——基于美國鄉村發展政策演變的經驗借鑒
摘要：美國推進鄉村發展的過程歷經了80多年時間, 可以為中國實施鄉村振興戰略提供一定的經驗借鑒。在鄉村發展的不同階段, 美國政府的政策工具和目標也在不斷調整完善。從1936年施行《農村電氣化法》開始, 美國政府以促進鄉村發展為目標, 支持政策經歷了從關注農業生產到改善基礎設施條件, 解決鄉村貧困問題, 再到培育鄉村自我發展能力的多元化發展路徑, 呈現出鮮明的階段性特征。在美國鄉村發展政策的演變過程中, 政府起到了積極的主導作用, 通過農業立法、構建管理制度體系和借助社會資本的方式, 促進了城鄉一體化的有效落實。對中國來說, 鄉村振興戰略是一項前所未有的重大決策部署, 要做好長期攻堅的準備。中國實施鄉村振興戰略的背景與美國20世紀七八十年代的情況相近, 推進鄉村的全面振興可以吸取美國鄉村發展政策演變過程中的經驗教訓, 分階段、有側重地實施戰略內容, 以立法為保障、以市場為基準, 加快建立鄉村振興政策體系和制度框架, 鼓勵產業延伸和創新, 逐步推進新鄉村、新鄉風和新鄉貌形成。
關鍵詞：美國; 鄉村振興; 鄉村發展政策; 農業立法;
一、引言
鄉村振興作為新時期中國鄉村發展的新理念, 把農業發展、鄉村治理和農民生活作為系統的綜合體來考量, 強調廣大農村地區生產、生活和生態的協同發展。鄉村的發展關系著鄉村振興戰略的落實和落地, 更關系著中國經濟社會的全局。在改革開放40年后, 中國鄉村發展取得了歷史性成就, 但受到各種因素的制約, 鄉村的全面振興還面臨著基礎設施落后、產業結構不合理、環境治理任務艱巨等突出問題。繁榮的城市經濟和落后的鄉村仍然存在著鮮明的對比, 鄉村發展到了一個需要全面反思和改革的關鍵時期。鄉村振興戰略該如何規劃, 政策體系如何設計, 已經成為當下中國政策制定者和研究者關注的焦點。
作為城鄉發展一體化的典型代表, 美國在20世紀30年代就已經開始了促進鄉村發展的積極實踐, 通過立法為各項財政支持政策提供了法律支持, 建立了城鄉共生的一體化模式, 在解決農民增收和實現鄉村振興方面發揮了積極的促進作用。在此過程中, 美國提出了鄉村發展 (Rural Development) 概念, 以提高鄉村居民生活質量和經濟福祉為目標, 以政府扶持、社會參與和技術援助為手段, 通過培養鄉村社區的自我發展能力實現城鄉一體化和經濟增長。中國“鄉村振興”戰略以農業強、農村美、農民富為宗旨, 強調城鄉融合的協調發展。從戰略內涵上看, 中國與美國促進鄉村發展的理念是一致的。
中美兩國在資源稟賦、產業結構和經濟制度等方面有所不同, 但是, 站在長期和宏觀的角度, 可以發現兩國鄉村發展受共同經濟規律的支配, 美國的鄉村發展歷程對中國來說具有一定的先導性和參照作用。從農業就業人員占比來看, 19世紀末美國工業化浪潮興起, 農村勞動力開始大規模轉移。二戰前美國農業勞動力占社會總勞動力的比重為22%, 1950年減少到12%, 1970年農業人口僅占3.1% (李仙娥、王春艷, 2004) 。對比美國, 中國也經歷著農業勞動力快速轉移的過程, 2018年農業就業人口比例已下降至16.5%1。從農業增加值占GDP比重來看, 美國第一產業占比從1948年的8.6%開始下降, 近十多年都穩定在1%左右;而改革開放以來中國經濟積極向好, 增長動力強勁, 工業和服務業快速擴張, 農業增加值比重從1978年的29.6%逐年減少到2017年的7.9%2。
以目前的發展趨勢, 中國要達到美國現階段的城鄉發展水平, 還有很長一段路要走。在這個特定的歷史時期, 深入解讀美國鄉村發展政策, 可以了解美國鄉村問題演變和政策調整的過程, 特別是能夠總結學習美國在面臨城鄉失衡、鄉村經濟停滯等矛盾時進行的政策創新和處理方式, 系統全面提升對鄉村價值和鄉村建設的理解與認識。
從歷史的角度看, 鄉村與城市發展不平衡、不協調是世界各國在經濟發展中面臨的共同問題, 在發展中國家這種情況更為嚴峻。歐美等發達國家的城市化進程時間較長, 在這一過程中消化了大量的農村勞動力, 使得城鄉結構矛盾得以緩解。而在廣大的發展中國家, 新城市缺乏吸收農村人口的能力, 國家又沒有足夠的財力支持農業農村發展, 加之政府的“城市主義”傾向, 導致城鄉分離、對立的問題十分突出 (李泉, 2005) 。
在理論研究方面, 二戰后西方經濟學家對發展中國家城鄉關系和二元經濟結構進行了廣泛的學術探討。以Lewis (1954) 為代表的一些經濟學家認為, 鄉村的衰敗與凋零是市場經濟的結果, 農業剩余勞動力的非農化轉移會促使二元經濟結構消減, 政府沒有必要對此進行干預 (張軍, 2018) 。隨后, 研究者們逐漸認識到, 劉易斯的二元經濟結構模型與發展中國家的社會現實并不一致, 工農之間、城鄉之間存在的巨大差距會給一國的經濟發展帶來負面影響。他們論證了鄉村建設與發展的價值和重要性, 并提出了縮小城鄉差距、促進工農協調發展的政策主張 (Kuznets, 1955;Ranis and Fei, 1961;Lynch, 2005) 。
國內學者對中國城鄉發展和二元體制改革問題的研究始于20世紀80年代, 內容集中在統籌城鄉發展的內涵、構建評價指標體系和促進城鄉發展舉措方面。圍繞國外鄉村建設與發展, 國內學者的研究內容集中在兩部分:一是基于政策視角, 考察他國鄉村發展政策制定的背景和內容框架 (例如李超民, 2008;曹斌, 2018;蘆千文、姜長云, 2018) ;二是基于實踐視角, 分析各國支持鄉村發展的典型案例, 對其進行經驗總結和效果研判 (韓立民, 1996;張永強等, 2007;沈費偉、劉祖云, 2016) 。
總體來看, 這些文獻為了解國外鄉村發展的演變歷程提供了參考素材, 但深入分析美國鄉村發展政策的特征和調整經驗的研究并不多見。有鑒于此, 本文以美國促進鄉村發展的措施和政策體系為主線, 梳理其鄉村發展政策制定的背景, 分析政策的演變特征和主要工具, 歸納中美兩國在促進鄉村發展方面的異同。在此基礎上總結美國經驗, 探討中國實現鄉村振興、農業農村現代化的可能路徑。
二、美國鄉村發展政策的歷史演變及關鍵點
美國鄉村發展政策經歷了長期持續的演變過程, 在不同時期, 聯邦政府根據城鄉現實特征適時調整農業農村政策, 使之能夠順應時代發展需要。20世紀30年代大蕭條時期, 農場支持和農產品支持政策是農業政策的重點, 在1936年《農村電氣化法》出臺以后, 國會開始關注鄉村發展。隨著工業化、城市化進程不斷加快, 農業人口急劇向非農部門轉移, 城鄉結構失衡、鄉村經濟停滯等問題隨之凸顯。到20世紀70年代, 如何振興鄉村經濟的議題得到國會重視, 農村政策的法制化進程由此開啟。美國政府先后采取了完善立法、構建鄉村發展政策管理機制等措施, 形成了針對鄉村基礎設施建設、就業、環境保護等多方面、多層次的政策框架, 有效解決了城鄉發展不平衡的問題。
(一) 鄉村發展政策的演變過程及關鍵舉措
縱觀美國鄉村發展政策的演變歷程, 筆者發現有3個關鍵時間節點:1936年《農村電氣化法》的出臺、1972年《農業發展法》頒布以及1990年《糧食、農業、保育和貿易法案》實施。詳見表1。與此相對應, 本文將美國鄉村發展政策分為3個階段。
1. 鄉村發展政策導入階段:1936～1971年。20世紀30年代的經濟大蕭條時期, 美國農業過剩問題十分突出, 農產品價格下跌、大量農場主破產, 農民的平均收入只有全國平均收入的1/3。1932年, 聯邦緊急救濟署、農場安全管理局開始對農村家庭給予資金支持, 以維持農場主的生活水平 (Cowan, 2016) 。隨后, 《1933年農業調整法案》規定為簽署種植協議、主動削減種植面積的農場主提供高額補貼和生產者貸款。1936年, 聯邦政府出臺《農村電氣化法》, 標志著美國鄉村發展政策體系正式開啟。《農村電氣化法》的初期目標是通過提供電氣化貸款應對經濟衰退, 主要包括為農村合作社提供低息貸款, 建設農村電氣化設施。《農村電氣化法》的實施加快了美國鄉村地區的電氣化進程, 1935～1975年間, 由中央變電設備送電的農場比重從10.9%上升到了99%, 電話普及率也上升至95%。
二戰結束后, 國會把恢復國民經濟作為首要任務。在此期間, 農產品成為非常重要的戰略物資, 聯邦政府對國內農產品的供給能否滿足戰后恢復期需要表示擔心。《1948年農業法》及1949年的新增條款都規定各級地方政府、州政府要為農民提供補貼, 如銷售貸款補貼、差額補貼、儲藏補貼等。與此同時, 美國政府建立了各種農作物保險和規模龐大的信貸體系 (姚桂桂, 2010) 。
總體來看, 這一時期美國的農業政策主要圍繞著保障農產品供給展開, 通過提供直接補貼和價格支持, 維持和提高農場主收入。鄉村發展并未受到決策者的特別關注, 相關政策內容很少, 政府只是出于對整體經濟的考慮出臺涉及農業農村的扶持政策, 間接促進了鄉村發展。
2. 鄉村發展政策立法完善階段:1972～1989年。20世紀60年代以來, 美國經歷了戰后經濟社會的重大轉折。農村社會快速向非農社會結構轉變, 大量農村人口涌向城市。農村人口老齡化、經濟落后的問題非常突出, 社會出現“平衡城市和農村”的呼聲。為此, 美國政府進行了一系列結構性改革, 以立法為支撐推進鄉村發展。
1972年《農村發展法》的實施開啟了農村政策制度化時代。國會頻頻立法, 成立專門機構保護鄉村經濟發展。《農業與消費者保護法》《食品與農業法》《鄉村發展政策法》《農業與食品法》《住房與社區開發法》《災害救濟法》接連出臺, 從基礎設施建設、農村信貸、農村供水、公共住房、農村研究與開發活動等方面明確了鄉村發展目標。
這一時期, 聯邦政府對鄉村發展問題的理念發生了變化。此前鄉村發展問題曾被視作單純的農業問題, 政府試圖通過支持農場和農產品政策來解決。實際上, 非農經濟的快速崛起使得農業收入的重要性不斷降低, 鄉村發展問題早已超出了農場經濟范疇。鄉村發展的目標也不再局限于保障農村人口的最低生活水平, 而是向著為農村人口提供新的和高收入的就業機會, 創造良好社區環境轉變 (Stauber, 2001;Drabenstott, 2003) 。
1987年, 里根政府提出“六點鄉村再生倡議”, 強調加大農村教育培訓、建立地方農村信息中心、創造就業機會、促進鄉村商業發展、加強環境保護和改善基礎設施六方面內容 (Effland, 1993) 。倡議提出后, 農業部增加了專門針對鄉村居民和地方項目的撥款資金, 明確了鄉村發展各項目資金的使用方案。
美國把對鄉村發展的支持內化為制度, 強化了聯邦政府支持農業的剛性, 保證了鄉村發展支持資金的長期性和有效性。隨著執政方式和公眾政治共識的變化, 促進鄉村發展已經從最初的僅受聯邦政府關注的問題轉變為公眾、民間機構和地方部門都密切重視的一個問題, 各州和地方政府在鄉村發展政策制定中扮演著日益重要的角色。與政策導入階段相比, 這一階段的鄉村發展政策目標逐漸豐富, 政策指向性不斷增強, 鄉村地區開始進行多樣化探索, 制造業、服務業等新興產業快速發展, 使得生產性農業在鄉村經濟中的地位逐漸降低。
3. 鄉村發展政策體系成熟階段:1990年至今。自20世紀90年代始, 聯邦政府主要通過整合各機構的行政職能, 構建政策管理體系來實現鄉村的可持續發展。從外部環境看, 全球化給農村經濟增長帶來了巨大的挑戰。隨著關貿總協定和區域協定的實施, 貿易和國際資本流動已經廣泛自由化, 外部競爭不斷加劇, 小農場主面臨著被邊緣化的風險。從內部因素看, 聯邦政府財政赤字和債務問題突出, 農業支持手段的市場化改革迫在眉睫。這一時期, 美國主要通過農業法案推行政策調整, 鄉村發展政策向著政策主題多元化、政策導向市場化的方向轉變。
(1) 通盤考慮鄉村發展問題, 弱化聯邦政府的管理角色 (1990～2000年) 。1990年《糧食、農業、保育和貿易法案》的實施是美國農村政策的一個轉折點, “鄉村發展計劃”作為單獨一章被納入到農業法案中, 開始成為美國農業政策的重要考量。
1993年, 克林頓總統上任, 美國大幅增加了鄉村發展計劃的支持資金, 還著重強調地方的創新精神, 將農村管理權限下放至各州和地方政府 (Porter el at., 2004) 。克林頓政府提出《美國鄉村發展戰略計劃:1997～2002年》倡議, 并授權農業服務署發放777億美元農村發展貸款 (Marshall, 2001) , 用于支持農村商業合作、住房、社區公共服務、電力、通訊、水和廢物處理以及貧困社區可持續發展方面的項目。在克林頓執政的8年時間里, 美國鄉村得到了前所未有的發展機遇, 鄉村地區貧困率從1993年的17.2%降至2000年的13.4%3。
(2) 增加資金投入, 刺激鄉村經濟增長 (2001～2013年) 。美國政府在2002年《農業安全與農村投資法案》中規定10年內大幅提高對鄉村地區的支持力度, 新增撥款700億美元。與此同時, 2002年還對“鄉村發展計劃”項目進行了擴充, 如實施農村電子商務推廣計劃, 支持貧困鄉村社區優先發展和水土保持與農業資源保護。
2008年7月, 美國實施的《糧食、保育和能源法案》在保留前期農業法內容的基礎上, 進一步擴大了鄉村發展政策的覆蓋范圍, 新設“小型企業援助”和“農村合作風險投資”項目為創業者提供融資擔保。這些計劃的實施, 其目的就是支持中小企業發展, 鼓勵農村居民積極發揮主體作用, 解決鄉村地區就業率低的問題。2008～2013年, 美國農業部在鄉村地區累計創造了37.8萬個工作崗位, 失業率從2008年的8%降至2013年的7.2%4。
(3) 促進資金來源多元化, 發展合作伙伴關系 (2014年至今) 。自2013年開始, 美國農民和農場主收入大幅下滑, 許多家庭農場陷入危機, 農民自殺率大幅上升。究其原因, 債務危機和農產品價格的持續走低對農場主造成了嚴重的打擊和心理影響。有專家指出, 上游的農業投入部門和下游的農產品儲運、加工和銷售部門幾乎拿走了全部的財政補貼, 而中小農場主很難得到足夠的資金支持。為此, 《2014年食物、農場及就業法案》 (簡稱“2014年農業法”) 意圖加強對中小農場的支持水平, 以保障農場主的利益。與此同時, 受到財政預算的限制, 2014年農業法特別強調政府、企業與民間的相互配合, 鼓勵以政府為主導、市場為基礎的農村投融資機制的形成, 大力發展農村信貸系統。2018年12月, 美國國會通過了新的農業法案——《2018農業進步法案》, 新法保留了2014年農業法中鄉村發展項目的大部分內容, 同時也提高了對農村寬帶計劃的支持水平, 旨在為更多的農村居民提供寬帶服務。
從政策內容看, 當前美國鄉村發展政策的關注重點在加強鄉村社區建設、培育鄉村經濟增長新動力和創新環境保護工作3個方面。在鄉村社區建設方面, 聯邦政府十分重視鄉村公共服務的提供, 如促進鄉村基礎設施投資, 推進寬帶網絡建設;在培育經濟增長新動力方面, 美國力圖提高非農經濟在鄉村發展中的地位, 旨在通過扶持能源經濟和農村商業等項目創造更多的就業機會;在創新環境保護工作方面, 美國農業部特別注重和農場主及農業企業的合作關系, 開展了一系列行之有效的工作, 如環境保護激勵項目、區域資源保護合作項目以及退耕項目等。
(二) 美國鄉村發展政策的演變特征
經過80多年的發展, 美國對鄉村振興的認識不斷深化。鄉村發展政策形成了以聯邦政府為主導, 公眾、區域性組織和地方政府相互配合的框架體系, 政策內容逐漸從單一的農產品支持政策向環境保護、就業、競爭力培育等多方位的全面發展政策轉變 (Byerlee et al, 2005;Effland, 2008;Gibbs, 2018) 。總體來看, 美國支持鄉村發展的過程表現出4個主要特征:
1. 在促進鄉村發展的長期過程中, 政府的財政支持起到了主導作用。
在聯邦政府的財政預算中, 對鄉村發展計劃的支持水平是不斷提高的。二戰以前, 政府對農村公共服務的投資額很少, 每年大約10億美元。進入政策成熟期后, 政府不斷加大財政投入資金, 2017年僅農業法案中“鄉村發展”項目的撥款金額就達400億美元。若同時考慮企業、地方、州和聯邦政府的投資, 促進鄉村發展的支持總額將更為可觀。
2. 政策目標隨著鄉村發展現實不斷調整, 階段性特征明顯。
20世紀50年代, 鄉村發展僅僅是農場支持政策的附屬成果, 農業政策聚焦在穩定和保障農場主收入方面;隨著城鄉結構失衡、農業收入占比下降等問題的加劇, 鄉村發展的政策目標從保障鄉村居民基本生活向促進鄉村社區可持續發展、提升生活質量的方向轉變。整體來看, 美國對鄉村發展的認識歷經了3個階段:一是單純對農場實施政策支持階段;二是整合農場支持與鄉村發展政策, 強化鄉村基礎條件與農業基礎階段;三是鄉村多元化發展和城鄉共生的一體化階段。
3. 對鄉村發展的支持遵循著從改善鄉村基礎設施、解決鄉村貧困問題再到培育鄉村自我發展能力的實施路徑。
從美國的實踐經驗看, 聯邦政府前期投入大量財政資金用于解決水、電、路等公共基礎設施;中期開始關注貧困問題, 通過引入新興產業、提供技術援助等多種手段提高居民收入水平, 緩解城鄉收入差距;后期美國政府更多關注教育培訓、就業、生態環境保護等領域, 著重培育鄉村的自我發展能力。
4. 政府對鄉村發展的支持手段從單一的財政資金支持向市場與政府結合的多元化方向發展。
隨著聯邦政府財政赤字的不斷擴大, 美國政府有意識地引入社會資本, 借助市場力量來保障鄉村地區能夠獲得足夠的支持資金, 支持手段由財政直接補貼向金融信貸扶持轉變。
三、美國鄉村發展政策的實施機構及重點項目
(一) 鄉村發展政策實施機構及其職能
農業部作為美國推行鄉村發展事業的主體部門, 其機構和職能隨著農業農村經濟的發展不斷完善和調整。目前, 農業部實施鄉村發展事業的核心機構有農村商業與合作發展局 (Rural Business-Cooperative Service, RBS) 、農村公共事業服務局 (Rural Utilities Service, RUS) 和農村住宅服務局 (Rural Housing Service, RHS) 3個部門 (詳見圖1) , 它們承擔著幫助鄉村可持續發展, 提升居民生活質量的重要職能。
在資金支持方面, 2009年以前, 農村公共事業服務局的資助金額在鄉村發展計劃中一直占比最大, 之后農村住宅服務局增加了租賃住房貸款的發放力度, 貸款和贈款規模大幅上升。2017年, 農村住宅服務局的支出占比為74.5%, 農村公共事業服務局和農村商業與合作發展局的支出占比分別為22.0%和3.5% (詳見圖2) 。
1. 農村商業與合作發展局。
農村商業與合作發展局的宗旨是為鄉村地區提供工商貸款和技術支持, 創造就業機會, 改善鄉村的經濟和環境條件。從實施的項目類型看, RBS的資助項目主要分為農村商業計劃、農村合作社計劃和社區發展計劃三類 (詳見表2) 。從支持結構來看, 農村商業計劃是RBS的主要支持項目, 2017年的支持水平占RBS總支出的65.0%;對合作社計劃的支持比重較少, 同期占比僅為1.9%。2009～2016財年5, RBS在美國農村地區創造了約79.1萬個就業崗位, 為10.7萬家企業提供了資金援助。
商業與合作發展局的管理體系有兩個特點:一是具有完善的風險控制機制。農村商業服務對象的特定性使得其面臨的金融風險較大, 因此RBS在發放貸款中, 對申請對象、準入條件和運行程序等方面都有著明確的規定和管理辦法。二是有多元化和多層次的資金來源。在支持方式上, RBS鼓勵與私人機構和當地企業的合作, 通過建立戰略伙伴關系豐富資金來源, 降低支出成本。由于私人企業在項目管理上更富有靈活性, 這種合作伙伴關系的建立可以充分發揮它們的管理優勢, 調動當地村民與合作社的廣泛參與, 最大限度發揮政策效應 (Lurie and Brekken, 2017) 。
2. 農村公共事業服務局。
公共事業服務局的主要任務是向鄉村提供基礎設施投資、制定信貸項目, 從而實現公共設施服務的普及化。具體地, RUS建立了面向三大領域的計劃, 即農村電力計劃、電子通訊計劃、供水和廢物處理計劃 (詳見表3) 。
從支持金額來看, 美國對農村公共服務的供給一直實行著積極的投資政策。在美國農業部的財政預算中, RUS的被授權水平從2001年的48.5億美元增長至2017年的79.8億美元。在支持結構方面, 農村電力計劃的支出占比最大, 2017年支出金額達63.1億美元, 占比79.0%;供水和廢物處理計劃次之, 通信計劃占比最少, 約5%左右 (詳見表4) 。
在政府統籌管理的情況下, 美國形成了以政府補貼為主, 社會投資為輔的公共服務調節體系。規模較大的項目, 比如水利、通信和供電項目, 由聯邦或州政府投資興建, 中等規模的項目由地方政府出資興建, 而較小規模的項目則可以由合作社和農業大戶自己出資建設。
3. 農村住宅服務局。
美國農村住宅服務局的職能范疇是為鄉村提供安全住房和改善社區基礎設施, 支持方式有贈款、直接貸款和擔保貸款三種。RHS使用的政策工具非常豐富, 2017年實施的各項貸款計劃有18種, 其中獨戶住房貸款、多戶住房貸款和社區設施貸款計劃是最主要的支出項目 (詳見表5) 。2017年上述3個項目的支出之和占RHS總支出的94.5%。
美國的農村住宅支持政策有3個特點:一是形成了以政府為主、市場為輔的住房貸款制度。聯邦政府一方面為農民提供直接貸款和擔保, 以確保農民能夠獲得足夠的住房資金支持, 另一方面還會向一些非營利機構發放貸款, 使其幫助政府改善農村地區的公共基礎設施。二是形成了多樣化的貸款種類, 根據申請對象的不同收入水平給予低息的長期貸款。三是結合貸款提供全方位的住房服務, 如對農村住宅的建設、維修和設計提供技術支持和咨詢。
(二) 鄉村發展政策管理體系的特征
總的來看, 美國鄉村發展政策的管理體系具有3個主要特征:
1. 圍繞振興鄉村經濟、實現城鄉共生的長期目標, 美國政府設立了專門的鄉村發展管理機構, 以多種手段助力鄉村發展。
農業部鄉村發展署作為美國推進鄉村發展的主要責任機構, 在以財政手段幫助鄉村經濟發展的同時, 還注重鼓勵社會與市場力量的參與, 以“信貸支持+政府擔保”的形式促進鄉村經濟多層次和多元化的增長。
2. 鄉村發展三大管理機構權責清晰, 職能分工明確, 形成相互補充。
公共事業服務局關注基礎設施, 為鄉村發展提供基本條件;商業與合作發展局注重鄉村的經濟增長, 強調鄉村產業發展能力的提升和就業機會的創造;農村住宅服務局強調鄉村地區的生活質量, 為低收入群體和偏遠鄉村地區提供特殊保障。三大機構各行其職、相互監督、互相依存, 保障了美國鄉村發展政策的有效落實。
3. 政策工具多樣, 呈現出階段性和系統性特征。
美國鄉村發展署一直重視鄉村經濟發展、公共社會事業和生態環境保護的投入, 實施了多樣化的支持計劃。有些屬于長期性的基礎政策, 如1936年實行的《農村電氣化法》至今仍是公用事業服務局“電力計劃”中的重要內容;有些則根據環境的變化被取消或更新, 如2014年農業法對“農村商業計劃”和“電子通訊計劃”中的多個項目進行了合并。從政策工具的使用上看, 美國鄉村發展政策的覆蓋面廣、靈活性高。
四、美國支持鄉村發展的經驗與啟示
鄉村地區的相對衰落是各國共同面臨的嚴峻問題, 如何實現鄉村的振興?什么樣的政策措施才能發揮最大效應?在漫長的鄉村發展進程中, 美國政府也曾面臨一些困境, 經濟增長放緩、公共事業發展滯后等問題不斷顯現。隨著鄉村發展政策目標和手段的調整, 如今美國鄉村地區的經濟實力得到了顯著提升, 城鄉關系已進入城鄉一體化的高級階段, 其支持和促進鄉村發展的經驗可以歸結為以下四個方面。
(一) 明確的政府導向和高效的管理體系是支持鄉村發展的基礎條件
鄉村自我發展能力弱, 實現鄉村振興需要依賴政府穩定和持續的關注支持。縱觀美國支持鄉村發展的經歷, 不難發現, 美國城鄉一體化的快速發展得益于其明確的政府導向和良好的制度保障。美國針對鄉村經濟發展滯后的現實情況制定了一系列增強鄉村發展的支持政策, 以財政補貼和信貸支持相結合的方式, 大力扶持鄉村發展, 促進鄉村地區經濟增長。
為確保鄉村發展政策的順利實施, 美國農業部成立了專門的鄉村發展署用以替代原有的農業研究和商業中心, 負責研究制定鄉村振興的政策和長期規劃, 組織實施鄉村振興相關項目。截至2017年年底, 鄉村發展署與全國47個州的農業部門合作, 提供的貸款組合超過2220億美元, 同時鄉村發展署還擁有一支專業的研究團隊負責收集、整合和研究鄉村發展信息, 制定實施各項規劃。美國支持鄉村發展的經驗表明, 貫徹和落實農業農村政策, 要加強相關立法工作, 構建完備的職能管理體系, 規范執行機構的權責范疇, 進而調動各方面的積極性、主動性和創造性, 提高政策效能。
(二) 有序解決鄉村發展的階段性矛盾, 堅持城鄉一體化的發展路徑
美國支持鄉村發展并非一蹴而就, 而是隨著經濟發展和城鄉矛盾的變化不斷調整完善。20世紀30年代, 美國鄉村經濟發展水平相對城市非常落后, 鄉村發展政策目標聚焦在水、電、路等硬件基礎設施建設方面, 力圖通過政府財政資源的再分配縮小城鄉差距。20世紀80年代, 美國鄉村貧困問題突出, 經濟增長與減貧關系逐漸減弱。因此, 聯邦政府加大了財政扶貧支持力度, 政策重點向解決鄉村貧困問題轉移。20世紀90年代后, 經濟全球化和貿易自由化嚴重影響了鄉村傳統產業的發展, 為提高鄉村地區的競爭力, 美國政府決定通過培養鄉村自我發展能力實現鄉村社區的可持續發展。鄉村發展政策內容逐漸豐富, 教育培訓、新興產業、生態環境等偏軟的領域成為鄉村發展政策關注的焦點。
特別重要的一點是, 美國非常重視鄉村規劃。在制定鄉村規劃過程中, 地方政府會和社會團體聯合負責當地的鄉村發展總體規劃, 動員村民參與到鄉村建設中, 有效保障了鄉村發展政策的落地落實, 加速了城鄉一體化的發展進程。美國通過推進城鄉公共服務均等化, 重視激發鄉村社區內生動力等方式, 逐步縮小城鄉差距, 實現了城鄉一體化。
(三) 完善的立法為美國鄉村發展提供了強有力的制度保障
完善的立法是鄉村發展的根本保障, 美國始終把對農業和農村政策的立法保護作為推動鄉村經濟發展、促進城鄉一體化的重要舉措。1936年《農村電氣化法》實施標志著美國鄉村發展政策的開啟。之后, 聯邦政府陸續出臺了《農產品信貸公司特許法》《聯邦農業完善和改革法》《農業安全與農村投資法案》等一系列法律。1990年, 鄉村發展計劃在《糧食、農業、保育和貿易法案》中單獨成章, 內容涵蓋基礎設施投資、自然環境保護、商業服務合作、社區可持續發展等方面。法律的強制性保障了美國鄉村發展政策資金投入的連貫性和平穩性, 避免了資金因外界因素的變更發生變化。
值得一提的是, 美國在推進鄉村環境保護立法方面也不遺余力。這不僅僅體現在農業法案中包含的環境保護政策, 還表現在其他法律法規也對鄉村地區的生態環境保護作了詳細規定, 比如《水土保持法》《農業保護和防洪法》《自然資源保護法》《水土資源保護法》《清潔空氣法》《清潔水法》等 (陳秋紅、蔡玉秋, 2010) 。這些法律圍繞農業污染源治理等內容, 劃定了具體標準和實施措施, 為持續推進美國鄉村規劃建設奠定了基礎。
(四) 政府、市場和社會的良性互動是城鄉融合的核心機制
建立政府與私人機構之間的合作伙伴關系是美國促進鄉村經濟發展的重要手段之一。在美國支持鄉村發展的演進過程中, 聯邦政府積極借助市場力量, 逐漸強化政府與私人部門之間的互動模式。從當前美國支持鄉村發展的資金來源看, 除了政府補貼以外, 各種合作方也為鄉村地區提供了重要的貸款和補助支持。這些合作方既包括白宮的鄉村委員會、農村基金會、也有地方農業部的發展雇員、非營利性組織和房產公司經紀人等。
隨著鄉村發展政策目標的廣泛化, 市場和社會組織在美國鄉村發展中的角色逐漸增強。對于美國政府而言, 這種合作動力不僅來自于財政資金的短缺, 更是源自市場力量的推動。借助公私合作關系的杠桿力量, 政府可以撬動更多的社會資金, 緩解財政資金壓力。對于私人企業而言, 它們不僅可以通過資源和信息共享提升科研能力, 還能通過參與項目獲得穩定的收益。如聯邦政府規定投資西部建設或鐵路的法人, 有權開發公路沿線的土地, 可以將其出售或出租給當地村民。美國的實踐經驗表明, 鄉村發展不是靠政府大包大攬的, 隨著發展環境的改變, 政府與市場的關系需要進行相應的調整。在鄉村發展到一定程度后, 政府可以適時引入私人部門, 借助和發揮市場作用。
總體來說, 美國鄉村政策與發展改革具有明顯的前瞻性、系統性和科學性, 突出體現在兩個方面。一是形成了立法、標準和政策“三位一體”的制度體系。美國的鄉村政策以立法為根基, 在此基礎上又對農村產業發展、生態環境等內容做出了明確的政策標準和要求。二是政策目標導向清晰, 注重增強政策執行的靈活性和不同政策間的協調配合。鄉村發展是一個連續漸變的歷史過程, 在這一過程中, 聯邦政府一直在不斷地改革創新, 以適應農業農村發展的需要。對于中國而言, 鄉村振興戰略涉及到農業農村的各個方面, 更需要以全局的高度和長遠的眼光, 做到統籌兼顧, 合理配合。
五、對中國鄉村振興戰略實現路徑的思考
美國支持鄉村發展的歷程比中國領先了半個世紀的時間, 雖然中美兩國發展階段不同, 工業化和城鎮化的背景特征、土地所有制也存在差異, 但兩國都十分重視鄉村在社會經濟中的發展問題, 美國現在的情景在一定程度上是對后發國家未來情景的一種展示, 學習其鄉村發展政策調整過程中的經驗對中國鄉村振興的實現具有一定的借鑒意義。
(一) 準確把握鄉村振興的背景與目標, 完善支持政策手段
鄉村振興戰略的提出, 是基于中國基本國情和經濟發展階段性特征考慮的。改革開放后, 中國的城市數量和質量都取得了長足的進步, 但廣大的鄉村地區卻一直發展緩慢, 經濟停滯不前。中國農村人口的比例高, 密集度強, 人口數量與鄉村公共服務和資源稟賦之間的矛盾使得鄉村經濟難以跟上城市發展步伐, 青壯年勞動力的大量流失又使得鄉村人口老齡化的問題日益嚴峻。這一現實背景與美國20世紀七八十年代面臨的城鄉結構失衡的困境相似 (見表6) 。從政策目標看, 美國政府當時主要關注如何促進城鄉協調發展、創造就業機會和良好鄉村環境, 相比之下, 中國“鄉村振興”則更注重“三農”問題的一體化解決, 目標性更強。
美國的“鄉村發展”計劃涵蓋在農業法案中, 政策設計緊扣農業法中的設定內容, 其核心是鄉村社區的自身發展問題。中國實施鄉村振興戰略的目標則是農業強農村美農民富, 實現農業農村現代化。作為追趕型國家, 中國面臨著城市快速發展與鄉村轉型緩慢不同步的難題, 應該認識到, 鄉村振興不僅是經濟的振興, 更是生態、社會、文化、科技、教育和農民素質的振興。只有實現鄉村振興, 鄉村居民才能安居樂業, 中國才能建設成為現代化強國。
從支持方式看, 美國鄉村發展的促進手段經歷了從政府財政支持向市場化運作的轉變。通過借助社會資本和市場力量, 美國政府較好地緩解了財政赤字短缺的難題, 為其支持政策的實施提供了可靠的資金來源。中國目前的支農政策主要還是依靠政府的財政促進, 信貸等金融政策工具使用還不充分, 尚具有較大的拓展空間。從國內實踐看, 中國政府調動資源的能力比較強, 在促進鄉村發展中發揮的作用已經初步顯現, 但還需要從政策立法、管理制度和實施手段方面進行細化。
(二) 充分認識鄉村振興的長期性, 分階段、有先后、循序漸進地改革
鄉村振興是一個長期性的發展過程, 美國從20世紀30年代開始構建支持鄉村發展的政策體系, 到現在已經歷經了80多年的時間, 至今仍然處于不斷調整完善中。中國農村人口多, 鄉村基礎條件差, 面臨的困境和挑戰將更為復雜。美國在促進鄉村發展過程中的戰略思維啟迪我們, 城鄉融合不可能只是短期工程, 而是長期的歷史性任務。對此, 要做好打持久戰、攻堅戰的準備, 分階段、有側重地支持鄉村發展, 久久為功。要善于站在時代前沿和全局的高度思考和處理問題, 不僅要正確處理當前與長遠的關系, 還要把握全局, 克服急功近利等問題, 不斷提高戰略意識和政策實施效率。
近些年, 中國政府對農業農村基礎設施建設的投入持續加大, “村村通”等支持措施接連出臺, 在一定程度上緩解了農村地區基礎設施嚴重匱乏的問題。但由于歷史欠賬等多方面原因, 農村基礎脆弱的問題仍然十分嚴峻, 水、電和公路等設施建設普遍滯后, 產業發展緩慢。為此, 現階段中國政府有必要繼續加大財政資金的支持力度, 優先將學校、醫院、消防等公共基礎設施納入發展規劃, 提高交通、能源和通訊設施的投入力度, 推動公共服務向鄉村延伸, 以滿足農村居民的生活與工作要求, 適應信息化的發展形勢。在支持鄉村發展過程中, 要將階段性短期目標和長期目標結合起來, 分階段、分步驟實施, 逐步完善政策工具和制度框架。
(三) 加快推進鄉村振興政策法制化, 以立法保證鄉村振興戰略的實施
美國經驗表明, 通過農業農村立法保障鄉村經濟的發展, 以法律形式規定對鄉村發展的補貼制度和信貸支持體系, 是應對政策執行隨意化的有效手段。當前中國對農業農村政策的立法層次低, 絕大多數政策措施停留在行政法規、地方法規和規章制度層面上, 缺乏高層次法律效力的約束, 也由此導致了政策執行規范性差、落實不到位等問題。因此, 必須加快農業法制建設, 從全局性角度做好鄉村振興的頂層規劃, 確保財政補貼資金的常態化和可持續性。在資金投入方面, 制定農業資金管理法規, 保障農業融資渠道暢通, 增加資金流通的透明度;在政策監管方面, 構建農村政策實施的督查機制, 規范各項政策的實施方案, 使農業農村政策能真正達到促進鄉村發展、扶持農業的目的。在立法重點上, 應以農業供給側結構性改革為主線, 把規劃和政策法定化, 優先對鄉村產業發展、生態建設、民生保障等方面制定法律, 推進農村一二三產業融合;在法律執行上, 應該深入推進行政執法改革向基層延伸, 推動執法隊伍整合, 提高執法能力和水平。
(四) 建立鄉村振興的管理體系, 明確政策制定和執行部門的權責
為構建一個高效的鄉村發展政策管理機構, 美國曾頻繁地設立不同的組織, 經歷多次調整和整合, 最終形成了現在的管理體系和制度框架。經過這樣調整后穩定下來的組織架構, 既保障了鄉村發展政策的專業性和針對性, 又提高了鄉村發展政策的實施效率。
與美國鄉村發展政策的內容相比, 中國鄉村振興戰略涉及的內容更加廣泛, “農業”“農村”“農民”問題更為復雜。為更好推進中國鄉村振興戰略的落實, 有必要成立專門負責鄉村振興的行政機構, 明確和強化各級政府的“三農”投入責任, 保障鄉村發展政策的有效落實。2018年3月, 國家撤銷農業部, 正式組建農業農村部, 其職能包括統籌研究和組織實施“三農”工作戰略、規劃和政策, 這一舉措正是完善鄉村發展政策框架和制度的良好契機, 充分體現了國家做好“三農”工作的決心。
(五) 建立多元化資金投入渠道, 借助市場力量和社會資本支持鄉村發展
美國聯邦政府一直將市場機制視為促進農村經濟發展的決定因素, 通過不斷加強與地方、各州政府和私人力量的合作, 將新興的金融機構引入到鄉村社區建設過程中, 與財政政策一起為鄉村地區提供資金支持。
中國鄉村的基礎條件非常薄弱, 更是需要巨額的資金投入支撐鄉村經濟的發展。因此, 中國政府可考慮適當引入社會資本, 鼓勵廣大農民和社會各界參與鄉村振興。在具體實施過程中, 財政部門可以創新社會資金的管理模式, 發揮財政資金的杠桿“撬動”作用, 制定金融機構服務鄉村振興的考核方法, 積極鼓勵金融和民間社會資本投入鄉村發展, 提高支農資金配置效率, 為鄉村振興提供更加可持續的資金來源。
(六) 鄉村振興政策的實施要把握好政策兼容性和地區多樣性
美國在推進城鄉一體化的進程中有著非常成功的經驗, 但這并不意味著解決中國“三農”問題要“美國化”。實施鄉村振興戰略需要從中國實情出發, 尊重中國特色, 把握鄉村發展的階段性特征。
第一, 促進鄉村發展的方向和措施要與促進農業發展、農民增收的措施相一致、相協調。促進鄉村振興的措施體系應該是一體化的, 農業、農村、農民這三大主體不可被分割對待。與發達國家相比, 鄉村仍然是中國的發展短板, 農民收入水平低、農業產業結構不合理的問題至今依然嚴峻。因此, 鄉村振興的實現還是要以推動現代農業發展為重點, 以提高農民收入為根本核心, 通過推動一二三產業融合, 使農業成為盈利產業, 實現農業綜合生產能力的穩步提升, 進而帶動農民增收。
第二, 鄉村振興戰略要順應城鎮化和工業化進程。目前中國還處于城鎮化和工業化的快速發展階段, 工農差距仍然很大。這種情況下, 鄉村振興戰略要與城鎮化和工業化進程相結合, 一方面要確保新型城鎮化的順利實施, 另一方面要做好頂層設計, 充分避免和弱化人口流失帶來的負面影響。
第三, 農村地區的多樣化決定了鄉村振興要依據各地區的發展狀況采取相應的政策手段。中國地域遼闊, 不同地方鄉村的發展特征差異顯著。因此, 鄉村振興不能搞一刀切, 要根據地方特色分類推進。對于空心化較為嚴重的村莊, 由于其基礎條件薄弱, 鄉村振興的重點應當更加注重基礎設施的完善和公共服務的供給;對于基礎條件較好的村莊, 則要鼓勵發展新型產業, 建立長期的競爭優勢。
中國鄉村發現網轉自：中國農村經濟 2019(03)
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