, 一部分軍人復員到地方成為公務員或者在事業單位工作, 但是他們的妻子和子女原先生活在農村, 擁有土地, 雖然后來舉家搬到城鎮, 但是仍然擁有農村土地承包權, 這些人可能一開始由于生活條件差還堅持從事農業生產經營活動;隨著家庭收入的提高, 他們不再從事農業生產經營活動;由于農業稅的取消和農業補貼政策的實行, 他們不愿意放棄土地承包權, 要么在耕地上種樹、要么托給親戚朋友耕種, 如果沒人愿意耕種, 他們就將土地撂荒。以上8種情況的存在不利于真正希望從事農業生產經營活動的農民流轉土地。而破解以上困境的途徑在于實行土地承包權的流轉, 這樣能夠讓真正的耕者耕種更多的土地, 做到耕者愿意耕其田。
農村土地承包權的流轉可以分為兩種類型:一種是市場主導型的農村土地承包權轉讓, 另一種是政府主導型的農村土地承包權的退出。市場主導型的農村土地承包權轉讓發生在農民與農民、家庭農場、合作社、農業企業之間。市場主導型農村土地承包權轉讓需要遵循以下四個原則:一是轉讓雙方遵循自愿、公平的原則, 并且需要獲得當地土地發包方的同意;二是轉讓土地時必須召開村民大會對轉讓事宜進行討論, 且獲得三分之二以上村民代表的表決同意;三是轉讓土地的農戶需有其他經濟來源, 不以土地收益為家庭收入的主要來源;四是土地承包權轉讓的受權方需要具備從事農業生產經營的能力, 保證土地的農業用途。滿足以上條件, 流轉雙方到發包方處重新簽訂土地承包合同即可以完成土地承包權轉讓。市場主導型農村土地承包權轉讓費用往往較高, 適合在城市郊區、經濟作物種植區進行, 因為這些地區的農業經營收益較高。而對于糧食主產區, 尤其是丘陵、山地等糧食主產區, 由于糧食作物經營收益較低, 不具備推行市場主導型土地承包權流轉的條件, 需要推行政府主導型的農村土地承包權的退出 (見圖1) 。
圖1 政府主導型土地承包權退出途徑圖
對于具備條件轉為市民并且不再耕種土地的農村居民或者不再具備勞動能力的農村居民而言, 如何讓他們退出土地承包權, 經過深度調研, 本文設計了四套方案。方案一:按照土地面積給予相應的補償, 畝均補償標準可以按照土地承包年限和當地土地市場流轉租金來制定。方案二:按照城鎮居民最低生活保障標準給予每月生活補貼并且購買城鎮居民醫療保險。方案三:安排一套廉租房以供其居住, 并且補交一直到退休年齡 (男的按照60周歲, 女的按照55周歲) 達到當地城鎮居民最低生活保障標準的城鎮居民社會養老保險金和購買城鎮居民醫療保險。方案四:給予從當前到退休年齡 (男的按照60周歲, 女的按照55周歲) 為止的土地平均純收益補償, 補交從當前到退休年齡并且達到當地城鎮居民最低生活保障標準 (男的按照60周歲, 女的按照55周歲) 的養老保險金和城鎮居民醫療保險。當然實際情況可能更加復雜, 比如, 有些居民既想退出土地承包權獲得相應的補償, 又想保留少量的土地用于種植自食的蔬菜, 這時可以通過土地承包權退出后村集體統一調配來實現。具體到每個地區, 可以在以上幾種方案基礎上演化出更多方案。對于愿意退出土地承包權的不同情況的農村居民給予哪種補償方案, 各地區應該結合當地的實際進一步制定符合本地區的補償標準, 但是基本原則就是要使農民退出土地承包權以后生活水平有所提高。愿意退出土地承包權的農村居民在獲得相應補償后將土地承包權交給政府, 政府再交給村集體, 由村集體再將土地承包權分包給愿意轉包土地擴大農業經營規模的主體, 同時, 這些經營主體需要支付一部分承包金, 當然這部分承包金遠遠低于按照市場交易支付的承包金。這些承包金用于政府補償退出土地承包權的居民, 不夠的部分由政府通過財政專項資金補足。關于土地承包金的確定各個地方應該結合地域經濟發展的狀況和資源稟賦特點, 結合土地承包主體承包土地后的用途, 同時在廣泛征求承包主體意見的基礎上確定。土地承包主體獲得土地承包權后要嚴格按照國家對農村土地經營范圍的限定從事農業生產經營活動, 不得從事非農業生產經營活動。
農村土地“三權”分置的目的是為了讓農村居民獲得較多的土地財產性收益, 激勵農村居民的耕種積極性;但是在土地承包關系不變的前提下推動土地經營權的流轉, 不僅難以有效激勵農業經營主體的耕種積極性, 而且會阻礙土地的適度規模經營, 進而影響國家糧食安全目標的實現。具備條件轉為市民的農村居民仍然享有土地承包權, 真正想轉包土地擴大農業經營規模的農民面臨經營管理成本較高、收益空間較窄、土地流轉違約風險較高等問題, 耕種積極性難以激發, 逐漸背離土地制度改革的初衷。只有實現農村土地承包權的流轉才能實現耕種能手與土地的結合, 提高土地生產效率, 實現耕者有其田向耕者耕其田的轉變, 最終實現動態公平與效率。農村土地承包權的流轉需要在農村土地集體所有制和農地農用的前提下, 按照依法、自愿、有償的原則進行。土地承包權流轉不僅需要中國經濟轉型升級提供就業的支撐, 還需要政府統籌推進城鄉養老、醫療和教育改革, 為土地承包權流轉提供保障。另外, 土地承包權的流轉需要循序漸進, 分類型、分地域地推進。
作者簡介： 陳忠明, 吉林農業大學經濟管理學院博士生、銅陵學院講師 ; 姜會明 (通訊作者) , 管理學博士, 吉林農業大學經濟管理學院教授、博士生導師 。
中國鄉村發現網轉自：《新疆社會科學》2019(01)
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