一
土地作為基本生產(chǎn)資料是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的。我國人多地少，要保障糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供給，尤其要提高土地的利用效率。土地制度是決定土地利用效率的關(guān)鍵變量。
土地制度要確保耕地與農(nóng)業(yè)勞動力的有效結(jié)合。如果做不到這一點(diǎn)，土地制度不能促進(jìn)土地利用，反而造成土地被不從生產(chǎn)經(jīng)營活動的人“占有”，阻礙了實(shí)際經(jīng)營者投資積極性，增加生產(chǎn)難度，則土地權(quán)利就變成了違背地盡其用原則的“霸權(quán)”。
目前，農(nóng)村土地承包權(quán)已經(jīng)演變成不利于生產(chǎn)力釋放、增加生產(chǎn)難度和妨礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“霸權(quán)”。
土地承包權(quán)成為“霸權(quán)”，體現(xiàn)在很多方面，簡要列舉幾點(diǎn)。
一是扭曲國家政策。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的利潤微薄，一方面受制于糧食價(jià)格天花板，一方面面臨著農(nóng)資不斷上漲壓力。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的利潤空間被擠壓，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性下降。國家實(shí)施種糧補(bǔ)貼，一些地方政府給予種糧主體財(cái)政獎勵。現(xiàn)實(shí)中，卻存在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格隨著政府補(bǔ)貼增加而上漲的現(xiàn)象。也就是說，國家給予種糧主體的補(bǔ)貼越多，原土地承包戶則通過抬高租金來捕獲利益。國家補(bǔ)貼最終被原承包戶變相獲得。
不僅國家補(bǔ)貼通過土地流轉(zhuǎn)費(fèi)上漲被承包戶獲得，而且糧價(jià)上漲、風(fēng)調(diào)雨順、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)作業(yè)環(huán)境改善等所帶來的農(nóng)業(yè)利潤增加，也會推動土地流轉(zhuǎn)費(fèi)上漲。這就是說，國家無論是直接給予經(jīng)營者補(bǔ)貼，還是提高糧食保護(hù)價(jià)，好處都到不了經(jīng)營戶手中。國家和地方政府針對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的獎扶政策，被原承包戶變相獲得，經(jīng)營補(bǔ)貼變成“土地”補(bǔ)貼，承包戶不勞而獲，扭曲國家政策。
二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的困境。當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的最大麻煩是土地細(xì)碎化。前兩輪土地承包所形成的土地細(xì)碎化狀態(tài)，經(jīng)過土地確權(quán)被固定下來，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。王海娟調(diào)查了湖北沙洋縣土地細(xì)碎化情況，沙洋縣95.26萬畝耕地，12.38 萬農(nóng)戶，戶均耕7.7 畝，全縣地塊為1077746 塊，平均每塊 0.88 畝，戶均 8.7 塊。有些村莊按照8個(gè)等級來劃分土地承包。受水利、地形、距離等因素限制，每戶的地塊分散在村莊各處。農(nóng)戶與農(nóng)戶相互插花。根據(jù)王海娟的調(diào)查，土地細(xì)碎化至少造成機(jī)械化率降低了10%、機(jī)械使用效率降低了40%，每畝地機(jī)械作業(yè)成本增加 100 元，一對夫妻勞動力的耕作面積由土地連片情況下的 100 ～ 200 畝，下降為30 ～ 50 畝地。土地細(xì)碎化與土地插花由前期土地承包造成，土地確權(quán)和鞏固土地承包經(jīng)營權(quán)以保護(hù)農(nóng)民為目的，最終卻對農(nóng)民自己的生產(chǎn)經(jīng)營帶來無盡麻煩。
三是阻礙土地流轉(zhuǎn)。城鎮(zhèn)化推動農(nóng)村人地分離。農(nóng)民高度分化。不同農(nóng)民對土地的依賴程度不同。然而土地權(quán)利卻分散在每個(gè)農(nóng)戶手中。無論是政府推動的土地流轉(zhuǎn)，還是市場化的土地流轉(zhuǎn)，都存在著地權(quán)分散和地塊插花的矛盾。也就是說，每個(gè)村莊中都有愿意流轉(zhuǎn)土地的人，也有不愿意流轉(zhuǎn)土地的人。保護(hù)承包戶，流轉(zhuǎn)靠每個(gè)農(nóng)戶自愿，則土地流轉(zhuǎn)難度很大。甚至還出現(xiàn)，一些人在土地流轉(zhuǎn)時(shí)故意當(dāng)“釘子戶”。一戶當(dāng)“釘子戶”則一片土地流轉(zhuǎn)都受影響。農(nóng)民有權(quán)不流轉(zhuǎn)土地。這構(gòu)成土地流轉(zhuǎn)的死結(jié)。
四是影響國家投資效率。目前國家花大力氣來改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。比如土地整治。國家規(guī)劃于2022年前完成是十億畝的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。國家每年投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金超過千億。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)包括地塊平整、水利設(shè)施改善、機(jī)耕道修建等。這些都要改變地形地貌，觸及農(nóng)民的土地權(quán)利。農(nóng)民歡迎國家投資，卻反對政府占用自己的田塊來搞公共基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)。如此就出現(xiàn)國家投資與農(nóng)民土地權(quán)利的沖突。國家數(shù)千億的投資，遭遇千千萬萬個(gè)農(nóng)民的土地權(quán)利阻礙。地方政府在實(shí)施過程中“委曲求全”，搞各種變通，降低工程標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重資金浪費(fèi)。
五是基層治理風(fēng)險(xiǎn)。土地權(quán)利分散造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率低，一些地區(qū)出現(xiàn)了土地撂荒。成片的土地撂荒存在很大的社會風(fēng)險(xiǎn)。地方政府引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，引入工商資本種地。工商資本從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，尤其是種植糧食，幾乎沒有成功的。不少地區(qū)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)之后，出現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)跑路現(xiàn)象。地方政府想要將土地退還給農(nóng)民，而農(nóng)民卻不愿意承接。工商資本拖欠農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，很容易引發(fā)群體性事件，只能由政府承擔(dān)兜底責(zé)任。
土地承包權(quán)“霸權(quán)”實(shí)質(zhì)是一種承包戶掌握土地權(quán)利，卻不需要承擔(dān)任何責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，以及由此所帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、土地資源配置、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基層治理等方面的困難。
世上沒有無緣無故的財(cái)富。農(nóng)業(yè)利潤稀薄，土地權(quán)能有限。當(dāng)國家過度保護(hù)承包戶的權(quán)利，則必然給給實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營者帶來困難。當(dāng)承包戶借助土地權(quán)利獲得財(cái)產(chǎn)性收益時(shí)，則經(jīng)營者的利潤空間必然被擠壓。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營具有外部性。在我國“人均一畝三分”的基本格局下，當(dāng)國家過度強(qiáng)調(diào)一家一戶的權(quán)利，通過確權(quán)確地確四至將土地權(quán)利劃分到一家一戶時(shí)，則必然造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共環(huán)節(jié)無法完成以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的提高。
二
土地承包權(quán)成為“霸權(quán)”與政策供給有關(guān)。
改革開放初期，我國農(nóng)村生產(chǎn)力較為落后，農(nóng)民普遍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。這一期強(qiáng)調(diào)承包關(guān)系穩(wěn)定，政策上鞏固土地承包經(jīng)營權(quán)，有利于激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。到了上世紀(jì)九十年代中期之后，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，開始出現(xiàn)農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移。農(nóng)村“人地分離”越來越多，土地承包戶與農(nóng)業(yè)經(jīng)營者分離。
也就是說，很多承包土地的“農(nóng)民”進(jìn)城打工甚至定居城市，他們從生產(chǎn)經(jīng)營者變成了“不在村地主”。“不在村地主”關(guān)心的是土地“財(cái)產(chǎn)性”，而不是土地“生產(chǎn)性”。他們對于土地是“占有”關(guān)系，而不是勞動者與生產(chǎn)資料相結(jié)合的“勞動”關(guān)系。
在此背景下，越是強(qiáng)化土地承包權(quán)，就越是在保護(hù)原承包戶的權(quán)利，以及那些脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“不在村地主”權(quán)利。土地承包權(quán)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動因此而產(chǎn)生矛盾。
目前，土地承包經(jīng)營權(quán)變成了物權(quán)，受法律保護(hù)，集體不能調(diào)整，也無權(quán)觸動。土地承包權(quán)經(jīng)過政策變動而成為“霸權(quán)”。
三
破解土地承包權(quán)“霸權(quán)”，有三個(gè)思路。
第一個(gè)是提高土地承包權(quán)的持有成本。也就是說，土地作為稀缺性生產(chǎn)資料，放在那里屬于資源浪費(fèi)。因此，可對土地撂荒采取一些強(qiáng)制性措施。一些地區(qū)正在嘗試這類做法。土地撂荒認(rèn)定比較麻煩，這種做法的實(shí)施難度比較大。
第二種是征收財(cái)產(chǎn)稅。對于不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的人來說，土地承包權(quán)實(shí)際是一種“財(cái)產(chǎn)權(quán)”，即不從事勞動而獲得收益的權(quán)利。在西方私有制國家，針對對土地征收不動產(chǎn)稅，土地放在那里的財(cái)務(wù)成本很高。我國的財(cái)產(chǎn)稅征收還沒完全起步。這種做法短期不解決問題。
第三種激活集體所有制。比較溫和的做法是利用“三權(quán)分置”政策，將土地承包權(quán)虛擬化，將承包戶的權(quán)利置換為集體股權(quán)，將地塊集中到集體，實(shí)施集體“反租倒包”，運(yùn)用集體經(jīng)濟(jì)組織的力量來解決土地細(xì)碎、地權(quán)分散、土地資源再配置等問題。比較徹底的做法是結(jié)合即將到來的第三輪土地承包，整合國家投入的基礎(chǔ)實(shí)施資金，將土地收歸集體后，全面實(shí)施土地整治，然后進(jìn)行土地重劃。
目前來看，利用好“三權(quán)分置”政策，實(shí)施集體返租倒包，不失為各方面都容易接受的方案。
2021.1.25
作者系武漢大學(xué)社會學(xué)系研究員，博士生導(dǎo)師，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:新鄉(xiāng)土
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