——基于土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)
摘要：耕者有其田是我國民主革命時期的主要觀點并付諸實踐, 中華人民共和國成立初期實行土地所有權(quán)的平均, 改革開放初期實行土地使用權(quán)的平均。在當前農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的情況下, 國家通過還權(quán)賦能, 使承包戶對土地的財產(chǎn)性收益得到了有效保障, 社會政治穩(wěn)定的目標得到充分實現(xiàn), 但是農(nóng)業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)卻遇到困境:具備轉(zhuǎn)為市民條件的農(nóng)村居民依然享有土地承包權(quán)、享有地租收入和各種農(nóng)業(yè)補貼收入, 而轉(zhuǎn)包土地的農(nóng)戶需要支付較高的地租, 面臨較高的違約率, 難以享有國家農(nóng)業(yè)補貼, 耕種的積極性不斷下降;很多地方重新出現(xiàn)了土地拋荒、無人愿意轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象, 改革之初的初始公平被打破, 同時, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率也受到影響。這種現(xiàn)象如果繼續(xù)發(fā)展下去必定會威脅國家糧食安全。文章認為解決當前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困境的出路在于實施土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn), 對具備條件退出土地承包權(quán)的農(nóng)村居民進行甄別, 積極制訂土地承包權(quán)退出的補償方案, 為真正愿意擴大經(jīng)營規(guī)模從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕者經(jīng)營更多土地創(chuàng)造條件。這樣, 不僅有利于提高耕者的收入, 而且有利于保障國家糧食安全。
關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn); 土地經(jīng)營權(quán); 土地承包權(quán); 有償退出;
一、引言
當前, 中國農(nóng)村土地改革已經(jīng)進入了深水區(qū), 新問題不斷出現(xiàn), 具備轉(zhuǎn)為市民條件的農(nóng)村居民仍然享有土地承包權(quán), 真正想轉(zhuǎn)包土地擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)民面臨著地租不斷上漲、農(nóng)業(yè)補貼難以獲得、違約率高等一系列風險, 這樣不僅打擊了轉(zhuǎn)包土地的農(nóng)民的耕種積極性, 而且不利于保障農(nóng)業(yè)安全。農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的初衷是通過還權(quán)賦能, 增加農(nóng)村居民對土地的財產(chǎn)性收益, 同時也有利于土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模化經(jīng)營。但是, 當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況有沒有達到國家的預期效果, 糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有沒有得到保障需要進一步跟蹤研究, 尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)土地耕種者的情況如何?土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了哪些困境?農(nóng)民糧作的積極性如何?對于這些問題的回答關(guān)系到中國糧食安全能不能得到有效保障。
改革開放初期的農(nóng)地制度改革優(yōu)先考慮的是初始公平原則:按照農(nóng)村集體人口數(shù)平均分配土地, 實現(xiàn)了耕者有其田。隨著城鄉(xiāng)二元體制改革的推進, 農(nóng)村剩余勞動力大量流入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè), 農(nóng)村出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。截至2016年底, 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達到4.7億畝, 占家庭承包耕地總面積的35%左右。1從耕地流轉(zhuǎn)的地域分布來看, 東部發(fā)達地區(qū)快于中西部地區(qū), 城鄉(xiāng)結(jié)合部快于偏遠農(nóng)村地區(qū), 平原地區(qū)快于丘陵、山區(qū)。從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的用途來看, 用于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)等非農(nóng)用途的需求多于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的需求, 用于經(jīng)濟作物種植的流轉(zhuǎn)需求多于糧食作物的流轉(zhuǎn)需求, 用于水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)流轉(zhuǎn)的需求多于用于種植業(yè)的流轉(zhuǎn)需求。
隨著土地流轉(zhuǎn)進程快速推進, 非糧化和非農(nóng)化趨勢明顯, 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾向于選擇種植收益高的經(jīng)濟作物而放棄糧食作物, 大量工商資本傾向于改變土地用途從事非農(nóng)經(jīng)營 (匡遠配、劉洋, 2018) 。貧困地區(qū)和外出務工人口較多的地區(qū)耕地撂荒率較多, 例如河南固始縣有近7%的耕地撂荒、江西萍鄉(xiāng)有30%的耕地撂荒、海南省撂荒兩年以上的耕地共8.14萬畝、廣西橫縣有近8%的耕地撂荒。2山區(qū)土地撂荒率呈現(xiàn)南高北低的空間格局, 其中, 長江流域撂荒率最高, 東北最低 (李升發(fā)等, 2017) ;而且, 這些地區(qū)的土地保障功能呈現(xiàn)不斷弱化的趨勢 (邱幼云, 2014) 。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不僅存在區(qū)域發(fā)展不平衡的問題, 還存在農(nóng)民利益受損、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化程度低、中介組織缺失、社會保障體系不健全等問題 (高新才、李笑含, 2016) ;同時, 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還存在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭破壞、違約成本較低、違約現(xiàn)象普遍等問題 (周春曉等, 2017) 。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的碎片化形成的制度瓶頸影響了土地流轉(zhuǎn), 抑制了農(nóng)民增收 (趙峰、黃壽海, 2016) 。為了促進土地流轉(zhuǎn), 2013年全國開始實施土地確權(quán)工作, 土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育程度和土地確權(quán)產(chǎn)生的安全效應顯著影響農(nóng)戶出現(xiàn)稟賦效應的概率, 確權(quán)后土地產(chǎn)權(quán)強度提高越顯著農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的意愿越強 (王士海、王秀麗, 2018) 。但有的學者卻認為, 新一輪的土地確權(quán)工作降低了土地轉(zhuǎn)出率, 減少了土地轉(zhuǎn)出面積, 提高了土地轉(zhuǎn)出租金 (黃佩紅等, 2018) 。農(nóng)地確權(quán)在提升農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)強度的同時, 會因“產(chǎn)權(quán)身份壟斷”與“產(chǎn)權(quán)地理壟斷”抑制農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn) (羅必良, 2016) 。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中出現(xiàn)的種種困境需要加快推進農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿與其資源稟賦密切關(guān)聯(lián), 土地承包權(quán)的退出不僅是一個經(jīng)濟問題, 也是社會心理問題 (羅必良等, 2012) 。中國農(nóng)村土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓和退出面臨諸多困境, 既缺乏農(nóng)民退出農(nóng)地承包權(quán)的有效激勵, 也缺乏農(nóng)民市民化的有效途徑。對此, 政府應建立農(nóng)村土地承包權(quán)退出補償機制和就業(yè)地落戶的戶籍遷移制度 (楚德江, 2011) ;破解土地承包權(quán)退出困境需要構(gòu)建多元化的土地承包權(quán)退出機制和多元化的補償標準 (吳爽, 2017) 。以上學者主要從農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后土地用途、土地流轉(zhuǎn)地域分布、區(qū)域發(fā)展不平穩(wěn)以及土地流轉(zhuǎn)存在的問題等方面研究農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題, 而研究農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的學者較少, 現(xiàn)有的研究缺乏對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)進行區(qū)分和界定, 也沒有為土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓和退出設計相應的路徑。本文從分析當前我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題入手, 在對土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵和特征進行闡述的基礎上, 針對不同類型人群設計不同方案, 讓具備一定條件的農(nóng)村居民有償退出土地承包權(quán), 讓真正的耕者能夠擴大土地經(jīng)營規(guī)模, 實現(xiàn)耕者耕其田, 進而保障國家糧食安全。
二、耕者有其田:初始公平的體現(xiàn)
“耕者有其田”源自孫中山先生的民生主義思想, 但是在民主主義革命階段這一思想一直沒有變成現(xiàn)實, “耕者有其田”的思想在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下變成了現(xiàn)實。1947年9月, 中國共產(chǎn)黨召開了全國土地會議, 制定了《中國土地法大綱》, 宣布廢除封建及半封建性質(zhì)的土地制度, 實行耕者有其田的土地制度。到1952年底, 全國基本完成了土地改革, 土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民所有的小土地私有制在全國基本形成。1953-1978年, 農(nóng)村土地經(jīng)營走上了合作化和集體經(jīng)營的道路, 形成了后來的“三級所有, 隊為基礎”的土地經(jīng)營制度。改革開放之初, 我國實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制, 土地所有權(quán)歸村民集體所有, 承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民所有, 土地按照村民人口數(shù)進行平均分配。最開始制定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)期限為15年, 當然, 當時各個地方情況不一樣, 有的地方在初次承包到戶后基本上根據(jù)村集體人口增減情況周期性地重新分配土地, 而有的地方實行“增人不增地, 減人不減地”的土地政策。到了1998年前后, 為了穩(wěn)定農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度, 全國開展了第一輪土地承包期到期延長30年不變的工作。由于農(nóng)村人口不斷增加、人均耕地面積不斷下降, 而當時的農(nóng)業(yè)稅負擔并沒有減輕, 農(nóng)民在20世紀80年代末到90年代這段時間的耕種積極性不斷下降。隨著改革開放的推進、城鄉(xiāng)二元分割體制的松動, 大量農(nóng)村剩余勞動力外出務工, 20世紀90年代末至21世紀初, 農(nóng)村出現(xiàn)了大量耕地撂荒現(xiàn)象, 2003年全國糧食產(chǎn)量只有43 070萬噸, 低于1990年的水平, 這時顯然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是低效率的, 糧食安全難以保障。為了調(diào)動農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性, 從2001年開始國家在個別地區(qū)試行農(nóng)業(yè)稅費制度改革, 2006年1月在全國范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅, 同時國家從2004年開始對種糧農(nóng)民進行補貼, 此后各種惠農(nóng)補貼力度不斷加大。此后的幾年農(nóng)民的務農(nóng)積極性得到了有效激勵, 耕地撂荒現(xiàn)象消失了, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)量連續(xù)增加, 有效地保障了國家糧食安全。
耕者有其田是初始公平的體現(xiàn), 這種初始公平是當時的需要, 對于調(diào)動農(nóng)民參與民主革命的積極性非常有必要。耕者有其田是小農(nóng)社會理想的體現(xiàn), 這種平均分配的土地承包制有以下幾個方面的問題:一是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是按照農(nóng)村集體人口數(shù)量進行平均分配, 按照家庭人口的多少、土地的等級、土地的種類進行分配, 這種公平優(yōu)先的改革方式雖然保證了改革平穩(wěn)有序推進, 但是卻產(chǎn)生了小規(guī)模、分散化的土地經(jīng)營格局, 形成了“一家多塊”“一地多家”的土地耕種現(xiàn)象。這種小規(guī)模、分散化的土地經(jīng)營模式在城鄉(xiāng)二元分割的情況下受到的影響較小, 但是一旦城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)松動、農(nóng)村勞動力能夠自由流動時, 這種小農(nóng)經(jīng)濟就會受到?jīng)_擊, 難以適應市場經(jīng)濟競爭的需要。二是基于公平的原則, 在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行初期, 許多地方按照農(nóng)村集體人口增減變動的情況定期或不定期地對土地進行重新調(diào)整分配。例如在許多地區(qū), 農(nóng)村土地往往“三年一小動、五年一大動”。隨著農(nóng)村人口的增加, 土地規(guī)模更加小、土地更加分散, 而且由于頻繁調(diào)整分配土地, 農(nóng)民對土地收益難以產(chǎn)生長期預期, 往往不愿增加土地的長期投入, 更多時候是短期化經(jīng)營。三是農(nóng)地細碎化和分散化致使土地的勞動生產(chǎn)率低下, 一旦農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動的障礙破除, 農(nóng)民出于家庭收入最大化的考慮不可避免地出現(xiàn)兼業(yè)化現(xiàn)象, 甚至出現(xiàn)非農(nóng)化的趨勢。四是土地均分制度設計之初是針對農(nóng)村集體內(nèi)部各成員之間進行調(diào)整, 但是, 在有限的地域范圍內(nèi)難以實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的供應和需求的有效銜接。步入現(xiàn)代社會, 我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占社會總產(chǎn)值的比重逐漸下降, 工業(yè)和服務業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值越來越大, 城鄉(xiāng)收入的差距會吸引越來越多的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市, 從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這樣, 初始平均分配的土地就出現(xiàn)了一部分耕者不愿耕種其田的情況。在現(xiàn)實需要和各級政府推動下, 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在全國范圍內(nèi)開展。
三、耕者與土地的分離:土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實施與困境
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的推進, 出于機會成本的考慮, 農(nóng)村剩余勞動力外出務工的速度不斷加快, 許多農(nóng)村居民出現(xiàn)了舉家外出務工的情況, 土地往往交由年紀較大的父母或者妻子耕種, 抑或交給親戚朋友耕種, 象征性地向親戚朋友收取少量的租金或者實物, 有的甚至不收取任何費用。之所以選擇交給親戚朋友耕種, 是因為外出務工人員一旦在城市失業(yè)或者到了退休年齡時能夠回到農(nóng)村隨時把耕地要回來。土地流轉(zhuǎn)一開始僅出現(xiàn)在村集體成員內(nèi)部, 但是土地在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)有一個問題, 就是在糧食價格上漲和務農(nóng)農(nóng)民體力好的情況下, 轉(zhuǎn)包方耕種的積極性較強;一旦糧食價格下降或者務農(nóng)農(nóng)民年齡變大或者身體健康水平下降等問題出現(xiàn)時, 轉(zhuǎn)包方的耕種積極性就會下降。隨著一部分外出務工人員資本的積累、在城市有了穩(wěn)定的工作和商品住房, 他們不再關(guān)心農(nóng)村耕地的情況, 更愿意將土地長期出租給種糧大戶、家庭農(nóng)場、合作社和工商企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以此獲得穩(wěn)定的租金。但是, 土地平整成本較大、土地流轉(zhuǎn)租金較高、違約風險率高等一系列問題會阻礙新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的進入, 也會加速進入者的退出。當前, 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在公平目標偏離、經(jīng)營管理成本較高、收益空間較窄、土地流轉(zhuǎn)違約風險較高等困境。
1.偏離公平的目標。
農(nóng)村土地制度設計的初衷是為了最大限度地體現(xiàn)公平原則, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施的初期, 受到當時戶籍制度的限制, 農(nóng)村勞動力并沒有出現(xiàn)外出流動的現(xiàn)象, 當時的農(nóng)地制度能夠體現(xiàn)公平原則。隨著城鄉(xiāng)戶籍制度的松動, 農(nóng)村勞動力開始向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動, 農(nóng)民出現(xiàn)了分化, 產(chǎn)生了純農(nóng)戶、兼業(yè)Ⅰ型農(nóng)戶、兼業(yè)Ⅱ型農(nóng)戶和非農(nóng)戶。隨著農(nóng)民分化程度的加深, 部分農(nóng)戶出現(xiàn)了舉家搬到城鎮(zhèn)生活的現(xiàn)象, 這些農(nóng)戶在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的工作和固定的住房, 但仍擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、享受國家的農(nóng)業(yè)補貼, 同時能夠通過土地流轉(zhuǎn)獲得相應的租金。而通過土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入土地進行農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)戶不僅需要投入巨大的生產(chǎn)成本對土地進行整理、完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營設備設施, 還要支付不斷上漲的地租, 這會加劇農(nóng)村內(nèi)部收入差距的擴大, 背離農(nóng)村土地制度以公平為原則的改革初衷。
2.一戶“多田制”加大了經(jīng)營管理成本。
推行包產(chǎn)到戶的初期, 農(nóng)村集體土地往往按照人口的總數(shù)平均分配, 為了最大限度地體現(xiàn)公平, 在平均分配土地的時候往往按照優(yōu)等地、中等地和低等地分別進行平均分配, 有的地方將耕地等級分得更細;有的按照坡地、平地或者按照旱地和水田分別對土地進行平均分配, 這樣就導致了土地的細碎化、分散化, 一戶容易形成幾塊甚至十幾塊耕地, 形成了一戶“多田制”。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場, 轉(zhuǎn)包戶流轉(zhuǎn)細碎化、分散化的土地耕種不利于機械化進程的推進, 即使轉(zhuǎn)包戶希望通過土地平整實現(xiàn)機械化、規(guī)模化經(jīng)營, 如果兩塊土地中間的某塊土地的承包戶不愿意流轉(zhuǎn)土地, 轉(zhuǎn)包戶也難以實現(xiàn)土地連片經(jīng)營。如果使用小型機器耕種, 從一個地塊轉(zhuǎn)到另一個地塊就會產(chǎn)生轉(zhuǎn)換費用;分散化、細碎化產(chǎn)生了勞動力從一塊土地勞作到另一塊土地勞作的轉(zhuǎn)換時間, 這種轉(zhuǎn)換時間成本隨著分散化、細碎化程度的加深而逐漸增加。另外, 地塊的分散化和細碎化也會增加作物的田間管理成本。總之, 一戶“多田制”加大了農(nóng)地經(jīng)營管理成本。
3.高地租壓縮了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需求方經(jīng)營收益空間。
當前, 土地流轉(zhuǎn)市場的租金隨著農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲或者隨著政府補貼力度的加大呈現(xiàn)不斷上漲的趨勢。盡管部分地區(qū)為了鼓勵轉(zhuǎn)包戶流轉(zhuǎn)土地將農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放給真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體, 但是租金往往是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商而定, 轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民會通過提高土地租金的方式將損失的農(nóng)業(yè)補貼補償回來, 這樣國家鼓勵土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的政策激勵效果就會大打折扣, 難以實現(xiàn)預期的目標。高額地租對于轉(zhuǎn)包土地用于經(jīng)濟作物或者特色養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營的主體來講還可以承受, 但是對于流轉(zhuǎn)土地用于種植糧食作物的經(jīng)營主體來講, 地租的上漲會不斷壓縮經(jīng)營收益的空間, 尤其是遇到氣候異常和突發(fā)病蟲害時, 會出現(xiàn)重大虧損。這樣, 高地租不僅會打擊土地轉(zhuǎn)包方的積極性, 而且不利于農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。
4.土地流轉(zhuǎn)違約風險較高。
土地流轉(zhuǎn)違約風險主要表現(xiàn)在兩個方面:一是轉(zhuǎn)包主體違約現(xiàn)象普遍。一部分轉(zhuǎn)包主體由于沒能深入分析農(nóng)業(yè)經(jīng)營的風險, 盲目轉(zhuǎn)包土地擴大經(jīng)營規(guī)模, 遇到氣候異常時, 農(nóng)業(yè)會出現(xiàn)減產(chǎn)甚至歉收, 這些轉(zhuǎn)包主體在資金鏈緊張或者斷流的情況下就會出現(xiàn)“跑路”現(xiàn)象。還有一部分轉(zhuǎn)包主體受到縣、鄉(xiāng)政府推動土地流轉(zhuǎn)政策的激勵, 承包土地開發(fā)休閑生態(tài)莊園、發(fā)展特色養(yǎng)殖業(yè)或者種植經(jīng)濟作物, 由于缺乏相應的經(jīng)營管理經(jīng)驗, 往往難以長久經(jīng)營, 同樣會出現(xiàn)“跑路”現(xiàn)象。這些承包主體“跑路”后往往不會將土地恢復原狀, 農(nóng)民繼續(xù)耕種出現(xiàn)困難。例如, 有的轉(zhuǎn)包主體將流轉(zhuǎn)的土地變成魚塘, 用于發(fā)展休閑垂釣或者養(yǎng)殖小龍蝦, 經(jīng)營虧損后直接“跑路”;農(nóng)民將這些土地恢復原狀需要支付較大成本, 這樣, 許多農(nóng)民寧愿將土地撂荒也不愿意流轉(zhuǎn)出去。二是轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民違約現(xiàn)象普遍。當農(nóng)產(chǎn)品價格上漲或者國家農(nóng)業(yè)補貼力度加大時, 轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶會單方面要求增加土地租金, 否則會選擇要回土地經(jīng)營權(quán)。這樣不僅會給轉(zhuǎn)包土地的經(jīng)營主體造成經(jīng)濟損失, 還會打擊其流轉(zhuǎn)積極性, 阻礙土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場有效運作。
農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是在原有土地承包關(guān)系基礎上探索的土地制度改革, 沒有考慮農(nóng)村人口的變動以及農(nóng)民內(nèi)部出現(xiàn)的分化, 維系原有土地承包關(guān)系難以實現(xiàn)土地制度的動態(tài)公平與效率。同時, 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也難以解決“一戶多田制”給轉(zhuǎn)包主體帶來的較高的經(jīng)營管理成本問題。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的高額地租壓縮了土地轉(zhuǎn)包方的收益空間;另外, 在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼政策下, 轉(zhuǎn)包主體的積極性難以得到激發(fā)。在維持土地承包權(quán)不變的情況下僅僅推動土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn), 流轉(zhuǎn)雙方違約的風險難以避免。總之, 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題在當前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度框架內(nèi)難以得到有效解決, 這時需要尋求新的出路, 而農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)就是破解這一困境的一個新思路。
四、耕者耕其田的實現(xiàn)路徑:土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)
保障國家農(nóng)業(yè)的安全需要讓耕者愿意耕其田, 這就需要讓具備條件并且愿意有償退出土地承包權(quán)的居民順利轉(zhuǎn)為市民, 或者通過為愿意退出土地承包權(quán)的農(nóng)村老人提供養(yǎng)老、醫(yī)療保障, 為真正的耕者擴大土地經(jīng)營規(guī)模提供便利條件。實施土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)需要清楚其內(nèi)涵、特征及意義, 在此基礎上設計農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓和退出的路徑。
(一) 農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵、特征及意義
農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)區(qū)別于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。前者指的是土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓或者退出;后者指的是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn), 土地承包權(quán)仍然沒有發(fā)生主體屬性的改變。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是指從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分離出經(jīng)營權(quán), 通過出租、轉(zhuǎn)包、入股、抵押等方式進行流轉(zhuǎn), 以獲得經(jīng)濟收益。而農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)是指在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下, 堅持農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)不變的原則, 具備一定經(jīng)濟條件的土地承包人通過依法、自愿、有償?shù)姆绞綄⑼恋爻邪鼨?quán)轉(zhuǎn)讓給受權(quán)人的過程, 或者具備條件轉(zhuǎn)為市民或不再具備勞動能力的居民通過依法、自愿、有償?shù)姆绞浇唤o政府, 由政府交給村集體, 再由村集體通過收取一定費用的方式重新發(fā)包給受權(quán)人的過程。
農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)具有以下特征:一是農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)以不改變農(nóng)村土地集體所有制為前提, 以不改變農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途為原則。二是農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方, 承包方有權(quán)決定土地承包權(quán)是否流轉(zhuǎn)以及選擇哪種流轉(zhuǎn)方式。三是農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出主體是具備一定經(jīng)濟條件轉(zhuǎn)為市民的農(nóng)村居民或者不再具備從事農(nóng)業(yè)勞作能力的農(nóng)村居民。四是農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)客體僅限于承包主體所擁有的農(nóng)業(yè)用地。五是農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)方式既可以是市場主導型的、也可以是政府主導型的, 具體采用哪種方式需要流轉(zhuǎn)雙方在合法、自愿的前提下進行。農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)需要在一定的前提條件下進行:一是必須以保障糧食安全為前提。中國人口眾多的國情決定了農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)首先要以調(diào)動農(nóng)民種糧積極性為首要任務, 以保障國家糧食安全為首要前提。二是農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)需要以社會穩(wěn)定為前提。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革需要循序漸進地推進, 不能操之過急, 應該有效解決農(nóng)民退出土地承包權(quán)的后顧之憂, 同時應該防止政府“規(guī)模農(nóng)業(yè)競賽”的行為 (郭曉鳴, 2018) 。中國經(jīng)濟當前處于投資型向創(chuàng)新型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段, 非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納勞動力的能力有限, 應該給農(nóng)村居民退出土地承包權(quán)留下緩沖的時間。
農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于實現(xiàn)土地制度的動態(tài)公平與效率。通過土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)可以讓具備條件的農(nóng)村居民退出土地承包權(quán)并取得相應的補償, 讓想通過土地流轉(zhuǎn)擴大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)村居民實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營, 這樣不僅實現(xiàn)了土地制度的動態(tài)公平, 同時也兼顧了土地生產(chǎn)效率。農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于擴大轉(zhuǎn)包主體的收益空間。一方面, 通過土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)包土地的連片經(jīng)營, 可以降低土地經(jīng)營管理成本;另一方面, 轉(zhuǎn)包主體也可以獲得國家激勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財政補貼, 增加收益;最后, 農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)通過新型土地承包關(guān)系的確立也會避免土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的違約風險。
(二) 土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑
進行農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)首先需要識別愿意放棄土地承包權(quán)的居民。筆者通過對河南南部地區(qū), 安徽長江流域地區(qū), 湖北、湖南等地的大量實地調(diào)研發(fā)現(xiàn), 當前農(nóng)村存在不能或者不愿意耕其田的居民, 主要存在以下幾類: (1) 一些外出務工的農(nóng)民, 在城市中有穩(wěn)定的工作和住房, 并且購買有養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。這些農(nóng)民不再從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動, 土地通常流轉(zhuǎn)出去或者撂荒。 (2) 一些老人離世后, 由于增人不增地、減人不減地政策的實施, 他們的土地承包權(quán)仍然被子女享有, 而他們的子女卻工作、生活在城市。 (3) 一些農(nóng)村家庭的子女長大以后通過接受教育或者自己努力在城市有了穩(wěn)定的工作, 并且居住在城市。但是這些人仍然享有農(nóng)村承包地。 (4) 年齡較大無法耕種土地的農(nóng)民, 他們的子女居住在城市且有穩(wěn)定的工作和住房。他們居住在農(nóng)村或者和子女一起居住在城市。 (5) 一些身體狀況不好, 難以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的人群。 (6) 一些中青年外出務工人員, 例如80后、90后甚至00后在城市務工, 但是沒有住房, 他們從小很少接觸農(nóng)業(yè), 對務農(nóng)不感興趣, 長大后不愿意回到農(nóng)村務農(nóng)。 (7) 一部分外出務工人員, 例如70后, 雖然自己在城鎮(zhèn)沒有購買住房, 但是卻給子女在城鎮(zhèn)購買了住房, 他們并不打算退休后回農(nóng)村生活。 (8) 居住生活在城市的家庭, 夫妻一方是公務員或者事業(yè)單位人員, 配偶和子女卻擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。這種情況的出現(xiàn)往往有歷史的原因:以前, 一部分軍人復員到地方成為公務員或者在事業(yè)單位工作, 但是他們的妻子和子女原先生活在農(nóng)村, 擁有土地, 雖然后來舉家搬到城鎮(zhèn), 但是仍然擁有農(nóng)村土地承包權(quán), 這些人可能一開始由于生活條件差還堅持從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動;隨著家庭收入的提高, 他們不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動;由于農(nóng)業(yè)稅的取消和農(nóng)業(yè)補貼政策的實行, 他們不愿意放棄土地承包權(quán), 要么在耕地上種樹、要么托給親戚朋友耕種, 如果沒人愿意耕種, 他們就將土地撂荒。以上8種情況的存在不利于真正希望從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。而破解以上困境的途徑在于實行土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn), 這樣能夠讓真正的耕者耕種更多的土地, 做到耕者愿意耕其田。
農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)可以分為兩種類型:一種是市場主導型的農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓, 另一種是政府主導型的農(nóng)村土地承包權(quán)的退出。市場主導型的農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生在農(nóng)民與農(nóng)民、家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)之間。市場主導型農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓需要遵循以下四個原則:一是轉(zhuǎn)讓雙方遵循自愿、公平的原則, 并且需要獲得當?shù)赝恋匕l(fā)包方的同意;二是轉(zhuǎn)讓土地時必須召開村民大會對轉(zhuǎn)讓事宜進行討論, 且獲得三分之二以上村民代表的表決同意;三是轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶需有其他經(jīng)濟來源, 不以土地收益為家庭收入的主要來源;四是土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的受權(quán)方需要具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的能力, 保證土地的農(nóng)業(yè)用途。滿足以上條件, 流轉(zhuǎn)雙方到發(fā)包方處重新簽訂土地承包合同即可以完成土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓。市場主導型農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓費用往往較高, 適合在城市郊區(qū)、經(jīng)濟作物種植區(qū)進行, 因為這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益較高。而對于糧食主產(chǎn)區(qū), 尤其是丘陵、山地等糧食主產(chǎn)區(qū), 由于糧食作物經(jīng)營收益較低, 不具備推行市場主導型土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的條件, 需要推行政府主導型的農(nóng)村土地承包權(quán)的退出 (見圖1) 。
圖1 政府主導型土地承包權(quán)退出途徑圖
對于具備條件轉(zhuǎn)為市民并且不再耕種土地的農(nóng)村居民或者不再具備勞動能力的農(nóng)村居民而言, 如何讓他們退出土地承包權(quán), 經(jīng)過深度調(diào)研, 本文設計了四套方案。方案一:按照土地面積給予相應的補償, 畝均補償標準可以按照土地承包年限和當?shù)赝恋厥袌隽鬓D(zhuǎn)租金來制定。方案二:按照城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準給予每月生活補貼并且購買城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。方案三:安排一套廉租房以供其居住, 并且補交一直到退休年齡 (男的按照60周歲, 女的按照55周歲) 達到當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標準的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險金和購買城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。方案四:給予從當前到退休年齡 (男的按照60周歲, 女的按照55周歲) 為止的土地平均純收益補償, 補交從當前到退休年齡并且達到當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標準 (男的按照60周歲, 女的按照55周歲) 的養(yǎng)老保險金和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。當然實際情況可能更加復雜, 比如, 有些居民既想退出土地承包權(quán)獲得相應的補償, 又想保留少量的土地用于種植自食的蔬菜, 這時可以通過土地承包權(quán)退出后村集體統(tǒng)一調(diào)配來實現(xiàn)。具體到每個地區(qū), 可以在以上幾種方案基礎上演化出更多方案。對于愿意退出土地承包權(quán)的不同情況的農(nóng)村居民給予哪種補償方案, 各地區(qū)應該結(jié)合當?shù)氐膶嶋H進一步制定符合本地區(qū)的補償標準, 但是基本原則就是要使農(nóng)民退出土地承包權(quán)以后生活水平有所提高。愿意退出土地承包權(quán)的農(nóng)村居民在獲得相應補償后將土地承包權(quán)交給政府, 政府再交給村集體, 由村集體再將土地承包權(quán)分包給愿意轉(zhuǎn)包土地擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的主體, 同時, 這些經(jīng)營主體需要支付一部分承包金, 當然這部分承包金遠遠低于按照市場交易支付的承包金。這些承包金用于政府補償退出土地承包權(quán)的居民, 不夠的部分由政府通過財政專項資金補足。關(guān)于土地承包金的確定各個地方應該結(jié)合地域經(jīng)濟發(fā)展的狀況和資源稟賦特點, 結(jié)合土地承包主體承包土地后的用途, 同時在廣泛征求承包主體意見的基礎上確定。土地承包主體獲得土地承包權(quán)后要嚴格按照國家對農(nóng)村土地經(jīng)營范圍的限定從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動, 不得從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。
農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的目的是為了讓農(nóng)村居民獲得較多的土地財產(chǎn)性收益, 激勵農(nóng)村居民的耕種積極性;但是在土地承包關(guān)系不變的前提下推動土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn), 不僅難以有效激勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的耕種積極性, 而且會阻礙土地的適度規(guī)模經(jīng)營, 進而影響國家糧食安全目標的實現(xiàn)。具備條件轉(zhuǎn)為市民的農(nóng)村居民仍然享有土地承包權(quán), 真正想轉(zhuǎn)包土地擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)民面臨經(jīng)營管理成本較高、收益空間較窄、土地流轉(zhuǎn)違約風險較高等問題, 耕種積極性難以激發(fā), 逐漸背離土地制度改革的初衷。只有實現(xiàn)農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)才能實現(xiàn)耕種能手與土地的結(jié)合, 提高土地生產(chǎn)效率, 實現(xiàn)耕者有其田向耕者耕其田的轉(zhuǎn)變, 最終實現(xiàn)動態(tài)公平與效率。農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)需要在農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)地農(nóng)用的前提下, 按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行。土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)不僅需要中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供就業(yè)的支撐, 還需要政府統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療和教育改革, 為土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)提供保障。另外, 土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)需要循序漸進, 分類型、分地域地推進。
作者簡介： 陳忠明, 吉林農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院博士生、銅陵學院講師 ; 姜會明 (通訊作者) , 管理學博士, 吉林農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授、博士生導師 。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《新疆社會科學》2019(01)
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