2018年12月, 中央農村工作會議強調“要抓好農村人居環境整治三年行動, 從農村實際出發, 重點做好垃圾污水處理、廁所革命、村容村貌提升”。農村人居環境的改善作為鄉村振興的重要任務已經被提上議事日程。黨的十九大報告提出鄉村振興戰略, 將“生態宜居”作為鄉村振興的總要求, 隨后中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》, 對農村人居環境整治提出了明確的目標。中共中央、國務院印發《國家鄉村振興戰略規劃 (2018—2022年) 》又進一步明確指出, 農村人居環境問題, 特別是垃圾、污水和廁所, 是人居環境的短板, 需要采取有效措施加以治理。農村人居環境改善關系到鄉村振興戰略能否實現, 也是2019年農村工作的重要任務。
1、農村人居環境問題的復雜性
對于2020年全面建成小康社會的目標來說, 農村地區的問題仍然是亟待解決的短板, 一方面深度貧困地區的脫貧工作尚未完成, 另一方面, 日益富裕的農村正面對著越來越嚴重的環境問題。通過實施精準扶貧, 農村絕對貧困問題已經得到極大改善, 并進入攻堅克難的最后時期。但不容忽視的是, 農村的環境問題越來越凸顯, 如果不從現在開始重視并加以治理, 問題會越來越嚴重。人居環境問題不僅是一個緊迫問題, 而且也是一個復雜問題。在中國, 農村人居環境問題的成因比較復雜, 既有傳統方面的原因, 也有現代方面的原因。
傳統的人居環境問題往往是由貧困所導致的。在傳統的農村, 村民缺乏衛生常識, 也缺少資金去修建必要的基礎設施, 人居環境較差。比如, 在傳統農村普遍存在人畜混居的現象, 農民在庭院內飼養家畜, 甚至人畜共同住在同一個房屋之內, 人住樓上, 畜在樓下, 因此造成一些人畜共患的疾病傳染;山區或干旱地區, 人們缺少清潔的飲用水, 而在潮濕悶熱地區, 蚊蠅滋生, 傳播疾病。傳統農村人居環境的改善不僅需要解決飲用水、村容村貌、人畜分離等問題, 還需要提高村民的環境衛生意識, 改變傳統的生產和生活方式。近年來, 農民的收入增加很快, 2017年農民人均可支配收入超過1.3萬元。在收入增加以后, 盡管許多農民建筑新房, 但是人居環境的改善狀況還是不太理想, 特別是在邊遠貧困地區。
在傳統的農村人居環境問題尚未解決的同時又出現了新的問題, 富裕起來的鄉村, 人居環境問題變得更加嚴峻。
首先是許多地方不同程度地出現了垃圾圍村的現象。傳統的農民生活很少有垃圾產生, 農村也沒有專門處理垃圾的設施, 但是隨著工業產品進入鄉村, 鄉村無法處理的垃圾迅速增加, 而且隨著電商進入農村, 以塑料為主的包裝垃圾還會繼續增加。“垃圾圍城”的現象已經開始出現在農村, 農村的垃圾問題遠比城市更難處理。因為農村居住分散, 且缺少處理設施, 許多無法處理的垃圾隨處堆放, 造成了嚴重的環境污染;即使有一些村莊建立了小型垃圾填埋場, 但是這些小型填埋場造成了許多環境隱患, 特別是對地下水的威脅很大;個別村莊采取分散焚燒的辦法, 但是焚燒只能解決一小部分垃圾問題, 還有大量垃圾因無法焚燒處理而留存下來。
污水問題也是隨著鄉村發展而變得日益嚴重的環境問題之一。傳統鄉村幾乎不產生污水, 所以也沒有污水處理設施, 但是隨著自來水、沖水馬桶、沐浴設施和洗衣機在部分相對富裕的村莊的普及, 污水的影響也日益增加, 不僅影響村容村貌, 還影響到地下水的清潔。比如, 洗衣機普及帶來化學洗滌劑的普遍使用, 使用過程中排出的大量含磷的廢水, 直接污染了農村的水體。
其次, 農村廁所是一個特別值得關注的問題。傳統的鄉村普遍使用旱廁, 不僅污染空氣, 而且滋生蚊蠅。近年來, 這種旱廁對農村環境已經構成嚴重的威脅。第一, 在一些地區, 農村撤并的規劃導致農村人口向中心村集中, 部分地區的人口密度比過去更大, 人口密度的增加使傳統旱廁所造成的環境問題更加集中;第二, 過去糞污作為農家肥的主要來源, 是一種資源, 但是現在農民越來越多地使用化肥, 糞污不再是一種資源, 因此農民也不愿意花力氣去清理廁所;第三, 農民生活水平提高以后, 越來越不能容忍旱廁所帶來的各種問題, 傳統的旱廁因為臭味影響農民生活, 同時也容易傳播疾病。
再次, 農村人居環境問題不僅僅來自于生活方式的改變, 也來自于生產方式的改變。種植業對農村人居環境的影響體現在化肥、農藥和地膜的污染上。盡管通過各級政府的努力, 中國實現了農藥和化肥的零增長目標, 但中國是化肥和農藥的消費大國, 即使實現了零增長, 其對環境的影響仍然是巨大的。要減少化肥和農藥對環境的污染, 不僅僅是不再增加農藥和化肥的使用量, 而是要減少使用量。要達到這個目標, 困難還很多。除了種植業以外, 養殖業也正在成為影響農村人居環境的重要因素。過去農民家庭養殖業的規模都很小, 大部分農民不過養一兩頭豬, 糞肥作為有機肥, 都用于種植業, 即“養豬為肥田, 殺豬為過年”, 但是現在規模化的養殖業正在代替一家一戶的分散養殖業, 牲畜產生的污水和糞便集中、量大, 成為農村新污染源。
最后, 鄉村振興對農村的人居環境也提出了更高的要求。隨著農民收入的提高, 農民對環境的要求也越來越高, 特別是有過城市生活經驗的農民, 他們已經不能滿足傳統的鄉村生活方式, 希望鄉村的生活能夠更加清潔衛生。在這種復雜的背景下, 將農村人居環境問題作為鄉村振興的重要舉措, 是十分必要的。
2、人居環境治理需要政府與村民的通力合作
人居環境問題是一個復雜的社會問題, 不是單獨家庭可以解決的。不管是垃圾或是污水, 都需要政府、村莊和家庭相互配合解決, 否則即使個別家庭安裝了衛生廁所, 也不能阻擋其它旱廁帶來的蚊蠅。同樣, 一個農戶減少了化肥和農藥的使用量, 也不足以阻擋整體環境的惡化。在當前條件下, 農村人居環境問題已經超出了村莊的層面, 許多問題已經不再是從村莊或農戶層面就可以解決的了, 因此需要政府的介入。比如, 盡管在村莊層面可以通過垃圾分類和回收利用以減少垃圾, 但是大量工業產品所形成的垃圾是農村自身無法解決的, 不管是焚燒或填埋, 都需要政府進行干預和管理。
中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃 (2018—2022年) 》明確指出, 補齊人居環境的短板、提升村容村貌和建立健全整治長效機制的三大任務。而在中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《農村人居環境整治三年行動方案》中, 不僅確定了人居環境整治的目標和步驟, 而且根據東部、中部和西部不同地理位置, 制定了切實可行的具體指標。這些文件為改善農村人居環境指出了明確的道路。
首先, 要發揮村民的主體性。農村人居環境改善的目標和受益群體首先是農民, 而在不同地區和不同的發展階段, 人居環境的主要問題和村民的主要環境訴求都會有很大區別, 要滿足村民對人居環境的要求就不能采取一刀切的方式。農村人居環境的改善需要因地制宜, 要傾聽村民的意見, 特別是在規劃階段, 要尊重農民的意愿。
發揮村民的主體性還要激發村民的主人翁意識。村民不僅是人居環境改善的受益者, 同時也是行動者, 要提高村民的環境意識, 自覺采取行動, 親身參與到農村人居環境的改善工作。農村人居環境的改善不僅僅是基礎設施建設, 更是村民日常行為的改變, 垃圾處理、廁所使用、污水排放, 這些日常行為對于農村人居環境的改善發揮著不可忽視的作用。在農村人居環境改善中, 需要通過村民的教育和自我教育, 樹立新的文明村風。同時充分發揮農民的主人翁精神, 嚴禁基層政府包辦代替, 村民當家作主自我改善居住環境。
其次, 要發揮農村基層組織的作用。農村人居環境的改善不是一家一戶的事情, 需要在村莊層面建立新的制度, 形成新的規范, 這就需要強有力的基層組織。強有力的村支兩委是實現人居環境改善的重要組織力量。強有力的村支兩委要能夠反映村民的需求, 解決村民的矛盾, 合理分配資源。同時, 村支兩委的干部要積極推動村規民約的建設, 不僅要制定出行之有效的村規民約, 還要推動村規民約在鄉村人居環境治理中發揮積極作用。
農村人居環境整治的過程也是基層社會治理機制的轉變過程。因為人居環境的整治不僅僅是實施幾個項目, 而是涉及到多方的權利、責任和義務關系的事務。政府的投入和目標、參與人居環境整治的社會組織和私營部門, 以及村民的利益訴求, 最終都會體現為村級組織的具體工作, 這要求村級組織在工作中, 采用多部門協商的工作方式代替簡單的管理。
農村人居環境的整治也賦予了政府更多的責任和更高的工作要求。在過去的40年農村改革過程中, 政府的重要經驗就是尊重農民的首創精神, 不斷解放農村生產力。從土地承包到放松戶籍的限制, 都是決策者將農民已經采取的行動變成具體的政策。但是在農村人居環境整治中, 政府不僅要尊重農民的首創精神, 也需要進行引導和規劃, 參與到農村人居環境整治的行動中。
農村人居環境整治體現了普惠性的公共服務。東部發達地區, 政府的財政收入較高, 因而可以負擔較高水平的公共服務, 但是中西部貧困地區, 地廣人稀, 經濟發展水平較低, 政府的財政收入較少, 大部分地方政府依靠中央政府的轉移支付提供公共服務, 但是這些地區往往既是生態脆弱地區, 又是生態保護的重點區域, 其人居環境的改善不僅對當地農村居民意義重大, 對區域甚至全國的生態環境保護同樣具有重要意義。此時, 就需要政府提供最基本的公共服務。
農村人居環境整治不僅是關于農民居住安全的大事, 還是鄉村振興的重要組成部分, 更是深化農村基層社會治理改革的重要舉措。
農村人居環境整治提升路徑論析
人居環境整治要避免三種可能出現的現象
1、防止出現整治工作的形式主義
要抓住人居環境整治的重點, 特別是垃圾、廁所和污水問題的解決, 避免將人居環境整治變成粉刷墻壁的形式主義。
2、防止出現對城市的簡單模仿
城市往往采取集中處理的方式, 通過密集的管網和集中化的處理設施來解決生活廢棄物的問題, 但是農村居住分散, 在許多地方并不適合采取集中式的處理方式, 更多地采取分散和生態的處理方式, 解決農村人居環境問題。
3、防止出現重建設輕管理的問題
一些設施建設往往有資金支持, 實施起來比較容易, 但是長期維護則需要資金、組織的支持。
作者單位： 中國社會科學院社會學研究所農村環境與社會研究中心
中國鄉村發現網轉自：國家治理2019年03期
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