實施鄉村振興戰略, 關鍵要抓住“人、地、錢”, 構建要素自由流動、資源高效配置的制度體系。工商資本參與鄉村振興, 不僅拓展了農村資金渠道, 同時也帶動了土地、勞動力等要素重新配置, 有利于提高農業要素配置效率。2017年底召開的中央農村工作會議提出, 要以產權制度和要素市場化配置為重點, 鼓勵引導工商資本參與農村振興。2018年發布的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》也著重提出, 加快制定鼓勵引導工商資本參與鄉村振興的指導意見。關于工商資本下鄉, 各界的認識分歧長期存在。目前, 對工商資本下鄉的普遍擔憂是工商資本“上山下鄉”打擦邊球, 與農民爭地爭利。[1]這種擔憂不無道理, 但因此而歧視性對待工商資本, 人為設阻設卡顯然就因噎廢食了。既要讓工商資本下鄉“有利可圖”, 又要保障農民利益不受侵害, 關鍵需要建立合理的利益聯結機制。利益聯結關系的形成及緊密程度, 一般是由市場主體通過平等協商確定, 政府不應直接參與甚至主導。然而, 基于我國小農經營仍占主流的基本農情, 政府參與利益聯結機制構建有一定的必要性。鄉村振興是“五位一體”的全面振興, 工商資本參與鄉村振興, 不斷從農業生產領域向鄉村公共產品供給、資產運營等領域拓展, 涉及的利益主體更加多元、利益關系更加多樣, 一些利益關系的協調已經超出了純粹市場決定的范疇。針對更加多元的利益形式、更加復雜的利益主體結構, 如何確定政府和市場的行為邊界, 構建更加穩定高效的利益聯結機制, 是一個重要而緊迫的課題。
一、利益聯結機制的基本內涵與主要形態
(一) 利益聯結機制的內涵
所謂利益聯結機制, 是指利益主體間相互聯系、相互作用的關系及其調節功能。[2]按照行為學的激勵約束理論, 利益聯結關系是利益主體選擇的結果, 其緊密程度取決于是否形成對行為人有吸引的激勵效應, 以及能夠維系合作穩定的約束效應。激勵效應是誘發利益主體采取行為的直接誘導因素, 約束效應是迫使利益主體接受行為規范的系列制度安排或規則。因此, 利益聯結機制應包括利益分配機制、利益保障機制和利益調節機制, 三者相輔相成, 缺一不可。其中, 利益分配機制和利益調節機制發揮激勵效應, 利益保障機制發揮約束效應。
1. 利益分配機制。
即將收益合理劃分給不同利益主體, 以保證收益合理歸屬與運用的制度性安排。利益分配發揮促成利益主體進行合作的激勵效應, 也是利益聯結機制的核心。在公平競爭的市場環境下, 利益分配關系的形成, 主要以效率為導向, 由市場主體決定, 是市場競爭選擇的結果。事實上, 當前工商資本參與鄉村振興的領域已經超出了產業化經營領域, 實踐中出現了更為多樣的利益分配關系。
2. 利益保障機制。
即約束利益主體、維護合作關系的制度性安排。在市場功能殘缺和信息不對稱情況下, 只有利益分配機制很難保障合作關系長期穩定。特別是, 在當前我國農村信用體系不健全的條件下, 利益主體間雙邊、多邊違約現象比較多, 造成市場交易成本過高, 這也是我國訂單農業長期難以發展的重要原因。構建對利益各方具有約束力的機制, 有利于增強利益分配關系的穩定性, 這是政府參與利益聯結機制建設的重要原因, 也是政府作用的重要環節。
3. 利益調節機制。
即政府參與調節收益分配關系的制度性安排。一般而言, 在市場機制充分成熟的條件下, 一次分配就能實現利益有效分配, 無需再進行第二次分配或利益的再調節。但實踐中卻難以實現。并且即便是最成熟、最有效率的市場經濟體制, 也不可能對紛繁復雜的利益關系進行自動修補和矯正。[3]因此, 需要政府參加利益調節機制建設。常見于以下兩種情形:一是市場失靈領域, 需要政府彌補外部性, 促進市場效率提高和增進社會公平;二是政府為保障特定方利益的情境, 我國農戶組織化程度較低, 分散小農戶相比工商企業話語權少、談判能力弱, 為保障農民合理利益, 政府有必要采取一定措施引導利益分配。
圖1 利益聯結機制構成
概括而言, 一個穩定、緊密的利益聯結機制, 需要利益分配機制、利益保障機制與利益調節機制有機協調、共同作用。利益分配機制是利益聯結機制的核心, 是激勵利益各方進行長期合作的關鍵;利益保障機制能夠約束各方行為、保障契約關系的穩定性, 是維護利益分配機制穩定運行的基礎;利益調節機制具有政府矯正外部性與推動政策目標實現的作用, 是對利益分配的微觀調整。在實施鄉村振興戰略背景下, 認識和理解利益聯結機制, 還需要關注工商企業與村集體、農民等合作領域拓展帶來的利益聯結關系的變化。不同領域涉及的利益主體不同, 利益聯結關系不同, 政府在利益聯結機制建設方面的作用方式也不盡相同。
(二) 利益聯結關系的主要形態
按照合作與股份的二維劃分法, 利益聯結機制大體可分為松散型、半緊密型、緊密型三種類型, 三種聯結方式的緊密程度逐漸加深, 合作關系的穩定性也逐漸增強。松散型利益聯結主要包括買斷型和市場交易型聯結方式, 工商企業與農戶 (村集體、合作社) 沒有契約關系, 企業根據生產經營需要在市場上隨機收購原料, 農民在市場上自主賣出產品, 雙方自由決定交易對象、自主經營, 價格隨行就市。這種方式主要出現在農業生產經營領域。半緊密型利益聯結主要包括契約型和合同型聯結方式, 工商企業與農戶 (村集體、合作社) 事先簽訂農產品收購契約或土地、房屋等要素租用契約, 約定雙方利益分配關系及相應的權利與義務, 這種方式下雙方通過讓渡部分自主權降低了市場風險。緊密型利益聯結指基于產權關系的聯結方式, 農戶 (村集體、合作社) 以資金、土地、技術等入股工商企業, 或與工商企業聯合組建新的企業主體, 企業和農戶 (村集體、合作社) 不再是單純的產品和要素交換關系, 二者權責關系受法律和企業章程約束, 形成了收益共享、風險共擔的利益共同體。一般而言, 緊密型利益聯結機制應具有股份制與合作制兩個基本屬性。[4]
二、利益聯結機制:基于工商資本參與鄉村振興不同領域的差別化構建
隨著農村土地制度、集體產權制度改革推進, 工商資本涉足農業農村的領域不斷拓展, 不再局限于農業產業化經營領域, 參與農村資產運營、鄉村公共產品供給等領域的項目越來越多見, 不同領域涉及的利益主體、利益構成、影響范圍不盡相同, 政府在利益聯結機制構建中的作用重點和方式也不盡相同。
(一) 農業產業化經營領域
依據市場經濟理論, 市場決定資源配置, 政府應重點在市場失靈的領域發揮作用。[5]從工商資本參與鄉村振興的主要經營方向看, 農業種養殖、休閑觀光等經營方向市場化程度較高, 主要涉及企業與農民關系及承包權與經營權的分利問題。在利益分配方面, 具體分配關系由雙方擁有資源要素的稀缺性、資產投入專用性、人力資本專有性等市場化因素決定。但是由于信息不對稱、小農戶與企業在談判地位上的不對等以及農產品市場體系尚不健全, 農戶一方處于弱勢地位, 因此政府需要更多介入利益保障機制和利益調節機制建設, 幫助農民、村集體對工商資本進行甄別, 支持農戶建立表達利益訴求的平臺, 維護農民和村集體合法利益。需要注意的是, 要避免政府合理干預“越界”, 導致市場行為扭曲。
(二) 農村資產運營領域
農村土地盤活利用、資產開發等領域, 涉及政府、企業、村集體、農民等關系, 以及所有權、資格權、使用權等分利問題, 存在資產價值多變性、主體類型多元性, 同時具有社會生計特性, 存在一定的外部性。市場機制有效配置資源要以完全市場為基礎, 但目前我國農村產權市場不是一個完全市場, 達不到完全競爭條件, 相關資源要素流動受到一定限制, 短期實現突破難度很大。在這種制度安排下, 促進工商資本與農民 (村集體) 在資產類開發盤活過程中形成穩定合理的利益聯結機制, 政府需要在分配機制、保障機制和調節機制三個方面著力。在利益分配方面, 需要通過制定公平開放透明的規則, 引導各利益主體在政府調節下通過協商形成合理的分配關系;在利益保障和利益調節方面, 重點應該在規范和保護產權、促進產權有序流轉、保障公平交易及強化對社會生計風險的防范等方面。
(三) 鄉村公共產品供給領域
隨著排他技術的進步、產權的明晰化、社會需求變化及制度的變遷, 部分鄉村公共產品由企業來供給是可能的和有效率的。逐步明確的共識是, 以往必須由政府提供的公共服務, 并非都要由政府部門生產和運作, 在許多方面私人部門生產和運營更有效率。[5]農業農村基礎設施建設、環境保護、文化建設等領域, 企業有一定的參與空間, 但由于公共產品供給具有較強的公益性與外部溢出效應, 還涉及到政府與工商資本的成本補償問題。此時, 利益聯結機制建設的核心應是利益調節機制, 即以何種方式、多大程度上對工商企業供給鄉村公共產品進行合理補償。
表1 不同領域政府作用重點與方式
三、工商資本參與鄉村振興利益聯結機制建設的突出問題
近年來, 工商資本進入農業農村的趨勢更加明顯, 規模和總量不斷增長, 涉及領域不斷拓寬。在利益聯結機制建設方面, 盡管政府對利益聯結機制建設的重視程度不斷提高, 實踐中緊密型利益聯結形式越來越多, 但總體進展情況并不理想, 具體表現在以下幾個方面:
(一) 利益調節機制殘缺、聯結方式比較松散
無論是農業產業化經營, 還是資產運營及公共產品供給, 企業與農民的利益聯結方式大多較為松散, 一般是直接的要素租賃、產品購銷關系, 盡管一些緊密型利益聯結方式逐漸出現, 如村企聯建共建、村集體入股或參股企業等, 但尚未成為主流。工商企業與農戶是否形成緊密的利益分配關系, 與雙方擁有要素的稀缺性、所處產業鏈位置、股份合作的交易成本等市場化因素相關, 依據市場機制, 工商企業支付農民要素或產品價格的一次性買斷式利益分配方式一般情況下往往是最優的。若要求企業給予農民股份, 本質上是要求企業讓利于農民。為保障農民利益, 促進農民與工商企業建立更為穩定、持久的股份合作關系, 按照激勵約束相容原則, 在沒有相應的激勵作用下, 企業較難有動力讓利于農民。因此, 缺乏對工商企業激勵的利益調節機制, 是企業與農民間難以建立緊密型利益聯結關系的重要原因。此外, 即使工商企業愿意與農民建立緊密的股份合作關系, 但是緊密型利益聯結機制是建立在收益共享、風險共擔的基礎上, 當前農民與企業共擔風險的意愿不強, 這是導致利益聯結機制松散的另一個重要原因。
(二) 利益保障機制建設滯后、契約關系穩定性不強
不論參與形式如何, 多數工商企業進入農業農村, 往往與村集體、農民等簽訂契約, 但實踐證明, 契約穩定性不強、約束力不足是一個普遍現象。一方面, 農戶違約造成企業經營困難。即使農民與企業簽訂了產品購銷合同, 但當產品市場價格較高時, 不少農民不按合同規定銷售產品, 有的甚至將企業提供的原種轉賣他人。另一方面, 工商企業違約給農戶帶來損失。當產品市場價格低于合同價格時, 不少企業以產品質量不過關為由拒絕收購農民產品。在資產運營領域, 也有企業不按合同規定支付農民租金的現象。契約關系不穩定與農村社會誠信環境相關, 關鍵原因是利益保障機制建設中政府缺位。當前, 地方政府在引導工商企業與農民建立利益分配機制時, 往往忽視了利益保障機制的建設, 缺乏對失信違約的懲罰措施或懲罰力度不夠。同時, 在利益聯結機制建設中, 也缺乏對違約方的制衡機制, 面對農民不按合同規定銷售產品、工商企業“跑路”、農民拿不到租金的情況, 政府缺乏有效的治理手段。
(三) 政府過度調節、利益分配形成不合理
目前, 利益分配關系形成不合理往往與政府過多介入利益分配機制有關。根據調研, 在政府成為工商企業跑路后的“冤大頭”的事例中, 均有一個共同特征, 即政府為企業背書。如, 在福建省建甌市的案例中, 當地鄉鎮政府為引入工商企業發展高端蔬菜產業, 盡快推進項目落地, 主動幫助企業流轉農民土地, 并向農民保證企業一定能如約支付土地租金, 在企業“跑路”后, 政府不得不充當農民利益最終兜底人。同時, 利益主體對收益分配不滿意也與政府過度介入利益分配有關。如, 在成都市宅基地整理后指標交易的研究中, 發現市場主體利益空間被壓縮, 農民新居建設偷工減料、質量不達標、承諾不兌現、補償安置標準被壓低等分配不合理現象頻發的原因是政府干擾了利益分配機制的市場化形成, 主要表現為政府的指導價格政策嚴重固化了資產價格, 指導價格成了資產最高價, [7]這一定價機制嚴重扭曲了市場價格的形成, 既無法反映集體經營性建設用地市場供需情況, 更不能體現土地使用權真實價格, 最終損害交易雙方中一方的利益。即使在農業產業化經營領域, 也存在政府過度干預利益分配機制導致利益主體不滿意或經營不善的問題。如, 四川省部分地區制定了土地流轉指導價格, 直接導致指導價替代市場價, 致使在農產品價格下跌之際, 許多工商企業因收益下降、成本剛性而不得不放棄經營。
圖2 政府作用視角下利益聯結機制建設問題歸因
四、國內外工商資本投資農業利益聯結機制建設的典型經驗
(一) 美國訂單農業領域利益聯結機制建設
訂單農業最早出現在美國, 1930—1950年迅速發展起來。美國通過發展訂單農業, 建立起企業與農民穩定的利益聯結機制, 訂單履約率非常高。其做法主要有:一是運用法律手段營造良好履約環境。美國訂單農業的參與主體除了企業和農戶, 還有政府、農業協會及其他非政府公共機構。在這些機構的參與下, 美國制定了訂單農業有關的法律, 保護合同雙方的合法權益不受侵犯;并且規范農業訂單的格式, 使合同的條款通俗易懂, 便于合同雙方的理解和實施。二是構建完善的信用體系。美國政府建立了農戶和企業信用檔案制度, 信用檔案直接與公司、農戶的信貸掛鉤。用獲得持續的信貸支持和信用檔案制度約束公司和農戶的行為。三是建立利益協調機制。為防止出現嚴重的合同糾紛事件, 美國建立了由多方代表參與的利益協調機制, 保護合同雙方的合法權益。
(二) 山西省萬榮縣產業扶貧利益聯結機制建設
山西省萬榮縣工商企業與貧困戶建立了緊密的利益聯結機制。政府將一部分產業扶貧資金以較低的利息貸給企業, 要求企業以略高于市場的價格收購貧困戶產品并給予貧困戶分紅。如, 從事香菇產業的壯香源農業開發有限公司獲得了縣政府100萬元扶貧貸款資金, 在收購貧困戶香菇時每斤高出市場價0.1元;同時, 10戶貧困戶獲得分紅, 2017年平均每戶分得3000元。政府建立起對工商企業有激勵的利益調節機制, 引導企業與農民建立緊密型利益聯結機制。一般而言, 在市場機制作用下, 尤其是產品無差異的情況, 企業收購農戶產品不會存在多種價格, 在萬榮縣的案例中, 企業愿意為貧困戶香菇產品每斤多支付出0.1元, 并給予貧困戶分紅, 都是政府利益調節機制發揮的效果。
(三) 市民農莊利益聯結機制建設
在農村資產運營領域, 國開金融的市民農莊模式比較有代表性。國開金融是國家開發銀行設立的全資子公司, 其主導的市民農莊項目, 目前正在北京、上海、天津、海南等地推進。農民、村集體與國開金融合作, 通過注入農村的宅基地、集體建設用地、土地承包經營權等財產權益, 組建市場化鄉村開發運營公司, 統一規劃農村土地, 在保護基本農田的基礎上, 建設市民農莊、配套基礎設施及生態農業、旅游休閑、養老養生、創新創業等產業設施, 吸引企業和市民投資生活休閑產業。通過發展市民農莊, 鄉村基礎設施和人居環境得到改善, 農業專業化水平得到提升, 農民收入的渠道得到拓展。
圖3 市民農莊開發運營模式
為促進市民農莊的健康發展, 政府在利益聯結機制建設方面進行了探索。在利益保障方面, 政府積極推動農民宅基地確權辦證和農村集體資產量化, 同時與鄉村開發平臺合作, 對村域土地進行科學規劃和功能布局。在利益調節方面, 為保障開發平臺的持續運營和村民利益, 政府對一些投資成本高、回收有壓力的項目, 通過分擔基礎設施投入、整合涉農資金、優化項目規劃條件、新增建設用地指標傾斜等方式給予支持。盡管目前市民農莊還處在試點示范階段, 但通過這種模式引入城市資本要素, 盤活農村集體資產, 促進農民財產性增收的探索值得關注。
(四) 山西省陽曲縣鄉村公共產品供給領域利益聯結機制建設
公共產品供給領域具有較強的公益性與外部性, 利益聯結機制建設的重點是如何調動工商企業的積極性, 引導工商企業參與鄉村公共產品供給。山西省陽曲縣引進山西華宏農林開發有限公司開展生態建設的例子較為典型。在當地政府的支持下, 山西華宏農林開發有限公司購買了20平方公里的四荒地。目前, 公司主要業務是對荒地進行綠化, 截至2017年底累計綠化投入1.5億元, 對當地的生態修復起到了較大的促進作用, 這與當地政府支付的預期收益相關。第一, 縣級政府給予公司項目補貼資金。如, 縣林業局綠化項目, 綠化每畝地給予500元補貼, 此一項公司獲得1000萬元補助資金;退耕還林項目資金, 每畝給企業180元補貼, 連續補貼8年。第二, 公司可享受省級龍頭企業貼息貸款政策, 降低融資成本。第三, 縣政府給予企業綠化后的四荒地使用權, 即允許企業開發森林旅游、觀光等業務。
表2 政府參與利益聯結機制建設的典型案例與經驗做法
工商資本參與鄉村振興的利益聯結機制
五、構建工商企業參與鄉村振興的緊密型利益聯結機制的建議
圍繞工商企業參與鄉村振興的重點領域, 建議從利益聯結的目的、主體結構、聯結方式等方面, 構建穩定高效的利益聯結機制。
(一) 農業產業化經營領域:提高農民組織化程度, 減少地方政府對利益分配的直接干預, 強化利益保障和利益調節機制建設
農業產業化經營是當前工商資本參與鄉村振興的主要領域, 涉及的利益相關主體主要是工商企業與農民, 政府在利益聯結機制構建上應重點著力以下方面:一是在利益分配機制建設上, 要充分發揮市場機制在利益聯結方式、收益分配方面的決定作用, 政府應盡可能減少干預, 退出產品或要素定價等市場機制發揮作用的領域。支持和規范農民合作社發展, 切實提高農民組織化程度, 增強農民市場談判地位和能力。二是在利益保障機制建設上, 加快建設農村信用體系, 健全農村居民信用體系、企業誠信管理制度。建立個人借貸和工商企業發債、貸款、擔保等信用交易及生產經營活動與誠信履約掛鉤機制, 加強守信激勵和失信懲戒, 將企業與農民違約行為列入信用檔案, 并作為融資貸款、享受優惠政策的重要參考依據, 保障契約關系的穩定性;同時, 加強農村產權保護, 建立健全農村產權交易體系, 促進資源要素的自由流動和合理配置。三是在利益調節機制建設上, 通過政策、資金、基礎設施建設傾斜等方式, 鼓勵工商企業與農民建立緊密型合作關系, 提高對農戶的利益分配份額。
(二) 農村資產運營領域:深化農村產權制度改革, 強化資產增值收益分配引導, 健全農村產權市場和風險防范體系
在利益分配機制方面, 政府應建立資產基礎價格體系, 探索和明確資產增值收益在政府、企業、村集體、農民之間的總體分配導向, 引導工商企業與村集體、農民采取協商的方式形成合理的分配比例關系。在利益保障機制方面, 政府工作重點應放在“推改革”上, 加快推進農村集體產權制度改革, 建立農村產權交易市場, 支持建立農村新型集體經濟組織;建立資產經營風險防范體系, 強化對村集體收益的監管, 實施專款專戶管理, 確保利益聯結的穩定。同時, 加強農村社會保障體系建設, 保障農民居住和財產安全。在利益調節機制方面, 通過稅收減免、貸款貼息等方式, 支持工商企業與村集體建立利益緊密的開發經營主體, 明確村集體資產運營公司的市場交易主體地位, 促進資產增值更多留給村集體和農民。建議政府在資產增值收益中劃撥部分資金, 用于強化農民社會保障、加大失業救助等。
(三) 鄉村公共產品供給領域:創新政府與工商企業合作方式, 強化利益合理補償
一方面, 創新政府引導扶持方式, 采取直接投資、投資補助、資本金注入、財政貼息、以獎代補、先建后補等多種方式, 支持工商企業參與農村公共產品供給。鼓勵有條件的地區將農村基礎設施與產業、園區、生態、鄉村旅游等進行打捆, 推行一體化開發和建設。另一方面, 建立保障工商企業合理收益的政府和社會資本合作機制。鼓勵按照“公益性項目、市場化運作”理念, 大力推進政府購買服務。支持地方政府將農村基礎設施項目整體打包, 建立運營補償機制, 保障工商企業獲得合理投資回報。對參與農村基礎設施、生態、文化等公共產品供給的工商企業, 在用電、用地等方面優先保障。鼓勵和引導政策性銀行和開發性金融機構加大金融支持力度, 強化對工商企業供給鄉村公共產品的支持力度。
作者系國家發展和改革委員會產業經濟與技術經濟研究所副研究員
中國鄉村發現網轉自:《經濟縱橫》2019年第3期
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