實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 關(guān)鍵要抓住“人、地、錢”, 構(gòu)建要素自由流動、資源高效配置的制度體系。工商資本參與鄉(xiāng)村振興, 不僅拓展了農(nóng)村資金渠道, 同時也帶動了土地、勞動力等要素重新配置, 有利于提高農(nóng)業(yè)要素配置效率。2017年底召開的中央農(nóng)村工作會議提出, 要以產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點, 鼓勵引導工商資本參與農(nóng)村振興。2018年發(fā)布的《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》也著重提出, 加快制定鼓勵引導工商資本參與鄉(xiāng)村振興的指導意見。關(guān)于工商資本下鄉(xiāng), 各界的認識分歧長期存在。目前, 對工商資本下鄉(xiāng)的普遍擔憂是工商資本“上山下鄉(xiāng)”打擦邊球, 與農(nóng)民爭地爭利。[1]這種擔憂不無道理, 但因此而歧視性對待工商資本, 人為設阻設卡顯然就因噎廢食了。既要讓工商資本下鄉(xiāng)“有利可圖”, 又要保障農(nóng)民利益不受侵害, 關(guān)鍵需要建立合理的利益聯(lián)結(jié)機制。利益聯(lián)結(jié)關(guān)系的形成及緊密程度, 一般是由市場主體通過平等協(xié)商確定, 政府不應直接參與甚至主導。然而, 基于我國小農(nóng)經(jīng)營仍占主流的基本農(nóng)情, 政府參與利益聯(lián)結(jié)機制構(gòu)建有一定的必要性。鄉(xiāng)村振興是“五位一體”的全面振興, 工商資本參與鄉(xiāng)村振興, 不斷從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域向鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給、資產(chǎn)運營等領(lǐng)域拓展, 涉及的利益主體更加多元、利益關(guān)系更加多樣, 一些利益關(guān)系的協(xié)調(diào)已經(jīng)超出了純粹市場決定的范疇。針對更加多元的利益形式、更加復雜的利益主體結(jié)構(gòu), 如何確定政府和市場的行為邊界, 構(gòu)建更加穩(wěn)定高效的利益聯(lián)結(jié)機制, 是一個重要而緊迫的課題。
一、利益聯(lián)結(jié)機制的基本內(nèi)涵與主要形態(tài)
(一) 利益聯(lián)結(jié)機制的內(nèi)涵
所謂利益聯(lián)結(jié)機制, 是指利益主體間相互聯(lián)系、相互作用的關(guān)系及其調(diào)節(jié)功能。[2]按照行為學的激勵約束理論, 利益聯(lián)結(jié)關(guān)系是利益主體選擇的結(jié)果, 其緊密程度取決于是否形成對行為人有吸引的激勵效應, 以及能夠維系合作穩(wěn)定的約束效應。激勵效應是誘發(fā)利益主體采取行為的直接誘導因素, 約束效應是迫使利益主體接受行為規(guī)范的系列制度安排或規(guī)則。因此, 利益聯(lián)結(jié)機制應包括利益分配機制、利益保障機制和利益調(diào)節(jié)機制, 三者相輔相成, 缺一不可。其中, 利益分配機制和利益調(diào)節(jié)機制發(fā)揮激勵效應, 利益保障機制發(fā)揮約束效應。
1. 利益分配機制。
即將收益合理劃分給不同利益主體, 以保證收益合理歸屬與運用的制度性安排。利益分配發(fā)揮促成利益主體進行合作的激勵效應, 也是利益聯(lián)結(jié)機制的核心。在公平競爭的市場環(huán)境下, 利益分配關(guān)系的形成, 主要以效率為導向, 由市場主體決定, 是市場競爭選擇的結(jié)果。事實上, 當前工商資本參與鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)域已經(jīng)超出了產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營領(lǐng)域, 實踐中出現(xiàn)了更為多樣的利益分配關(guān)系。
2. 利益保障機制。
即約束利益主體、維護合作關(guān)系的制度性安排。在市場功能殘缺和信息不對稱情況下, 只有利益分配機制很難保障合作關(guān)系長期穩(wěn)定。特別是, 在當前我國農(nóng)村信用體系不健全的條件下, 利益主體間雙邊、多邊違約現(xiàn)象比較多, 造成市場交易成本過高, 這也是我國訂單農(nóng)業(yè)長期難以發(fā)展的重要原因。構(gòu)建對利益各方具有約束力的機制, 有利于增強利益分配關(guān)系的穩(wěn)定性, 這是政府參與利益聯(lián)結(jié)機制建設的重要原因, 也是政府作用的重要環(huán)節(jié)。
3. 利益調(diào)節(jié)機制。
即政府參與調(diào)節(jié)收益分配關(guān)系的制度性安排。一般而言, 在市場機制充分成熟的條件下, 一次分配就能實現(xiàn)利益有效分配, 無需再進行第二次分配或利益的再調(diào)節(jié)。但實踐中卻難以實現(xiàn)。并且即便是最成熟、最有效率的市場經(jīng)濟體制, 也不可能對紛繁復雜的利益關(guān)系進行自動修補和矯正。[3]因此, 需要政府參加利益調(diào)節(jié)機制建設。常見于以下兩種情形:一是市場失靈領(lǐng)域, 需要政府彌補外部性, 促進市場效率提高和增進社會公平;二是政府為保障特定方利益的情境, 我國農(nóng)戶組織化程度較低, 分散小農(nóng)戶相比工商企業(yè)話語權(quán)少、談判能力弱, 為保障農(nóng)民合理利益, 政府有必要采取一定措施引導利益分配。
圖1 利益聯(lián)結(jié)機制構(gòu)成
概括而言, 一個穩(wěn)定、緊密的利益聯(lián)結(jié)機制, 需要利益分配機制、利益保障機制與利益調(diào)節(jié)機制有機協(xié)調(diào)、共同作用。利益分配機制是利益聯(lián)結(jié)機制的核心, 是激勵利益各方進行長期合作的關(guān)鍵;利益保障機制能夠約束各方行為、保障契約關(guān)系的穩(wěn)定性, 是維護利益分配機制穩(wěn)定運行的基礎(chǔ);利益調(diào)節(jié)機制具有政府矯正外部性與推動政策目標實現(xiàn)的作用, 是對利益分配的微觀調(diào)整。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下, 認識和理解利益聯(lián)結(jié)機制, 還需要關(guān)注工商企業(yè)與村集體、農(nóng)民等合作領(lǐng)域拓展帶來的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系的變化。不同領(lǐng)域涉及的利益主體不同, 利益聯(lián)結(jié)關(guān)系不同, 政府在利益聯(lián)結(jié)機制建設方面的作用方式也不盡相同。
(二) 利益聯(lián)結(jié)關(guān)系的主要形態(tài)
按照合作與股份的二維劃分法, 利益聯(lián)結(jié)機制大體可分為松散型、半緊密型、緊密型三種類型, 三種聯(lián)結(jié)方式的緊密程度逐漸加深, 合作關(guān)系的穩(wěn)定性也逐漸增強。松散型利益聯(lián)結(jié)主要包括買斷型和市場交易型聯(lián)結(jié)方式, 工商企業(yè)與農(nóng)戶 (村集體、合作社) 沒有契約關(guān)系, 企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營需要在市場上隨機收購原料, 農(nóng)民在市場上自主賣出產(chǎn)品, 雙方自由決定交易對象、自主經(jīng)營, 價格隨行就市。這種方式主要出現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域。半緊密型利益聯(lián)結(jié)主要包括契約型和合同型聯(lián)結(jié)方式, 工商企業(yè)與農(nóng)戶 (村集體、合作社) 事先簽訂農(nóng)產(chǎn)品收購契約或土地、房屋等要素租用契約, 約定雙方利益分配關(guān)系及相應的權(quán)利與義務, 這種方式下雙方通過讓渡部分自主權(quán)降低了市場風險。緊密型利益聯(lián)結(jié)指基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的聯(lián)結(jié)方式, 農(nóng)戶 (村集體、合作社) 以資金、土地、技術(shù)等入股工商企業(yè), 或與工商企業(yè)聯(lián)合組建新的企業(yè)主體, 企業(yè)和農(nóng)戶 (村集體、合作社) 不再是單純的產(chǎn)品和要素交換關(guān)系, 二者權(quán)責關(guān)系受法律和企業(yè)章程約束, 形成了收益共享、風險共擔的利益共同體。一般而言, 緊密型利益聯(lián)結(jié)機制應具有股份制與合作制兩個基本屬性。[4]
二、利益聯(lián)結(jié)機制:基于工商資本參與鄉(xiāng)村振興不同領(lǐng)域的差別化構(gòu)建
隨著農(nóng)村土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度改革推進, 工商資本涉足農(nóng)業(yè)農(nóng)村的領(lǐng)域不斷拓展, 不再局限于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營領(lǐng)域, 參與農(nóng)村資產(chǎn)運營、鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給等領(lǐng)域的項目越來越多見, 不同領(lǐng)域涉及的利益主體、利益構(gòu)成、影響范圍不盡相同, 政府在利益聯(lián)結(jié)機制構(gòu)建中的作用重點和方式也不盡相同。
(一) 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營領(lǐng)域
依據(jù)市場經(jīng)濟理論, 市場決定資源配置, 政府應重點在市場失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用。[5]從工商資本參與鄉(xiāng)村振興的主要經(jīng)營方向看, 農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖、休閑觀光等經(jīng)營方向市場化程度較高, 主要涉及企業(yè)與農(nóng)民關(guān)系及承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分利問題。在利益分配方面, 具體分配關(guān)系由雙方擁有資源要素的稀缺性、資產(chǎn)投入專用性、人力資本專有性等市場化因素決定。但是由于信息不對稱、小農(nóng)戶與企業(yè)在談判地位上的不對等以及農(nóng)產(chǎn)品市場體系尚不健全, 農(nóng)戶一方處于弱勢地位, 因此政府需要更多介入利益保障機制和利益調(diào)節(jié)機制建設, 幫助農(nóng)民、村集體對工商資本進行甄別, 支持農(nóng)戶建立表達利益訴求的平臺, 維護農(nóng)民和村集體合法利益。需要注意的是, 要避免政府合理干預“越界”, 導致市場行為扭曲。
(二) 農(nóng)村資產(chǎn)運營領(lǐng)域
農(nóng)村土地盤活利用、資產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域, 涉及政府、企業(yè)、村集體、農(nóng)民等關(guān)系, 以及所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)等分利問題, 存在資產(chǎn)價值多變性、主體類型多元性, 同時具有社會生計特性, 存在一定的外部性。市場機制有效配置資源要以完全市場為基礎(chǔ), 但目前我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場不是一個完全市場, 達不到完全競爭條件, 相關(guān)資源要素流動受到一定限制, 短期實現(xiàn)突破難度很大。在這種制度安排下, 促進工商資本與農(nóng)民 (村集體) 在資產(chǎn)類開發(fā)盤活過程中形成穩(wěn)定合理的利益聯(lián)結(jié)機制, 政府需要在分配機制、保障機制和調(diào)節(jié)機制三個方面著力。在利益分配方面, 需要通過制定公平開放透明的規(guī)則, 引導各利益主體在政府調(diào)節(jié)下通過協(xié)商形成合理的分配關(guān)系;在利益保障和利益調(diào)節(jié)方面, 重點應該在規(guī)范和保護產(chǎn)權(quán)、促進產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、保障公平交易及強化對社會生計風險的防范等方面。
(三) 鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域
隨著排他技術(shù)的進步、產(chǎn)權(quán)的明晰化、社會需求變化及制度的變遷, 部分鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品由企業(yè)來供給是可能的和有效率的。逐步明確的共識是, 以往必須由政府提供的公共服務, 并非都要由政府部門生產(chǎn)和運作, 在許多方面私人部門生產(chǎn)和運營更有效率。[5]農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設、環(huán)境保護、文化建設等領(lǐng)域, 企業(yè)有一定的參與空間, 但由于公共產(chǎn)品供給具有較強的公益性與外部溢出效應, 還涉及到政府與工商資本的成本補償問題。此時, 利益聯(lián)結(jié)機制建設的核心應是利益調(diào)節(jié)機制, 即以何種方式、多大程度上對工商企業(yè)供給鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品進行合理補償。
表1 不同領(lǐng)域政府作用重點與方式
三、工商資本參與鄉(xiāng)村振興利益聯(lián)結(jié)機制建設的突出問題
近年來, 工商資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的趨勢更加明顯, 規(guī)模和總量不斷增長, 涉及領(lǐng)域不斷拓寬。在利益聯(lián)結(jié)機制建設方面, 盡管政府對利益聯(lián)結(jié)機制建設的重視程度不斷提高, 實踐中緊密型利益聯(lián)結(jié)形式越來越多, 但總體進展情況并不理想, 具體表現(xiàn)在以下幾個方面:
(一) 利益調(diào)節(jié)機制殘缺、聯(lián)結(jié)方式比較松散
無論是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營, 還是資產(chǎn)運營及公共產(chǎn)品供給, 企業(yè)與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)方式大多較為松散, 一般是直接的要素租賃、產(chǎn)品購銷關(guān)系, 盡管一些緊密型利益聯(lián)結(jié)方式逐漸出現(xiàn), 如村企聯(lián)建共建、村集體入股或參股企業(yè)等, 但尚未成為主流。工商企業(yè)與農(nóng)戶是否形成緊密的利益分配關(guān)系, 與雙方擁有要素的稀缺性、所處產(chǎn)業(yè)鏈位置、股份合作的交易成本等市場化因素相關(guān), 依據(jù)市場機制, 工商企業(yè)支付農(nóng)民要素或產(chǎn)品價格的一次性買斷式利益分配方式一般情況下往往是最優(yōu)的。若要求企業(yè)給予農(nóng)民股份, 本質(zhì)上是要求企業(yè)讓利于農(nóng)民。為保障農(nóng)民利益, 促進農(nóng)民與工商企業(yè)建立更為穩(wěn)定、持久的股份合作關(guān)系, 按照激勵約束相容原則, 在沒有相應的激勵作用下, 企業(yè)較難有動力讓利于農(nóng)民。因此, 缺乏對工商企業(yè)激勵的利益調(diào)節(jié)機制, 是企業(yè)與農(nóng)民間難以建立緊密型利益聯(lián)結(jié)關(guān)系的重要原因。此外, 即使工商企業(yè)愿意與農(nóng)民建立緊密的股份合作關(guān)系, 但是緊密型利益聯(lián)結(jié)機制是建立在收益共享、風險共擔的基礎(chǔ)上, 當前農(nóng)民與企業(yè)共擔風險的意愿不強, 這是導致利益聯(lián)結(jié)機制松散的另一個重要原因。
(二) 利益保障機制建設滯后、契約關(guān)系穩(wěn)定性不強
不論參與形式如何, 多數(shù)工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村, 往往與村集體、農(nóng)民等簽訂契約, 但實踐證明, 契約穩(wěn)定性不強、約束力不足是一個普遍現(xiàn)象。一方面, 農(nóng)戶違約造成企業(yè)經(jīng)營困難。即使農(nóng)民與企業(yè)簽訂了產(chǎn)品購銷合同, 但當產(chǎn)品市場價格較高時, 不少農(nóng)民不按合同規(guī)定銷售產(chǎn)品, 有的甚至將企業(yè)提供的原種轉(zhuǎn)賣他人。另一方面, 工商企業(yè)違約給農(nóng)戶帶來損失。當產(chǎn)品市場價格低于合同價格時, 不少企業(yè)以產(chǎn)品質(zhì)量不過關(guān)為由拒絕收購農(nóng)民產(chǎn)品。在資產(chǎn)運營領(lǐng)域, 也有企業(yè)不按合同規(guī)定支付農(nóng)民租金的現(xiàn)象。契約關(guān)系不穩(wěn)定與農(nóng)村社會誠信環(huán)境相關(guān), 關(guān)鍵原因是利益保障機制建設中政府缺位。當前, 地方政府在引導工商企業(yè)與農(nóng)民建立利益分配機制時, 往往忽視了利益保障機制的建設, 缺乏對失信違約的懲罰措施或懲罰力度不夠。同時, 在利益聯(lián)結(jié)機制建設中, 也缺乏對違約方的制衡機制, 面對農(nóng)民不按合同規(guī)定銷售產(chǎn)品、工商企業(yè)“跑路”、農(nóng)民拿不到租金的情況, 政府缺乏有效的治理手段。
(三) 政府過度調(diào)節(jié)、利益分配形成不合理
目前, 利益分配關(guān)系形成不合理往往與政府過多介入利益分配機制有關(guān)。根據(jù)調(diào)研, 在政府成為工商企業(yè)跑路后的“冤大頭”的事例中, 均有一個共同特征, 即政府為企業(yè)背書。如, 在福建省建甌市的案例中, 當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府為引入工商企業(yè)發(fā)展高端蔬菜產(chǎn)業(yè), 盡快推進項目落地, 主動幫助企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地, 并向農(nóng)民保證企業(yè)一定能如約支付土地租金, 在企業(yè)“跑路”后, 政府不得不充當農(nóng)民利益最終兜底人。同時, 利益主體對收益分配不滿意也與政府過度介入利益分配有關(guān)。如, 在成都市宅基地整理后指標交易的研究中, 發(fā)現(xiàn)市場主體利益空間被壓縮, 農(nóng)民新居建設偷工減料、質(zhì)量不達標、承諾不兌現(xiàn)、補償安置標準被壓低等分配不合理現(xiàn)象頻發(fā)的原因是政府干擾了利益分配機制的市場化形成, 主要表現(xiàn)為政府的指導價格政策嚴重固化了資產(chǎn)價格, 指導價格成了資產(chǎn)最高價, [7]這一定價機制嚴重扭曲了市場價格的形成, 既無法反映集體經(jīng)營性建設用地市場供需情況, 更不能體現(xiàn)土地使用權(quán)真實價格, 最終損害交易雙方中一方的利益。即使在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營領(lǐng)域, 也存在政府過度干預利益分配機制導致利益主體不滿意或經(jīng)營不善的問題。如, 四川省部分地區(qū)制定了土地流轉(zhuǎn)指導價格, 直接導致指導價替代市場價, 致使在農(nóng)產(chǎn)品價格下跌之際, 許多工商企業(yè)因收益下降、成本剛性而不得不放棄經(jīng)營。
圖2 政府作用視角下利益聯(lián)結(jié)機制建設問題歸因
四、國內(nèi)外工商資本投資農(nóng)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機制建設的典型經(jīng)驗
(一) 美國訂單農(nóng)業(yè)領(lǐng)域利益聯(lián)結(jié)機制建設
訂單農(nóng)業(yè)最早出現(xiàn)在美國, 1930—1950年迅速發(fā)展起來。美國通過發(fā)展訂單農(nóng)業(yè), 建立起企業(yè)與農(nóng)民穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機制, 訂單履約率非常高。其做法主要有:一是運用法律手段營造良好履約環(huán)境。美國訂單農(nóng)業(yè)的參與主體除了企業(yè)和農(nóng)戶, 還有政府、農(nóng)業(yè)協(xié)會及其他非政府公共機構(gòu)。在這些機構(gòu)的參與下, 美國制定了訂單農(nóng)業(yè)有關(guān)的法律, 保護合同雙方的合法權(quán)益不受侵犯;并且規(guī)范農(nóng)業(yè)訂單的格式, 使合同的條款通俗易懂, 便于合同雙方的理解和實施。二是構(gòu)建完善的信用體系。美國政府建立了農(nóng)戶和企業(yè)信用檔案制度, 信用檔案直接與公司、農(nóng)戶的信貸掛鉤。用獲得持續(xù)的信貸支持和信用檔案制度約束公司和農(nóng)戶的行為。三是建立利益協(xié)調(diào)機制。為防止出現(xiàn)嚴重的合同糾紛事件, 美國建立了由多方代表參與的利益協(xié)調(diào)機制, 保護合同雙方的合法權(quán)益。
(二) 山西省萬榮縣產(chǎn)業(yè)扶貧利益聯(lián)結(jié)機制建設
山西省萬榮縣工商企業(yè)與貧困戶建立了緊密的利益聯(lián)結(jié)機制。政府將一部分產(chǎn)業(yè)扶貧資金以較低的利息貸給企業(yè), 要求企業(yè)以略高于市場的價格收購貧困戶產(chǎn)品并給予貧困戶分紅。如, 從事香菇產(chǎn)業(yè)的壯香源農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司獲得了縣政府100萬元扶貧貸款資金, 在收購貧困戶香菇時每斤高出市場價0.1元;同時, 10戶貧困戶獲得分紅, 2017年平均每戶分得3000元。政府建立起對工商企業(yè)有激勵的利益調(diào)節(jié)機制, 引導企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制。一般而言, 在市場機制作用下, 尤其是產(chǎn)品無差異的情況, 企業(yè)收購農(nóng)戶產(chǎn)品不會存在多種價格, 在萬榮縣的案例中, 企業(yè)愿意為貧困戶香菇產(chǎn)品每斤多支付出0.1元, 并給予貧困戶分紅, 都是政府利益調(diào)節(jié)機制發(fā)揮的效果。
(三) 市民農(nóng)莊利益聯(lián)結(jié)機制建設
在農(nóng)村資產(chǎn)運營領(lǐng)域, 國開金融的市民農(nóng)莊模式比較有代表性。國開金融是國家開發(fā)銀行設立的全資子公司, 其主導的市民農(nóng)莊項目, 目前正在北京、上海、天津、海南等地推進。農(nóng)民、村集體與國開金融合作, 通過注入農(nóng)村的宅基地、集體建設用地、土地承包經(jīng)營權(quán)等財產(chǎn)權(quán)益, 組建市場化鄉(xiāng)村開發(fā)運營公司, 統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)村土地, 在保護基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上, 建設市民農(nóng)莊、配套基礎(chǔ)設施及生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游休閑、養(yǎng)老養(yǎng)生、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)設施, 吸引企業(yè)和市民投資生活休閑產(chǎn)業(yè)。通過發(fā)展市民農(nóng)莊, 鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設施和人居環(huán)境得到改善, 農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平得到提升, 農(nóng)民收入的渠道得到拓展。
圖3 市民農(nóng)莊開發(fā)運營模式
為促進市民農(nóng)莊的健康發(fā)展, 政府在利益聯(lián)結(jié)機制建設方面進行了探索。在利益保障方面, 政府積極推動農(nóng)民宅基地確權(quán)辦證和農(nóng)村集體資產(chǎn)量化, 同時與鄉(xiāng)村開發(fā)平臺合作, 對村域土地進行科學規(guī)劃和功能布局。在利益調(diào)節(jié)方面, 為保障開發(fā)平臺的持續(xù)運營和村民利益, 政府對一些投資成本高、回收有壓力的項目, 通過分擔基礎(chǔ)設施投入、整合涉農(nóng)資金、優(yōu)化項目規(guī)劃條件、新增建設用地指標傾斜等方式給予支持。盡管目前市民農(nóng)莊還處在試點示范階段, 但通過這種模式引入城市資本要素, 盤活農(nóng)村集體資產(chǎn), 促進農(nóng)民財產(chǎn)性增收的探索值得關(guān)注。
(四) 山西省陽曲縣鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域利益聯(lián)結(jié)機制建設
公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域具有較強的公益性與外部性, 利益聯(lián)結(jié)機制建設的重點是如何調(diào)動工商企業(yè)的積極性, 引導工商企業(yè)參與鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給。山西省陽曲縣引進山西華宏農(nóng)林開發(fā)有限公司開展生態(tài)建設的例子較為典型。在當?shù)卣闹С窒? 山西華宏農(nóng)林開發(fā)有限公司購買了20平方公里的四荒地。目前, 公司主要業(yè)務是對荒地進行綠化, 截至2017年底累計綠化投入1.5億元, 對當?shù)氐纳鷳B(tài)修復起到了較大的促進作用, 這與當?shù)卣Ц兜念A期收益相關(guān)。第一, 縣級政府給予公司項目補貼資金。如, 縣林業(yè)局綠化項目, 綠化每畝地給予500元補貼, 此一項公司獲得1000萬元補助資金;退耕還林項目資金, 每畝給企業(yè)180元補貼, 連續(xù)補貼8年。第二, 公司可享受省級龍頭企業(yè)貼息貸款政策, 降低融資成本。第三, 縣政府給予企業(yè)綠化后的四荒地使用權(quán), 即允許企業(yè)開發(fā)森林旅游、觀光等業(yè)務。
表2 政府參與利益聯(lián)結(jié)機制建設的典型案例與經(jīng)驗做法
工商資本參與鄉(xiāng)村振興的利益聯(lián)結(jié)機制
五、構(gòu)建工商企業(yè)參與鄉(xiāng)村振興的緊密型利益聯(lián)結(jié)機制的建議
圍繞工商企業(yè)參與鄉(xiāng)村振興的重點領(lǐng)域, 建議從利益聯(lián)結(jié)的目的、主體結(jié)構(gòu)、聯(lián)結(jié)方式等方面, 構(gòu)建穩(wěn)定高效的利益聯(lián)結(jié)機制。
(一) 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營領(lǐng)域:提高農(nóng)民組織化程度, 減少地方政府對利益分配的直接干預, 強化利益保障和利益調(diào)節(jié)機制建設
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是當前工商資本參與鄉(xiāng)村振興的主要領(lǐng)域, 涉及的利益相關(guān)主體主要是工商企業(yè)與農(nóng)民, 政府在利益聯(lián)結(jié)機制構(gòu)建上應重點著力以下方面:一是在利益分配機制建設上, 要充分發(fā)揮市場機制在利益聯(lián)結(jié)方式、收益分配方面的決定作用, 政府應盡可能減少干預, 退出產(chǎn)品或要素定價等市場機制發(fā)揮作用的領(lǐng)域。支持和規(guī)范農(nóng)民合作社發(fā)展, 切實提高農(nóng)民組織化程度, 增強農(nóng)民市場談判地位和能力。二是在利益保障機制建設上, 加快建設農(nóng)村信用體系, 健全農(nóng)村居民信用體系、企業(yè)誠信管理制度。建立個人借貸和工商企業(yè)發(fā)債、貸款、擔保等信用交易及生產(chǎn)經(jīng)營活動與誠信履約掛鉤機制, 加強守信激勵和失信懲戒, 將企業(yè)與農(nóng)民違約行為列入信用檔案, 并作為融資貸款、享受優(yōu)惠政策的重要參考依據(jù), 保障契約關(guān)系的穩(wěn)定性;同時, 加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護, 建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系, 促進資源要素的自由流動和合理配置。三是在利益調(diào)節(jié)機制建設上, 通過政策、資金、基礎(chǔ)設施建設傾斜等方式, 鼓勵工商企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型合作關(guān)系, 提高對農(nóng)戶的利益分配份額。
(二) 農(nóng)村資產(chǎn)運營領(lǐng)域:深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革, 強化資產(chǎn)增值收益分配引導, 健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場和風險防范體系
在利益分配機制方面, 政府應建立資產(chǎn)基礎(chǔ)價格體系, 探索和明確資產(chǎn)增值收益在政府、企業(yè)、村集體、農(nóng)民之間的總體分配導向, 引導工商企業(yè)與村集體、農(nóng)民采取協(xié)商的方式形成合理的分配比例關(guān)系。在利益保障機制方面, 政府工作重點應放在“推改革”上, 加快推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場, 支持建立農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織;建立資產(chǎn)經(jīng)營風險防范體系, 強化對村集體收益的監(jiān)管, 實施專款專戶管理, 確保利益聯(lián)結(jié)的穩(wěn)定。同時, 加強農(nóng)村社會保障體系建設, 保障農(nóng)民居住和財產(chǎn)安全。在利益調(diào)節(jié)機制方面, 通過稅收減免、貸款貼息等方式, 支持工商企業(yè)與村集體建立利益緊密的開發(fā)經(jīng)營主體, 明確村集體資產(chǎn)運營公司的市場交易主體地位, 促進資產(chǎn)增值更多留給村集體和農(nóng)民。建議政府在資產(chǎn)增值收益中劃撥部分資金, 用于強化農(nóng)民社會保障、加大失業(yè)救助等。
(三) 鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域:創(chuàng)新政府與工商企業(yè)合作方式, 強化利益合理補償
一方面, 創(chuàng)新政府引導扶持方式, 采取直接投資、投資補助、資本金注入、財政貼息、以獎代補、先建后補等多種方式, 支持工商企業(yè)參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。鼓勵有條件的地區(qū)將農(nóng)村基礎(chǔ)設施與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、生態(tài)、鄉(xiāng)村旅游等進行打捆, 推行一體化開發(fā)和建設。另一方面, 建立保障工商企業(yè)合理收益的政府和社會資本合作機制。鼓勵按照“公益性項目、市場化運作”理念, 大力推進政府購買服務。支持地方政府將農(nóng)村基礎(chǔ)設施項目整體打包, 建立運營補償機制, 保障工商企業(yè)獲得合理投資回報。對參與農(nóng)村基礎(chǔ)設施、生態(tài)、文化等公共產(chǎn)品供給的工商企業(yè), 在用電、用地等方面優(yōu)先保障。鼓勵和引導政策性銀行和開發(fā)性金融機構(gòu)加大金融支持力度, 強化對工商企業(yè)供給鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的支持力度。
作者系國家發(fā)展和改革委員會產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所副研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《經(jīng)濟縱橫》2019年第3期
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