一
土地作為基本生產資料是用于農業生產的。我國人多地少，要保障糧食安全和農產品供給，尤其要提高土地的利用效率。土地制度是決定土地利用效率的關鍵變量。
土地制度要確保耕地與農業勞動力的有效結合。如果做不到這一點，土地制度不能促進土地利用，反而造成土地被不從生產經營活動的人“占有”，阻礙了實際經營者投資積極性，增加生產難度，則土地權利就變成了違背地盡其用原則的“霸權”。
目前，農村土地承包權已經演變成不利于生產力釋放、增加生產難度和妨礙農業現代化的“霸權”。
土地承包權成為“霸權”，體現在很多方面，簡要列舉幾點。
一是扭曲國家政策。農業經營的利潤微薄，一方面受制于糧食價格天花板，一方面面臨著農資不斷上漲壓力。農業經營的利潤空間被擠壓，農民生產經營積極性下降。國家實施種糧補貼，一些地方政府給予種糧主體財政獎勵。現實中，卻存在土地流轉價格隨著政府補貼增加而上漲的現象。也就是說，國家給予種糧主體的補貼越多，原土地承包戶則通過抬高租金來捕獲利益。國家補貼最終被原承包戶變相獲得。
不僅國家補貼通過土地流轉費上漲被承包戶獲得，而且糧價上漲、風調雨順、產業結構調整、農業作業環境改善等所帶來的農業利潤增加，也會推動土地流轉費上漲。這就是說，國家無論是直接給予經營者補貼，還是提高糧食保護價，好處都到不了經營戶手中。國家和地方政府針對農業經營主體的獎扶政策，被原承包戶變相獲得，經營補貼變成“土地”補貼，承包戶不勞而獲，扭曲國家政策。
二是農業生產的困境。當前農業生產面臨的最大麻煩是土地細碎化。前兩輪土地承包所形成的土地細碎化狀態，經過土地確權被固定下來，嚴重制約了農業生產。王海娟調查了湖北沙洋縣土地細碎化情況，沙洋縣95.26萬畝耕地，12.38 萬農戶，戶均耕7.7 畝，全縣地塊為1077746 塊，平均每塊 0.88 畝，戶均 8.7 塊。有些村莊按照8個等級來劃分土地承包。受水利、地形、距離等因素限制，每戶的地塊分散在村莊各處。農戶與農戶相互插花。根據王海娟的調查，土地細碎化至少造成機械化率降低了10%、機械使用效率降低了40%，每畝地機械作業成本增加 100 元，一對夫妻勞動力的耕作面積由土地連片情況下的 100 ～ 200 畝，下降為30 ～ 50 畝地。土地細碎化與土地插花由前期土地承包造成，土地確權和鞏固土地承包經營權以保護農民為目的，最終卻對農民自己的生產經營帶來無盡麻煩。
三是阻礙土地流轉。城鎮化推動農村人地分離。農民高度分化。不同農民對土地的依賴程度不同。然而土地權利卻分散在每個農戶手中。無論是政府推動的土地流轉，還是市場化的土地流轉，都存在著地權分散和地塊插花的矛盾。也就是說，每個村莊中都有愿意流轉土地的人，也有不愿意流轉土地的人。保護承包戶，流轉靠每個農戶自愿，則土地流轉難度很大。甚至還出現，一些人在土地流轉時故意當“釘子戶”。一戶當“釘子戶”則一片土地流轉都受影響。農民有權不流轉土地。這構成土地流轉的死結。
四是影響國家投資效率。目前國家花大力氣來改善農業生產條件。比如土地整治。國家規劃于2022年前完成是十億畝的高標準農田建設。國家每年投入農業基礎設施的資金超過千億。高標準農田建設包括地塊平整、水利設施改善、機耕道修建等。這些都要改變地形地貌，觸及農民的土地權利。農民歡迎國家投資，卻反對政府占用自己的田塊來搞公共基礎實施建設。如此就出現國家投資與農民土地權利的沖突。國家數千億的投資，遭遇千千萬萬個農民的土地權利阻礙。地方政府在實施過程中“委曲求全”，搞各種變通，降低工程標準，嚴重資金浪費。
五是基層治理風險。土地權利分散造成農業經營效率低，一些地區出現了土地撂荒。成片的土地撂荒存在很大的社會風險。地方政府引導農民進行土地流轉，引入工商資本種地。工商資本從事農業生產，尤其是種植糧食，幾乎沒有成功的。不少地區大規模土地流轉之后，出現企業破產跑路現象。地方政府想要將土地退還給農民，而農民卻不愿意承接。工商資本拖欠農民土地流轉，很容易引發群體性事件，只能由政府承擔兜底責任。
土地承包權“霸權”實質是一種承包戶掌握土地權利，卻不需要承擔任何責任與風險，以及由此所帶來的農業生產經營、土地資源配置、農業基礎設施建設和基層治理等方面的困難。
世上沒有無緣無故的財富。農業利潤稀薄，土地權能有限。當國家過度保護承包戶的權利，則必然給給實際生產經營者帶來困難。當承包戶借助土地權利獲得財產性收益時，則經營者的利潤空間必然被擠壓。
農業生產經營具有外部性。在我國“人均一畝三分”的基本格局下，當國家過度強調一家一戶的權利，通過確權確地確四至將土地權利劃分到一家一戶時，則必然造成農業生產的公共環節無法完成以及農業生產成本的提高。
二
土地承包權成為“霸權”與政策供給有關。
改革開放初期，我國農村生產力較為落后，農民普遍從事農業生產活動。這一期強調承包關系穩定，政策上鞏固土地承包經營權，有利于激發農民的生產積極性。到了上世紀九十年代中期之后，隨著城鎮化推進，開始出現農村勞動力大規模轉移。農村“人地分離”越來越多，土地承包戶與農業經營者分離。
也就是說，很多承包土地的“農民”進城打工甚至定居城市，他們從生產經營者變成了“不在村地主”。“不在村地主”關心的是土地“財產性”，而不是土地“生產性”。他們對于土地是“占有”關系，而不是勞動者與生產資料相結合的“勞動”關系。
在此背景下，越是強化土地承包權，就越是在保護原承包戶的權利，以及那些脫離農業生產的“不在村地主”權利。土地承包權與農業生產經營活動因此而產生矛盾。
目前，土地承包經營權變成了物權，受法律保護，集體不能調整，也無權觸動。土地承包權經過政策變動而成為“霸權”。
三
破解土地承包權“霸權”，有三個思路。
第一個是提高土地承包權的持有成本。也就是說，土地作為稀缺性生產資料，放在那里屬于資源浪費。因此，可對土地撂荒采取一些強制性措施。一些地區正在嘗試這類做法。土地撂荒認定比較麻煩，這種做法的實施難度比較大。
第二種是征收財產稅。對于不從事農業生產經營的人來說，土地承包權實際是一種“財產權”，即不從事勞動而獲得收益的權利。在西方私有制國家，針對對土地征收不動產稅，土地放在那里的財務成本很高。我國的財產稅征收還沒完全起步。這種做法短期不解決問題。
第三種激活集體所有制。比較溫和的做法是利用“三權分置”政策，將土地承包權虛擬化，將承包戶的權利置換為集體股權，將地塊集中到集體，實施集體“反租倒包”，運用集體經濟組織的力量來解決土地細碎、地權分散、土地資源再配置等問題。比較徹底的做法是結合即將到來的第三輪土地承包，整合國家投入的基礎實施資金，將土地收歸集體后，全面實施土地整治，然后進行土地重劃。
目前來看，利用好“三權分置”政策，實施集體返租倒包，不失為各方面都容易接受的方案。
2021.1.25
作者系武漢大學社會學系研究員，博士生導師，武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員。
中國鄉村發現網轉自:新鄉土
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